RETOS PARA UN NUEVO MODELO DE INTERVENCIÓN EN BARRIOS: LA LLEI DE BARRIS DE CATALUÑA[*] (2004).
CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS DE REGENERACIÓN URBANA

Lídia Garcia-Ferrando
Universitat de Barcelona
lidiagarcia@ub.edu

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Retos para un nuevo modelo de intervención en barrios: La Llei de Barris de Cataluña (2004). Cambios en las políticas de regeneración urbana (Resumen)

Desde la constitución de los ayuntamientos democráticos, a finales de la década de 1970, en Cataluña – comunidad autónoma de España- las iniciativas más importantes de transformación urbana han tenido como unidad de intervención el “barrio”. Esto se refleja en el caso de tres de los programas de actuación y transformación urbanística más relevantes en cuanto a volumen e inversión: los Planes Especiales de Reforma Interior, el Programa de Remodelación de Barrios y, actualmente, el programa sobre el cual se centra este artículo: Programa de Mejora de Barrios y Áreas Urbanas, conocido coloquialmente como Llei de Barris. Se analizaran los cambios que representa la Llei de Barris como primera política de regeneración urbana de marcado carácter integral. Se destacaran por un lado, las ventajas que supone respecto modelos tradicionales de intervención y por otro, los obstáculos y las carencias que hasta al momento se detectan en la implementación del programa. Así, se propondrán líneas de mejora de la nueva estrategia para aumentar las posibilidades de éxito de la intervención integral

Palabras clave: Barrios,  regeneración urbana, políticas integrales, intervención urbanística.

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Challenges for a new model of intervention in neighbourhoods: The Llei de Barris[1] of Catalonia (2004). Changes in the policies of urban regeneration (Abstract)

From the 70s on, after the constitution of the democratic Councils in Catalonia –region of Spain-, the most important initiatives of urban transformation had the "neighborhood" as unity of intervention. The three most significant programs  of regeneration according to  their volume and investment, have been focused on the "neighborhood": the Special Plans of Interior Reform, Program of Regeneration  of Neighborhoods and, currently, the program on which this article is focused: Program of Improvement of Neighborhoods and Urban Areas, known colloquially as Llei de Barris.

This law initiates the first policy of urban regeneration with an integral character. The changes with respect to the past that this fact represents will be analyzed; on the one hand, the advantages compared to traditional models of intervention and, on the other, the obstacles and the absences detected up until now over the implementation of the program. Finally, several lines of improvement of the new strategy will be suggested to increase the possibilities of success of the integral approach in new models of intervention.

Key words: Neighbourhoods, urban regeneration, integral policies, urbanistic intervention.

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Durante las últimas décadas gran parte de las metrópolis europeas han revisado sus políticas de planificación, intervención y regeneración urbana. Estas reflexiones, en la mayoría de casos, han servido para abandonar modelos unidireccionales o sectoriales que otorgaban especial peso a las estrategias de intervención físicas. Las políticas de renovación de barrios a nivel europeo adoptan nuevos enfoques integrales, incorporan actuaciones transversales en los diferentes ámbitos de la realidad del barrio, deshaciendo la dicotomía entre la esfera física o urbanística y la esfera social, cultural o socio-económica.

España, país con tradición en políticas de actuación y rehabilitación de barrios, a principios de este milenio inicia su propia revisión del modelo intervencionista inspirada por las nuevas tendencias europeas pero, sobre todo, por impulsos generados intrínsicamente. En la comunidad autónoma de Cataluña, la nueva concepción integral de las políticas de intervención en barrios se plasma esencialmente en la aprobación de la Llei de Barris y el programa de mejora de barrios que dicha ley inspira.

A continuación, en dialogo con la literatura europea, se explicará los cambios que supone la Llei de Barris respecto las políticas antecesoras, seguido de una descripción sobre los principales mecanismos y estrategias que posibilitan la implementación del “Programa de mejora de barrios y áreas de atención especial” de la Llei de Barris . Se aportarán datos del momento actual del programa, de la inversión y los barrios beneficiados. El énfasis en los aspectos evolutivos y positivos del la Llei de Barris, así como sus puntos débiles y obstáculos a superar se plantearán en las últimas secciones, instaurando, de esta manera, elementos de estimulo para la reflexión y el debate.

Impulsos hacia nuevas estrategias de intervención en barrios

Cataluña, comunidad autónoma con un 17 por ciento de la población total de España y un 16,3 por ciento de la superficie total del país, se sitúa entre las regiones europeas con más tradición en la renovación de barrios. Después del franquismo y con la consolidación de los ayuntamientos democráticos las iniciativas más importantes de transformación urbana han tenido como principal unidad de intervención “el barrio”. Esto, por ejemplo, se refleja en la implementación de dos programas de actuación y transformación urbanística más relevantes en cuanto a volumen e inversión sobre el territorio urbano en la década de los ochenta y los noventa: los Planes Especiales de Reforma Interior (PERI) y el Programa de Remodelación de Barrios

Los PERI significaron un nuevo esfuerzo desde los Ayuntamientos para la rehabilitación y planificación urbanística en de mediados de los 70 y principios de los 80 en toda España con una democracia recién estrenada. Estos planes pretendían resolver déficits de vivienda, infraestructuras y servicios en los barrios con más problemas de degradación, principalmente núcleos históricos. Las actuaciones se conceptualizaron puramente como urbanísticas, entendiendo en este caso urbanismo como aquello que materialmente necesita la metrópoli para su funcionamiento.

A principios de los 90 nace el Programa de Remodelación de Barrios implementado por la Generalitat de Cataluña y, por lo tanto, política de ámbito regional y no estatal. El Programa surgió con el objetivo de resolver las situaciones de degradación física[2] y de los factores sociales derivados de dicha situación, de los polígonos periféricos de vivienda pública. La remodelación consistía básicamente en un proceso de demolición de las edificaciones más degradadas y la construcción de nueva vivienda social en el mismo barrio donde se realojarían los mismos vecinos del área afectada.

