L’executiu ha impulsat per enèsima ocasió un text per a la reforma de la Llei de Bases de Règim Local. Per tal de no confondre l’esperit dels comentaris posteriors, val la pena fer alguns aclariments inicials. En primer lloc, és imprescindible i urgent escometre aquesta reforma que ha estat aplaçada massa ocasions. És indubtable que una llei que va ser aprovada fa gairebé 30 anys en un context molt diferent a l’actual necessita d’una revisió profunda. En segon lloc, la racionalització dels mapes territorials i institucionals és important i necessària. I per acabar, la clarificació del repartiment competencial és també un element imprescindible. Ara bé, admesa, doncs, l’oportunitat, cal manifestar que aquesta no sembla ser la reforma que necessita el govern local espanyol, almenys en aquest redactat particular que ens ofereix l’avantprojecte.
Podríem dir que l’acumulació de motius fa difícil fer-ne una síntesi i, per tant, destacarem només alguns elements:
1. Arquitectura del model. En versions anteriors del text es veia clara la voluntat d’avançar en la línia de la fusió municipal. En aquest text, aquest element queda molt esmorteït i la idea d’extinció i absorció que estava present en les versions anteriors, se substitueix per la intervenció dels municipis de menys de 5.000 habitants que concorrin en alguna de les circumstàncies previstes. Des de la Fundació Carles Pi i Sunyer ja hem escrit articles i intervencions sobre la inconveniència dels programes d’amalgamació que, tot i que no és estètic, em permeto citar (La represa del debat sobre la fusió municipal: elements per a l’anàlisi, de la Fundació Carles Pi i Sunyer, 2011); de tota manera, en resum, la idea general és que no existeix cap estudi que demostri que les economies d’escala es donen de forma espontània pel mer fer de fusionar. Es fusionen les institucions, no les poblacions ni els nuclis poblacionals. La població seguirà exactament on és i, per tant, no és d’esperar que els costos del servei es redueixin. D’altra banda, la major part de municipis per sota d’aquest tall de població ja feien ús de forma habitual de fórmules d’externalització del servei que ja constituïen un mecanisme per incorporar economies d’escala.
2. Aclariment en l’assignació competencial. És probablement l’objectiu on la proposta de text fracassa de forma més evident. El text planteja que els municipis de menys de 20.000 habitants (atenció, 20.000 habitants; només el 5% dels municipis espanyols superen aquest tram), hauran de cedir la titularitat (atenció de nou en aquest punt, la titularitat) de les competències juntament amb els mitjans, la capacitat de reglamentació, la sancionadora i la tributària a les diputacions per l’incompliment en un exercici d’uns requisits que vindran establerts per Reial Decret. El municipis, d’acord amb la proposta, resten completament desposseïts de qualsevol capacitat de motivació o recurs. Efectivament, és preveu la possibilitat de revisar o revocar, en un període mínim de 5 anys, tot i que no queda massa clar en la proposta sota quin procés. S’entén que si es produeix aquesta reversió, la titularitat, els mitjans i tota la resta d’elements, han de retornar al municipi originari.
En definitiva, les diputacions assumiran la titularitat de serveis d’alguns municipis sí i d’altres no, una titularitat que pujarà i baixarà, com faran el personal i els recursos assignats. Es tracta d’un aclariment competencial, com a mínim, particular; i més, si tenim present que l’incompliment d’un criteri econòmic conjuntural donarà lloc a una reformulació dels títols competencials i al traspàs de tots els mitjans materials i normatius.
3. Serveis complementaris i no obligatoris. Dins de l’objectiu de clarificació i ordenació competencial, l’avantprojecte planteja una adaptació de la prestació dels serveis no obligatoris (a què es refereix amb el terme “impropis”) dels municipis a les seves capacitats de pagament. El mandat és clar, en primer lloc suprimeix l’article 28 que incorporava la previsió genèrica de serveis complementaris i, més endavant, incorpora en una disposició transitòria a la Llei d’Hisendes una disposició addicional que estableix que quan l’avaluació del conjunt dels serveis no sigui satisfactòria, l’Ajuntament haurà d’ordenar la supressió dels serveis impropis. Aquest mandat resulta sorprenent si tenim present que dins dels serveis anomenats impropis trobaríem, per exemple, les escoles bressol; ara bé, encara ho és més el redactat de la lletra següent per als casos en què siguin serveis obligatoris, on l’opció oferta per l’avantprojecte és externalitzar-los (i no precisa res per a aquells que ja poguessin estar gestionats de forma indirecta).
