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Índice de Scripta Nova

Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. XIV, núm. 331 (53), 1 de agosto de 2010 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

 

VEINTE AÑOS NO ES NADA. PROCESOS DE REGULARIZACIÓN DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS INFORMALES EN LA REGION METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

Maria Soledad Arqueros Mejica
Universidad de Buenos Aires
soledad.arqueros@gmail.com

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Veinte años no es nada. Procesos de regularización de villas y asentamientos informales en la Region Metropolitana de Buenos Aires (Resumen)

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de procesos de regularización de villas y asentamientos informales en el Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) y su vinculación con procesos de Producción Social del Hábitat (PSH). Con esta finalidad,  analizaremos el rol de la normativa urbana en el acceso al suelo para los sectores populares y de los procesos de regularización como acciones directas sobre el territorio y su incidencia en la consolidación del hábitat informal. La investigación se focaliza territorialmente en el RMBA, concentrando su atención en 4 villas y asentamientos con diferentes localizaciones y condiciones de segregación. La elección de los casos se basa en el reconocimiento de que la dotación de servicios sanitarios y sociales resulta fuertemente dispar entre sectores y entre jurisdicciones, impactando en las condiciones de vida de la población.

Palabras clave: regularización, tipologías habitacionales, localización.

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Twenty years is nothing. Regularization process in slums and informal settlements in the Metropolitan Area of Buenos Aires (Abstract)

This paper aims to analyze regularization processes in villas y asentamientos informales in the Metropolitan Region of Buenos Aires, and its linkage with Social Production of Habitat. To this end, we discuss the role of urban policy in access to land for the popular sectors and the processes of regularizations as direct interventions on the territory and its impact on the consolidation of informal habitat. The research focuses in the Metropolitan Region of Buenos Aires, specifically in four villas y asentamientos with different localizations and segregation conditions. The selection of the study cases is based on the recognition that health and social services provision results strongly biased by social sectors and jurisdictions, affecting people’s living conditions.

Key words: regularization, housing typologies, localization.

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El presente trabajo se propone dar cuenta del derrotero de los procesos de regularización de villas y asentamientos informales en el Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) y su vinculación con procesos de Producción Social del Hábitat (PSH).[1] Con esta finalidad,  analizaremos el rol de la normativa urbana en el acceso al suelo para los sectores populares y de los procesos de regularización como acciones directas sobre el territorio así como su incidencia en la consolidación del hábitat informal.[2]

En términos generales, el Estado interviene en la producción de suelo urbano de diversas maneras: a través de marcos normativos, regulaciones de orden general e intervenciones concretas sobre el territorio. Los sectores populares, por su parte, desarrollan estrategias propias de producción de suelo urbano y vivienda, tanto de manera individual-familiar, como a través redes sociales informales y de organizaciones de base que forman parte de un proceso colectivo de PSH. Estos procesos pueden articularse con políticas públicas orientadas a la consolidación del hábitat popular, en un vínculo complejo en el que se ponen en juego intereses políticos y materiales y que no está exento de conflictos. Se conforma, así, un entramado de actores sociales diverso que se constituye en un objeto de estudio apropiado para analizar las condiciones sociopolíticas de la implementación de las políticas habitacionales.

La existencia de villas y asentamientos informales en el RMBA es de larga data. El origen de las villas está vinculado a los procesos de migración rural-urbana desencadenados desde la década de 1920 por la desestructuración de las economías rurales regionales y los procesos de industrialización sustitutiva en los principales centros urbanos del país. Los asentamientos informales son producto de las tomas de tierras que se produjeron en los últimos años de la última dictadura, como respuesta de los sectores populares a la desaparición de otros mecanismos alternativos de acceso al suelo urbano.

Desde la recuperación democrática, las demandas de regularización de estas formas de hábitat informal han sido impulsadas por los habitantes de estos barrios, por sus organizaciones sociales y territoriales, y por organizaciones políticas afines. Sin embargo, la disposición de los gobiernos ha tomar estas demandas ha sido variable en el tiempo y según el color político de la gestión de turno. 

Si bien la integración de las urbanizaciones informales reconoce diferentes formas y clivajes, es importante aseverar que las viejas urbanizaciones informales periféricas son, en la actualidad, urbanizaciones populares integradas a la metrópolis. Sin embargo, poco se sabe acerca de cómo han evolucionado los procesos de regularización que han colaborado en su consolidación. En este marco, el trabajo explora dichos procesos a fin de dar cuenta cómo ha sido su derrotero y cómo los rasgos de su evolución definen diferentes formas de integración a la trama urbana. Por todo esto, parece necesario realizar un balance general –así como se ha hecho en términos político-institucionales- de más de 20 años de políticas de urbanización, radicación o regularización del hábitat informal en el RMBA. Este trabajo se propone contribuir a dicha tarea.

Para abordar la problemática planteada trabajaremos, por un lado, con entrevistas a funcionarios municipales, dirigentes de organizaciones de base y vecinos de los barrios, y datos de encuestas realizadas a los habitantes de los barrios estudiados; y, por el otro, con documentos grises de programas y normativa urbana. La metodología para el análisis estará basada en el análisis documental con el fin de reconstruir las condiciones originales de los barrios y la dinámica de sus procesos de regularización.

La investigación se focaliza territorialmente en en 4 villas y asentamientos del RMBA con diferentes localizaciones y condiciones de segregación: Villa 19 o Barrio Inta, ubicado en el límite sudoeste de la ciudad central, Villa Tranquila y Barrio San Jorge localizados en un municipio de la primera corona lindante con la ciudad central (Avellaneda) y el barrio San Gerónimo ubicado en un municipio de la segunda corona (Almirante Brown).

