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Índice de Scripta Nova

 

EL PAPEL DEL AGENTE DE DESARROLLO LOCAL EN LA CREACIÓN DE EMPRESAS
EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO LOCAL. EL CASO VALENCIANO

Santiago Cantarero Sanz
Dpto. de Dirección de Empresas Juan José Renau Piqueras – Universitat de València
santiago.cantarero@uv.es

Joan Ramón Sanchis Palacio
Dpto. de Dirección de Empresas Juan José Renau Piqueras – Universitat de València
joan.r.sanchis@uv.es

Jose Manuel Comeche Matínez
Dpto. de Dirección de Empresas Juan José Renau Piqueras – Universitat de València
comeche@uv.es

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El papel del agente de desarrollo local en la creación de empresas en el contexto del desarrollo local. El caso valenciano (Resumen)

El trabajo tiene por objetivo analizar el papel que desempeñan los agentes de desarrollo local dentro de las políticas de Desarrollo Local, considerando el desarrollo social y cultural, en la creación de empresas y en la contribución a la generación de riqueza en el territorio. Para ello, se realiza un estudio empírico aplicado a los agentes de la Comunidad Valenciana consistente en la contrastación de un modelo teórico obtenido de la literatura publicada y de la normativa legal con las funciones que realmente realizan los agentes. Se han realizado entrevistas durante el primer semestre del año 2009 y se ha aplicado una metodología cualitativa que ha permitido realizar un análisis descriptivo de la realidad, además de analizar las causas de su situación mediante distintas variables explicativas (tamaño del territorio, injerencia de los políticos y perfil laboral y profesional de los agentes). Los resultados obtenidos demuestran que el papel que desempeña el agente de desarrollo local en la movilización social y cultural y en la creación de empresas es escaso, aunque sí que desempeña unas funciones básicas para la implementación de las políticas locales de empleo.

Palabras clave: desarrollo local, agente de desarrollo local, creación de empresas, Comunidad Valenciana.

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The role of the agent of local development in the creation of enterprises in the context of the local development. The valencian case (Abstract)

The work must by objective analyze the paper that carries out the agents of promotion within the Local Development, in social and cultural development , in the creation of enterprises and the contribution to the generation of wealth in the territory. For it, an applied empirical study to the agents of the consisting of Valencian Community is realised the contrast of an obtained theoretical model of published Literature and the legal norm with the functions that really the agents realise. Interviews have been realised during the first semester of year 2009 and a qualitative methodology has been applied that has allowed realising a descriptive analysis of the reality, besides analyzing the causes of its situation by means of different explanatory variables (so large of the territory, interference of the politicians and labour and professional profile of the agents). The obtained results demonstrate that the role that the agent of promotion in the social mobilization and cultural and in the creation of enterprises plays is little, although yes that performs basic functions for the implementation of the local policies of use.

Key words: local development, agent of promotion, creation of enterprises, Valencian Community.

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El Desarrollo Local obedece a un concepto amplio que abarca múltiples funciones, entre las cuales se incluye la articulación de medidas dirigidas a la creación de empresas locales y a la animación social y económica tomando como referencia la potencialidad del territorio. En este sentido, los agentes de desarrollo local[1], que se integran en su mayoría en las instituciones propulsoras del Desarrollo Local, actúan como dinamizadores de las políticas implementadas por dichas instituciones, contribuyendo con su trabajo a la creación y posterior desarrollo de empresas, además de incidir en la sociedad local a través de la cultura y la movilización social. Estas funciones cobran relevancia en los momentos actuales de crisis económica, caracterizados por una fuerte destrucción de empleo y donde se hace necesario implementar acciones dirigidas a la reanimación de la actividad económica, además de incorporar nuevos valores tendentes a la sostenibilidad económica y valorizar el patrimonio rural natural, resultando necesario introducir nuevas percepciones de la realidad en la sociedad tendentes a asumir cambios como vía para la salida de situaciones de crisis como la actual.

El presente trabajo tiene como objetivo fundamental analizar el papel que los agentes de desarrollo local, en cuanto que actúan como instrumentos al servicio de las instituciones del Desarrollo Local, como instrumento de movilización social y cultural y su repercusión en aspectos económicos como la creación de empresas. Para ello, se ha realizado un estudio empírico aplicado a la Comunidad Valenciana durante el primer semestre del año 2009, consistente en contrastar las funciones teóricas del agente de desarrollo local, definidas a partir de los diferentes trabajos académicos publicados hasta la fecha y de lo establecido en la normativa reguladora, con las funciones realmente desempeñadas por éstos en las instituciones donde desempeñan su trabajo. El trabajo de campo ha consistido en la realización de entrevistas personalizadas a una muestra de 61 agentes de desarrollo local entre una población aproximada de 500 agentes. Junto a un planteamiento descriptivo de análisis de frecuencias, se ha realizado también un proceso deductivo con el objetivo de analizar las causas del comportamiento realizado realmente por los agentes, utilizando para ello diferentes tipos de variables explicativas.

Aunque el trabajo evidencia resultados que ya han sido contrastados por otros autores[2], conviene señalar que su principal aportación científica es la utilización de una metodología cualitativa inédita en este ámbito de estudio, a través de la cual se contrastan lo propuesto por los modelos teóricos del Desarrollo local con la realidad empírica. Se demuestran así determinados comportamientos de los agentes provocados por la injerencia política y por su perfil laboral y profesional, al relacionarlos con variables organizativas como el tamaño (tamaño de las agencias y de los territorios donde se ubican éstas)”.

El trabajo se ha estructurado en cinco apartados, además de este primero de introducción. En el segundo y tercer apartado se plantea el modelo teórico del Desarrollo Local y del funcionamiento de los Agentes de desarrollo local, primer componente del estudio cualitativo realizado. En el cuarto apartado se procede a la descripción de la investigación realizada, incluyendo tanto la metodología empleada como el análisis de los resultados obtenidos. El quinto apartado presenta las conclusiones del estudio, mientras que en el sexto se incorporan las conclusiones y una discusión sobre las mismas.

El concepto de desarrollo local y su relación con el territorio

Los modelos de crecimiento regional clásicos que surgen a mediados de los años cincuenta, tienen sus orígenes en la teoría del desarrollo polarizado o de “polos de crecimiento”[3], estableciendo que la perspectiva del crecimiento urbano e industrial del desarrollo debe ser liderado por las grandes empresas[4] y los supuestos vínculos económicos que generaría hacia delante y hacia detrás en el territorio, pretendiendo actuar como un incentivo para la atracción de inversiones[5]. Este proceso polarizado, produce fuertes desigualdades territoriales, pues genera un crecimiento económico en las grandes ciudades y áreas de desarrollo industrial donde se ubican estas grandes empresas, a la vez que provoca un mayor empobrecimiento de las zonas rurales, con el consiguiente trasvase de mano de obra de un área deprimida a otra desarrollada, más acusado cuanto mayores son las tasas de desempleo, lo que puede suponer el abandono gradual de las áreas rurales y más deprimidas por las situaciones de crisis y la saturación de las ciudades y áreas en crecimiento[6].

Ante este planteamiento, basado en los polos de crecimiento, cabe considerar el concepto de desarrollo local, con su perspectiva endógena, y el papel predominante que concede a las empresas, a las organizaciones, a las instituciones locales y a la propia sociedad civil en los procesos de crecimiento y cambio estructural[7], motivado por la necesidad de las administraciones públicas locales de dar solución a los problemas económicos motivados por las crisis económicas, el descenso de la inversión privada y la incapacidad de los gobiernos centrales para enfrentarlos, dando lugar a estas políticas de desarrollo local, que se materializan en un proceso de crecimiento, en un desarrollo sostenible del territorio y cambio estructural, que afecta a una comunidad territorialmente definida, y que se concreta en una mejora del nivel de vida de sus habitantes. Es una aproximación “desde abajo-arriba” al desarrollo, que considera que los actores locales, públicos y privados, son los responsables de las acciones de inversión y del control de los procesos, en donde lo social se integra con lo económico[8] y el crecimiento tiene su fundamento en el conjunto de los recursos humanos y naturales propios de una zona determinada[9].

