José Antonio Nieto Calmaestra
Instituto de Cartografía de Andalucía
 jantonio.nieto@juntadeandalucia.es

Desajustes entre los principios teóricos de la legislación territorial vigente y la práctica planificadora: análisis de casos en Andalucía (Resumen)

La actual dinámica urbana en la mayor parte del mundo occidental se caracteriza por un cambio de modelo de crecimiento en el que el protagonismo ha pasado de las grandes urbes que en su devenir habían propiciado un patrón de ciudad compacta a sus periferias, lo que ha favorecido el surgimiento de una ciudad difusa, consumidora de una gran cantidad de recursos y generadora de multitud de problemas. Sevilla y Granada, en el caso andaluz, ejemplifican a la perfección este proceso. El planeamiento urbanístico y la planificación territorial intentan, con dudoso éxito, frenar esta tendencia movida por intereses económicos que muchas veces quedan fuera de control.

Mismatches between the guiding principles of the urban planning and its practice: analysis of cases in Andalusia (Abstract)

Nowadays, urban dynamics in most Western countries are characterized by a change in which the leading role has moved away from big compact cities to their peripheries. This process has favoured the sprouting of a diffuse city that consumes many resources and generates multitude of problems. Seville and Granada, in the Andalusian case, perfectly illustrate this quite generalized process. Urban and spatial planning try, with limited success, to restrain this tendency fed by economic interests that often are beyond control.

La mayoría de las aglomeraciones urbanas europeas, españolas y andaluzas se han visto sometidas en las últimas décadas a un proceso de transformación territorial basado, entre otras cosas, en el paso de un modelo urbanístico apoyado en el predominio de la ciudad compacta, a otro caracterizado por la expansión y ocupación progresiva del espacio. Este proceso que en las ciudades andaluzas tiene lugar sobre todo a partir de los años ochenta, ha generado una dispersión de las poblaciones que las componen, habiéndose convertido la huida de la ciudad “en una opción muy común en nuestro entorno” (Velázquez, I., 2002-03).

La tendencia hacia la ocupación indiscriminada del suelo ha dado lugar a una ciudad difusa, o a una urbanización dispersa que prácticamente no tiene límites, “es una ciudad –refiriéndose a la metrópolis- extensa, difusa, indelimitable, sin confines. Así, ‘ciudad’ y ‘límite’ son, hoy más que nunca, conceptos irreconciliables y el territorio metropolitano se ha convertido en una ciudad sin confines (Nel-lo, 1998)”. De manera que cada vez menos podemos hablar de ciudad en el sentido tradicional, pues la ciudad que se desarrolló con el proceso industrializador se ha transformado, y la nueva forma es frecuentemente contradictoria con la idea de ciudad que nos es todavía familiar (García Palomares, y Gutiérrez Puebla, 2007, p.46).

Este cambio profundo no sólo tiene implicaciones en la morfología física de la urbe, sino que también afecta a su estructura sociodemográfica, ambiental y económica. Sociodemográfica porque los núcleos históricos han sufrido procesos de envejecimiento intensos, mientras que las periferias urbanas se han rejuvenecido considerablemente, siendo escasa la relación entre los distintos grupos sociales, ambiental porque el uso generalizado del automóvil privado ha contribuido a aumentar la contaminación local, se ha incrementado considerablemente el consumo de agua, etc y económica, porque en respuesta a las nuevas pautas residenciales de la población se produce una redistribución de las actividades económicas y de servicios desde los cascos históricos de las ciudades centrales -que eran lugares idóneos para ir a pie o utilizando el transporte público- hacia la periferia donde los equipamientos que son escasos, se colapsan, mientras que los del centro de la ciudad quedan infrautilizados.

Desde hace unos años se viene poniendo en cuestión, por gran parte de estudiosos del urbanismo contemporáneo, este modelo de urbanización, reflexionando sobre la conveniencia de no continuar con el despilfarro de recursos, la cada vez mayor ocupación de nuevos espacios y el abandono de las estructuras urbanas ya existentes.

Algunos de los documentos elaborados a este respecto por la Unión Europea también apuntan en este sentido: tanto en la Estrategia Territorial Europea, acordada en la reunión de Ministros responsables de Ordenación del Territorio celebrada en Postdam en mayo de 1999, como en la posterior Comunicación de la Comisión de la Unión Europea de 11 de febrero de 2004: “Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano” (que constituye una de las siete estrategias temáticas previstas en el Sexto programa de acción comunitario en materia de medio ambiente[1], se apuesta por un modelo de ciudad compacta frente a la ciudad difusa. En ambos documentos se señalan explícitamente los graves inconvenientes que presenta la urbanización dispersa y desordenada, sobre todo en lo que se refiere a consumo de suelo, de materiales y de energía, hechos que conllevan tanto a un progresivo deterioro medio ambiental, como a una mayor segregación social y a una significativa ineficiencia económica.