Coordenadas para comprender el hábitat informal: hábitat informal, situación de tenencia y políticas de regularización

Hábitat informal es un concepto utilizado en ciencias sociales de maneras diversas y requiere por ello ser especificado. Entenderemos por hábitat informal aquellas situaciones en las cuales la informalidad proviene de la situación de tenencia con respecto a la tierra y/o a la vivienda (informalidad dominial, vinculada a la situación de tenencia, y constructiva, vinculada a los códigos de edificación y planeamiento) o bien, está vinculada con las condiciones urbano–ambientales de desarrollo del hábitat (informalidad urbanística) (Clichevsky, 2000). Desde esta perspectiva, la informalidad se origina cuando la situación de tenencia o urbanística no se ajusta a la normativa que regula las relaciones de acceso y ocupación de la tierra y de la vivienda. Remite así, al orden jurídico que regula las relaciones sociales y que se expresan territorialmente en los patrones de localización residencial y en la situación habitacional predominantes entre diferentes sectores sociales.

La informalidad es inseparable de la intervención estatal reguladora (Dromi, 1982): es ella quién fija la frontera entre la informalidad y la formalidad. Este límite es variable en el tiempo y  expresa, como toda política pública, la correlación de fuerzas entre los diferentes actores involucrados (Oszlak, 1991). Así, por ejemplo, durante buena parte del siglo XX, hasta la sanción de la Ley Nº 8.912 en 1977, los loteos sin servicios fueron legales y conformaron uno de los principales mecanismos de acceso al suelo urbano para sectores populares en nuestro país. A partir de la sanción del Decreto Nº 8912, la obligatoriedad de contar con servicios elevó los precios de los terrenos que, sumado a la falta de financiamiento y al deterioro de la situación socioeconómica de los sectores populares, restringió el acceso al suelo urbano a través del mercado de tierras formal. Este escenario posibilitó el surgimiento de los asentamientos urbanos, como veremos más adelante, y el desarrollo de las urbanizaciones cerradas en la periferia del RMBA.

En este marco, la situación de tenencia de la vivienda da cuenta de la relación de determinados procesos de producción del hábitat con la normativa urbana vigente en un determinado momento histórico. En este sentido, la informalidad urbana está “mediada también por factores políticos y sociales, y por decisiones políticas que pueden orientar o bien facilitar procesos integrales de inserción urbana plena, o bien pueden reproducir lógicas fragmentadas y fragmentarias” (Herzer, Di Virgilio y Rodríguez, 2008:184).

Las políticas de regularización dominial apuntan a la reducción de los niveles de informalidad urbana. Pueden, en este sentido, orientarse hacia cualquiera de las situaciones incluidas dentro del universo del hábitat informal. En el caso del RMBA, las políticas de regularización más extendidas estuvieron vinculadas a la regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos y en villas. El objetivo de dichas políticas fue ordenar la distribución y subdivisión de los terrenos respetando la normativa vigente y, posteriormente, proceder a la transferencia de dominio de las mismas a sus ocupantes. Estas operatorias fueron impulsadas originalmente por organismos internacionales que influidos por la tesis de Hernando de Soto (1986), entendieron que la regularización dominial, por sí sola, tendría efectos beneficiosos en las condiciones de vida de la población promoviendo su inserción social y facilitando la integración en otras esferas tales como laboral, educativa, etc. Asimismo, fueron resignificadas por sectores populares organizados que impulsan políticas de autogestión del hábitat. No obstante, los procesos no necesariamente han llegado a buen puerto y tampoco necesariamente han provocado los efectos previstos. Asimismo, en numerosas situaciones que décadas atrás lograron ser regularizadas se sobreimprimen nuevos  procesos de informalización asociados a problemas de sucesión, de subdivisión, de venta y/o alquilar en el mercado inmobiliario informal, etc. En este marco, cabe interrogar el derrotero de los procesos de regularización a fin de dar cuenta qué tipo de integraciones a la ciudad efectivamente facilitaron y qué huellas han plasmado en las urbanizaciones populares.

Conventillos, villas, loteos populares y asentamientos: La historia del hábitat popular informal

La historia del hábitat informal en el Región Metropolitana de Buenos Aires se remonta a las postrimerías del siglo XIX. Si bien siempre han existido en la ciudad los denominados caseríos o rancheríos, éstos generalmente preexistieron a la formación de pueblos suburbanos que posteriormente se integraron a la metrópoli. No es sino hasta la década de 1860, cuando la ciudad se abre a la inmigración y, con ella, a la aparición y el desarrollo de variadas formas de hábitat popular. La inmigración generó una importante demanda habitacional dando lugar a la aparición de conventillos o inquilinatos. Hacia fines del siglo XIX, las casonas pertenecientes a las familias patricias, abandonadas con posterioridad a las pestes que azotaron la ciudad en la década de 1870, fueron transformadas en albergues colectivos para los inmigrantes. La carencia de servicios sanitarios y los espacios densamente ocupados, los convirtieron en prototipos de alojamiento reservado para quienes no tenían otra alternativa. Las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos constituyeron una oportunidad de negocios para el sector inmobiliario. La carencia de unidades de vivienda suficientes para atender la demanda de alojamiento que se produjo en la transición de los siglos XIX y XX, favoreció el auge de las viviendas inicialmente concebidas como provisorias, pero que para muchos, se convirtieron en alojamientos de alquiler definitivos.

En tanto alojamiento de carácter no permanente, el conventillo o inquilinato  ofrecía a sus usuarios varias ventajas. La mayoría de ellos estaban ubicados en la zona céntrica de las ciudades, de manera que no era necesario invertir tiempo ni dinero para el traslado a las fuentes de trabajo. Asimismo, les permitía participar de las redes de las distintas colectividades que arribaban a Buenos Aires. Sus precios caros, en relación a los servicios que brindaban y a los ingresos de los que disponía la población que buscaba alojamiento, eran sin embargo los más bajos para garantizar una cama en donde dormir.