La dinámica propia de las áreas urbanas en los últimos años ha dado paso al desarrollo de nuevos fenómenos – cambios en la estructura social, aumento de la inmigración exterior, desarrollo de nuevas tecnologías, expansión de las interrelaciones en el si de las áreas metropolitanas, etc.- que afectan directa o colateralmente a los barrios y que no se pudieron o se supieron contemplar en dichos programas antecesores. Además, como a continuación se explica, diversas sinergias conducirán hacia el nuevo propósito de superar intervenciones anteriores marcadas por cierto determinismo físico y optar por estrategias que integren  programas urbanísticos y socio-económicos. 

Con la llegada del nuevo milenio se produce el cambio sobre un modelo de transformación del territorio basado en los barrios. Este giro culmina con la aprobación en el 2004 de la Llei 2/2004 de 4 de juny de millora de barris, àrees urbanes i viles que requereixen una atenció especial[3], conocida también coloquialmente como Llei de Barris[4] La nueva ley prevé la creación de un Fondo exclusivo para financiar Programas de Intervención Integral en los barrios de Cataluña. El objetivo último será evitar la degradación urbana y la segregación social entendiendo, por primera vez, ambos factores como parte de una sola problemática y, por lo tanto, de solución integral, tratando de deshacer la tradicional dicotomía entre las intervenciones físicas  y las sociales.

Afirmar que la Llei de Barris surge sólo como una continuación de las políticas de desarrollo en los barrios iniciada por los PERIs o el Programa de Remodelación de Barrios supondría simplificar y errar en el análisis su contenido además de obviar el contexto en el que se gestó. Existieron diversos impulsos que posibilitaron el cambio en la estrategia de intervención. La evolución de los modelos urbanos, de planificación, de las realidades socio-económicas y, en este caso, la transformación del escenario político obligaron a concebir nuevos instrumentos de actuación sobre el territorio. En efecto, la voluntad política fue una de las principales causas que posibilitaron la implementación de la ley. Una voluntad política asociada a una formación concreta de gobierno. En el 2004, con el cambio de legislatura y la instauración de una nueva composición de gobierno autonómico la Ley de Barrios fue la primera aprobada por el parlamento catalán –el 4 de junio del 2004- con la determinación de que se convirtiera en una de las banderas del gobierno que acababa de constituirse.

La influencia de las políticas de intervención en barrios aplicadas a otros países fue otra variable decisiva. Por ejemplo, es destacable el peso del modelo tradicional de intervención francés pero también, desde principios de los noventa, se han desarrollado en diversas regiones de Europa aproximaciones integrales en el diseño de las políticas de intervención. En este sentido, aún y una mayor dificultad de implementación, se ha producido un notable avance en un enfoque holístico en la resolución de los problemas en los barrios, ya sean de origen físico o social. Encontramos como referencias de éxito en rehabilitación de la periferia urbana los casos de Birmingham o Estocolmo

Por otro lado, de acuerdo con la tendencia actual de aplicación de políticas de proximidad, también se inician estudios sobre ejemplos de políticas urbanísticas de desarrollo local que conceden un especial peso a los entes locales, como el caso de las Housing Corporation en Holanda y el Reino Unido, -poder fáctico no público que tradicionalmente han tenido un poder más considerable que el regional- o el modelo sueco en que los ayuntamientos han tenido siempre un gran peso histórico. 

No sólo fueron corrientes foráneas las que influenciaron sobre la necesidad de un nuevo enfoque en materia de intervención, la presión de estudios urbanos y socio-económicos que simultáneamente se estaban analizando el contexto catalán fueron determinantes. Un ejemplo clave es el estudio Infrahabitatge a Catalunya, encargado por la Fundació Bofill y realizado por el equipo EARHA en el año 2000[5]. Entre las conclusiones y propuestas de este estudio se encuentran los objetivos principales de actuación de la Llei de Barris: acordar una política comprometida en la mejora urbana de los barrios, elaborar un programa de inversiones plurianuales que coordinen las diferentes administraciones, desarrollar una ley de vivienda y desarrollar políticas orientadas a la prevención de la reproducción o creación de nuevos problemas de infravivienda, entre otros.

La Llei de Barris: vocación de cambio

Objetivos y cambios respecto las políticas predecesoras de desarrollo en los barrios

El propio título de la Ley 2/2004 de mejora de barrios y áreas que requieren una atención especial, explica por si mismo su objetivo último y fundamental. Sin embargo, ya dentro del preámbulo, adivinamos que la acción de “mejorar” esta vez se extiende más allá de una intervención urbanística basada puramente en la “piedra”. Desde el capítulo introductorio aparecen una serie de conceptos – cohesión social, lucha contra la segregación urbana, identidad social y cultural, etc.-, que hasta este momento no habían sido contemplados intrínsicamente en políticas de rehabilitación y que aquí se incorporan de manera explícita.

“La Ley 2/2004, 4 de junio, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieran una atención especial tiene como objetivo promover la rehabilitación global de los barrios para evitar la degradación y mejorar las condiciones de los ciudadanos residentes en estas áreas, y favorecer, de esta manera, la cohesión social (...) Para conseguirlo, establece la creación de un fondo a disposición de los ayuntamientos que presenten proyectos de intervención integral que tengan como objetivo la mejora urbanística, social y económica de los barrio”[6].

Hasta el momento las políticas de regeneración de barrios fomentadas a partir de los dos programas antecesores mencionados se habían centrado en las actuaciones de tipo urbanístico entendiendo, en este caso, urbanismo como aquello que materialmente necesita la metrópoli para su funcionamiento. Los PERIs se basan en planes de reforma principalmente de elementos colectivos -servicios, equipamientos- y espacio público mientras que el Programa de Remodelación de Barrios actúa básicamente sobre el sector vivienda y en menor medida sobre el entorno construido.

Con la Llei de Barris se introduce en este tipo de intervenciones el reconocimiento de causas y efectos sociales y/o socio-económicos, incluso culturales, relacionados a la degradación urbana. El nuevo enfoque implica que las acciones destinadas a solventar problemas de déficits urbanos tengan que superar las intervenciones sectoriales más allá de una intervención física, actuando integralmente, incluyendo acciones de tipo socio-económicas, ambientales y de desarrollo local.  Esta es la particularidad  fundamental que caracteriza la Llei de Barris y que la define como primera política de regeneración urbana que se cimienta sobre estrategias de intervención integral.