El desarrollo local pretende que cualquier territorio, en un momento determinado y a iniciativa propia, puede llevar a cabo nuevos proyectos que les permitan el desarrollo económico y social local como respuesta a una situación de necesidades internas concretas o al aprovechamiento de oportunidades locales detectadas, de manera que las oportunidades detectadas permitan el desarrollo sostenible a largo plazo y que este desarrollo se traduzca en crecimiento económico local y en crecimiento del bienestar de los habitantes de territorio.

El territorio se caracteriza por la existencia de una determinada estructura productiva, la existencia de un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales e infraestructuras[10], un sistema social y político[11], así como una tradición y cultura sobre los que se articulan los procesos de crecimiento y desarrollo local. Por tanto, el territorio se convierte en un agente de transformación social activo, que depende de los recursos que posee, en donde el papel de las administraciones públicas resulta relevante, sobre todo la administración local, y la actuación conjunta con los agentes privados, generando una interacción colectiva generadora del desarrollo y la evolución local. La situación económica actual provoca la necesidad de retomar y profundizar en modelos de crecimiento basados en las capacidades regionales impulsando el desarrollo local y la promoción del territorio, superando las limitaciones que se generan en la articulación de las políticas macroeconómicas de los gobiernos centrales, más orientados a los procesos de concentración y difusión con la participación de grandes empresas que a la atención de las particularidades territoriales existentes y sus necesidades.

Ante este planteamiento, el fin perseguido por el desarrollo local es la transformación de los sistemas productivos y sociales locales con el propósito de mejorar la calidad de vida de la población a través de un proceso estratégico planificado, deliberado y definido[12], que requiere, previamente, un exacto conocimiento de las fortalezas y debilidades del territorio, así como establecer acciones encaminadas a la detección, formación y asesoramiento de personas emprendedoras, capaces de crear autoempleo y de desarrollar posteriormente sus proyectos empresariales, generando así mayor riqueza en el territorio y mejorando las posibilidades de aumentar la calidad de vida en el mismo[13]. Y a su vez, combinar el fomento del desarrollo endógeno con esfuerzos dirigidos a atraer recursos y actividades del exterior valorizando los recursos humanos locales, el fomento de nuevas capacidades empresariales, la valorización del entorno empresarial y la mejora del ambiente en los negocios, tal como recoge el dictamen del Comité Económico y Social, aprobado en el pleno del 25 de octubre de 1995[14].

A su vez, esta estrategia de desarrollo local propone, además de desarrollar los aspectos productivos (agrarios, industriales, o de servicios) y de manera previa abordar los problemas o deficiencias existentes en las dimensiones sociales y culturales, con la intención de crear el caldo de cultivo necesario para el aprovechamiento de las potencialidades territoriales. Además, hay que considerar que es el ámbito local, por su cercanía y su vertiente social, es el más adecuado para abordar los problemas de desempleo y otros problemas sociales relevantes relacionados con la exclusión social, como la pobreza, la marginación, la delincuencia o el racismo[15], siendo a su vez esta situación de exclusión social, el motor capaz de generar nuevas empresas, tal como se recoge en diversos trabajos[16], de manera que las acciones sociales y culturales de integración se transforma en un proceso de crecimiento económico a través de las potencialidades existentes en el territorio desde la perspectiva de la sostenibilidad.

Este aspecto, según las características y capacidades de cada territorio dará lugar a un modelo de desarrollo local específico para el mismo, ya que las diferencias existentes, tanto en recursos naturales y privados, como culturales y formativos además de la estructura social[17] resultarán diferentes en cada territorio, actuando el desarrollo local sobre la dimensión económica, la dimensión socio-cultural o la dimensión política-administrativa, según precise[18].

El agente de desarrollo local y su actuación ante las dimensiones del territorio

Estas consideraciones y planteamientos de los diversos autores sobre el desarrollo local entroncan con facilidad con la situación económica actual, resultando ser esta vía de crecimiento endógeno una de las soluciones a las situaciones de desempleo, crisis económica y los consecuentes riesgos derivados de la misma, como la aparición de colectivos en riesgo de exclusión social. Pero para articular estas políticas de desarrollo local y que sus repercusiones sobre el territorio resulten efectivas se precisa de instrumentos específicos que faciliten su implementación, por lo que se requiere la introducción de figuras con la capacidad suficiente como para evaluar las capacidades del territorio, las oportunidades que éste podría reportar, así como las amenazas y debilidades que pudieran surgir en un futuro próximo o lejano. Se precisa la introducción de una herramienta que sea capaz de dotar de comportamiento estratégico al territorio con el fin de alcanzar aquellos fines u objetivos definidos para el desarrollo local, como el bienestar económico y social del mismo.

El instrumento necesario para la articulación de las políticas de desarrollo local es el agente de desarrollo local, que tienen su origen normativo en la Orden Ministerial de 21 de febrero de 1986 y posteriores desarrollos a través de la Orden de 15 de julio de 1999 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre “Fomento del desarrollo local e impulso a los proyectos y empresas calificadas como I+E[19]”, modificada parcialmente por la Orden de 27 de diciembre de 1999 y por la Orden 49/2005, de 14 de enero, en el que se reconoce la necesaria presencia de agentes de locales con la formación necesaria para que se les permita utilizar una metodología de desarrollo local y puedan desempeñar diversas tareas en el ámbito del territorio como promotores de actividad, prospectores de mercado y recursos, además de asesores puntuales de proyectos de empresa, con el objetivo de poner en práctica una serie de funciones esenciales como son la animación y estímulo económico y social, así como la innovación. De manera que la realización efectiva de las funciones establecidas en la norma debe incidir de manera positiva y notable en la consecución de los fines del desarrollo local, es decir, sobre el bienestar económico y social del territorio donde llevan a cabo sus actividades.

A pesar de que las competencias sobre políticas activas de creación de empresas y empleo están transferidas a las diferentes comunidades autónomas, la regulación de las vías de contratación de los agentes de desarrollo local y la denominación que cada comunidad autónoma realiza de la figura deben de partir de dos orígenes entre si relacionados. Por un lado, la consideración académica del desarrollo local, vías de aplicación y fines perseguidos con el mismo que vienen considerados por la literatura que investiga en estos aspectos. Y por otro lado, las necesidades de los propios municipios y las federaciones de municipios y provincias para alcanzar las potencialidades del desarrollo local y dar respuesta a las limitaciones de alcance de las políticas de los gobiernos centrales en sus territorios, dando lugar a la figura del agente de desarrollo local como instrumento clave para que ambos principios pasen del planteamiento estrictamente teórico al desarrollo práctico del mismo.

Siguiendo esta premisa, en el título II de la misma Orden Ministerial se regulan las funciones y los procesos de selección y contratación de los agentes de desarrollo local, destacándose en el artículo 7 una definición más explícita de las funciones a llevar a cabo por el agente: “Trabajadores de las corporaciones locales o entidades dependientes o vinculadas a una Administración local que tiene como misión principal activas políticas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial, desarrollándose dicha colaboración en el marco de acción conjunta y acordada con la entidad contratante y el Instituto Nacional de Empleo”. Las funciones se explicitan en el artículo 8: 1) Prospección de los recursos ociosos o infrautilizados, de proyectos empresariales de promoción económica local e iniciativas innovadoras para la generación de empleo en el ámbito local, identificando nuevas actividades económicas posibles; 2) Difusión y estímulo de potenciales oportunidades de creación de actividad entre los desempleados, promotores y emprendedores, así como instituciones colaboradoras; 3) Acompañamiento técnico en la iniciación de proyectos empresariales para su consolidación en empresas generadoras de nuevos empleos, asesorando e informando sobre viabilidad técnica, económica y financiera y, en general, sobre planes de lanzamiento de las empresas, y 4) Apoyo a promotores de las empresas, una vez constituidas éstas, acompañando técnicamente a los mismos durante las primeras etapas de funcionamiento, mediante la aplicación de técnicas de consultoría en gestión empresarial y asistencia en procesos formativos adecuados para coadyuvar a la buena marcha de las empresas creadas.