Estaban habitados principalmente por obreros y artesanos y en muchos casos las piezas funcionaban también como talleres de trabajo. En general constituían el primer escalón de la trayectoria habitacional de los inmigrantes europeos que luego lograban acceder a la vivienda propia. Más adelante los inquilinatos se convirtieron en el lugar de residencia de los inmigrantes internos y de aquellos provenientes de los países limítrofes. Localizados fundamentalmente en los barrios de La Boca, Barracas, Parque Patricios y en el partido de Avellaneda, en la actualidad, aún siguen siendo una de las formas de hábitat popular en la ciudad.

Los inquilinatos fueron la única alternativa habitacional para los sectores de menores ingresos hasta entrada la década de 1930. A partir de entonces, llega a su fin el modelo agroexportador que guió el desarrollo de la economía argentina dando paso a un proceso de sustitución de importaciones. Un fenómeno urbano significativo que comienza a consolidarse durante este período es el de las villas miserias tanto en la ciudad central como en los municipios del primer cordón de la aglomeración. Se trata de barrios de trazado irregular, con viviendas precarias, a veces construidas con material de descarte y con carencias de servicios de infraestructura y equipamiento, localizadas espontáneamente en terrenos vacantes de dominio público o privado.

En la Ciudad de Buenos Aires, las villas se localizaron en las zonas centrales y en el sector sud próximo al Riachuelo. Las primeras villas metropolitanas surgen a fines de la década de 1930 con las casillas utilizadas por los inmigrantes desocupados asentados en Puerto Nuevo (Villa Esperanza). Posteriormente, la construcción por parte del Estado de viviendas transitorias para la población con necesidades habitacionales que llega a la ciudad atraída por el proceso industrializador da lugar a la formación de la Villa de Retiro (actual Villa 31). En la década de 1940, aparecen nuevos núcleos en los barrios del sur de la Ciudad y en los municipios aledaños. En los partidos de la primera corona, las villas de emergencia se localizan próximas a la ciudad central y en la cercanía de las zonas industriales y las cuencas inundables de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista.[3]

El asentamiento en villas fue inicialmente, para muchas familias, una solución de carácter transitorio. Posteriormente, con el agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones y la crisis económica, se convirtió en una solución habitacional de carácter permanente. El fenómeno de las villas es un fenómeno que perdura hasta en la actualidad en la ciudad central y en los partidos aledaños. Al igual que el resto del tejido urbano, han sufrido procesos de extensión, de consolidación y de densificación. Del mismo modo, fueron objeto de intervención de los gobiernos dictatoriales que siguieron en la sucesión a Juan Domingo Perón y que insistieron en su erradicación.

En las décadas de 1940, 1950 y 1960, con la afluencia de nuevos migrantes internos comienza a desarrollarse una nueva forma de hábitat popular: loteos económicos (Clichevsky, 1975; Torres, 2001). Los loteos económicos fueron el medio a través del cual la población de bajos ingresos logró el acceso a la propiedad legal en tierras  suburbanas a través del pago en cuotas a lo largo de una o dos décadas. Los asalariados de la industria constituían una demanda solvente para los nuevos emprendimientos, apoyada en la existencia de líneas de créditos subsidiados en los bancos oficiales y de un contexto de pleno empleo. La escasa reglamentación y la baja dotación de servicios exigidas para el loteamiento, facilitaban el proceso de acceso a la propiedad. Sin embargo, los bajos costos de urbanización se trasladaban a los largos tiempos de viajes necesarios para el acceso a las fuentes de trabajo, a la escasa calidad de urbanización y al costo de la construcción de la vivienda.

El desarrollo de los loteos económicos no hubiera sido posible sin la existencia de “fuertes subsidios que abarataron radicalmente el costo del transporte suburbano nacionalizado en 1947-1948,[4] facilitando de esta manera los desplazamientos cotidianos residencia-trabajo de los trabajadores urbanos” (Torres, 2001) y la realización de las nuevas urbanizaciones en toda la periferia. El transporte urbano extremadamente barato constituyó en los hechos un subsidio implícito a la tierra residencial suburbana capitalizado por los trabajadores urbanos que estaban afluyendo masivamente a la aglomeración en el contexto del proceso de industrialización sustitutivo de importaciones, que adquirían lotes a largos plazos (sin indexar) y autoconstruían sus viviendas (Torres, 1993).

El decreto ley 8912 del año 1977 y la crisis económica pusieron fin a los loteos económicos y con ellos al acceso legal a la tierra urbana de amplios sectores de ingresos bajos y medios bajos. A pesar de ello, la demanda de tierra urbana (o potencialmente urbanizable) para estos sectores continúa creciendo en la ciudad metropolitana. Esta situación se agrava en el marco de la dictadura militar que, en 1977, implementa un plan sostenido de erradicación de las villas de la Ciudad de Buenos Aires.[5]

La exclusión de los villeros de bienes materiales y culturales sumada a la estigmatización negativa que sobre ellos se cierne, actúan como condicionantes de los  procesos de producción del espacio urbano de otros actores locales. Estos sectores, motivados por sus propias necesidades materiales y por la necesidad de diferenciarse del villero, participan en el proceso de producción de la ciudad desarrollando otra forma de hábitat: el asentamiento.

Los asentamientos se originan en los años 80’ vinculados al imaginario del loteo popular[6]. Su configuración espacial, guarda relación con el loteo, se realiza de acuerdo a las formas establecidas por ley: se trazan lotes y manzanas dejando el espacio correspondiente para la apertura de calles y para la instalación de equipamiento comunitario como escuelas y hospitales. En cada lote puede haber solo una vivienda y en cada vivienda solo una familia. Esta característica contrasta con la villa donde predomina el hacinamiento. A diferencia de la villa cuya formación es espontánea y desorganizada, el asentamiento requiere la organización previa de los vecinos que no solo tienen que realizar el trazado, sino también construir lo más rápidamente posible sus viviendas para impedir un desalojo.           

