Projecte finançat per la Convocatòria DEMOC 2018, Generalitat de Catalunya
IP: Mariona Tomàs, Universitat de Barcelona
Objectiu del projecte
El 40% de la població catalana viu a l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), un espai de mobilitat i de mercat de treball format per 36 municipis i que agrupa 3,2 milions d’habitants. Aquest territori compta amb una institució, l’AMB, creada per la Llei 31/2010 del Parlament de Catalunya, encarregada de la prestació de serveis com el tractament de residus, l’aigua i el transport públic, i amb competències també en planificació urbanística, desenvolupament econòmic i cohesió social. Malgrat que la ciutadania es desplaça quotidianament pels municipis metropolitans, i rep serveis metropolitans, el seu referent en matèria de participació electoral i política, pels serveis i polítiques esmentats anteriorment, es fa estrictament a escala local.
En efecte, l’AMB és una institució de govern local amb un important pressupost i amb competències amb serveis claus pel funcionament dels municipis metropolitans, però amb una legitimitat indirecta que beu dels representants escollits a les 36 eleccions municipals. Això fa que, d’una banda, el procés de rendició de comptes per part de l’electorat es produeixi també de forma molt indirecta (sovint són els temes estrictament locals els que pesen més en les eleccions municipals) i, de l’altra, la percepció per part de la ciutadania que el procés d’elaboració de polítiques públiques a escala metropolitana sigui altament despolititzada i tecnocràtica.
L’objectiu d’aquest projecte és elaborar una caixa d’eines de participació metropolitanes i recomanacions sobre la viabilitat, la conveniència i el contingut d’una regulació específica en matèria de participació metropolitana, aconseguint a llarg termini millorar la qualitat i la legitimitat democràtica de l’AMB.
La qüestió de la legitimitat
La voluntat d’enfortir la legitimitat democràtica de l’Àrea Metropolitana està present en el preàmbul de la pròpia llei de l’AMB: “La institucionalització de l’Àrea Metropolitana de Barcelona respon a la voluntat de millorar l’eficiència i l’eficàcia de les administracions que actuen en el territori metropolità, garantint la prestació d’uns serveis públics de qualitat, per mitjà de la configuració d’una administració propera i capaç d’incrementar la implicació i la participació ciutadanes en una realitat de continuïtat urbana, densitat demogràfica i característiques econòmiques i socials que ho facin necessari”. Aquesta voluntat també es manifesta en la definició dels seus principis generals: “Proximitat i participació ciutadana en la gestió i la prestació dels serveis públics” (article 1.4, lletra h). Tot i això, no es fan referències específiques a quins mecanismes han de fer-ho possible.
A nivell teòric es poden determinar diferents fonts de legitimitat democràtica (Scharpf, 1997, 1999; Papadopoulos, 2003). D’una banda, la legitimitat d’entrada (Input legitimacy), basada en la representació política, i de l’altra, la legitimitat de sortida o de rendiment (Output legitimacy), basada en l’eficiència en les respostes públiques als problemes. A aquestes dues fonts bàsiques cal afegir la transparència i rendició de comptes (Accountability) i la capacitat de donar resposta a les demandes ciutadanes (Responsiveness). L’Àrea Metropolitana de Barcelona té una font principal legitimitat: la “de sortida”, és a dir, la capacitat de gestionar serveis metropolitans de la forma més efectiva i eficient possible. A més a més, en termes de transparència i rendició de comptes s’han fet passos importants amb els canvis legislatius recents que afecten al conjunt d’administracions públiques, i específicament a l’AMB amb la recent creació de l’Oficina de Transparència.
Queden pendents, doncs, la legitimitat d’entrada, que es basa en processos d’elecció directa de representants (aspecte que s’allunya d’aquest projecte en concret) i la capacitat de resposta a les demandes ciutadanes, en el marc del que s’ha considerat l’àmbit de la democràcia participativa. Així, l’AMB té potencial per escalar les experiències en democràcia participativa que ja s’han realitzat als ajuntaments per tal d’enfortir una de les seves fonts de legitimitat. El nostre projecte s’entén en aquesta direcció i pretén oferir instruments pràctics per l’assoliment d’aquest objectiu.
La participació a escala metropolitana: una mirada comparada
Per poder fer aquesta anàlisi i recomanacions sobre les potencialitats i límits dels instruments participatius metropolitans, ens basarem en l’experiència de quatre entitats metropolitanes.
En primer lloc, analitzarem què s’ha fet en matèria de participació ciutadana a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, creada l’any 2010. D’entre les polítiques públiques desplegades els darrers anys, s’han iniciat tres plans d’àmbit metropolità que han estat elaborats amb processos de participació ciutadana: el Pla d’Actuació Metropolità el mandat 2015-19, el Pla Director Urbanístic Metropolità i el Pla Metropolità de Mobilitat Urbana.
Per tenir idees a aplicar al cas català, ens centrarem en tres estudis de cas referents en l’aplicació d’eines participatives: el Distrito Metropolitano de Quito, la Communauté Métropolitaine de Montréal i la Métropole de Lille.
- La Communauté Métropolitaine de Montréal va ser creada l’any 2001 i és un organisme de planificació metropolitana que inclou 82 municipis i gairebé 4 milions de persones. Una de les seves tasques principals és aprovar el Pla d’ordenació del territori, le Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD). El PMAD va entrar en vigor l’any 2012 i un dels mecanismes de seguiment que inclou de participació ciutadana és l’Agora métropolitaine, que se celebra cada dos anys. El procés de redacció del PMAD ja va incloure una sèrie de tallers de participació, i aquests s’han mantingut per fer el seguiment del Pla. És un bon referent per al cas de Barcelona, que té el procés de redacció del PDU.