La incorporación de acciones socio-económicas en los planes urbanísticos no es el único cambio que representa la Llei de Barris respectos sus antecesores inmediatos. Existen otros factores que igualmente suponen un vuelco respecto las intervenciones establecidas hasta ahora, un avance relacionado también con las estrategias, objetivos e instrumentos empleados en cada programa. El cuadro 2 sintetiza los principales contrastes entre las diferentes políticas de desarrollo en los barrios.

Cuadro  2. Diferencias entre el modelo de implementación de la Llei de Barris y modelos anteriores en Cataluña de Regeneración de barrios

	Ley 2/2004  de mejora de Barrios (Llei de Barris)	Programa de Remodelación de Barrios	PERIs (Planes Especiales de Reforma Interior)
Política	Políticas de desarrollo de barrios	Políticas de desarrollo de barrios	Políticas de desarrollo de barrios
Marco regulador	Llei de Barris 2/2004	Convenios específicos par a cada proyecto	Planes Generales
Unidad territorial de actuación	Barrios (diferentes tipologías de áreas de atención: centros históricos, barrios periféricos, polígonos de vivienda, etc.)	Barrios (, polígonos de vivienda pública)	Barrios (diferentes tipologías centres históricos, barrios periféricos...)
Objetivo principal	Evitar la degradación urbana y  la segregación social	Solución a los problemas  estructurales de vivienda	Reforma urbana, solución a los problemas de degradación de vivienda y espacio público, y  servicios
Instrumento básico de actuación	Projectes integrals (socials, econòmics, urbanístics...)	Proyectos de substitución de viviendas. Remodelación	Reformas urbanas
Impulso des de...	Generalitat	Generalitat	Ajuntaments
Financiación	50% Adm. Autonómica 50% Adm. Local	40% Adm. Central 60% Adm. Autonómica	Según competencias de los  ámbitos a reformar
Liderazgo	Ayuntamientos	Generalitat (gobierno autonómico) (INCASOL)	Ayuntamientos
Participación ciudadana	Regulada por la Ley. Inclusión en el seguimiento y avaluación de los programas de agentes sociales y entidades ciudadanas	Movimientos vecinales)/ según convenio	Movimientos vecinales, AAVV y AA comerciantes
Plazos de las actuaciones	4 años en ejecución de los proyectos ( más 2 de posible prorroga)	No fijados, hasta que finalicen los proyectos previstos/ Según Convenios	Fijados según cada Programa de Actuación que contienen los PERIs

Una de las principales diferencias entre la Llei de Barris y las políticas predecesoras recae en el marco regulador sobre el cual se diseñan las intervenciones. Los Programas de Intervención Integral que se implementan gracias a Llei de Barris son la traducción de un método desarrollado y claramente establecido dentro de un marco jurídico. Esto posibilitará cierta flexibilidad y agilidad en la utilización estrategias e instrumentos de intervención.  Por contra el programa de Remodelación de Barrios, sin una regulación general, debe desarrollar estrategias específicas para cada uno de los barrios donde actúa que se concretaran mediante la fórmula de convenios. Por otra parte, los PERIs, aunque más flexibles,  se encuentran sujetos a los Planes Generales Municipales.

En lo que se refiere a los instrumentos básicos de actuación, el Programa de Remodelación se basa fundamentalmente en proyectos de sustitución de vivienda y realojamientos. Los PERI se accionan mediante proyectos urbanísticos de construcción, rehabilitación o mejora del entorno construido. Dentro la Llei de Barris los Proyectos de Intervención Integral son la herramienta fundamental para la regeneración de barrios. Dichos Proyectos definen sus actuaciones urbanísticas, sociales, económicas y ambientales dentro de 8 campos de actuación – detallados en el próximo apartado, (ver cuadro 1)- que van, por ejemplo, des de la mejora del espacio público y dotación de áreas verdes hasta  programas de equidad de género y uso del espacio urbano.

Es importante subrayar también, que mientras los PERI cuenta con actuaciones en vivienda y el Programa de Remodelación de Barrios es básicamente un programa de actuación sobre la problemática estructural de la vivienda, la Llei de Barris, contrariamente, hace especial incidencia en todos aquellos ámbitos que no afectan de manera directa a la vivienda.

Siguiendo la línea comparativa, debemos destacar la importancia que adquieren en la Llei de Barris, dos instituciones vinculadas a nuevos enfoques relacionados con la reciente tendencia de políticas de proximidad. En primer lugar el liderazgo indiscutible que adquieren en todo el proceso los Ayuntamientos. El Ayuntamiento será el principal diseñador, gestor y ejecutor de la intervención. Por otro lado, la inclusión de manera explícita -dentro de los Programas de Intervención Integral- de los entes sociales gracias a la inclusión de la participación ciudadanaza en las disposiciones de la Ley.

Definición de la estrategia de intervención: Programas de Intervención Integral (PII)

La aprobación de la Llei de Barris posibilita la instauración del Programa de Mejora de Barrios como procedimiento para lograr los objetivos principales.  El Programa de Mejora de Barrios y áreas que requieren una atención especial está compuesto por el conjunto de Proyectos de Intervención Integral. Los Proyectos de Intervención Integral son la herramienta básica de regeneración urbana impulsada por la Llei de Barris y el instrumento que definirá la estrategia de intervención concreta sobre cada uno de los barrios beneficiados. Es decir, los PII es la vía a través de la cual se materializan y organizan las acciones destinadas a lograr los objetivos de la Ley. Para optar a las ayudas del Fondo de Barrios de la Ley, los ayuntamientos elaboran y presentan su Proyecto de Intervención Integral ( a partir de ahora PII). Desde el 2004 y durante cuatro años consecutivos con una convocatoria por año, los ayuntamientos catalanes han podido presentar su propio PII para procurar acceder a las ayudas que dispone la Ley.

Los PII cumplen dos funciones fundamentales: describir y analizar el contexto que motiva y justifica la necesidad de intervención y establecer una estrategia de actuación proponiendo intervenciones sobre diferentes ámbitos de la realidad del barrio. Así, el contenido de un PII incluye, entre otros, dos bloques principales:

- Descripción y diagnosis  del área de intervención (el barrio).

- Propuesta de las diferentes acciones destinadas a solventar los déficits del barrio: estrategia de intervención.