Con el fin de evitar un desalojo, los vecinos buscan tierras con escaso valor inmobiliario en los que no hay planificados proyectos de desarrollo urbano ni de inversión privada. El objetivo de los sujetos que participan en el proceso de formación de los  asentamientos es acceder a la propiedad de sus lotes, por ello el paso inmediato a la ocupación del territorio es acudir al Estado en busca de un interlocutor que facilite ese proceso.

 

Figura 1. Formas de Hábitat Informal en RMBA. Fuente: Elaboración propia.

 

Estas tipologías de hábitat popular pueden agruparse de manera más general en dos situaciones (ver Figura 1). Así, por un lado, pueden distinguirse unas formas de hábitat popular que se desarrollan sobre tierra vacante y otras que los hacen sobre el hábitat previamente construido. Las villas y los asentamientos corresponden al primer conjunto; mientras que las ocupaciones y los inquilinatos al segundo. Los diferentes tipos de hábitat popular difieren en su localización territorial: villas y asentamientos se desarrollan tanto en la CABA como en la Provincia de Buenos Aires, mientras que las formas de hábitat popular que se desarrollan en inmuebles constituyen un fenómeno que se ha desarrollado fundamentalmente en la CABA. Esta diferenciación es fundamental para comprender la naturaleza de la informalidad y sus causas[7] y, por ende, para determinar el tipo de políticas de regularización del hábitat informal que se necesita implementar. Nuestro derrotero sobre las políticas de regularización se centrará exclusivamente en las formas de hábitat popular que se desarrollan sobre tierra vacante, dejando pendiente aquellas que atañen a las tipologías que se desarrollan sobre un hábitat previamente construido.

Los procesos de consolidación: El derrotero de las políticas de regularización dominial y mejoramiento de hábitat

Clichevsky (2003), distingue tres tipos de políticas de regularización: i. aquellas que tienen por objetivo sanear la situación dominial; ii. aquellas que tienen por objetivo sanear la situación urbano-ambiental y iii. las integrales que articulan i. y ii. Según esta investigadora, las experiencias de políticas de regularización integral han sido escasas. Generalmente los dos primeros tipos de políticas se implementaron de manera desarticulada, siendo mucho más extendidas las políticas de tipo i. Ello se debió a que este tipo de intervenciones es menos costoso, tienen mayor visibilidad en términos políticos y ha recibido una fuerte promoción de algunos organismos internacionales por sus supuestos efectos multiplicadores.

Es evidente la ausencia de una política de regularización unívoca en la Argentina, los pocos intentos de articular una política integral y universal fracasaron, y se recayó una y otra vez en la sanción de normativa específica para cada caso, segmentando las soluciones y vulnerando el principio de igualdad ante la ley de los habitantes de las diferentes urbanizaciones informales. Esta situación expresa, en parte, un cierto consenso del sistema político acerca de no cuestionar las relaciones de propiedad y el acceso a la tierra y a la vivienda, poniendo el valor absoluto de la propiedad privada por encima de los derechos sociales, económicos y culturales de las familias de menores ingresos. En este marco, los procesos de regularización avanzaron caso a caso, según la correlación de fuerzas de los actores involucrados y siguiendo alguno de los diferentes caminos señalados más arriba.

Esta situación hace muy difícil analizar en términos globales los resultados de la política de regularización, ya que solo puede ser entendida como un conjunto de iniciativas dispersas, desarticuladas y políticamente condicionadas en su devenir. De esta manera, los procesos están condicionados por situaciones puntuales, como la posibilidad de negociar con un propietario la compra de la tierra, la disponibilidad de tierras fiscales en determinada jurisdicción, etc. En realidad, salvo contadas excepciones, los procesos de regularización parecen más forzados por la presión y la organización de los sectores involucrados que concedidos por la autoridad estatal, en atención al derecho a la vivienda digna y a la seguridad de la tenencia de la misma.

Según el informe de 2007 del Centre on Housing Rights and Evictions (2007), el déficit habitacional para el total país afecta a 2.640.871 hogares, 51,65% de los cuales pertenecen a los sectores de menores ingresos. Asimismo, 1.582.230 hogares (15,7%) conviven con situaciones irregulares de tenencia (Rodríguez, Di Virgilio et al, 2007. En este contexto, en la Argentina la regularización es una cuestión aun pendiente. La Constitución no hace referencia a la situación de ilegalidad urbana ni define la función social de la propiedad. La regularización de tierras privadas se regula por el Código Civil, mientras que las tierras fiscales se regulan por la Ley de Emergencia Económica Nº 23.697/89 y otras disposiciones legales (Clichevsky, 2003). Las políticas más importantes fueron: la venta de las tierras de la ciudad de Buenos Aires ocupadas por villas a las organizaciones sociales que representaban a los habitantes de las mismas (Decreto 1001/90), el Programa Nacional de Tierras Fiscales – Programa Arraigo[8] (Decreto Nº 2.441/90, Decreto Nº 846/91), cuyo objetivo es la regularización de dominio y urbano-ambiental de las tierras ocupadas propiedad de la Nación; Ley Pierri Nº 24.374/94 exclusivamente para regularización de tierras privadas, con implementación descentralizada a los gobiernos locales, permite la regularización de tierras inundable y sin infraestructura al exceptuar de las normas Decreto Nº 8.912 y Leyes Nº 6.253 y 6.254. En la Provincia de Buenos Aires se implementa a inicio de la década de 1990 el Programa Familia Propietaria (Decreto Nº 1782/92) que garantiza a toda familia el acceso a un lote de tierra a título oneroso para que construya allí su vivienda única y de ocupación permanente en pueblos de hasta 50 mil habitantes. Los gobiernos locales han implementado políticas propias de venta de tierras fiscales, según diferentes modalidades, a través de ordenanzas abiertas, caso por caso o nominativas (Clichevsky, ob. cit.).

