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Scripta Nova |
Guillermo
Olivera Lozano
Centro
Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM, Cuernavaca, Morelos.
E-mail:
gol@servidor.unam.mx.
La reforma al artículo 27 constitucional y la incorporación de las tierras ejidales al mercado legal de suelo urbano en Mexico (Resumen)
Se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al artículo 27 constitucional. Después de constatar que los nuevos procedimientos no han sido suficientemente exitosos para disminuir la ocupación irregular del suelo, se concluye que ello se debe a dos razones principales: en primer lugar, se mantiene una sobreregulación del estado sobre los propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar; y en segundo término, la capacidad de los gobiernos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavía muy limitada.
Palabras clave: México, desarrollo
urbano, artículo 27 constitucional, reservas territoriales, mercado de suelo
The reform of the 27th constitutional article
and the incorporation of community owned lands (ejidos) to the urban land
market in México (Abstract)
There are described and
analized the new forms of incorporating ejidal into legal urban growth at
national level and in the state of Morelos as a result of the legislative
reform of the Article
Keywords: México, urban
development, article 27, urban land reserves, land market.
Introducción
No
es uno solo el elemento que define las formas de acceso al suelo urbano en las
diferentes ciudades mexicanas, obviamente. Pero con relación a la apertura del
suelo de propiedad social (ejidal y comunal) al mercado legal, si hay por lo
menos un elemento en común en todo el país y este es el de la reforma hecha al
artículo 27 constitucional en el año de 1992, cuyo efecto principal fue
diversificar los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social al
mercado inmobiliario urbano y provocar un auge del mercado libre.
Con
anterioridad a la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional, las tierras
ejidales que rodean a la mayor parte de las ciudades mexicanas sólo podían
incorporarse al desarrollo urbano mediante el mercado ilegal de suelo. Esto era
así porque
Con la reforma de 1992 al artículo 27, por primera vez se permite la venta del suelo ejidal y comunal, lo cual supuestamente permitiría que paulatinamente se reemplazara su venta ilegal por su incorporación ordenada al desarrollo urbano legal. Los resultados hasta el momento, han sido más interesantes que ello ya que, por una parte, se mantiene prácticamente sin modificaciones el acceso irregular al suelo urbano de los “sectores populares” de población y por lo tanto continúa expandiéndose la urbanización ilegal en el estado de Morelos; por otra parte, se ha generado un auge del mercado inmobiliario como resultado de los nuevos mecanismos de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano, en el cual participan los sectores no populares de la población. En ambos casos, resulta notoria la escasa participación de las instituciones públicas de vivienda en el desarrollo urbano y, como resultado, un predominio del mercado libre de suelo en el cual los gobiernos municipales fungen como facilitadores.
En este trabajo, se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al artículo 27 constitucional; se explican las razones por las cuales no todos ellos han funcionado como se esperaba.
El significado de la
reforma al artículo 27 constitucional para el desarrollo urbano
La
reforma al artículo 27 fue pensada en un principio para inducir la
modernización del campo mexicano y hacerlo más productivo con base en el
otorgamiento de certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y en la
posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores, lo que a su vez
incidiría en una mayor inversión privada y en la capitalización del campo. La
reforma introduce para ello un cambio radical a la situación prevaleciente
desde principios del siglo XX, ya que rompe con el tabú del ejido como una
institución intocable; se le retira, a partir de entonces, su carácter de
inalienable, imprescriptible e inembargable, permitiendo por primera vez la
posibilidad de que se venda, se arriende o se hipoteque.
Ahora
bien, aunque en ninguna parte de la iniciativa para la reforma se menciona el
ámbito urbano, el decreto correspondiente, y posteriormente
No
se dio la venta indiscriminada de tierras ejidales como se dijo -ni en el campo
ni en la periferias urbanas-, por varias razones. Por el momento únicamente
mencionaremos que en parte se debe a que varias disposiciones legales evitan
que sea un proceso sencillo. Es decir,
la venta de las parcelas con fecha posterior a la reforma al artículo 27 y a la
publicación de
En
efecto, el artículo 87 de
Posteriormente
en
¿En qué
consisten las nuevas disposiciones legales y cómo se aplican?
La
disposición más relevante por sus implicaciones tanto para el sector agrario
como para el urbano, es el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y
Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), su finalidad es dar certeza y
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos
del país, mediante la entrega de certificados parcelarios y/o certificados de
derechos sobre tierras de uso común, o ambos, según sea el caso, así como los
títulos de solares urbanos, a favor de todos y cada uno de los individuos que
integran los ejidos del país que así lo soliciten (Procuraduría Agraria, s/f).