La diagnosis del área afectada se compone de un análisis detallado de la situación urbanística, social, de desarrollo local y medioambiental e incluye una serie de indicadores de tipo cuantitativo. La estrategia de intervención, con la propuesta de acciones para superar la situación descrita, debe prever actuaciones en ocho aspectos diferenciados de la esfera del barrio que a continuación se enumeran:

1.Mejora del espacio público

2.Rehabilitación y equipamiento de elementos comunes de los edificios

3.Provisión de equipamientos para uso colectivo

4.Incorporación de tecnologías de la información

5.Fomento de la sostenibilidad del desarrollo urbano

6.Equidad de género en el uso del espacio urbano

7.Desarrollo de programes que comporten una mejora social urbanística y económica del barrio

8.Accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas.

Cada uno de estos ocho ámbitos de actuación se han denominado como “Campos de Actuación”. Dentro de cada campo cada ayuntamiento concretará las actuaciones a criterio propio (ver cuadro 1).

Cuadro 1. Campos de Actuación de los Proyectos de Intervención Integral de la Llei de Barris

Campo de Actuación 1. Posibles actuaciones: Actuación 1.1 Pavimentación de calles Actuación 1.2 Colocación de árboles Actuación 1.3 Instalación de alumbrado Actuación 1.4 Colocación o reposición de mobiliario urbano Actuación 1.5 Obras de conversión en zona de viandantes Actuación 1.6 Creación d’espais para la colocación  de contenedores para la recogida de basuras Actuación 1.7 Substitución o Reparación de redes de cloaca, electricidad, gas, telefonía y nuevas  tecnologías Actuación 1.8 Instalación de recogida selectiva de basura canalizada Actuación 1.9 Dotación de espacios verdes, incluida su urbanización Actuación 1.10 Compra o expropiación de suelo para la creación de zonas verdes, obertura de calles o esponjamiento del sector	Campo de Actuación 2. Rehabilitación y equipamientos de los elementos colectivos de los edificios Posibles actuaciones: Actuación 2.1 Accesibilidad del edificio (instalación ascensores) Actuación 2.2 Reparación de cubiertas Actuación 2.3 Reparación de fachadas Actuación 2.4 Mejora de les instalaciones comunes d’aigua, gas, electricidad, teléfono i noves tecnologías
Campo de Actuación 3. Provisión de equipamientos para uso colectivo Posibles actuaciones: Actuación 3.1 Adecuación de locales para uso como a equipamientos (salvo de los equipamientos escolares y sanitarios) Actuación 3.2 Creación de nuevos equipamientos (Salvo de los equipamientos escolares y sanitarios)	Campo de Actuación 4. Incorporación de las tecnologías de la información en edificios Posibles actuaciones: Actuación 4.1 Obres en los elementos comunes de edificios para permitir la Instalación de cable Actuación 4.2 Aulas de informática y de nuevas tecnologías Actuación 4.3 Creación de telecentros
Campo de Actuación 5. Fomento de la sostenibilidad del desarrollo urbano Posibles actuaciones: Actuación 5.1 Medidas para conseguir en edificios y espacios públicos mejoras energéticas Actuación 5.2 Medidas para conseguir en edificios y espacios públicos ahorro en el consumo de agua, electricidad y gas Actuación 5.3 Medidas para conseguir en edificios y espacios públicos el reciclaje de residuos	Campo de Actuación 6. Equidad de género en uso del espacio urbano  y equipamientos Posibles actuaciones: Actuación 6.1 Medidas de seguridad urbana en el espacio público Actuación 6.2 Espacios/locales habilitados para acoger actividades de asociaciones de mujeres para fomentar la equidad de género Actuación 6.3 Espacios/locales habilitados para servicios destinados a conciliar la vida familiar y laboral Actuación 6.4 Espacios/locales habilitados para acoger actividades formativas destinadas a mujeres con un bajo nivel formativo para mujeres inmigrantes Actuación 6.5 Punto de información y asesoramiento de las mujeres
Campo de Actuación 7. Programas para la mejora social, urbanística y económica Actuación 7.1 Programa de dinamización de la actividad comercial (modernización de locales) Actuación 7.2 Programas de promoción local y turística Actuación 7.3 Programas de fomento del trabajo Actuación 7.4 Programas de fomento de la integración social y cultural para conseguir mejoras de calidad de vida del barrio Actuación 7.5 Programas para mejorar la movilidad urbana y el transporte	Campo de Actuación 8. Accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas Actuación 8.1 Eliminación de barreras arquitectónicas Actuación 8.2 Ampliación de les aceras,  pasos de transeúntes Actuación 8.3 Construcción de rampas en los edificios de acceso público Actuación 8.4 Actuaciones de accesibilidad al barrio

Estado de la cuestión: barrios beneficiados

Hasta el momento se han realizado cuatro convocatorias para solicitar las ayudas previstas por la Ley. La primera convocatoria se resolvió en diciembre del 2004 y benefició a 13 barrios. La segunda convocatoria se realizó el siguiente año y se seleccionaron 17 barrios, el mismo numero de barrios que en la tercera convocatoria en el 2006. A finales de junio del 2007 se resuelve la última convocatoria en la cual reciben ayudas del Fondo de Barrios 24 proyectos más. Por lo tanto, actualmente están aprobados 70 PII que representan el 70 por ciento de la ejecución del Programa de Mejora de Barrios. El gobierno autonómico, la Generalitat de Cataluña, se comprometió a que las ayudas recayeran hasta los100 barrios.

Los 70 proyectos aprobados hasta la fecha se realizaran sobre 59 municipios. Barcelona con 7 PII es la ciudad con un numero más alto de proyectos a desarrollar, pero también Badalona, Hospitales del Llobregat, Tarragona, Santa Perpètua de la Moguda y Mataró cuentan con dos PII cada una.

Las cuatro convocatorias del programa de Mejora de Barrios han significado una inversión total de 791.698.236 de euros en los barrios de Cataluña. El gobierno autonómico mediante el Fondo de Barrios, instaurado por la Ley, ha aportado el 50 por ciento de esta cifra total, subvencionando el 50% de cada uno de los PII aprobados. El Fondo de Barrios establece una inversión máxima de un total de 99.000.000 de euros por convocatoria. El 50 por ciento restante lo asume cada ayuntamiento. Cada municipio estipula los costes en función del Proyecto presentado. Los presupuestos aprobados oscilan entre los 1.600.000 de euros del Proyecto de Argentona en la cuarta convocatoria y los 18.653.970 de euros de Tortosa el proyecto con más alto coste presentado en la segunda convocatoria.