En este sentido, el trabajo del agente de desarrollo local requiere, básicamente, de tres conocimientos diferenciados para llevar a cabo su actividad: el conocimiento teórico de actuación, la comprensión del proceso de movilización local y el pensamiento estratégico[20]. Este conjunto de conocimientos permitirían el desarrollo de sus funciones, que se estructuran en dos grandes bloques de funciones técnicas: un primer bloque estaría compuesto por aquel conjunto de funciones orientadas a las acciones de animación socio cultural; y un segundo bloque de funciones sería el que contemplase los aspectos relativos a la creación  de empresas y la promoción de proyectos de empleo. La Figura 1 recoge las diferentes funciones desempeñadas por el agente de desarrollo local.

Dentro de las funciones propias del agente de desarrollo local, conforme a la normativa, cabe distinguir dos grupos claramente diferenciadas. Por un lado, se recogen las funciones de promoción de empleo y creación de empresas (PECE) que pretenden el análisis del entorno, con el fin de detectar oportunidades y/o amenazas en el mismo con una visión amplia, es decir, con la finalidad de trasladar esa información a otros decisores técnicos, a emprendedores para el desarrollo de iniciativas empresariales o bien, a otros actores del entorno cuya información les facilite su actividad empresarial o social, así como detectar necesidades formativas. Y por otro lado, se consideran las funciones de animación socio cultural (ASC), siendo estas últimas, objeto de estudio en este trabajo. Estas funciones técnicas de animación sociocultural tienen como fin estimular el conocimiento, utilización y desarrollo del potencial de desarrollo local, con la intención de promover y facilitar el asociacionismo local, la autoorganización y la dinamización y el cambio cultural, así como promover el intercambio de experiencias e iniciativas, con la intención de crear un clima que favorezca el desarrollo local y el desarrollo de sus proyectos, además de actuar como un mecanismo de conexión entre la Administración y las instituciones públicas y los emprendedores o demás actores sociales que estén implicados en el desarrollo de algún proyecto y desean su puesta en marcha[21].

Analizar la existencia o no de las funciones de animación socio cultural requiere la definición de cada una de ellas, de manera que esta descripción permita, con posterioridad, valorar de la manera más objetiva posible su presencia en el desempeño del puesto del agente de desarrollo local. A pesar del esfuerzo por intentar delimitar los contenidos de las funciones, siempre existen zonas de contacto entre ellas, es decir, no son funciones estancas, sino que la realización de una facilita la realización de otra y al revés, la realización de una función precisa, previamente, la existencia de otra produciéndose ligeros solapamientos entre ellas, inevitables y necesarios. Las funciones serían las siguientes:

Asociacionismo (ASC1). La intención de esta función es promover asociaciones en el territorio, ya sean de empresarios, jóvenes, amas de casa o de cualquier otra índole que facilite la interacción social. Para llevar a cabo esta función se requiere tener un conocimiento amplio sobre la estructura social del municipio y la estructura política y económica, ya que de esta manera se pueden identificar los colectivos que precisen de un proceso asociativo que permita la identificación de éste con el territorio y con los recursos que posee. Es una de las vías que sirven para el intercambio del conocimiento y, en su necesidad, incidir en el cambio cultural y en la dinamización social. Para considerar que esta función esta presente se debe valorar el conocimiento que tiene el agente sobre la estructura social de su territorio, es decir, como se distribuye la sociedad por sexos y edades, además de identificar colectivos con necesidades especiales, ya sean económicas, culturales, deportivas o de integración, así como evaluar si desarrollan algún tipo de iniciativa tendente a actuar en alguno de estas sentidos.

Dinamización social (ASC2). El proceso de asociacionismo, junto con las actividades de colectivos de exclusión social debe facilitar la integración social y la búsqueda de oportunidades. La interpretación de esta función se realiza a partir del análisis de las iniciativas que desarrolla en el territorio, evaluando si esas iniciativas van en la línea de favorecer la dinámica social o no, es decir, si supone un cambio de actitud en el territorio, de manera que colectivos que antes no constituían un grupo a pesar de tener aspectos identificadores comunes empiecen a serlo a partir de las iniciativas desarrolladas por el agente. La dinamización social entiende la constitución de asociaciones o grupos de personas que tienen un interés o característica común, evaluando como acciones positivas no solamente aquellas de carácter estrictamente social, como asociaciones deportivas o de amas de casa, por ejemplo, sino aquellas de carácter económico como las asociaciones de empresarios o comerciantes o la movilización de colectivos en riesgo de exclusión social. En general, se constata que hay una correspondencia entre esta función y la anterior, de manera que si la dinamización social esta presente la función de asociacionismo también lo está.

Cambio cultural (ASC3). La falta de bienestar económico y social en algunos territorios o mejor dicho, la no suficiencia de bienestar económico y social puede ser consecuencia del arraigo en costumbres o formas de vida estandarizados en los comportamientos sociales que dificultan la posibilidad de fomentar otras fórmulas de crecimiento económico y transformación social. El desarrollo local y el agente, como instrumento para el desarrollo a través de las funciones que le son propias, deben actuar con el objetivo de maximizar los objetivos básicos, como son el desarrollo social y el económico, aspecto más relevante en territorios o municipios de menor tamaño que en aquellos de grandes dimensiones. Esta función debe contemplar la búsqueda de oportunidades y el proceso de integración dentro del territorio, debe contribuir al cambio cultural sobre aquellos aspectos que suponen una limitación para los objetivos finales considerados por el desarrollo local, que es el desarrollo económico, social y la creación de empresas. El análisis de la presencia o no de esta función en el agente de desarrollo local o de fomento será consecuencia de la interpretación de la información obtenida a partir del análisis de iniciativas y las consecuencias que se derivan a partir de ellas, además de valorar que tipo de formación se ha desarrollado en el municipio y en que medida puede incidir sobre el cambio cultural. El cambio cultural debe suponer cambios en los comportamientos colectivos, de manera que las limitaciones existentes en el territorio consecuencia de las actitudes de sus habitantes deben modificarse paulatinamente, con la intención de abrir la sociedad hacia nuevos comportamientos que faciliten el desarrollo del territorio.

En los municipios pequeños, con poblaciones envejecidas, o en municipios de mayor tamaño pero dedicados al monocultivo, ya sea éste agrícola, de servicios o industrial, la cultura social puede tender a perpetuar el comportamiento, que puede ser deseable mientras las condiciones económicas resulten satisfactorias pero las situaciones de crisis pueden evidenciar que el comportamiento hasta ahora desarrollado no ha sido el adecuado, por lo que se requerirá un cambio que permita reorientar las acciones del territorio. El cambio viene de la mano del asociacionismo y la formación, la identificación de colectivos con necesidades semejantes y que desarrollan nuevos comportamientos en el territorio dando lugar a un cambio cultural, de manera que la dinamización social es un paso previo para intentar alcanzar el cambio cultural, siendo la formación una herramienta necesaria para incorporar nociones sobre nuevas tecnologías o recursos que posee el territorio y que actualmente resultan ociosos.

Intercambio del conocimiento (ASC4). El intercambio de conocimiento debe venir como consecuencia de la dinamización social, de manera que el proceso asociativo activo y las iniciativas formativas que facilitan el cambio cultural puede desembocar en una situación de madurez de las asociaciones que puede dar lugar al intercambio de conocimiento entre sus miembros, recordando que las asociaciones pueden tener tanto un carácter social, como cultural o económico, incidiendo en los objetivos del desarrollo local, es decir, el desarrollo económico y social. Considerar si esta función está presente requiere evaluar que tipo de proyectos se han desarrollado de carácter asociativo, a quienes ha ido dirigido y cual es su grado de desarrollo y situación actual. La interacción y la dinamización social darán lugar a procesos de intercambio del conocimiento, que junto con el cambio cultural deberían hacer de motor para la orientación al crecimiento en todas sus vertientes.