- La Métropole Européenne de Lille és una institució de coordinació supramunicipal creada per llei l’any 1966 però que s’ha anat adaptant als diversos canvis legislatius, el darrer dels quals fou l’any 2015, arran de la Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPAM, de 2014). La MEL compta amb 90 municipis, més d’un milió d’habitants i amb una assemblea d’elecció indirecta formada per 184 representants locals. La MEL intervé avui en àrees claus, com la planificació regional, el transport i la mobilitat, el desenvolupament digital, la cultura, el tractament de residus, el desenvolupament sostenible, l’aigua i sanejament, l’economia i ocupació, l’energia, l’espai públic i carreteres, habitatge, esport i Turisme. La MEL vol implicar els ciutadans en les decisions i desenvolupar la participació mitjançant reunions públiques, tallers participatius, consultes preliminars, consultes públiques, grans debats, etc. Un dels pilars de la participació de la MEL ha estat els instruments digitals, a partir del portal de participació https://participation.lillemetropole.fr.
- El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito és un dels pocs governs metropolitans d’Amèrica del Sud. El seu naixement prové d’una llei especial del 1993 que va ser també incorporada i desenvolupada en la nova constitució del 2008 i té competències en planificació urbana, gestió de serveis bàsics, regulació del tràfic i transport, entre d’altres. A nivell territorial Quito està conformat per 31 parròquies urbanes i 34 parròquies rurals (Barris) i, a la vegada, aquestes parròquies estan agrupades en 8 Administracions zonals (Districtes), el que inclou un territori amb més de 2 milions de persones. A nivell de participació, ha desenvolupat diferents instruments innovadors al llarg del seu desenvolupament, com las veedurias ciudadanas (control ciutadà), els pressupostos participatius o la plataforma digital “Quito Decide”. Especialment interessant és el sistema assemblees ciutadanes en els diferents nivells territorials (barrials, zonals, metropolitanes) a l’hora d’incorporar i elevar les diferents demandes ciutadanes. Així, el Consell Metropolità el formen 80 representants provinents de les assemblees zonals.
Impacte esperat del projecte:
L’impacte principal que busca aquest projecte és una millora de la qualitat democràtica a l’AMB. Som conscients que es tracta d’un impacte a llarg termini, i que la democratització de l’AMB també necessita d’altres accions, però pensem que si realment es dissenyen unes normes i uns instruments adequats de participació ciutadana es pot avançar en aquesta línia. Gràcies a l’anàlisi comparada dels diversos casos internacionals tindrem les eines per pensar la participació ciutadana a l’AMB i fer una proposta viable i adaptada al context català. Els estudis que hem fet al GREL mostren que la ciutadania desconeix què és l’AMB i no té un sentiment compartit de “comunitat metropolitana” (Tomàs, 2018). Sense aquest sentiment és més difícil trobar l’interès pels afers metropolitans i participar en els tallers de participació que es fan des de l’AMB, per exemple els que s’han fet sobre el Pla d’Acció Metropolità o el Pla Director Urbanístic. Pensem doncs que uns bons instruments de participació ciutadana poden ajudar a construir aquest “demos metropolità” i a millorar la qualitat de la democràcia en el conjunt de l’AMB.
L’impacte d’aquest projecte també es realitza al si de les administracions públiques, en aquest cas l’AMB i els 36 municipis membres. En efecte, el fet de disposar d’unes bases per elaborar unes normes de participació metropolitanes i poder aplicar una caixa d’eines i instruments participatius tindrà un impacte positiu en diversos aspectes. En primer lloc, conèixer l’opinió de la ciutadania permet millorar el disseny de les polítiques metropolitanes, adequant-les a les necessitats ciutadanes i recollint la pluralitat d’aquestes. En aquest sentit, és fonamental que el disseny de les eines participatives permeti incloure a tota la ciutadania, sense discriminació de gènere, edat, origen o característiques socioeconòmiques. En aquest sentit, volem explorar la idoneïtat de la participació digital. En segon lloc, el fet de comptar amb una ciutadania que participa i que coneix la institució metropolitana també ajudarà a l’AMB a reforçar el seu rol polític i la seva raó de ser. En tercer lloc, esperem que el desenvolupament d’experiències participatives a escala metropolitana reforci també la participació a escala local, animant als diversos ajuntaments a desenvolupar més instruments de participació ciutadana.
Finalment, un darrer tipus d’impacte, diferent però igualment significatiu, és el que pot suposar la publicació dels resultats de la recerca en publicacions científiques d’abast i impacte internacional. Aquest tipus de publicacions donen visibilitat als equips de recerca catalans i també a la “marca Barcelona” (és a dir, a l’acumulació de coneixement sobre el cas barceloní, que és un referent en recerca de polítiques urbanes). Aquests resultats també es difondran en congressos internacionals, donant visibilitat a la feina realitzada.
Referències citades:
Papadopoulos, Y. (2003). “Cooperative forms of governance: problems of democratic accountability in complex environments”, European Journal of Political Research 42: 473-501.
Scharpf, F. W. (1997). “The problem-solving capacity of multi-level governance”, Journal of European Public Policy 4(4): 520-53
Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe: effective and democratic? Oxford: Oxford
Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Papers, Regió Metropolitana de Barcelona, n. 61: 52-59.