Igualmente, en la Exposición de Motivos de la Ley de Suelo de España (8/2007, de 28 de mayo) se indica que la historia “del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de una nueva ciudad” (el subrayado es nuestro). Partiendo de esa premisa, la ley aboga por la regeneración de la ciudad ya existente, acorde a los principios apuntados en la legislación europea.

Por su parte, la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, -LOUA- aprobada por el Parlamento de Andalucía el 17 de diciembre de 2002, que es la que regula la actividad urbanística y el régimen del suelo en la Comunidad Autónoma, en su Exposición de Motivos al referirse a los Objetivos de la Ley, en su apartado 3, dice “que apuesta por la mejora de la ciudad existente”, señalando que “el urbanismo del siglo XXI tiene, pues, como principal reto atender a la conservación, rehabilitación y recualificación de la ciudad existente, frente a la imperiosa demanda de más suelo para urbanizar que ha sido su rasgo más característico a lo largo del siglo XX”.

Como se desprende de los textos citados previamente, desde una perspectiva teórica y legislativa podemos afirmar que tanto en la Unión Europea, como en España y en la Comunidad Autónoma andaluza, se apuesta por la defensa de una ciudad compacta frente a la ciudad difusa y por el apoyo a la rehabilitación y a la ocupación de los espacios vacíos frente a la expansión urbana de la ciudad y de los entornos metropolitanos.

Las aglomeraciones urbanas de Sevilla y Granada

El objetivo que nos proponemos a continuación es analizar lo que ha ocurrido en los últimos años en dos aglomeraciones urbanas de Andalucía: las de Sevilla[2] y Granada[3], con el fin de estudiar si la práctica de la planificación territorial y urbanística, expresada en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, en los Planes subregionales y en los Planes Generales de Ordenación Urbana, están realmente apostando por este nuevo modelo urbanístico y si sus actuaciones van encaminadas a conseguirlo, o si por el contrario estamos ante declaraciones de principios que, en general, todos los documentos discursivos suscriben, aunque los resultados sobre el territorio apunten en el sentido opuesto.

Evolución del suelo urbano

Si tomamos los datos proporcionados por la Dirección General del Catastro, referidos a la superficie ocupada por parcelas urbanas[4], donde se incluyen tanto las parcelas edificadas como la superficie de solares, y analizamos la evolución experimentada desde el año 1996 en las aglomeraciones urbanas de Sevilla y Granada observamos lo siguiente:

Un aumento continuado de la superficie urbana, tanto en la Aglomeración de Sevilla como en la de Granada, si bien en la primera dicho incremento alcanza mayor magnitud pues por cada 100 urbanizadas en 1996 ahora hay 162 (Cuadro 1). Esto ha significado en el conjunto de la Aglomeración un aumento medio anual entre 1996 y 2009 de 804 has. En el caso de Granada el aumento ha sido de casi 39 has por cada 100 existentes en 1996, y se han incorporado anualmente al suelo urbano un total de 222 has. Sin embargo, los ritmos de crecimiento han sido muy distintos, pues mientras que en la aglomeración sevillana los incrementos medios anuales son similares a lo largo de todo el período (en torno al 5%), en la de Granada incrementos similares (algo más del 5%) tan sólo se produjeron en un primer momento 1996-2000, pero después siempre estuvieron por debajo del 2%.

Otro rasgo característico en esta dinámica es un crecimiento del suelo urbano inferior en los núcleos centrales que en las coronas metropolitanas, así mientras en el caso de Sevilla se registró un crecimiento de 122 has. por cada 100 existentes en 1996 y en Granada de 114, en las coronas se alcanzaron incrementos de 179 y 145 has, respectivamente. Este mayor incremento en las coronas no es de extrañar. Por una parte, el consumo de suelo es mayor en las periferias, dado que el desarrollo de la vivienda consume más espacio al tratarse sobre todo de viviendas unifamiliares –aisladas o en hileras- donde las urbanizaciones son extensivas y de baja densidad. Y por otra, el incremento de la población ha sido mayor en las coronas que en las capitales, como tendremos ocasión de comprobar a continuación. El gráfico siguiente (Figura 1) expresa bien el comportamiento de los distintos ámbitos.

Figura 1. Evolución de la superficie de suelo urbano en hectáreas (1996=100)[5]. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Catastro.

Se podría objetar a esta comparación que en el suelo urbano están incluidos tanto los suelos edificados como los solares vacantes, y que sería más conveniente tener en cuenta tan sólo los suelos realmente edificados. Si matizamos de esta manera, la diferencia entre ambas aglomeraciones se reduce pero se mantiene: mientras en Sevilla el suelo edificado aumentó en más de un 38% -período 1996-2009-, en Granada lo hizo en un 31%, lo cual indica que la disponibilidad de suelo es mayor en la primera. Por tanto, se puede mantener la afirmación de que el consumo de suelo en la Aglomeración sevillana ha sido mayor que en la granadina[6].