Estímulo del conocimiento (ASC5). Los procesos de intercambio del conocimiento deben dar lugar a la generación de inquietudes por parte de los colectivos implicados, debiendo dar lugar a un proceso de investigación personal en busca de nuevos conocimientos, que redundan en los objetivos del desarrollo local. Este proceso de búsqueda de nuevos conocimientos que daría lugar a desarrollo del territorio en aspectos hasta el momento poco considerados, y para constatar que está presente dentro de las funciones desarrolladas por el agente, se requiere de la existencia previa de un intercambio de conocimiento y el establecimiento de planes formativos sobre nuevos nichos de mercado que diesen lugar a nuevos desarrollos.

 

Figura 1. Funciones técnicas del agente de desarrollo local objeto de estudio.

 

Esta función guarda relación con la anterior, de manera que los procesos de intercambio del conocimiento pueden dar lugar a la generación de necesidad por saber más, sobre todo desde un punto de vista de creación de empresas, el asociacionismo y la explotación de nuevos nichos de mercado. El estímulo requiere de planes formativos específicos orientados a la búsqueda de nuevas posibilidades.

Esta percepción práctica del agente de desarrollo local, como dinamizador importante en el proceso de desarrollo local y social, como respuesta a las necesidades del entorno, ha sido también objeto de estudio en trabajos publicados por diversos autores[22].

Las políticas de desarrollo local recogen un conjunto de procesos orientados a la mejora del bienestar de un territorio sobre la base del desarrollo sostenible de sus recursos y potencialidades, con el fin de facilitar el crecimiento en sus múltiples vertientes, considerando tanto las económicas, como las socio culturales y las políticas, dando solución a situaciones concretas de subdesarrollo del territorio y donde las políticas macroeconómicas de los gobiernos centrales no resultan visibles en su aplicación. En este sentido, la consideración de la coyuntura económica actual y su inmersión en un proceso circular vicioso[23] y su proceso de causalidad acumulativa como define North[24] en la teoría institucional, donde el sistema tiende a retroalimentarse reafirmando su comportamiento destructor de empleo y bajo o nulo crecimiento económico, generando una dinámica de constante evolución, que precisa de algún mecanismo capaz de cambiar la tendencia y permita al territorio alcanzar una dinámica virtuosa generadora de nuevas sendas de crecimiento. Y ante esta tesitura, el desarrollo local, con sus políticas debería ser uno de los instrumentos fundamentales para promover estos cambios y facilitar vías para la superación de la crisis.

Cuestión de investigación y metodología aplicada

El planteamiento teórico establecido lleva a la consideración de un modelo de funciones específico para el desarrollo con éxito de las actividades propias del desarrollo local y la consecución de los objetivos del mismo. Se establece un modelo de comportamiento, de funciones a desarrollar por el agente, que surgen tanto del planteamiento académico del desarrollo local como de la propia normativa reguladora inicial de la función y que se recogen en el Gráfico 1 anterior. La cuestión de investigación que se plantea es valorar si en la realidad, el agente de desarrollo local, lleva a cabo las funciones que le son propias para facilitar los procesos de creación de empresas y crecimiento económico en su ámbito de influencia a partir del conocimiento que se le requiere sobre potencialidades del territorio, tanto físicas como políticas, y de esta manera validar la importancia de las políticas económicas activas y su repercusión en el empleo, en la creación de empresas y en el desarrollo social y cultural del territorio.

Para validar la cuestión de investigación, se establece la valoración de la existencia de las funciones definidas en el modelo en el desempeño del puesto de trabajo, de manera que si las funciones se encuentran presentes en el desempeño, se puede entender que las políticas económicas activas se están desarrollando conforme a la necesidad de alcanzar los fines propios del desarrollo local y de cualquier política económica, que es el bienestar económico y social. O por el contrario, el agente no realiza las funciones propias del puesto, por lo que cabría plantearse cuáles son las causas por las que éstas no se desarrollan y considerar la percepción sobre el desarrollo local que se tiene en el territorio en cuestión.

Para contrastar la cuestión de investigación planteada se elabora una metodología específica y que capaz de evidenciar lo que se desea saber con la investigación, y que permita el control que el investigador puede ejercer sobre el fenómeno que se pretende analizar y considerar la madurez teórica del área de investigación[25]. Los aspectos objeto de estudio, centrados en las funciones que realiza el agente de desarrollo local para el desarrollo local y cómo son llevadas a cabo éstas, considerando limitaciones y valoraciones personales, hace pensar que la mejor opción es la elaboración de un estudio cualitativo, ya que se desea entender el porqué de su comportamiento y evaluar las causas por las que no ejerce sus funciones, cuando se produzca este caso. Por tanto, se parte de un modelo de funciones que debe llevar a cabo el agente en el desempeño del puesto de trabajo que se plantea como modelo teórico, y se desea la elaboración de una radiografía del comportamiento real global, de manera que se puedan comparar las funciones del agente real con el agente teórico y valorar el porqué, si lo hubiese, de los comportamientos no coincidentes.

Esta circunstancia evidencia la necesidad de articular una metodología capaz de sustentar esta particularidad, que contemple la comparativa entre dos situaciones, una teórica y una real, resultado de un estudio positivista que viene a testar hipótesis, además de interpretar el fenómeno buscando patrones de relaciones en los comportamientos del agente[26]. Para dar respuesta a la cuestión de investigación se establece una investigación mixta, donde la recogida de la información se realiza a través de entrevistas personales, capaz de explicar el porqué de cada función de animación socio cultural, dentro del desempeño de cada agente de desarrollo local pero, a su vez considerando un número suficientemente elevado de respuestas como para que el estudio resulte significativo cuantitativamente. Por lo que se puede realizar la comparativa entre la situación real de las funciones que realiza el agente de desarrollo local, y las establecidas por la normativa reguladora de las mismas, permitiendo una foto fija de la situación, pero además, el carácter cualitativo permite, mediante el análisis de los discursos de los entrevistados, determinar las causas por las que se llevan a cabo o no las funciones de animación socio cultural. De esta manera, la justificación del estudio es consecuencia de las explicaciones de los propios agentes y la coincidencia de sus informaciones.

Por este motivo, se establecen dos criterios de parada en los procesos de recogida de información. Por un lado, se considera el criterio de reiteración de la información recogida, dejando de evaluar casos cuando la información que se obtiene de ellos resulta coincidente y reiterada con las ya obtenidas[27], siendo éste el criterio de parada cualitativo. Por otro lado, se establece la existencia de un criterio de suficiencia en términos cuantitativos, grado de significación y confianza, para que los resultados obtenidos tengan suficiente calidad como para resultar extrapolables al total de la población de agentes. De esta manera, se puede constatar la existencia o no de las funciones propias de la figura del agente y causas que justifiquen el comportamiento desempeñado y establecer conclusiones generales.

La población inicial de agentes de desarrollo local en la Comunidad Valenciana a 31 de diciembre de 2008 es de 498 agentes. Esta población es consecuencia del censo elaborado para este estudio a partir de los datos aportados por el SERVEF[28], la información sobre afiliados de FEPRODEL[29] y la actualización del censo de agentes que se comenzó a realizar en el año 1999, al amparo de una beca de investigación de la UNED[30], y que ha permitido la realización de diversos estudios entorno a la figura del agente de desarrollo local.

Partiendo del total de la población existente de agentes, en sus múltiples acepciones, se extrajo una muestra aleatoria mediante la utilización de un programa informático[31] que determina al azar y ordenados aleatóriamente, dentro de un rango[32] de variación, el número de los casos que van a ser objeto de estudio. Se establecen dos criterios de parada para la recogida de la información mediante entrevistas; por un lado, a nivel cualitativo, la reiteración de la información vertida por los entrevistados, de manera que cuando ésta tiende a repetirse debe resultar como indicador de saturación[33]. Por otro lado, para dotar al estudio de mayor rigurosidad, además de la selección aleatoria de casos, se contempla la necesidad de obtener representatividad a nivel cuantitativo, de manera que esta representatividad junto con la saturación de la información de lugar a resultados suficientemente ajustados a la realidad.