Los instrumentos jurídicos de regularización

En la actualidad, existen diversos instrumentos normativos en el RMBA para regularizar y/o transferir el dominio de las tierras a sus ocupantes, mientras que las intervenciones para regularizar la situación urbano-ambiental fueron mucho más acotadas. En términos territoriales, este tipo de normativa tiene una presencia mayor en la provincia de Buenos Aires, mientras que en la Ciudad, la mayor parte de los instrumentos vigentes tienden a obstaculizar la regularización de la urbanización y, sobre todo, el traslado del dominio, por la complejidad de la misma y su inadecuación a los procesos de urbanización informal.

A nivel nacional, el mencionado Programa Arraigo se enmarca en la Ley de Emergencia Económica Nº 23.697/89, que habilitó la enajenación de inmuebles de propiedad fiscal previa declaración, por parte del organismo propietario, de la innecesaridad del inmueble a los fines de cumplir con sus objetivos específicos. Esta ley se inscribió en una serie de transformaciones estructurales del aparato estatal nacional en la década de 1990, tendientes a achicar su tamaño, reformular su rol como agente económico y descentralizar funciones hacia las provincias y municipios.

La provincia de Buenos Aires cuenta con cuatro instrumentos principalmente: el Decreto Nº 3.736, orientado a la urbanización de villas y asentamientos, y las leyes de expropiación, de posesión veinteañal y la Ley Nº 24.374, referidas a la regularización dominial.

El Decreto Nº 3.736 define Distritos de Urbanización Prioritaria (DUP), permitiendo bajo aquella figura la adecuación de la norma para facilitar la consolidación de barrios residenciales. Su utilidad radica en proveer el marco normativo necesario para urbanizar terrenos, que por sus características particulares, no están definidos como de uso urbano. Este instrumento, sin embargo, presenta cierta complejidad para su implementación debido a que ésta requiere de la articulación con el Municipio – que define los usos del suelo- y con el Gobierno Nacional -en los casos donde las tierras pertenecen a la Nación-.

Originalmente los mecanismos de expropiación fueron contemplados en el código civil con el fin de contar con suelo para la construcción de infraestructura y equipamiento colectivo. Luego, con el consenso de la clase dirigente, la ley de expropiación se adaptó para garantizar el no desalojo a sus ocupantes. En este marco, los ocupantes de los terrenos tienen garantizada su continuidad en los terrenos, pero no se contemplan acciones tendientes a la regularización de la urbanización, ni la transferencia del dominio. RMBAs cuestiones quedan sujetas a futuras instrumentaciones.

La posesión veinteañal, bajo la figura de usucapión, permite la transferencia del dominio de aquellos terrenos privados que hubieran sido ocupados de buena fe por el lapso de veinte años, y en los cuales no se hubieran realizado reclamos por parte del propietario original. Su implementación requiere el inicio de una acción judicial. También en este caso, su aplicación resuelve la regularización del dominio de la tierra, pero no contempla la regularización urbana del barrio.

Asimismo, la Ley nacional Nº 24.374, más conocida como “Ley Pierri”, permite la transferencia del dominio a sus ocupantes bajo las mismas condiciones que la ley veinteañal pero reduciendo a diez la cantidad de años exigidos. El alcance de la ley se limita a la transferencia del dominio a sus ocupantes. 

A diferencia de lo que ocurre en la provincia de Buenos Aires, la Ciudad carece de instrumentos que permitan la regularización de barrios informales, tanto en lo que respecta a la urbanización como a la transferencia de dominio. A pesar de los diversos programas que se formularon en la CABA desde la transición democrática fueron escasos los avances respecto de la generación de normativa que permita la regularización de situaciones de informalidad urbana. En este sentido,  puede mencionarse  como excepción la codificación, en la década del 90’, de todas las villas de la ciudad como “Distrito U31” (Decreto 954/91) a partir de la adopción de criterios más flexibles de regularización que los del CPU[9].

 

Figura 2. Procesos de Regularización en los barrios seleccionados. Fuente: Elaboración propia.

 

En los casos analizados, Barrio Inta localizado en la Ciudad de Buenos Aires y San Gerónimo, San jorge y Villa Tranquila en el Conurbano Bonaerense (Provincia de Buenos Aires), la regularización se llevó a cabo fundamentalmente a través de iniciativas orientadas a la transferencia del dominio. En dos de los casos (Barrio Inta y Villa Tranquila) la regularización dominial estuvo acompañada por iniciativas de mejoramiento de barrios y regularización urbanística por iniciativa de los gobiernos locales. En RMBAs urbanizaciones, la regularización urbanística avanzó más rápidamente que la dominial y la constructiva. En general, hemos observado que estos procesos permanecen aun inconclusos o son muy incipientes. En el barrio San Jorge, si bien la regularización dominial se desarrolló paralelamente a la urbanística, éste proceso corrió por cuenta casi exclusiva de los vecinos. Es posible pensar, entonces, que si bien en los asentamientos el saneamiento del dominio es en términos generales más sencillo, el mejoramiento barrial constituye una iniciativa que la mayoría de las veces queda bajo la órbita de los habitantes. En las villas de emergencia, en cambio, el Estado parece tener un protagonismo activo en términos del mejoramiento de la urbanización aun cuando la transferencia de dominio permanece inconclusa. 

La dimensión política de los procesos de regularización

Los procesos de regularización dominial son muy complejos en su implementación, por la heterogeneidad de actores involucrados, tanto de tipo estatal como político y comunitario (Herzer et al., 1993). Es por ello que la dinámica política de este proceso no puede ser dejada de lado en el análisis.