Evolución de la población

En el Cuadro 2 se recoge cual ha sido el crecimiento de la población en las dos aglomeraciones durante el período que analizamos.

De su análisis se desprende que, en conjunto, los dos ámbitos metropolitanos han aumentado su población desde 1996 hasta hoy, si bien el incremento, expresado en valores relativos, ha sido algo mayor en la Aglomeración de Granada (119%) que en la de Sevilla (113%)[7]. Este comportamiento en el ritmo de crecimiento de las poblaciones contrasta con el proceso que acabamos de señalar en la expansión del suelo urbano, mayor en Sevilla (169%) que en Granada (139%).

También resulta llamativo el contraste que se produce entre ciudades centrales y coronas. Así mientras en aquellas los crecimientos son prácticamente nulos (apenas 6.000 habitantes en 13 años en el caso de Sevilla), cuando no directamente negativos (Granada capital pierde 11.319 habitantes a lo largo del periodo), en las periferias se aprecian crecimientos desaforados, especialmente en la de Granada donde hoy día hay 153 habitantes por cada 100 de los existentes en 1996.

Los datos de población nos permiten calcular el consumo medio por habitante de suelo urbano catastral (Cuadro 3), que es mayor en la Aglomeración de Granada que en la de Sevilla (205 m²/habitante frente a 182). No ocurre así en la ciudad, donde ya en 1996, en la capital granadina era inferior (65 m²/habitante frente a 69 en Sevilla), distancia que se mantiene e incluso se ha acentuado ligeramente (78 m²/habitante en Granada-capital frente a 84 en Sevilla).

Frente a ello, los habitantes de la corona de Granada consumen actualmente 4 veces más espacio que los de la ciudad y en la de Sevilla el consumo de suelo llega a ser 3 veces superior.

Tanto el mayor ritmo de crecimiento en la corona de Sevilla que en la de Granada, como el menor número de m²/habitante de la corona sevillana pensamos que pueden explicarse por la diferente forma en que se ha producido la ocupación del territorio en cada uno de los dos escenarios.

En la corona granadina, el proceso de metropolización es algo más complejo y se inicia con anterioridad diferenciándose dos fases que en el caso de Sevilla no son tan evidentes: en un primer momento –década de los ochenta- las personas que se dirigían hacia la corona metropolitana eran sobre todo familias de clase media o media-alta, al mismo tiempo que tenía bastante importancia el desarrollo de la vivienda secundaria[8], lo que suponía la proliferación de grandes viviendas unifamiliares aisladas con jardín y por tanto un gran consumo de suelo; y una segunda etapa -última década-, en la que las personas que se han establecido en la periferia de la ciudad han sido sobre todo gente joven que adquiere una vivienda en la corona a precios muy inferiores a los de la ciudad central, lo que ha dado como resultado la implantación masiva de viviendas en hilera, adosados e incluso edificios con varias plantas y pisos con espacios comunes reduciéndose, como consecuencia, el tamaño medio de la vivienda[9].

Crecimiento del parque de viviendas

El parque de vivienda de las dos aglomeraciones analizadas ha tenido un rápido crecimiento en las dos últimas décadas, como se desprende de los datos que se ofrecen a continuación (Cuadro 4).

De nuevo observamos que en la aglomeración granadina el ritmo de crecimiento del parque residencial -164 viviendas por cada 100 existentes en 1996- es superior al de la sevillana -150-. Este crecimiento residencial no puede explicarse por el incremento de la población, que en los dos casos es inferior: Granada alcanzó un incremento del 24,3% respecto a 1991, y Sevilla un 20%: como se puede ver se trata de crecimientos poblacionales muy similares.

Llama la atención el hecho de que la Aglomeración granadina entre 1991 y 2001, periodo para el que disponemos de datos para realizar la comparación, el crecimiento en viviendas (32%) fuera incluso superior al de la aglomeración madrileña que incrementó su parque residencial en un 28% (García Palomares, y Gutiérrez Puebla, 2007, p.54), a pesar de haber tenido crecimientos poblacionales similares (9,6% y 10%, respectivamente). En Sevilla el crecimiento del parque residencial fue similar al de Madrid en dicho periodo, si bien el crecimiento poblacional fue algo inferior (8,1%).