Retos del nuevo modelo de intervención

La Llei de Barris, en sus disposiciones finales, prevé un periodo de cuatro años para poder evaluar las actuaciones integrales. La reciente aplicación de la nueva política integral impide, de momento, una evaluación del impacto sobre el territorio. Es pronto para un examen de los rendimientos de esta inyección de inversión en los barrios catalanes. En la primavera del 2008 se cumplen los 4 años de la aprobación de los PII de la primera convocatoria. “Las previsiones de las convocatorias de ayudas tienen una vigencia inicial de cuatro años. al final de este periodo tiene que hacerse una evaluación de los objetivos logrados y de las necesidades de continuidad, sin perjuicio de las actuaciones en curso” (Art. 12, Ley 2/2004, de 4 de junio). La evaluación de los objetivos conseguidos y los puntos débiles de la intervención son, a partir de este momento, necesarios para rediseñar y optimizar la nueva política de intervención.

Sin embargo,  pueden iniciarse ya análisis sobre los PII presentados y aprobados. Recapitular y valorar el funcionamiento del nuevo modelo propuesto mediante el estudio de aquellos aspectos del proceso que hasta ahora se han desplegado. En estos momentos es factible ya la explotación y análisis del contenido y propuestas de los PII, así como empezar a reflexionar sobre el sistema de selección y evaluación de los proyectos presentados. Estos dos niveles de análisis permitirán las primeras valoraciones sobre la condición integral del nuevo modelo de regeneración urbana y también la idoneidad de los criterios de evaluación y de los indicadores empleados..

No sólo evaluando resultados puede mejorarse el modelo, hay que estudiar cada uno de los engranajes del sistema y ver qué aspectos pueden mejorarse y cuales suponen una clara ventaja frente a los modelos antecesores. Cuanto antes se detecten éxitos y fracasos más precisos y eficaces serán los ajustes de la nueva política.  Así pues, a continuación, se analizar por primera vez los mecanismos que definen la Llei de Barris y su programa de Mejora de Barrios y áreas de atención especial como primera política de intervención con clara voluntad de implementar un modelo de actuación integral.

Oportunidades del nuevo modelo de regeneración

Entre la Llei de Barris y las políticas de intervención urbanísticas antecesoras existe la supresión de una serie de limitaciones que se flexibilizan, se amplían o se regularizan y se incluyen nuevos conceptos de acuerdo con la tendencia actual de las políticas de desarrollo urbano. A continuación se exponen tres de los principales puntos que han supuesto un cambio en clave de oportunidad del nuevo modelo de intervención asignado por la Ley 2/2004, de 4 de junio, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial, Llei de Barris.

Enfoque integral

La Llei de Barris rompe con los planteamientos tradicionales en la renovación del territorio urbano y muestra un cambio en la formulación: de una aproximación unidireccional física (o urbanística) plantea una intervención transversal sobre los diferentes ámbitos del barrio. Se inicia una línea de política integral de intervención que empieza a otorgar peso a aquellas acciones no sólo de transformación física  si no también de tipo socio-económico y además, ambas deben coordinarse bajo un mismo programa de intervención.

Para garantizar y estimular la estrategia integral de los proyectos de intervención se solicita como requisito indispensable que los proyectos activen acciones en diferentes ámbitos del barrio. El sistema de selección favorece aquellos proyectos que más acciones presenten repartidas entre los diferentes campos de actuación (ver cuadro 1): un PII presentado por un ayuntamiento más oportunidades tiene de ser seleccionado por el gobierno autonómico cuantos más campos de actuación se completen de acciones concretas. Se trata así de tratar de subrayar la aproximación integral a la regeneración primando los proyectos que sean más amplios en detrimento de aquellos orientados básicamente a “la piedra” [7].

Siguiendo esta línea de favorecer de les actuaciones de tipo socio-económicas, contrariamente a políticas tradicionales de intervención previas, la Ley excluye aquellas actuaciones que impliquen intervenciones en materia de vivienda a no ser que se trate de la rehabilitación de elementos colectivos de los edificios. Es decir, rompiendo con los tradicionales esquemas de rehabilitación de construcción y demolición, la Llei de Barris actúa “de la piel del edificio hacia a fuera” [8], no contempla la construcción de nuevas viviendas sino, como máximo, la rehabilitación de edificios en regradación.

Flexibilidad en la estrategia de intervención

Cada uno de los Ayuntamientos que optan a las ayudas de la Llei de Barris tiene vía libre para proyectar su propia estrategia de intervención. Es decir, la administración local decidirá cuales y qué tipo de acciones son las más convenientes para solventar los problemas que alguno o algunos de sus barrios presentan. Existe por lo tanto cierta flexibilidad en el diseño de la estrategia de intervención, diseño que posteriormente se irá concretando con el gobierno autonómico (del que, recordemos, depende el 50% de la inversión además de la aprobación del proyecto). Esta flexibilidad permite que el Programa de Mejora de Barrios sea altamente adaptable a cualquier ejemplo de área degradada: cualquier tipo de barrio (centro histórico, polígono público o privado, extensiones suburbanas, etc.) con uno u otro nivel de degradación urbana es susceptible de regeneración mediante las ayudas de la Llei de Barris.  

A su vez, el hecho de que se trate de  proyectos de intervención de enfoque integral motivan la flexibilización del nuevo modelo que, como se ha explicado, permitirá acciones en diferentes esferas del barrio (ámbito social, económico, formativo, servicios, espacio público, etc.). Por ese motivo diferentes departamentos de un mismo ayuntamiento y distintos niveles de administración deberán involucrarse en evaluaciones, gestiones y ejecuciones comunes sobre el propio territorio. La confluencia de intereses de los diferentes actores afectados propicia nuevos diseños y la necesidad de flexibilidad en las estrategias de intervención. Para impulsar las actuaciones se obliga, indirectamente, a establecer una coordinación interna e interrelaciones entre diferentes ámbitos de la administración que antes, en algunos casos, eran inexistentes. Por lo tanto, uno de los primeros efectos de la Llei de Barris y que debería interpretarse en clave de oportunidad,  es el compromiso de coordinación entre todas las partes implicadas en el proceso, no sólo de forma vertical sino también en el interior de cada una de las administraciones administración involucradas (local, regional, comarcal, autonómica).