En primer lugar, la definición de los usos del suelo es una prerrogativa de los municipios y de la Ciudad de Buenos Aires, por lo que el primer interlocutor, o uno de los más importantes en los procesos de regularización, son los gobiernos locales. Sin embargo, el Gobierno Nacional y el Gobierno de la Provincia son grandes terratenientes y suelen ser las tierras de su propiedad las que están involucradas en las tomas y ocupaciones que dieron origen a las urbanizaciones informales. Por otra parte, el Gobierno Nacional ha implementado en los últimos años una política de vivienda activa, centralizada en la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda pero descentralizada en su implementación efectiva, sin mencionar que la normativa utilizada en algunos de estos procesos es de nivel nacional (Decreto 846/91, Ley Nº 23.967, Ley Pierri Nº 24.374/94, etc.). También ha implementado, con bastantes limitaciones, una política de gestión y regularización de tierras desde el Ministerio de Desarrollo Social, con la participación en la gestión de representantes de organizaciones sociales vinculadas al hábitat (Clichevsky, 2003b).

El Gobierno de la Provincia, por su parte, es un actor muy importante no sólo por su intervención normativa y como terrateniente involucrado, sino también porque los procesos de expropiación o de urbanización de zonas especiales requieren de la intervención del Poder Legislativo Provincial.

En segundo lugar, los actores comunitarios que pueden intervenir en los procesos de regularización son también por demás diversos, y van desde familias aisladas –ya propietarias u ocupantes-, hasta instituciones formales y organizaciones sociales (ONG’s, iglesias, empresas, etc.). Los procesos de regularización difieren mucho según cuál sea el carácter y el nivel organizativo de los actores comunitarios involucrados. En términos generales, se reconoce que, a mayor organización y participación de la comunidad en el proceso, mayor sustentabilidad del proceso a largo plazo.

En tercer lugar, existe una diversidad de actores económicos que tienen intereses creados en los procesos de urbanización, tanto formal como informal, y en los procesos de regularización posteriores[10]. A veces la regularización favorece la erradicación de los ocupantes a través de mecanismos de mercado. Existen comportamientos especulativos tanto desde el lado de la demanda como de la oferta, ya que el solo anuncio de la regularización provoca un efecto de valorización del suelo, y genera incentivos para nuevas ocupaciones[11].  

En los casos que analizamos existen diversos clivajes que requieren ser atendidos. En primer lugar, uno sólo de los casos se encuentra en la ciudad de Buenos Aires, mientras que los otros tres se ubican en municipios del primer y segundo cordón de Conurbano Bonaerense (Provincia de Buenos Aires). La localización territorial nos remite a diferencias muy marcadas en los estilos de gestión y en la cultura política predominante en cada distrito.

En términos generales, los municipios de la Provincia de Buenos Aires fueron mucho más permisivos hacia la ocupación de tierras -- llegando a diseñar o adaptar normativa específicamente a estos fines -- que la Ciudad de Buenos Aires. La segunda, en cambio,  tuvo un accionar mucho más errático en la materia e incluso durante mucho tiempo implementó políticas explícitas de erradicación.[12] Desde la recuperación democrática, si bien la Ciudad ha implementado políticas de radicación de la población que habita las villas, el avance de éstas ha sido muy magro. Formalmente, la radicación y urbanización de las villas está presente en los programas y la normativa sancionada antes y después la autonomización política de 1994. No obstante, la ejecución concreta de los presupuestos asignados y los avances de las obras muestran una falta de voluntad política para dar una solución definitiva al problema del hábitat informal. La yuxtaposición –y contraposición incluso- de normativas de diversa índole dificulta la implementación de las políticas de regularización, amparándose a veces en estándares técnicos de calidad y habitabilidad. 

Por su parte, la Provincia de Buenos Aires en general, y los municipios en particular mostraron mayor capacidad para capitalizar los procesos de regularización en términos políticos, manejando el ritmo y los avances de estos. En muchos casos se concedieron avances iniciales para después quedar frenados por tiempo indeterminado -como sucedió extensamente con las leyes de expropiación que caducan a los dos años si no son ejecutadas o en el caso de la Ley Pierri que requiere un lapso de diez años con posterioridad al inicio del trámite administrativo para continuar el proceso de regularización- .

A la complejidad de los contextos político-normativo asociados a las diferentes jurisdicciones, se suman las diferencias relativas al tipo de urbanización. Entre los casos analizados, dos son asentamientos y dos son villas de emergencia. El tipo de urbanización parece ser un factor fundamental cuando se analiza el éxito (o no) de las iniciativas. Como vimos anteriormente, los asentamientos suelen respetar la trama urbana formal y el trazado de los terrenos y las viviendas suele corresponderse con mayor facilidad con lo establecido en la normativa urbana vigente. Asimismo, los asentamientos suelen tener una menor densidad de población y menor intensidad en el uso del suelo. En general, también, son tierras con menor valor inmobiliario, ya que se encuentran a una distancia media mayor de los centros urbanos que las villas. Estas condiciones hacen que en éstos los procesos de regularización dominial encuentren menos resistencias para su desarrollo.

Irregularidad(es) persistente(s)

Con el propósito de dar cuenta de las huellas y alcances de los procesos de regularización en las urbanizaciones populares de la RMBA hemos realizado una encuesta en los cuatro barrios seleccionados a fin de relevar aspectos tales como la forma de acceso al lote y/o a la vivienda, el tiempo transcurrido desde el momento del acceso, la forma de acceso, la relación de los ocupantes con el proceso de regularización, los alcances del proceso, etc. En el marco de dicho relevamiento hemos obtenido datos sobre la situación dominial de aproximadamente 370 lotes. En cada uno de los barrios se aplicó una muestra probabilística a fin de relevar la situación de un número importante de lotes (auto)producidos en los diferentes tipos de hábitat (villa y asentamiento). En el Barrio Inta, en Villa Tranquila y en San Gerónimo se relevaron 100 lotes en promedio. En San Jorge, por tratarse de una urbanización poco extendida, se relevaron 65 de los 73 que completan el barrio. 