Por lo demás, como ocurría con las otras variables, el ritmo de crecimiento en las ciudades centrales es mucho menor que en las coronas, hecho que contradice esa pretendida apuesta que los instrumentos normativos hacen por la ciudad compacta. De hecho, frente a los miles de viviendas construidas en las periferias de nuestras ciudades, las políticas de rehabilitación y renovación urbana, que son las que potenciarían esa ciudad compacta, apenas tienen incidencia (apenas 7.625 viviendas rehabilitadas en la aglomeración granadina entre 2001 y 2008, y 46.323 en la sevillana)

"¿Qué papel ha desempeñado la legislación y la planificación territorial y urbanística en la expansión desmedida de las dos aglomeraciones urbanas analizadas? ¿Realmente se puede afirmar que estas políticas han ido orientadas a poner freno a esta expansión y, por tanto, a adoptar medidas tendentes a potenciar una ciudad compacta frente a la ciudad difusa con la que nos encontramos?"

Ya señalamos en la introducción que los principios formulados en la documentación europea, así como en la legislación española y andaluza, se pronunciaban claramente por el modelo de ciudad compacta y planteaban la necesidad de reorientar y de actuar en una dirección que ponga freno a la ciudad extensa, sin límites, que se está produciendo.

En este sentido el desarrollo de la política territorial en Andalucía ha sido, cuando menos, un poco anormal, sobre todo en como se han desarrollado en el tiempo los distintos planes, lo que sin lugar a dudas ha tenido implicaciones territoriales. En 1994 se aprobó la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (Ley 1/1994 de 11 de enero) –LOTA- que establecía dos instrumentos de ordenación integral: el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) y los Planes de Ordenación de ámbito subregional. El primero establece la organización y la estructura territorial de la Comunidad Autónoma y constituye el marco de referencia para los Planes subregionales.

Al año siguiente de la aprobación de la LOTA se acuerda, mediante el Decreto 83/1995 de 28 de marzo, la formulación del POTA, que no se aprobó hasta el año 2006 (Decreto 206/2006 de 28 de noviembre), once años después cuando ya se habían aprobado incluso algunos planes subregionales, siendo evidente que se ha seguido un proceso diferente al establecido en la LOTA, ya que el POTA debía ser el marco de referencia para los Planes subregionales de Ordenación del Territorio (Defensor del Pueblo Andaluz, 2009, p.33-34).

Concretamente, en mayo de 1994, cinco meses después de la aprobación de la LOTA, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía acordaba la formulación del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada –POTAUG-. Su Comisión de redacción se constituía el 20 de enero de 1995, estando compuesta por una representación de cada uno de los 32 municipios que formaban la aglomeración y por las administraciones que estaban implicadas sectorialmente. El POTAUG se aprobaría definitivamente por Decreto de 27 de diciembre de 1999.

También se formuló –una semana después- con un procedimiento exactamente igual, el de la Aglomeración Urbana de Sevilla –POTAUS-. En el decreto de formulación se indicaba que el 13 de junio de 1984 el Consejero había acordado la formación de las Directrices de Planeamiento Urbanístico para el Área Metropolitana de Sevilla y que se había realizado un Avance que ya necesitaba una revisión, dadas las profundas transformaciones que se estaban produciendo en el espacio metropolitano. Con ello se pone de manifiesto un temprano interés por planificar territorialmente el área metropolitana de Sevilla aunque no llegara a plasmarse en un plan. En el decreto se delimitaba el territorio de la aglomeración: 22 municipios, que eran los que se entendían como área de influencia de la ciudad de Sevilla, aunque se señalaba que este ámbito podría modificarse previa audiencia de los municipios afectados. La Comisión de Redacción estaría integrada, igual que en Granada por los municipios afectados más las administraciones implicadas, y el plazo para la elaboración era de un año a partir de la publicación del decreto.

En 1996 se da a conocer un Documento de Información y Diagnóstico y en 2000 una Memoria de Objetivos que no llegó a aprobarse y corrió la misma suerte que el intento anterior, el de 1984. De nuevo, doce años después, en el POTA se señala la necesidad de formular a corto plazo el plan subregional (AA.VV. 2008, p.7).

En noviembre de 2006 se acuerda de nuevo la formulación del POTAUS (Decreto 195/2006 de 7 de noviembre). Dicho decreto cambia en algunas cuestiones respecto del anterior, pues señala “la Aglomeración urbana de Sevilla constituye un ámbito en el que las vinculaciones funcionales entre los municipios muestran ya un elevado grado de madurez, fruto de la consolidación de las relaciones metropolitanas, lo que permite hablar de un espacio que se conforma como un mercado unitario de trabajo, suelo y vivienda”. Al mismo tiempo se alude a que los análisis realizados para el Plan del Transporte Metropolitano ponen de manifiesto que “esta aglomeración urbana ha extendido su radio de influencia abarcando, junto a la ciudad de Sevilla y la primera corona metropolitana, a una segunda corona de municipios en los que, con mayor o menor intensidad, se producen relaciones y vinculaciones metropolitanas”, de manera que se pasa de los 22 municipios iniciales a 46.