Inclusión de agentes sociales

Durante las décadas de los setenta y los ochenta los movimientos vecinales de tipo reivindicativo fueron un elemento de presión clave para la aplicación de programas de rehabilitación urbana en determinadas áreas deterioradas. En la década de los noventa destacó la fórmula de firma de Convenios específicos en los barrios donde se procedía a intervenir como modo de ver representados los intereses de vecinos y asociaciones. Sin embargo con este procedimiento los agentes sociales  quedaban como actores externos en la ejecución del programa[9]. Por el contrario, la Llei de Barris prevé explicita e implícitamente  la implicación de agentes sociales. No sólo las administraciones tendrán un rol definido en los programas de intervención, también se incluye el concepto “participación” involucrando actores vecinales y otros agentes sociales, principalmente involucrados en el rol de seguimiento y evaluación de los proyectos.

La Llei de Barris  incluye y reconoce los entes sociales ya de una manera regulada. En el artículo 12 de la Ley se prevé la creación de un comité para la evaluación y seguimiento de las intervenciones compuesto por representantes de la administración autonómica, local y por “los representantes de las entidades vecinales, agentes económicos y sociales, y asociaciones ciudadanas”. Además, la propia administración valora la referencia al asociacionismo y la participación ciudadana en la elaboración de los PII, así como un análisis del tejido asociativo del barrio a intervenir. No obstante,  subrayar, que estos dos últimos puntos quedan sólo como recomendación y no constan en el contenido de la Ley.

Obstáculos a superar del nuevo modelo de regeneración

Sobre el concepto Barrio

En Cataluña, aunque las mínimas unidades políticas sobre el perímetro urbano han sido los Distritos, las intervenciones públicas han tenido tradicionalmente el “barrio” como unidad de intervención. Sin embargo, como Geroge Galster, teórico sobre el concepto “barrio” y autor de numerosos trabajos sobre urbanismo y vivienda, afirma en su artículo On the nature of neigbourdhood: “El concepto barrio es muy similar al tratamiento que las leyes hacen sobre el tema de la pornografía: un término complejo de definir pero que todo el mundo sabe reconocer cuando lo ve.” La falta de una reflexión profunda sobre el concepto y la carencia de análisis sobre sus límites objetivos y subjetivos, ha contribuido a una conceptualización fragmentada del “barrio”. Esta perspectiva fraccionada puede verse reflejada en la aplicación de políticas sectoriales en detrimento de enfoques globales.

La Llei de Barris, como se ha visto, representa el reconocimiento de la necesidad de nuevas orientaciones de las políticas urbanas de carácter integral sin embargo, cae en una contradicción entre la elección de la unidad de intervención escogida -el barrio-, y el vacío jurisdiccional y administrativo del concepto. La falta de una definición teórica sobre la unidad de intervención lleva a reflexionar sobre la arbitrariedad de las variables descriptivas escogidas a partir de las cuales se evaluaran y seleccionaran  los programas de intervención integral presentados. Si no existe un marco teórico que establezca unas variables definitorias y unitarias del concepto debemos cuestionarnos hasta qué punto los indicadores propuestos (principalmente cuantitativos) son los más idóneos para describir situaciones de regresión urbanística y trazar posteriormente la estrategia de intervención.

El peso histórico del modelo de intervención tradicional

La falta de reflexiones teóricas señalada en el punto anterior, afecta directamente al diseño de las políticas y viceversa: hasta el momento, como se ha explicado, la unidad “barrio” no se ha entendido como una realidad multidimensional. Este hecho se refleja sobre todo en la existencia histórica de dos trayectorias de intervención claramente diferenciadas: las actuaciones físicas o urbanísticas y las actuaciones sociales. La estructuración de las intervenciones en dos ejes diferenciados, el social y el físico, no sólo se tradujo en intervenciones sectoriales en los barrios, además prevaleció la reconstrucción física en detrimento de las acciones sociales. La falta de reflexión sobre el concepto, la falta de una visión holística del barrio, de interrelaciones entre las esferas urbanísticas y sociales desembocó a menudo en un reducido porcentaje de éxito en las intervenciones.

Reflexionar sobre el modelo integral que aporta la Llei de Barris supone examinar si después de décadas de una tradición urbanística basada en las actuaciones físicas se ha superado el peso de lo físico a favor de lo social.. Es cierto que la Llei de Barris establece unos baremos para la selección de proyectos que afectan a ámbitos socio-económicos y demográficos del barrio e introduce un marco jurídico y teórico que rompe con algunos de los prototipos de intervención más unidimensionales iniciando así, una línea de políticas de intervención integral que otorgan importancia a los programas sociales, económicos y ambientales. Sin embargo, hay que analizar la disparidad de contenidos, es decir de acciones, en cada uno de los campos de actuación preestablecidos en los PII. En primer lugar, es aquí donde se descubre que de los ocho campos de actuación que incorporan los PII seis tienen un marcado carácter físico. Sólo un campo de actuación (campo 7: Programas para la mejora social, urbanística y económica) hace referencia totalmente a actuaciones sociales y otro campo sólo parcialmente (Campo 6: equidad de género y uso del espacio urbano y de los equipamientos). En segundo lugar, que la importancia de las actuaciones de transformación física en cuanto al volumen  de inversión es muy superior a los presupuestos destinados a las acciones socio-económicas.

Limitaciones en la elaboración de los Programas de Intervención Integral (PII)

El Decreto 369/2004 supone el instrumento básico para el despliegue de la Llei de Barris. Reglamenta la amanera de cómo deben ser  seleccionados los PII presentados por cada ayuntamiento, es decir, establece baremos y un sistema de puntuación y sistematiza el contenido que deberán tener–los diferentes apartados, el tipo de campos de actuación, la documentación a aportar, etc.-. Sin embargo, el Decreto no propone ninguna metodología a seguir en la elaboración de los proyectos. No todos los proyectos presentados aplican una metodología integral en su confección y, los que la emplean, frecuentemente, lo hacen de manera parcial.