 

Población total estimada	498 Agentes a 31/12/2009
Tamaño de la muestra	61 Agentes seleccionados aleatóriamente
Porcentaje de respuestas	98.4 %
Metodología aplicada	Cualitativa. Entrevista en profundidad
Explotación de resultados	Análisis descriptivo justificado en base a la reiteración de la información cualitativa
Fuente: elaboración propia.

 

En este caso, se establece que un número de entrevistas próximo a 60, considerando a su vez la existencia de reiteración de la información, como suficientes para dotar al estudio de garantías. El cálculo del tamaño de la muestra se realiza considerando que la población de agentes es finita, además de considerar el grado de diversidad existente en la población de agentes, el nivel de representatividad y el grado de confianza considerado como adecuado para que el estudio resultase relevante. El trabajo de campo se realizó, finalmente, sobre 61 entrevistados, como se recoge en el Cuadro 1, ajustándose al criterio de parada cuantitativo establecido, además de que el criterio de parada cualitativo ya había resultado presente a partir de la entrevista 48 por la constante repetición de la información y valoraciones por parte de los agentes de desarrollo local entrevistados. En términos cuantitativos, el estudio tiene un grado de confianza de 92 %, para un α = 0,05 de significación[34]. De esta manera, el proceso deductivo y comprensivo de los resultados cuantitativos tendrán una base objetiva, la información cualitativa, ya que son estas informaciones reiteradas por parte de los agentes las que justifican los resultados, evitándose el proceso deductivo consecuencia de un estudio estrictamente cuantitativo, limitado por el bagaje, el conocimiento y la subjetividad de quien lo realiza.

La concertación y realización de las entrevistas[35] fue a puerta fría, con la intención de evitar cualquier preparación previa del agente para responder a las circunstancias de su trabajo o la consulta con niveles directivos superiores que pudiese traducirse en restricciones a la hora de opinar sobre diversos aspectos planteados a lo largo de la entrevista. En el 98,3 % de los 60 casos seleccionados para la muestra se consiguió llevar a cabo la entrevista, solo uno de los entrevistados se negó a participar en el estudio, y para mantener los niveles de confianza se seleccionó aleatóriamente un caso más, el 61. La consideración conjunta de los dos criterios de parada establecidos, tanto el cualitativo como el cuantitativo debería reforzar la calidad de los resultados obtenidos y las deducciones y explicaciones que se extraen del mismo.

 

Figura 2. Resumen del protocolo de investigación planteado.

 

El protocolo de investigación se corresponde con el indicado en la Figura 2 y es una adaptación de los planteamientos de Cepeda Carrión[36], que indica las fases a seguir para dar respuesta a la cuestión de investigación planteada y los contenidos de cada una de ellas. Así, partiendo de un modelo teórico que emana de la propia normativa inicial y los planteamientos académicos de la literatura, se intenta contrastar la veracidad o no del mismo, identificando los casos de estudio, las vías de captación de la información y fuentes secundarias de apoyo, para posteriormente recoger la información, codificarla conforme a las funciones propias del agente de desarrollo local recogidas en el modelo teórico, tratarla y obtener resultados justificados no solo por los números, sino por las opiniones vertidas por los entrevistados y otras variables detectadas que afectan al comportamiento del agente, dando lugar a un proceso de reflexión y discusión sobre la realidad del modelo y el alcance del desarrollo local.

La información obtenida de las entrevistas se ordena conforme a las funciones que se deben desarrollar, definiendo para cada función del puesto las tareas y/o conocimientos que deberían estar presentes para considerar si ésta se realiza o no, además de valorar la profundidad con que la realiza, teniendo en cuenta la información complementaria que pueda verter el agente entrevistado como justificación de los resultados obtenidos en el estudio descriptivo. De este modo, la información quedará ordenada conforme a las funciones definidas y los requisitos necesarios para cada una de ellas, además de establecer las relaciones de dependencia existentes entre ellas.

De manera que los contenidos de las funciones de animación socio cultural resultan fundamentales para el desarrollo local, ya que son éstas las que incorporan a la sociedad nuevos caldos de cultivo que facilitan el crecimiento social y económico, además de ser la base para la creación de empresas y el bienestar social. Cada una de las funciones incide con mayor intensidad en el desarrollo del territorio, de manera que los procesos asociativos (ASC1) son previos a los de dinamización social (ASC2), y la dinamización es previa al cambio cultural (ASC3). De la misma manera, el intercambio de conocimiento en el territorio (ASC4) requiere del establecimiento de mecanismos de comunicación efectivos y homogéneos, por lo que se puede entender que para que el intercambio del conocimiento se produzca se requiere una propensión hacia el cambio cultural y un cierto grado de desarrollo asociativo, que den lugar, en último caso al estímulo del conocimiento (ASC5) y la búsqueda de nuevas vías de desarrollo que incidan en el bienestar social y económico. El agente se convierte, a la vista de estas funciones, en una institución capaz de incidir aunque sea parcialmente, sobre aspectos sociales y culturales del territorio con la intención de modificar el comportamiento social y facilitar su desarrollo. Estas acciones de animación socio cultural sirven de sustento a las acciones de promoción de empleo y creación de empresas facilitándolas, dando lugar a través del análisis de potencialidades y debilidades del territorio, a la existencia de colectivos en el mismo capaces de aprovechar las oportunidades existentes.

Para analizar a nivel empírico las diferentes funciones de animación social y cultural, se parte del resultado obtenido de las entrevistas conforme a los criterios planteados en cada una de estas funciones, con la intención de identificar la existencia o no de cada función en el ámbito de actividad del agente de desarrollo local. La existencia o no de la función evidencia la generación de una variable dicotómica que permite aplicar recuento de frecuencias que vengan a facilitar el proceso de interpretación y deducción de la información obtenida mediante las entrevistas. A su vez, este planteamiento descriptivo, por el recuento de frecuencias, se incorpora un proceso deductivo a partir  de las informaciones vertidas por los agentes entrevistados, sobre las causas que podrían dificultar la existencia de la función en el desempeño del puesto o la valoración de aspectos objetivos a considerar, dando lugar a variables explicativas de comportamiento de los propios agentes, como es el tamaño del territorio (ver Cuadro 2), a la injerencia política en la ejecución y alcance de las tareas entre otras. De esta manera, el estudio cualitativo planteado es capaz de transformar los datos en cuantitativos, siendo representativos, y justificar sus resultados sobre la base de las deducciones obtenidas del estudio de los casos particulares.

 

Territorio	Habitantes	Nº de casos	%
Pequeño	0-15.000	39	64%
Mediano	15.001-50.000	14	23%
Grande	+ 50.000	8	13%
Total	100%	61	100%
Fuente: elaboración propia.

 

La diferenciación de tamaño del territorio se hace considerando el número de habitantes existentes en el mismo y, a su vez, el número de agentes intervinientes, de manera que en la mayoría de los casos analizados, considerando los territorios pequeños se constata que hasta 15.000 habitantes, en general, solo hay un agente interviniendo en el territorio. Cuando se hace referencia a territorios medianos, además de la población, se constata que casi en su totalidad, que los agentes intervinientes son dos, mientras que en los denominados grandes, en todos ellos, hay más de tres agentes.

Resultados de la investigación

Valorar si el agente desarrolla funciones específicas en este ámbito, social y cultural, resulta relevante para entender si el territorio es capaz de aprovechar sus potencialidades a partir de las nuevas capacidades detectadas, principalmente en territorios de pequeño y mediano tamaño. La presencia o no de las funciones descritas en el desempeño del puesto por parte del agente guardan relación, además, con el perfil académico y cualificación del agente, de manera que en otros estudios empíricos realizados sobre la figura del agente de desarrollo local, se constata que en su mayoría son titulados universitarios con un perfil jurídico y en menor medida en titulaciones relacionadas con la empresa, que tienen importantes necesidades formativas en temas específicos de desarrollo local y en aspectos relacionados con la economía y la empresa por la importancia del carácter multidisciplinar de sus acciones y por la importancia que tiene la experiencia profesional en el desarrollo local, por lo que existe una importante oferta formativa en este campo que los agentes suelen aprovechar[37]. No obstante, la existencia de un número destacado de agencias unipersonales o formadas por un escaso e insuficiente número de agentes, complica su adecuación profesional. Por otra parte, el grado de conocimiento del territorio en el cual se trabaja es insuficiente, como consecuencia de la política de contrataciones temporales que se realizan en las agencias[38] y debido a la falta de interacción entre los deferentes agentes que actúan en un mismo territorio[39].