Por otra parte, llama poderosamente la atención que la Comisión de Redacción que se establece en el decreto esté constituida por 6 miembros de la Junta de Andalucía, 1 representante de la Agencia Andaluza del Agua, otro de la Administración General del Estado, 2 de la Diputación Provincial de Sevilla, 1 de la Mancomunidad de Fomento y Desarrollo del Aljarafe, otro de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir y tan sólo 6 representantes de los Ayuntamientos implicados, designados por la Asociación de Municipios y Provincias con mayor representatividad de la Comunidad Autónoma de Andalucía: cuando, como acabamos de indicar, los municipios que integran la aglomeración son 46 y lo más habitual hasta este momento había sido que estuvieran todos los municipios afectados.

En octubre de 2007 es expuesto públicamente el Plan y son muchas las alegaciones que se presentaron por parte del Colegio de Arquitectos de Sevilla, del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Universidad, de distintas asociaciones de ciudadanos –Ecologistas en acción, Asociación de defensa del territorio del Aljarafe etc.- empresarios, ayuntamientos, etc. Definitivamente el POTAUS se aprueba en 2009 (Decreto 267/2009 de 9 de junio), afectando, como estaba previsto, a los 46 municipios señalados en el decreto, cuestión que para algunos “parece responder a una inercia de acumulación de municipios, bien expresiva de la frustrada tarea planificadora y poco esclarecedora de las problemáticas y cualidades diversas que presentan estos territorios” (AA.VV. 2008, p.9).

Del largo recorrido en la elaboración y aprobación del POTAUS expuesto hasta aquí, podemos concluir que la actual estructura y crecimiento de la Aglomeración Urbana de Sevilla se ha producido completamente al margen de la planificación territorial subregional y, a fecha de hoy, ha sido resultado, en cualquier caso, del planeamiento urbanístico municipal y, por tanto, han sido los Ayuntamientos, haciendo uso de sus competencias urbanísticas, los que han determinado cuanto y cómo se crecía, en base a intereses que no siempre han respondido, por no decir casi nunca, al interés general.

No ha existido planeamiento territorial superior que se opusiera a dicho comportamiento pues a pesar de que el POTA, que no se aprobó como hemos visto hasta el año 2006, y que, por tanto, poco podía haber intervenido en la configuración de la aglomeración a esas alturas, establecía en su articulo 45 que “con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% de suelo urbano existente, ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años”, los promotores y los constructores, así como bastantes Ayuntamientos mostraron su disconformidad con este artículo del POTA, y la oposición de éstos hizo que la Junta de Andalucía relajara en algo los criterios establecidos, a través del Decreto 11/2008 de 22 de enero, en el que se flexibilizaban los criterios para todos aquellos municipios inferiores a 10.000 habitantes en cuanto a porcentaje límite para calificar suelo urbanizable y, al mismo tiempo que, el suelo industrial quedaba fuera del suelo urbano a la hora de cuantificar el porcentaje de crecimiento de suelo urbanizable sobre el suelo urbano para todos los municipios andaluces[11].

Respecto a los cambios que pueda introducir en el futuro el POTAUS, en general, y específicamente el aspecto que nosotros estamos analizando el referido a las medidas en favor de una ciudad compacta frente a la ciudad sin límites, extensa, tenemos nuestras dudas de se vayan a producir cambios sustanciales; y ello por dos motivos. Por una parte, en el Plan no se adoptan medidas tendentes a cambiar la estructura de la aglomeración, sino que propone mantenerla: “el papel de la ciudad central y de las coronas primera y segunda es conveniente que se mantenga en las proporciones actuales en cuanto al reparto de la población y vivienda” (Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, 2009a, p.71). Por otra parte, el Plan aboga, como no podía ser de otra forma, por el equilibrio territorial que parece estar en contradicción con las denominadas “Áreas de oportunidad”, establecidas en la Norma 31.3.c del POTA, y que se recogen en el POTAUS siendo, en opinión de algunos, muestra de la falta de voluntad del Plan “para ordenar el territorio y el sometimiento de éste a las presiones municipales, lo que ha hecho del POTAUS un mecanismo más de flexibilización del POTA. Resultado evidente de esa sumisión son las áreas de oportunidad que no responden a orden alguno, al menos explícito, ni a una mínima justificación racional de cómo se han detectado esas supuestas oportunidades. El documento definitivo sólo ha atendido a los ayuntamientos cuyas alegaciones (quizás sería más conveniente decir demandas) se resumen en pedir más suelo para construir sin que compute a efectos de los límites impuestos en el POTA, lo que ha llevado al documento definitivo a pasar de 47 a 69 áreas de oportunidad”[12]. De esas 69 áreas de oportunidad 22 son para suelos destinados a usos residenciales de relevancia metropolitana y suman un total de 1.230 has que permitirán el desarrollo de 54.800 nuevas viviendas de las que, en principio, se prevé que serán viviendas protegidas entre el 60 y el 70%, lo que supondría cubrir el 50% de la demanda de vivienda protegida identificada por el Instituto de Estudios Avanzados de Andalucía (IESA) para la aglomeración urbana de Sevilla. Téngase presente que el propio plan prevé un crecimiento de la población leve. El resto de áreas suponen una superficie de 6.560 has que estarán dedicadas a zonas productivas –de carácter tecnológico, logístico, empresarial y terciario- En conjunto, pues, las áreas de oportunidad podrán ocupar casi 8.000 has de la aglomeración[13].