En el establecimiento de una nueva política de intervención de carácter integral con programas que siguen estrategias de actuación integrales, los estudios que definen dichas estrategias también deberían realizarse mediante metodologías integrales[10]. De no ser el caso, existe el riesgo de una descripción sesgada de las problemáticas sobre las cuales se quiere actuar con el consecuente peligro de errar con el tipo de programas propuesto.

Datos cuantitativos versus cualitativos

En los PII los datos cuantitativos adquieren una importancia fundamental en dos sentidos: el sistema de valores que se utilizará para puntuar y seleccionar el proyecto está compuesto por una serie de datos cuantitativos sobre diferentes aspectos del barrio (datos demográficos, socio-econòmicos, ambientales, etc.) que aporta cada proyecto presentado. Así pues, el gobierno autonómico utiliza indicadores cuantitativos en la puntuación y selección de los PII que van a ser aprobados o denegados. Por otra parte, estos mismos indicadores, son empleados en la descripción del contexto de intervención, es decir, para elaborar la diagnosis del barrio que, a su vez, determinará la estrategia de actuación sobre el área.

Para una mejora del sistema de selección del proyecto así como para una descripción más fidedigna del contexto estudiado se evidencia la necesidad de introducir datos y baremos de tipo cualitativo. Es necesario el cruce y la interacción real entre la información obtenida mediante los datos cuantitativos y los cualitativos. Se advierte que algunos de los indicadores empleados en el sistema de selección y en la diagnosis están deformados o son imprecisos por el hecho de no ampliar o cambiar las variables de diferente naturaleza. Por ejemplo, problemáticas tan vigentes en los barrios catalanes como la sobre ocupación de viviendas, el paro femenino, los procesos de gentrificación etc. no quedan recogidos si utiliza un solo indicador procedente de datos cuantitativos oficiales como puede ser el censo.

Por otro lado, pero sin abandonar la necesidad de información cualitativa, anotar que tampoco se atiende a factores subjetivos y de percepción del entorno construido. Consecuentemente, la percepción que los habitantes tienen de su propio barrio, la consideración sobre las problemáticas que les afecta, así como otros fenómenos vinculados a variables subjetivas, no se consideran en un proyecto que se define como integral. Las cifras, a menudo, no reflejan los diferentes discursos de la población. El desajuste entre as variables objetivas de evaluación y las variables subjetivas es, como mínimo, sujeto de ser analizado. Estos indicadores, de tipo intangible y vinculados más al ámbito cualitativo son, frecuentemente, importantes en la toma de decisiones y determinantes en la percepción negativa o positiva de los procesos de transformación por parte de los agentes sociales. Por ejemplo, variables como los niveles de identificación con el área condicionan el grado de satisfacción con el barrio y, por lo tanto, la adhesión que los vecinos pueden tener con un proceso de transformación. La condición subjetiva y de percepción influye sobre los procesos de intervención urbana. Por lo tanto  en la elaboración de los proyectos que determinan el grado de regresión de un barrio, es importante introducir y estudiar factores de esta índole para decidir y priorizar sobre las problemáticas que se debe actuar y cual es la mejor estrategia a emplear.

Conclusiones: Elementos para la reflexión y propuestas

La Llei de Barris con su consecuente Programa de Mejora de Barrios y Áreas de atención especial suponen, como mínimo en su planteamiento, una rotura respecto a modelos anteriores de políticas de regeneración de barrios. La conjunción de una voluntad política determinante, la influencia de modelos exteriores y la insistencia en la última década de estudios socio-urbanísticos requiriendo regeneraciones en profundidad, propiciaron el cambio hacia nuevos enfoques de intervención integral en áreas con procesos de regresión urbana y/o de desarrollo local. La gran inversión de capital realizada en estas áreas por parte de la administración autonómica apoyada por las administraciones locales y la voluntad de deshacer la dicotomía entre las acciones urbanísticas y las socio-económicas suponen los dos pilares del cambio, a partir de los cuales se irán desencadenando otros giros hacia un modelo más próxima a intervenciones holísticas e transversales.

La Llei de Barris y su nuevo modelo integral abre un espacio de oportunidades para nuestros barrios y la experimentación de nuevas líneas  más completas de intervención. Sin embargo, como arriba se ha demostrado, todavía existen obstáculos importantes a superar para una plena ejecución de un modelo de intervención integral. Algunos de estos aspectos no dependen más para su superación que de una voluntad firme de establecer perspectivas integrales reales. Sin embargo otros aparecen como problemas estructurales, de base, que necesitan de procesos complejos de transformación e innovación. A continuación se exponen los puntos que suponen dichas desarticulaciones y se apunta algunas propuestas para posibilitar mejorar los procesos de transformación y desarrollo de nuestros barrios:

- La unidad “barrio” continúa limitándose a definiciones administrativas con un vacío importante de conceptualización sociológica, geográfica o de análisis de tipo más académico. Otros países como Holanda, Reino Unido o EUA han reflexionado sobre el concepto y han abierto el debate con relación a aspectos como la complejidad del concepto y su interrelación con factores como cohesión y exclusión social, dinámicas demográficas, vivienda, etc. Para un método de intervención integral como pretende la Llei de Barris con una intervención global sobre la realidad de los barrios es importante el reconocimiento y la delimitación, la descripción de interrelaciones de factores urbanísticos, geográficos, sociales, económicos y simbólicos  en el si de la unidad de intervención.

Paralelamente, debido a la nueva tendencia de concebir las políticas urbanas de proximidad, el barrio como unidad administrativa tomará cada vez más importancia. Además, en el imaginario colectivo, en España, el barrio ha funcionado como primer ámbito de identificación territorial y simbólica entre los ciudadanos y las ciudadanas. Aparece de este modo la necesidad inmediata de dotar el concepto barrio de un contenido teórico que lo analice y defina además de concretar sus límites geográficos y administrativos así como reconocer sus posibilidades como unidades político-administrativas.