Intensidad de ocupación de los lotes

Los datos recogidos nos permiten observar que la intensidad de ocupación de los lotes es mayor en las villas de la Ciudad de Buenos Aires que en las urbanizaciones populares de la conurbación. Asimismo, en la Ciudad es mayor el promedio de hogares por vivienda. Entre las urbanizaciones relevadas, resulta extraño el hecho de que Villa Tranquila sea la que presenta el índice más bajo de ocupación de lotes (1,1 vivienda por lote vs 1,2, 1,3 y 1,3 en San Jerónimo, San Jorge y Barrio Inta respectivamente). Además, en este barrio y en Inta se ubican los lotes de menor tamaño promedio (119m² y108m²⁾ y los hogares en promedio más numerosos.[13] Es posible pensar, entonces que si bien la intensidad de ocupación del lote es baja en las villas, ello se vincula fundamentalmente a la existencia de lotes muy pequeños cuyas actuales dimensiones pueden ser tributarias de procesos de subdivisión previos.

 

Situación de tenencia

La proporción de hogares propietarios en la RMBA aumentó sensiblemente en los últimos veinte años: a principios de los años 1990, el 63% de los hogares de la RMBA estaban en esa situación; diez años más tarde esa categoría comprende al 72.9% (INDEC, 1991 y 2001). El alquiler, desde el punto de vista de su valor social, se considera como una situación transitoria, cuestión que se expresa no sólo en la proporción de hogares que se encuentra en esta categoría (10,94%) sino también en su evolución decreciente a lo largo de la década (16% en 1991). Ante estos guarismos, es posible pensar que el acceso a la propiedad  constituye un elemento esencial en la experiencia habitacional de los hogares de la RMBA.^[14]

De este modo, la situación de tenencia se torna relevante no sólo por lo que expresa en sí misma (la relación con la propiedad) sino en la medida en que informa, también, sobre las características del mercado inmobiliario y los valores socio culturales que permean su estructuración.

 

En las urbanizaciones populares relevadas, la proporción de hogares que son propietarios de la vivienda y el terreno asciende al 42,49%; el 57,51% convive con situaciones que recortan la seguridad de la tenencia. Las situaciones de mayor informalidad en términos dominiales se observan en las villas, tanto en el Barrio Inta como en Villa Tranquila se han ejecutado o se ejecutan actualmente acciones de reordenamiento urbano con vistas a sanear el dominio de las tierras. Sin embargo, su ritmo de desarrollo y sus posibilidades efectivas de que lleguen a buen puerto parece ser dispar.

En la Ciudad de Buenos Aires, en general, y en el Barrio Inta, en particular, a mediados de 1993, se puso en marcha Plan de Radicación de Villas. El proyecto tuvo como objetivo concretar la venta de las tierras a sus ocupantes y ejecutar las tareas necesarias para la apertura de calles y tendido de infraestructura con financiamiento del gobierno local. Sin embargo, los avances han sido muy lentos. En la Villa 19, Barrio Inta, las primeras obras se dejaron ver promediando la década del ´90: en 1997 se inició la pavimentación de la calle principal y de la transversal.[15] A pesar de los avances, las sucesivas crisis económicas y las dificultades para ejecutar efectivamente los fondos dirigidos a la iniciativa obstaculizan el desarrollo del proceso; en el ínterin el barrio continúa recibiendo población y protagonizan un progresivo proceso de  crecimiento y densificación.

Durante el primer gobierno de Ibarra,[16] el proceso de urbanización en villas fue priorizado a nivel presupuestario, procurándose reconstituir -- luego de la crisis -- la operatoria empresarial convencional Terreno, proyecto, construcción. Durante el segundo gobierno,[17] el presupuesto destinado a la urbanización en villas y núcleos habitacionales transitorios sufrió un significativo incremento (Cuadro 1). La inversión orientada a esa finalidad se quintuplicó, ejecutándose  mediante modalidades empresariales que operan, con dificultades diversas, en la trama autoproducida de las villas.[18][19]

 

Vivienda

Programa de Autogestión para la Vivienda (PAV) (Ley 341 – Ley 964 modificatoria de la primera-)

Programa de Rehabilitación del hábitat en el barrio de La Boca

Programa de Rehabilitación y Mantenimiento de Conjuntos y Barrios

Programa de Recuperación de la traza ex AU3 (Ley 324)

Programa de Rehabilitación del Conjunto Habitacional Colonia Sola (Ley 459)

Programa Vivienda Porteña// Viví en tu casa

Programa nuestra casa (Vivienda Colectiva con Ahorro Previo para Organizaciones Sociales)

Regularización dominial

Regularización dominial y consorcial de Conjuntos y Barrios

Regularización y Mejoramiento barrial

Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas, Núcleos Habitacionales Transitorios y Barrios Carenciados (PRIT)

Programa de autogestión de Proyectos de Vecinos de Villas y NHT. (SDS)

Programa de Recuperación Urbana de Edificios Existentes (Mejor Vivir)

Fuente: Rodríguez, Di Virgilio et al, 2007

 

Desarticulados de una política de acceso al suelo urbano, estos programas, en sus primeros años de ejecución, sufrieron dificultades que, al menos hasta 2005, se traducían en subejecuciones presupuestarias.[20] En cuanto al programa de urbanización de villas, el IVC elaboró un informe en el que se detallan las demoras incurridas y las obras ejecutadas que estaban proyectadas en presupuestos anteriores[21].