Ecologistas en Acción presentó una alegación criticando la creación de las mismas[14] y posteriormente el propio Defensor del Pueblo incluyó en su Informe sobre Ordenación del territorio y urbanismo del año 2009 dos páginas sobre la forma de aplicar estas áreas de oportunidad concluyendo: “Pero consideramos imprescindible que, dados los diversos intereses en juego, los propios criterios del POTA sean respetados o, en otro caso y si se estima que no son adecuados o que poseen una excesiva rigidez en sus previsiones, se modifiquen pero, en todo caso, resulta necesario que el marco territorial sea aplicado desde la diversidad con criterios de igualdad en todo el territorio andaluz, respetando, en todo caso, el constitucional principio de seguridad jurídica” (Defensor del Pueblo Andaluz, 2009, p.36-37).

A pesar de todo lo dicho hasta aquí, el Plan en su Memoria de Ordenación también se pronuncia a favor de una ciudad compacta. Así en su página 77 hay un apartado titulado “Potenciar un modelo de ciudad compacta y diversa” y después de hacer una crítica al elevado consumo de recursos que supone los modelos derivados del ‘suburb’ anglosajón dice que “El Plan determina a estos efectos que el planeamiento establezca en los sectores residenciales un régimen de usos complementarios y compatibles abierto a la implantación de usos productivos, de servicios y dotaciones, no necesariamente concentrados en una parte del sector”, es decir, de nuevo, es una cuestión que queda supeditada al planeamiento urbanístico municipal.

Respecto a la política de vivienda la Normativa del Plan establece en su artículo 51 las medidas a adoptar respecto a vivienda protegida y se hace referencia al Consorcio Metropolitano de la Vivienda[15] como órgano de gestión para establecer una respuesta coordinada a la demanda de vivienda y en el apartado 5 también se hace una referencia a la vivienda vacía indicando que “las políticas en materia de vivienda deberán adoptar estrategias concretas sobre la vivienda vacía y los solares sin edificar, destinadas a su incorporación al mercado, con el objetivo de contribuir a la revitalización de los cascos urbanos, reducir las necesidades de consumo de suelo y optimizar el uso del patrimonio edificado”

En fin, habrá que esperar unos años para poder valorar si el reciente POTAUS contribuirá o no a una ciudad o aglomeración menos extensa y más acorde con unos principios de sostenibilidad.

La situación de la aglomeración urbana de Granada es bien distinta a la de Sevilla en la medida en que el POTAUG, como hemos dicho, fue el primer Plan subregional aprobado en Andalucía -1999- y de hecho en el momento presente se está planteando la conveniencia de realizar un nuevo Plan. La Secretaría General de Planificación y Desarrollo Territorial de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio ha elaborado un Informe de seguimiento en julio de 2009, donde se señala que la Comisión de seguimiento del Plan tan sólo se ha convocado en tres ocasiones (enero de 2001 para constituir la Comisión y ver actuaciones a corto plazo, julio de 2003 fecha en la que se presenta el primer informe y se propone la modificación del plan y septiembre de 2003 donde se presenta el informe a la modificación del Plan) y transcurridos estos años se elabora “este Informe de Seguimiento, previsto en el artículo 0.21 del POTAUG, con la finalidad de analizar el grado de cumplimiento de las determinaciones del Plan y proponer las medidas que se consideran necesarias en el corto plazo para incentivar el cumplimiento de sus objetivos” (Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, 2009b, p.4).

En ese informe se señala que los objetivos marcados en su momento para el Plan siguen siendo válidos y se realiza un pequeño análisis de cómo ha evolucionado la población en el área, indicándose el crecimiento positivo de la población en su conjunto, exceptuando Granada-capital, que ha sufrido un retroceso significativo sobre todo si se compara con las previsiones del Plan donde se establecía una horquilla para 2011 de entre 300.000 y 325.000 habitantes, mientras la última cifra ofrecida por el Padrón (1-1-2009) tan sólo asciende a 234.000 consolidando una tendencia recesiva, que se ha podido ir comprobando año a año de vigencia del Plan, para la que no se han adoptado ningún tipo de medidas a pesar de que su seguimiento era uno de los objetivos del Plan con el fin de ir adecuando las infraestructuras y servicios a esas situaciones.