La necesidad de poder aprovechar las potencialidades territoriales precisa de la generación de una cultura y actitud acordes, de manera que la existencia de recursos físicos y naturales ociosos en el territorio solo serán objeto de desarrollo si los partícipes del territorio valoran positivamente su explotación, por lo que las acciones de animación social y cultural son el paso previo para el desarrollo de las funciones de promoción económica. Ante esta tesitura, la cuestión que se plantea es valorar la existencia de estas funciones específicas en el desempeño del puesto del agente de desarrollo local, ya que el planteamiento teórico y normativo exige su existencia para poder llevar a cabo los procesos de desarrollo local y la consecución de sus objetivos básicos. De manera que, la existencia de estas funciones deberían indicar que las iniciativas de desarrollo local planteadas en el territorio se corresponden con las que marca la normativa y la literatura académica, por lo que las acciones van encaminadas al bienestar económico y social; por otro lado, la no existencia de las mismas indicarían que la percepción del desarrollo local en el territorio atiende a la particular concepción del gestor del territorio del mismo o la desatención de estas políticas activas para el desarrollo de otras consideradas más adecuadas pero que no constituyen desarrollo local. Para poder evaluar la existencia o no de las mismas, y por tanto el desarrollo local, se describen los contenidos que deberían considerarse en cada una de ellas y que permitan la codificación de la información obtenida de las entrevistas, conforme al protocolo de investigación planteado en la Figura 2.

En términos generales, antes de describir cada función y la existencia de cada una de ellas en el desempeño del agente de desarrollo local, cabe indicar que cerca del 50% de los agentes de desarrollo local o de fomento no llevan a cabo ninguna función propia del puesto, por el contrario, realizan funciones que difieren notablemente de la percepción del desarrollo local, ocupando estos agentes puestos de administrativos, telefonistas, técnicos de contabilidad municipal, cuidadores de niños, montadores de mercadillos, mantenimiento, taquilleros, bibliotecarios… entre otros puestos.

Atendiendo a cada función a realizar en el desempeño del puesto por parte del agente de desarrollo local, conforme al modelo establecido y por la normativa inicial reguladora y definidora de la figura, así como por las necesidades del desarrollo local considerados en la literatura académica específica se indica que en la realidad los agentes siguen los siguientes comportamientos ante cada función descrita:

Asociacionismo (ASC1). El trabajo empírico realizado constata que el 54% de los agentes de desarrollo local realizan esta función de manera habitual frente al 46% que no la desarrolla. Intentar justificar este comportamiento requiere acudir a otras informaciones y valorar en que medida el tamaño o la injerencia política entre otras, afectan al desempeño efectivo del puesto o la consideración de que el territorio, a este nivel, se encuentra perfectamente desarrollado. El análisis de los datos no evidencia la existencia de correlación entre el desempeño de la función y el tamaño del territorio o la injerencia política, por lo que cabe entender que la función puede estar suficientemente desarrollada en un número elevado de territorios y dedican su atención a otras funciones de mayor complejidad, no resultando esta ejecutada o bien, que el agente desempeñe funciones distintas a las propias de su puesto, como se ha constado en el estudio. Esta última circunstancia tiene una doble lectura, por un lado hay un porcentaje elevado de agentes de desarrollo local que ocupan este puesto pero que realizan funciones totalmente distintas; por otro lado están las causas derivadas de la crisis económica y la necesidad de atender a la nueva coyuntura, donde el agente se convierte en tramitador de subvenciones para la captación de recursos para el municipio o territorio, además de centrar su atención en el creciente número de desempleados y su atención para la orientación laboral, tal como se extrae de la información vertida por los agentes en las entrevistas realizadas, funciones importantes pero que lo alejan de las necesarias y más cuando se precisa la introducción de un cambio de modelo de desarrollo. Esta situación se produce tanto en territorios de tamaño grande, como medianos y pequeños.

Dinamización social (ASC2). El análisis de la información vertida por los agentes de desarrollo local a lo largo de las entrevistas realizadas permite extraer como conclusión que en el 38% de las mismas se evidencia que esta función está presente, frente a un 62% de los agentes que no acometen iniciativas en este sentido. Es cierto que se puede considerar que quizás la función se desarrolle adecuadamente en el territorio sin la participación del agente, al igual que en la función anterior, pero ésta se ejecuta en menor intensidad, por lo que la justificación de este comportamiento será consecuencia del desarrollo de otras funciones o de la visión particular del agente de desarrollo local y el desarrollo local como ya se ha indicado.

Cambio cultural (ASC3). El análisis global de esta función evidencia la falta de atención a esta necesidad transformadora, ya que solo está presente en casi el 22% de la población de agentes, frente al 78% en los que la función no está presente. El análisis pormenorizado de la información indica, dentro de ese 22% de agentes que llevan a cabo la función, que en la inmensa mayoría de los casos no existe injerencia política o bien ésta es positiva, suponiendo en el 50% la no injerencia y en el 40% de los casos donde la actitud es positiva, ya sea por conocimiento del político sobre el desarrollo local o por delegación de funciones sobre el agente, resultando solo el 10% donde la actitud es negativa por parte de los políticos. Si valoramos con respecto del tamaño del territorio, en términos de número de habitantes, la conclusión que se obtiene es relativamente lógica, ya que la función se da principalmente en aquellos territorios de menor tamaño, suponiendo el 65% de los territorios donde existe la función, resultando menos relevante a medida que el tamaño es mayor, siendo del 20% para los medianos y del 15% para los más grandes. Como apunte a este resultado cabe decir que cuanto menor es el tamaño del territorio menor es el nivel técnico de la administración, por lo que el proceso de delegación del político electo al agente es mayor por una cuestión de tiempo y de desconocimiento sobre las funciones a desarrollar. En sentido inverso, cuanto mayor es el tamaño del territorio mayor es el número de técnicos municipales, por lo que la dependencia del político de turno es mucho menor.

Intercambio del conocimiento (ASC4). La interacción y la dinamización social darán lugar a procesos de intercambio del conocimiento, que junto con el cambio cultural deberían hacer de motor para la orientación al crecimiento en todas sus vertientes. En el análisis de la información se constata que en poco más del 43% de la población esta función está presente, y como con la función anterior, está presente cuando no hay injerencia política o cuando ésta es positiva, suponiendo cada uno de estas situaciones el 39% y el 50% respectivamente, siendo la actitud negativa en poco más del 10%. En referencia al tamaño se comprueba nuevamente que la función esta más presente en los territorios más pequeños, suponiendo casi el 61% de los territorios donde la función esta presente con respecto al 18% de los medianos y el 22% de los grandes. La explicación a esta situación cabe entenderla desde la perspectiva de la necesidad de desarrollo, de manera que cuanto mayor es el territorio el proceso de intercambio de conocimiento puede resultar ya implícito en la sociedad objeto de las funciones del agente, resultando ésta menos relevante, a pesar de que existan colectivos sensibles a esta necesidad. Resulta evidente, que las necesidades de un pequeño municipio de 1000 habitantes distan mucho de las que se derivan de uno  de más de 100.000, con respecto al intercambio de conocimiento y los mecanismos existentes para ello, por lo que la atención sobre esta función es más necesaria cuanto menor es el número de habitantes, ya que, en principio, requieren de un mayor grado de desarrollo.

 

Figura 3. Perfil de ejecución de funciones de animación socio cultural.