A pesar de las dificultades y demoras en la implementación del Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y Núcleos Habitacionales, el barrio INTA ha experimentado en los últimos 10 años un importante proceso de mejoras[22]. Como resultado, en el barrio se han dinamizado las transacciones inmobiliarias. Según relatan nuestros informantes, el barrio ha recibido en estos años un importante caudal de población[23] y se ha incrementado la demanda de cuartos y viviendas en alquiler[24]. Asimismo, se ha elevado el monto de las transacciones de compra y venta. Si bien, en las villas de la Ciudad, los precios no han crecido tanto como en el mercado formal, es posible encontrar viviendas ofrecidas por más de u$s 5.000, situación que no se registraba en las operaciones realizadas 10 años atrás (Cravino, 2006:205).[25]

En Villa Tranquila las obras se iniciaron recientemente, el ex intendente Baldomero “Cacho” Alvarez,  en el año 2004, puso en marcha el Plan de Urbanización del barrio que continúa en la actualidad. Sus primeras acciones se orientaron a generar las condiciones para avanzar en la consolidación y el mejoramiento de la trama urbana: se rellenaron tierras para la construcción de nuevas viviendas y para la extensión de la calle Pinzón. En 2005 comenzó la construcción de las primeras 183 viviendas de un total de 750 unidades previstas en la primera etapa del Plan (2004-2007). Las primeras adjudicaciones se realizaron en el año 2007.[26] En la actualidad, según los datos de la encuesta que realizáramos entre vecinos frentistas del barrio, el 15,5% de los hogares posee escrituras que acreditan la titularidad del lote[27].

En los asentamientos (San Jorge y San Jerónimo), una importante proporción de vecinos son titulares de sus lotes: En San Jorge, el 64% de los vecinos son titulares del dominio mientras que en San Jerónimo ese porcentaje desciende al 49%. Esta situación refleja el hecho de que las acciones de los gobiernos locales en estas urbanizaciones – muchas veces motorizada por el reclamo de los propios habitantes -- se hayan orientado fundamentalmente hacia la regularización dominial. La regularización urbanística es una tarea que descansó fundamentalmente en los propios vecinos o que aún está pendiente (como es el caso de San Jerónimo). 

En la actualidad, el área de Tierras de la Municipalidad de Almirante Brown lleva adelante operativos para normalizar la situación dominial de los habitantes de San Jerónimo. Si bien se han realizado importantes avances, algunos vecinos no poseen aún el dominio legal del inmueble que habitan[28]. Sigue siendo una tarea pendiente el mejoramiento del barrio y la realización de obras de infraestructura: en San Jerónimo la amplia mayoría de las calles son aún de tierra, salvo aquellas por las que transita el colectivo que ingresa al barrio y cuya pavimentación estuvo a cargo de la empresa de transportes. Los vecinos no cuentan ni con agua corriente ni con cloacas y el equipamiento social del barrio se encuentra deteriorado.

En San Jorge la situación parece ser diferente; sin embargo, las brechas parecen explicarse más por la acción de los vecinos que por la del gobierno local. Si bien éstos reconocen los apoyos y ayudas recibidas, no dejan de señalar que ellos mismos se han ocupado de rellenar las calles, pagar las obras de saneamiento y conexión a las redes de agua y cloacas. En los 27 años que han transcurrido desde  su fundación se han borrado casi totalmente las huellas ostensibles de la informalidad urbanística. A pesar de ello, la vida cotidiana de sus habitantes convive con situaciones de irregularidad vinculadas a transacciones de compra y venta en el mercado informal y a procesos inconclusos de subdivisión de los lotes.

Conclusiones

Las siguientes conclusiones tienen el carácter de provisional y están sujetas a revisión a medida que se desarrolle el proyecto general en el cual se enmarca este trabajo.

En primer lugar, parece que las urbanizaciones de origen informal ubicadas en el primer cordón se distinguen de las del segundo en su lógica de ocupación y en la dinámica de subdivisión del espacio. Lo mismo sucede respecto de las ubicadas en la Ciudad de Buenos Aires. En este sentido, existe correlación entre centralidad e intensidad y uso del suelo, de manera similar a como ocurre en la urbanización formal. Los lotes tienden a ser de menor tamaño y aumenta el nivel de subdivisión a medida que nos acercamos al centro.

En segundo lugar, el desarrollo de los procesos de regularización está fuertemente condicionado por las características originales de la urbanización. De esta manera, a diferencia de las villas, las características de los asentamientos facilitan el curso de dicho proceso, porque la lógica de ocupación del espacio busca respetar ciertos criterios urbanísticos -como la apertura de calles y el tamaño de los lotes-.

En tercer lugar, los casos analizados parecen indicar que cuanto menor sea el número de propietarios originales de los terrenos ocupados, el traspaso del dominio a sus ocupantes se simplifica, ya que se facilitan las negociaciones y el consenso.  A su vez, el hecho de que el propietario sea privado no funciona como un obstáculo adicional para el proceso de regularización. Al contrario, puede simplificar el proceso, mientras se garantice una indemnización económica adecuada -lo cual dista de ser sencillo o rápido-. En cambio, cuando intervienen organismos estatales de diferente nivel, los conflictos políticos se multiplican y es frecuente que se llegue a “puntos muertos”.

En cuarto lugar, el desarrollo de los procesos de regularización está, además, directamente afectado por la dinámica política de las jurisdicciones en las que se encuentran los barrios. En este sentido, la Provincia de Buenos Aires mostró mayor capacidad para capitalizar políticamente los procesos de regularización y cuenta con diversos instrumentos jurídicos a este fin. La Ciudad de Buenos Aires, en cambio, no ha seguido el mismo camino y encontró mayores dificultades para avanzar.

Finalmente, en las urbanizaciones de  origen informal del primer cordón, los procesos de regularización avanzan con cierta facilidad en la etapa de mejoramiento barrial y amanzanamiento. Sin embargo, estos procesos se complejizan en el traspaso efectivo del dominio, y más aún, en la regularización de lo construido, con avances muy limitados a lo largo del tiempo.

 

Notas