El propio Informe señala que esta tendencia a la pérdida de población de la capital ha sido acelerada “por la importante oferta de viviendas prevista en el planeamiento de los municipios de la corona de Granada, sobre todo centrada en viviendas unifamiliares” (Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, 2009, p.5). Al mismo tiempo que señala la continua descentralización de la actividad residencial en los núcleos del entorno frente al núcleo principal, aunque este nuevo reparto de la población no ha supuesto en absoluto una disminución de la movilidad pues Granada sigue siendo el eje fundamental sobre el que se articula la aglomeración, al ser el lugar al que acude la población a trabajar mayoritariamente y a recibir servicios o hacer gestiones. Tan sólo un 30% de la población trabaja en el municipio en el que reside, de modo que, según el informe, Granada atrae de la corona metropolitana 327.137 viajes diarios, mientras que genera al exterior 66.275 trayectos al día[16].

ste crecimiento desorbitado de la población en algunos municipios, que han superado en 2009 el máximo de la horquilla previsto para 2011 por el Plan (Armilla, Churriana de la Vega, Cúllar-Vega, Las Gabias, Maracena, Ogíjares y Vegas del Genil,y en menor medida, Alfacar, Cijuela, Gójar y La Zubia), ha venido acompañado, como no podía ser de otra manera, de un desarrollo de la construcción de nuevas viviendas en los últimos años con precios muy inferiores a los que ofrecía la capital.

Por otra parte, y en relación con lo anterior, el Plan también se proponía promover la ordenación coordinada de los núcleos urbanos y se decía “la aglomeración de Granada, por sus propias características territoriales, ha contado tradicionalmente con un extenso y complejo sistema de núcleos de población que en los últimos años se ha visto aumentado de forma innecesaria por motivaciones no territoriales. El objetivo señalado tiende a limitar la creación incontrolada de nuevos núcleos” se deben dictar normas vinculantes al planeamiento municipal que limiten la creación. Ello fue recogido en la Normativa, que las Administraciones y las Entidades Públicas perseguirán, entre otros, los siguientes objetivos: “evitar la creación de nuevos núcleos de población o actividad” y “evitar la conurbación” (apartado B y E del artículo 2.5, del Titulo segundo acerca de la estructura de articulación territorial de la aglomeración, Directriz). Haciendo una comparación con 1999, sorprende el surgimiento de al menos diez nuevos núcleos residenciales, muchos de ellos con problemas dotacionales y de servicios.

Todos estos nuevos núcleos pertenecen a municipios que no han revisado o formulado su planeamiento para adaptarlo a las determinaciones y previsiones del POTAUG, exceptuando Dilar y Alhendín que lo hicieron en 2004 y 2005 respectivamente[17]. El plan establecía un plazo de 4 años para la adaptación de la normativa municipal al POTAUG. En total de los 32 municipios de la Aglomeración sólo se han adecuado 17, el resto, diez años después, no lo han hecho, si bien la mayoría se encuentra en proceso de revisión no tanto por cumplir el POTAUG, sino por la obligación establecida en la LOUA que entró en vigor en enero de 2003, y que en su disposición transitoria establecía que todos los municipios andaluces tendrían un período de cuatro años para adaptarse a la nueva ley. El proceso irregular en el desarrollo de la propia legislación territorial y urbanística en Andalucía ha dado lugar a que aún la mayoría de los municipios andaluces sigan sin adaptarse a dicha ley. Al mismo tiempo el propio informe reconoce que a pesar de que los terrenos de la Vega han estado protegidos por el POTAUG, sin embargo, y como consecuencia de la actividad edificatoria han disminuido su extensión, concluyendo que el modelo de viviendas unifamiliares implantado en el Área metropolitana es insostenible porque consume mucho suelo para la poca densidad de población que acoge.

El informe, aunque con cautela y precaución, no puede ser más explícito sobre algunos de los resultados del POTAUG: “En el periodo de tiempo transcurrido una parte considerable de las acciones previstas, consideradas prioritarias en la memoria económica del plan, han sido iniciadas, si bien estas se encuentran mayoritariamente en las primeras fases de desarrollo, especialmente las que afectan a los sistemas viario y ferroviario, motivado por la llegada del AVE a Granada, no previsto en el POTAUG.

Otros programas como el de transporte público o el del ciclo del agua, avanzan de forma progresiva, si bien tampoco llegan a un cumplimiento pleno de la programación temporal.

Es fundamental el impulso y la colaboración de todas las administraciones implicadas para la ejecución de estas infraestructuras, que solucionarían en gran medida las grandes cuestiones planteadas en su momento en la aprobación. En cualquier caso, la línea de intervención que precisa un mayor compromiso por parte de todas las administraciones implicadas es sin duda la relativa a la mejora de las condiciones ambientales de la aglomeración. En relación al programa de espacios libres urge la planificación de éstos, mediante los correspondientes planes especiales que establezcan las determinaciones relativas a su protección y uso publico y la construcción de las infraestructuras necesarias para facilitar dicho uso.