 

Estímulo del conocimiento (ASC5). Esta función guarda relación con la anterior, de manera que los procesos de intercambio del conocimiento pueden dar lugar a la generación de necesidad por saber más, sobre todo desde un punto de vista de creación de empresas, el asociacionismo y la explotación de nuevos nichos de mercado. El estímulo requiere de planes formativos específicos orientados a la búsqueda de nuevas posibilidades. Cuando se analiza el total de datos con la intención de evaluar la situación real, se constata que la función está presente en el 22% de la población de agentes frente al 78% donde ésta no se efectúa. Con el fin de evaluar la existencia de la función en la población de agentes, se repite como en los epígrafes anteriores la influencia política y el tamaño del municipio, de manera que la función es mayoritaria en los territorios más pequeños, suponiendo más del 78% de los agentes que contempla esta función como las propias de su función y como tal desarrolla. En los municipios grandes y medianos la representatividad de la función es mucho más baja, resultando el 7% de los municipios medianos y el 15% de los grandes, donde se constata que el agente realiza la función. La justificación puede venir marcada por la necesidad de desarrollo del municipio, ya que por regla general los niveles de desarrollo resultan superiores cuanto mayor es el municipio y viceversa. En este sentido, el esfuerzo realizado por los agentes de los municipios o territorios más pequeños resulta notable con respecto a sus iguales de territorios mucho más grandes.

La consideración de todas las funciones simultáneamente, evidencia que en general el agente de desarrollo local, en un elevado número de casos, no realiza las funciones propias de la animación socio cultural, y si las realiza lo hace en un nivel poco significativo como para que su actividad tenga repercusión en el territorio donde las presta. Con respecto al tamaño (ver Figura 4) no cabe duda, los municipios o territorios de menor tamaño son los que realizan en mayor número estas funciones, estando presentes, en el peor de los casos por encima de la mitad de estos territorios donde se constata que estas funciones se realizan, es decir el 50%, llegando al 74% en el caso de la función más realizada resultando ser, en general, bastante más activos en esté área de trabajo que en el caso de los municipios y territorios de tamaño mediano o grande. En los territorios definidos como medianos, considerando aquellos que llevan a cabo estas funciones ASC en alguna medida, el porcentaje de actividad oscila entre un 6% y un 46% de los territorios, mientras que en los grandes el intervalo de variación oscila en el 25% y el 75%. Se puede empezar a considerar que en los municipios o territorios catalogados como medianos, los agentes llevan con menor intensidad estas labores.

 

Figura 4. Perfil de ejecución de funciones de animación socio cultural atendiendo al tamaño del territorio.

 

Se podría entender como lógico que cuanto menor es el territorio más se precisa el desarrollo de estas funciones y que a medida que éstos adquieren mayor número de habitantes, que es el criterio considerado para determinar el tipo de territorio, éstas tiendan a ser menos relevantes. En principio, después de repasar la información obtenida a través de las entrevistas con respecto al comportamiento de los políticos, éstos no son definidos, en términos generales, como limitadores de la función del agente en los territorios medianos, por lo que cabría pensar en que el proceso de especialización de las funciones del agente, cuando en el territorio por su tamaño se considera que deben haber dos o más agentes, está resultando poco efectivo, de manera que la especialización en una o en un conjunto concreto de funciones, además de la orientación hacia el corto plazo en la resolución de problemas específicos derivados de la crisis económica, están limitando sus acciones, resultando más evidente la falta de recursos humanos en estos territorios.

Si el terreno está abonado y las funciones de animación socio cultural han funcionado, al menos parcialmente, toca buscar oportunidades, nichos de mercado que faciliten el crecimiento económico sostenible a largo plazo y que redundarán, por la creación de riqueza, en el crecimiento y bienestar social. De manera que, para cambiar la tendencia de comportamiento de un territorio no basta con incidir sobre los aspectos sociales, sino que se precisa afectar también el comportamiento económico del territorio, de manera que el desarrollo de unas funciones provoque cambios en las otras y así constantemente, generando un cambio de tendencia en el comportamiento, eliminando las tendencias viciosas propias de perpetuar un comportamiento que empobrece cada vez más, a medida que se va desarrollando[40].

Así que, si un territorio tiene suficientemente desarrolladas las acciones de animación social y cultural, habrá generado un sustento básico sobre el que desarrollar las funciones de promoción de empleo y creación de empresas (ver gráfico 1). De manera que el análisis de entorno y búsqueda de oportunidades (PECE1), junto con la identificación de emprendedores dentro del municipio (PECE2), permite casar dos conjuntos de recursos ociosos que darían lugar a la identificación de ideas (PECE3) y las vías para su consecución (PECE4). Pero para poder tener éxito hay que dotar de herramientas al emprendedor (PECE6) y prestarle ayuda en aquellos campos donde tenga carencias técnicas (PECE5), de manera, si el proceso se realiza adecuadamente, la oportunidad detectada en el entorno se convierte en una actividad empresarial capaz de crear empleo, al menos el del promotor del proyecto, y generar riqueza en el territorio, incidiendo en el bienestar social y económico.

Otros estudios realizados con anterioridad sobre las funciones de los agentes llegan a resultados muy similares a los obtenidos en nuestro trabajo, en lo que se refiere a la existencia de una red de cooperación entre agentes débil, ya que el agente de desarrollo local dedica un tiempo insuficiente a la dinamización social y al cambio cultural y que el intercambio de conocimientos entre los agentes es realmente escaso[41].

En términos teóricos se constata la relevancia de la figura del agente, ya que actúa como catalizador del proceso, buscando, analizando, asesorando y formando, debiendo resultar un valor relevante para el municipio o territorio donde presta sus servicios. Donde debe generar un ambiente social propicio para el cambio de modelo de crecimiento y la integración social de colectivos, con la intención de que esos mismos colectivos sean los que aprovechen las oportunidades detectadas en el territorio, consiguiendo capitalizar las potencialidades internas y compensar las dificultades o debilidades presentes, fomentando el desarrollo económico y social. Considerando la coyuntura económica actual se evidencia que las tasas de desempleo resultan elevadas en la mayoría de las ciudades y pueblos que componen la comunidad, que los modelos de crecimiento basados en actividades intensivas en mano de obra y con bajo margen comercial, como la construcción o el turismo de masas, por lo que se precisa un cambio de actitud y la necesidad de buscar otro modelo de desarrollo más sostenible, menos agresivo con el medio ambiente y, a su vez, ser generador de riqueza. Cada territorio, en función de sus características debe buscar y definir cual va a ser su nuevo modelo de desarrollo, por lo que las funciones de animación socio cultural adquieren su máxima relevancia ya que deben incidir sobre su territorio para incorporarle nuevos valores y cultura que faciliten el desarrollo económico a partir de nuevos modelos de crecimiento.

Conclusión y discusión de los resultados

La conclusión que se puede extraer a partir de la observancia de los resultados es que la contribución del agente de desarrollo local a la generación de riqueza y bienestar social y cultural en el territorio, a partir de la perspectiva del desarrollo local, es ciertamente escasa. Su capacidad para incidir sobre el territorio se limita a la realización de una serie de tareas básicas en el desempeño de su puesto, que solo están presentes en menos del 50% del total de la población, y que es cierto que resultan interesantes para el territorio pero insuficientes para cambiar la tendencia de comportamiento del mismo, ya que aquellas con mayor repercusión son las mismas que se realizan en menor intensidad o no están presentes. Encontrar explicación a este comportamiento tan limitado de los agentes de desarrollo local, en el caso de la Comunidad Valenciana y de aquellas comunidades que desarrollen un modelo similar al de ésta, será consecuencia de la consideración de los siguientes aspectos: la relevancia del tamaño del territorio y su capacidad económica, la injerencia de los políticos en las áreas de desarrollo local, los procesos de especialización y diferenciación de funciones por el incremento de tamaño del territorio, la relación contractual que une al agente con el territorio, además de la coyuntura económica y la búsqueda de nuevas vías de financiación por parte de los municipios.