4. Arbitrarietat i tractament desigual. L’avantprojecte es mostra imperatiu en els mandats que estableix per als municipis de menys de 20.000 i, particularment per als de menys de 5.000, però en canvi no sembla incorporar massa elements de control ni per als municipis majors de 20.000 habitants ni per a les diputacions.
5. Eficàcia, eficiència i cost real. La preocupació que genera el cost en la realització del servei és un element que articula l’esperit de l’avantprojecte (de fet, el terme “cost” apareix en 36 ocasions en un text de 46 pàgines). L’establiment de costos reals i estàndards per a serveis municipals és un procés molt complex, en bona mesura pel fet que molts d’aquests serveis estan intensament lligats al territori i a les característiques del mateix, i també perquè no resulta senzill incorporar totes les circumstàncies que hi incideixen. Per posar un exemple concret, el cost per habitant (empadronat) de la recollida de residus en un municipi turístic pot no reflectir la realitat del servei. A més, en aquesta preocupació per la gestió dels costos sembla no preocupar el cost del procediment: establiment de costos per a tots els serveis i tots els tipus de municipis, processos d’avaluació de qualitat, establiment de nivells de qualitat estàndard per a tots els serveis i tots els municipis (8.116 en total, segons dades de 2011), informes de les CCAA, comunicacions de les Diputacions i totes les avaluacions en tots els municipis. En definitiva, es tracta d’un procediment car que no revertirà directament en la qualitat dels serveis sinó més aviat en l’increment de les mesures de control.
6. Remuneració d’electes i càrrecs eventuals. En aquest cas, podem dir que el text aprofita un determinat context de l’opinió pública per plantejar mesures de reducció de la despesa vinculada a la institució. De nou ens trobem davant d’una matèria on és necessari establir una certa ordenació, tant en les remuneracions, com en les responsabilitats i incompatibilitats vinculades, com en l’abast. Ara bé, el model proposat, que és aparentment molt estricte en alguns aspectes, és extremadament flexible en uns altres, i mentre estableix una remuneració màxima d’uns 14.000 euros per als alcaldes de municipis de 1.001 a 2.000 habitants en dedicació exclusiva, no introdueix cap límit a les dietes i indemnitzacions per assistència, més enllà de no tenir reconeguda cap dedicació, fet que ja està previst en la normativa vigent. L’efecte esperat és que cap càrrec s’aculli a la dedicació exclusiva i s’opti per generalitzar les indemnitzacions per assistència efectiva.
7. Dubtes sobre la legalitat. Molts dels articles de l’avantprojecte plantegen dubtes seriosos sobre la seva legalitat i el seu encaix constitucional amb el principi d’autonomia local.
8. El to i el registre. L’avantprojecte fa servir un to imperatiu que insisteix de nou sobre la lògica de la tutela del govern local per part de l’Estat i generant un model d’implementació Top-down, on la lògica d’actuació és sempre el recel, la desconfiança i el control. Potser no és al millor manera d’abordar una reforma profunda del sistema institucional local.
Aquests serien només alguns dels elements que val la pena comentar d’aquest text, que no pretén esdevenir en cap cas un informe complet. No han estat comentats molts altres elements controvertits inclosos; des de la voluntat de reducció d’ens instrumentals o la limitació de la massa salarial destinada a laborals, que farien desapareixen els pocs elements de la Nova Gestió Pública que es van popularitzar, fins a la manca de claredat en la redacció. Tampoc no hem entrat en tot allò que deixa fora aquesta reforma: cap comentari sobre el sistema electoral, ni municipal ni del segon nivell, que seguirà sent d’elecció indirecta tot i ser el prestador preferent del model, ni sobre obligacions de transparència, ni participació dels ciutadans en el procés de presa de decisions.
En definitiva, es tracta d’un avantprojecte amb uns objectius declarats, ordenar i clarificar, però que sembla que en la seva aplicació més aviat planteja controlar, reduir i donar protagonisme a les diputacions provincials.
Esther Pano (epano@pisunyer.org)
Membre de @grelub i de la Fundació Carles Pi i Sunyer
Leave a Reply