Por otra parte en el periodo transcurrido, se detecta que no se han establecido mecanismos de coordinación entre las distintas iniciativas públicas, a pesar de la interesante propuesta que en la Comisión de Seguimiento se realizó para la constitución de ponencias técnicas. Se estima conveniente la creación de una oficina del plan, para hacer factible un seguimiento continuado y el impulso del mismo, la coordinación de las actuaciones propuestas, así como que se vele por el cumplimiento de los objetivos territoriales” (Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, 2009, p.18).

Conclusiones

El diferencial comportamiento entre ciudades centrales y coronas metropolitanas, que hemos podido observar al analizar las variables suelo urbano, población y vivienda, no es más que un ejemplo de los despropósitos del actual modelo de crecimiento urbano, que pone en entredicho la efectividad de las políticas planificadoras y de ordenación del territorio, quedando la mayoría de sus argumentos en meras declaraciones de intención, ya que no se arbitran los instrumentos y medidas necesarias para llevarlas a efecto. Esto ha dado rienda suelta a promotoras y ayuntamientos, que han provocado una expansión urbanística sin precedentes basada en crecimientos desmedidos que comprometen tanto la gestión eficiente de los recursos como la sostenibilidad del sistema.

Hasta la fecha la planificación territorial subregional en los dos casos analizados no podemos concluir que haya contribuido a aminorar la expansión continuada de los núcleos urbanos que componen las aglomeraciones de Sevilla y Granada, si bien podríamos decir que el POTAUG, a pesar de sus escasos éxitos, ha limitado en algo los crecimientos de los suelos urbanos: recuérdese que durante el primer período 1996-2000 el crecimiento del suelo urbano fue superior en la aglomeración granadina que en la sevillana y, sin embargo, a partir del año 2000 este crecimiento en Granada está más contenido que en la de Sevilla. Es muy posible que este menor crecimiento se deba en parte a que 17 municipios de los que componen la aglomeración se han ajustado a las restricciones de usos que establece el Plan lo que evidentemente ha podido colaborar en una expansión algo menos desorbitada.

Al no existir en la práctica una gestión supramunicipal del territorio de estas aglomeraciones, los municipios han mostrado su incapacidad para coordinarse a nivel intermunicipal y el planeamiento urbanístico ha colaborado abiertamente en la carrera competencial de crecer más que el de al lado para atraer más población y en ningún modo, hasta este momento, se ha conseguido controlar la expansión urbanística exacerbada que se pretendía en la Exposición de motivos de la LOUA y que obligaba a intervenir en el mercado de la vivienda a partir del mercado de suelo con el fin de frenar los procesos especulativos que estaban llevando a bastantes capas de la población a no poder acceder a la vivienda. En esa misma línea se aprobó posteriormente también la Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo. Recientemente se ha paralizado algo este comportamiento en cuanto al crecimiento desacerbado, pero ello se debe más al actual momento de crisis que al convencimiento de estar expandiéndonos en una dirección errónea.

Compartimos con Almoguera y Ríos (2008) la idea de que el modelo urbano predominante, con una ciudad que se expande por el territorio, genera presiones medioambientales, flujos de transporte individuales en aumento que provocan una ocupación del suelo que crece a un ritmo muy superior al que aumenta la población e incluso los hogares, lo que pone de manifiesto la necesidad de que esa planificación territorial establecida en el POTA, así como en los Planes subregionales sea efectiva y realmente colabore en un territorio más equilibrado y sostenible.

Compartimos igualmente la filosofía de los organizadores de este Coloquio en el sentido de que además de equipos interdisciplinarios competentes es necesaria la participación y el diálogo con los ciudadanos pues son éstos los únicos que pueden obligar a que los planes sean efectivos y que no queden al arbitrio de otros intereses, sin embargo, esta es una cuestión aún difícil de llevar a la práctica, dado que la participación ciudadana en el momento presente y en nuestra comunidad es relativamente escasa y a veces incómoda para el poder político.

Notas

Bibliografía

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VELÁZQUEZ, I. Ciudad difusa, urbanización o desurbanización creciente: la expansión de la ciudad. El Ecologista, 2002-03, nº 34, p. 46.

© Copyright Amparo Ferrer Rodríguez, José Antonio Nieto Calmaestras y María Eugenia Urdiales Viedma , 2010. 
© Copyright Scripta Nova, 2010.

Ficha bibliográfica:

FERRER RODRÍGUEZ, Amparo; José Antonio NIETO CALMAESTRA y María Eugenia URDIALES VIEDMA. Desajustes entre los principios teóricos de la legislación territorial vigente y la práctica planificadora: análisis de casos en Andalucía. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2010, vol. XIV, nº 331 (70). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-331/sn-331-70.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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