- El peso de las actuaciones y el volumen de presupuesto de las intervenciones de transformación física del territorio son todavía predominantes. Aún no ha existido un proceso suficientemente sólido en los diferentes niveles de poder público para cambiar sin reservas un modelo de políticas de desarrollo urbano ya que durante muchas décadas se entendió, principalmente, partiendo de una base de transformación física o, máximo, promocionando servicios y equipamientos. Sin embargo, la ciudadanía también debería hacer una mirada autocrítica sobre este aspecto.. Habitualmente cualquier medida urbanística o de rehabilitación es más percibida generalmente por los ciudadanos que los programas sociales que tienen efectos a más largo plazo [11]. El repartimiento desigual entre las acciones físicas y sociales responde muchas veces a adoptar medidas claramente visibles para la población.

- El análisis de los contenidos de los Proyectos de Intervención Integral, así como el estudio del sistema de selección y de sus indicadores evidencian: por una parte la necesidad de establecer unas bases reguladas para la elaboración de los proyectos que aseguren metodologías integrales. Al no ser de este modo, debemos cuestionarnos la afirmación de que una intervención es integral sino está pensada, ideada, a partir de una matriz –en este caso los PII- elaborada de manera integral.

Por otro lado, se evidencia en los PII la necesidad de introducir variables cualitativas que como mínimo tengan el mismo peso que los indicadores cualitativos en la elaboración evaluación de los proyectos. Con este propósito sería necesario complementar y combinar datos cuantitativos y cualitativos en el análisis de las problemáticas sobre las que se quiere intervenir, así como cruzar información sobre los aspectos físicos de carácter urbanístico y los aspectos socio-económicos del barrio.

- Uno de los objetivos de la aplicación de una estrategia de intervención integral es la diferente implicación ciudadana en los diferentes planos de las intervenciones. Cuanto más participación en cada una de las fases del proceso, más coincidentes serán los proyectos con la voluntad ciudadana y, por lo tanto, más cerca se estará del éxito de la intervención. La identificación de la ciudadanía con el resultado de las intervenciones pasa necesariamente por la implicación activa en las diferentes actuaciones sobre el territorio. Cuanto más elevada sea esta participación más constituirá una fuerza positiva. Como se ha remarcado en diferentes apartados de este artículo, la Llei de Barris  es el primer modelo de intervención que incluye de manera regulada en su marco jurídico, la participación ciudadana y de entes sociales. Sin embargo dicha participación queda limitada al seguimiento de las acciones propuestas por los ayuntamientos. La Ley debería ampliar la regulación de la participación a otras fases de los procesos de intervención, por ejemplo en la elaboración de los Proyectos de Intervención Integral recogiendo las propuestas de entidades ciudadanas.

- Aunque disciplinas como la antropología o la psicología ambiental tradicionalmente han priorizado, en análisis urbanos, valores subjetivos vinculados a la valoración del entorno, actualmente también en disciplinas como la sociología, la geografía o la economía empieza a tenerse en cuenta la importancia de los factores “suaves” o soft. Son aquellos relacionados con las ideas, los valores y la percepción. Por poner algunos ejemplos, en estudios urbanísticos pondrían énfasis en aspectos como el entorno residencial, tolerancia, alternativas de “estilos de vida”, diversidad étnica, niveles de identificación con el espacio construido, etc. Hasta el momento –tampoco en los proyectos de la Llei de Barris- este tipo de variables relacionados con indicadores de tipo intangible, no se han considerado en las actuaciones urbanísticas. Sin embargo, los efectos de estos factores subjetivos si se han podido notar en los procesos y resultados de las intervenciones. Como ejemplo, el nivel de satisfacción de los vecinos, satisfacción vinculada al éxito o fracaso de la intervención, o a la aparición de movimientos vecinales reivindicativos opuestos a los planes de ejecución o, contrariamente, aparición de diferentes grados de participación ciudadana. Otro ejemplo importante de plasmar es la aparición de factores de estigmatización sobre un barrio. Los procesos de estigmatización d’una área urbana son la asignación de valores negativos a un espacio determinado suponiendo un contenido asimétrico entre la realidad objetiva y subjetiva. Al contemplarse las variables de percepción queda suprimido el estudio sobre el estigma los efectos de cual pueden repercutir sobre aquellas acciones que se produzcan en el plano objetivo.

Tener en cuenta los valores subjetivos y de percepción puede contribuir a mejorar las políticas de renovación urbana. No tener en cuenta variables de este tipo, ni profundizar en aspectos que pueden considerarse dentro del campo subjetivo y de naturaleza cualitativa, pueden disminuir las posibilidades de éxito de un programa de intervención social y urbanística y puede variar los efectos esperados de una determinada estrategia de intervención.

Notas

[^*] “Ley de Barrios” (traducción literal al castellano de “Llei de Barris”, en catalán).

[1] “Law of Neighbourhoods" ( literal translation in English language of "Llei de Barris", in Catalan).

[2] En texto el nombre y adjetivo “físico”, se referirá a los aspectos urbanísticos, materiales y tangibles de una área o barrio sujetos a intervención.

[3] Traducción literal al castellano: Ley 2/2004 de 4 de junio de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial.

[4] Ver nota [^*].

[5] Ver también como otro ejemplo: A.A.V.V Les desigualtats socials a Catalunya. Barcelona: Editorial Mediterránea,1999.

[6] Introducció de Llei 2/2004, de 4 de juny, de millora de barris, àrees urbanes i viles que requereixen una atenció especial. en: <http://www.gencat10.\llei de barris-web gene\Introducció - DPTOP.htm> [en línia]

[7] Pareja Eastaway, M. Remodelant els barris: reflexions per a una bona pràctica. La Llei de Barris un nou referent per a la regeneració a Catalunya. Atlas territorial de la província de Barcelona. Barcelona: La Cambra de Comerç. de Barcelona, 2006. p.31.

[8] Intervención del parlamentario R. Labandera en las XIV Jornadas ADIGSA-FAVIBC, Mayo 2004, Sitges.

[9] van Beckhoven, E., van Boxmeer B. y Garcia-Ferrando, L. Local participation in and the Netherlands. van KEMPEN R. et al. Restructuring large housing estates in Europe. Bristol: Policy Press, 2005, p.240.

[10] Como ejemplos de posibles metodologías integrales: combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas, enfoques multidisciplinares, participación activa de los diferentes agentes implicados, utilización de bases de datos de distintas procedencias, etc.

[11] Ver nota 7

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