La elección de las variables anteriores como explicativas de la baja operatividad del desarrollo local y de los agentes, es consecuencia de las opiniones vertidas por los entrevistados, resultando fundamentales para entender su comportamiento. Atendiendo al tamaño de los territorios, cabe plantearse dos situaciones diferenciadas: por un lado, los territorios de mayor tamaño (ver Figura 4) suelen tener una mayor capacidad para obtener recursos económicos que faciliten su actividad, de manera que a mayor tamaño del territorio mayor es el número de agentes participantes del mismo y mejores posibilidades de acometer sus funciones; además, por otro lado, cuanto mayor es el tamaño, además de poder disponer de más recursos económicos, el territorio suele poseer una mayor dinamicidad cultural y social, además de la existencia de otros organismos, instituciones y asociaciones que realizan actividades coincidentes con estas funciones del agente pudiendo relajar los requerimientos del público sobre los servicios de la agencia dando un mejor servicio. El tamaño opera en sentido contrario cuando éste tiende a ser más pequeño, donde los recursos tienden a ser escasos y la polivalencia y conocimientos técnicos del agente resultan la clave de éxito en su desempeño, por lo que el comportamiento en general tiende a ser bastante peor.

 

Figura 5. Repercusión de la injerencia política en la ejecución de las funciones del agente de desarrollo local y su relación con el tamaño del territorio.

 

El análisis de la injerencia de los políticos en el desempeño de las funciones propias del desarrollo local evidencia que su actitud no es inocua, muy al contrario, cuando existe una dependencia política del desarrollo local con baja delegación de funciones sobre el agente, se constata que éste tiende a no desarrollar sus funciones o realizarlas parcialmente, por lo que en los territorio grandes, donde la dependencia del agente no suele ser política sino de carácter técnico, las funciones tienden a desarrollarse con mayor intensidad (ver Figura 5). Comportamiento parecido tienen los territorios pequeños, donde el político ejerce a tiempo parcial su actividad, por lo que suele delegar en el agente que desarrolla sus funciones al considerarse las limitaciones de carácter económico de la entidad contratante y las capacidades personales del político para las mismas. La mayor injerencia política se produce en los territorios donde los políticos están más presentes, afectando negativamente a las funciones a desarrollar por el agente. A modo de resumen se podría decir que cuando el agente lleva a cabos sus funciones, en mayor o menor intensidad, los políticos han delegado las mismas y llevan un control sobre resultados, pero cuando los políticos están presentes, la tendencia es a que el agente no realice las funciones que le son propias o las realice parcialmente.

Además de los problemas del tamaño y el protagonismo llevado a cabo por los políticos en algunos territorios reduciendo las capacidades del agente, se produce una situación anómala a medida que los territorios incrementan su tamaño y amplían el número de agentes, que suele traducirse en un proceso de diferenciación de funciones y especialización en unas concretas. Este proceso natural con miras a mejorar el servicio, como se constata en los territorios grandes, no resulta efectivo cuando el incremento de número de agentes es muy reducido, donde se evidencia que este proceso, junto con la cantidad de trabajo a desarrollar, provoca que cada agente especializado se centra en su actividad perdiendo la perspectiva global y desconociendo los resultados obtenidos con otras funciones y agentes, por lo que lo relevante será la función que hace no el fin último esperado del desarrollo local, cambiando la visión estratégica de largo plazo con la orientación al corto y la resolución de problemas parciales.

 

	Territorios pequeños	Territorios medianos	Territorios grandes	Distribución global
Contratación eventual	71%	40%	80%	75%
Personal lab. Fijo	10%	20%	20%	14%
Funcionarios	19%	40%		11%
Total	100%	100%	100%	100%
Fuente: elaboración propia.

 

Si a estas justificaciones se le incorpora el tipo de relación contractual que mantiene el agente con el territorio (ver Cuadro 3) y la coyuntura económica general y la específica de algunos municipios, se puede acabar de entender porqué cuando más necesario es el desarrollo local menos efectivo es. Atendiendo a la relación contractual, cabe decir que más del 75% de los agentes dependen de una subvención con cargo a algún fondo europeo y que precisan de una renovación anual de la subvención para poder renovar los contratos, pudiendo este hecho afectar negativamente a la asunción de responsabilidades, que en la realidad no se constata, aunque sí a la motivación para enfrentar la actividad por la precariedad laboral que les define.

La consideración de la coyuntura económica actual ha agravado la situación de los agentes de desarrollo local y no cabe considerarla como responsable de que los agentes no realicen las funciones que le son propias. La reducción de los ingresos municipales por el retroceso de la actividad promotora y constructora y las consiguientes reducciones recaudatorias en tasas, permisos y licencias obliga a buscar nuevas fuentes de recursos, por lo que los municipios y territorios han especializado a los agentes de desarrollo local en técnicos en la tramitación de todo tipo de subvenciones que les permita sacar adelante programas municipales con otras fuentes de financiación. El análisis de los discursos a través de la aplicación wordle evidencian que las tareas que suponen un mayor consumo de recursos son aquellas que van relacionadas con la tramitación de subvenciones de todo tipo y la atención a los habitantes del territorio en situación de desempleo.

La valoración conjunta de las funciones que realiza el agente y las que no y la relación que se establece con los políticos, el tamaño del territorio, la organización del trabajo de agente entre otros, evidencian que el desarrollo local, cuando éste se articula a través de agentes de desarrrollo local, tienen muy escasa relevancia, resultando la figura del agente de desarrollo local residual, perdiendo el protagonismo que le asigna la normativa y la literatura académica, desprestigiando la figura del agente de desarrollo local, incentivando el desconocimiento sobre el desarrollo local, desperdiciando recursos y haciendo recaer la resolución de los problemas en modelos clásicos de crecimiento como los de difusión, acrecentando las dificultades de los territorios menos dotados que deben esperar a que la solución provenga desde arriba, desincentivando las potencialidades posibles que posee.

En el estudio realizado cabe plantear alguna limitación a la hora de generalizar los resultados obtenidos si se considera por separado las vías de estudio utilizadas, de manera que, en términos cualitativos, el criterio de parada para la recogida de la información resulta suficiente para evidenciar como relevante y descriptiva de la realidad que representan; mientras que la consideración cuantitativa del mismo, valorándolo de manera independiente, y a pesar de considerar un nivel de confianza del 95%, quizás el intérvalo de variación del mismo resulte excesivamente amplio, por lo que cabe valorar la consideración de que ambos criterios actúan simultáneamente, la capacidad explicativa, exploratoria y deductiva que reporta el estudio cualitativo, el cómo y el porqué, junto con las capacidades que reporta el estudio cuantitativo y su capacidad para evidenciar quién, qué y cuando, reportando al estudio realizado una gran capacidad explicatoria de la realidad de los agentes de desarrollo local en la Comunidad Valenciana, resultando el estudio en sí y sus resultados suficientes como para actuar como descriptores de la realidad.

Los resultados obtenidos lo que pretenden evidenciar es que el modelo de desarrollo local definido en la Comunidad Valenciana tiene evidentes defectos de implementación y alcance. De manera que, el proceso de contratación de agentes de desarrollo local y el establecimiento de mecanismos de control se circunscriben al territorio contratante, por lo que las acciones a desarrollar serán las determinadas por el mismo, que ciertamente puede resultar deseable por la peculiaridad de cada territorio y la necesidad de evidenciar las potencialidades de cada uno de ellos, pero por otro lado, a tenor de los resultados obtenidos, se constata que la dependencia contractual y de funciones del agente con los responsables del territorio se traduce en la existencia de un elevado porcentaje de agentes (46%) que no realizan ninguna función propia de su puesto, y que los que sí desarrollan éstas, al menos en parte, supone el desarrollo de funciones de respuesta a situaciones de corto plazo, como la tramitación de subvenciones y la atención a desempleados, perdiéndose la perspectiva estratégica del desarrollo local. Por lo que cabe plantearse que este modelo de desarrollo local, articulado sobre la base de subvenciones y gestionado por los propios territorios evidencia deficiencias de funcionamiento y una baja efectividad de los fondos aplicados al mismo, precisando de una reformulación que sea capaz de generar un modelo orientado hacia los objetivos básicos del desarrollo a partir de las potencialidades de cada territorio, eliminando las dependencias coyunturales y políticas evidenciadas en el estudio.

 

Notas