Así
el PROCEDE, que se puso en marcha el 10
de marzo de 1993, no representa la privatización de las tierras ejidales ya que
sólo persigue su regularización mediante la expedición y entrega de los
certificados y títulos correspondientes (la privatización en todo caso es
posterior). La cobertura del programa es de 29 mil 951 ejidos y comunidades
agrarias que agrupan a 3.5 millones de ejidatarios y comuneros, así como a 4.6
millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos. La superficie de los
ejidos representa el 50 por ciento del
territorio nacional y la población ocupante representa a poco más del 25 por
ciento del total de los habitantes del país. Entre los beneficiarios se
encuentran incluidos, además de los ejidatarios y comuneros, los avecindados y
posesionarios.
Sumarse al
Procede, sin embargo, no es una decisión individual de los ejidatarios, sino
que es una decisión tomada en
A
Echar a
andar el Procede requirió de cambios en el sector institucional agrario,
En
el sector institucional urbano el cambio más importante sobrevino en mayo de
1992 con la transformación de
Las
reacciones dentro del grupo de instituciones urbanas a las reformas
constitucionales de 1992 y al PROCEDE, sin embargo, no se dieron con la rapidez
necesaria, pues fue hasta que inició el sexenio 1995-2000 que volvió a
integrarse un programa de reservas territoriales con cobertura nacional como
parte de un programa de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Esta vez
sin embargo, aparecen métodos novedosos para extender la zona urbana ejidal,
los cuales se presentan a continuación.
Nuevas formas de incorporación de suelo social
Con
base en los lineamientos de
En
efecto, el Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano
(PISO) fue el resultado de una de las líneas de acción del Programa 100
Ciudades ya actualizado, el cual se deriva a su vez del Plan Nacional de
desarrollo Urbano 1995-2000. La línea de acción se denomina Incorporación de
Suelo al Desarrollo Urbano, y tiene como objetivo lograr la disponiblidad del
suelo necesario en las ciudades para satisfacer los requerimientos de vivienda,
de equipamiento urbano y de la propia expansión.
Las
actuales disposiciones para incorporar suelo ejidal se basan en los siguientes
esquemas: 1) expropiación, 2) asociación (joint-ventures),
3) compra-venta y 4) enajenación de bienes federales (ver figura Nº 1).
Figura Nº 1
Mecanismos de Incorporación
de Suelo de Origen Social al Desarrollo Urbano
Fuente: Elaboración propia.
·
Expropiación
concertada de bienes ejidales y comunales: Acto de autoridad fundamentado en una causa de utilidad pública. Se
aplica a las tierras parceladas del ejido, a las tierras de uso común y a las
superficies para el asentamiento humano. Se promueve la concertación con el
núcleo agrario con la finalidad de evitar su oposición y así acelerar su
conclusión. La concertación es la novedad que distingue a esta modalidad de las
expropiaciones anteriores; se puede concertar para dedicar las tierras a
proyectos nuevos de urbanización, o para separar áreas de crecimiento de
poblados en regularización.
·
Adopción de
dominio pleno: Es el único mecanismo
mediante el cual la tierra de propiedad social se privatiza; pero la adopción
del dominio pleno solamente aplica a las tierras parceladas del ejido y no a
las tierras de uso común ni a las tierras para asentamiento humano. Es una decisión
que toman lo ejidatarios individualmente, aunque ya una vez concluido el
PROCEDE que, como se recordará, es una decisión de
·
Aportación de
tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles (inmobiliarias
ejidales): Es la modalidad de incorporación preferida
por
Los
primeros esquemas para constituir lo que en un principio se llamaron compañías
ejidales de desarrollo urbano se dieron entre 1992 y 1994 como pruebas piloto;
también se les ha denominado joint-ventures.
La participación del sector privado en el ejido, sin embargo, no es nueva, ya
que la modalidad de permuta que hasta 1971 permitía adquirir tierra ejidal en
una ciudad a cambio de otra de características parecidas en otro lugar, sirvió
para que desarrolladores privados construyeran complejos turísticos, parques industriales
y vivienda no popular.
·
Enajenación
de bienes federales. Se trata de terrenos propiedad de
Resultados de los nuevos mecanismos de incorporación de suelo social
La puesta en marcha de los mecanismos de incorporación de suelo arriba señalados han tenido resultados muy variados en cada caso. Dichos avances, a pesar de no ser en la medida de lo esperado, han sido posibles gracias al reposicionamiento de las instituciones urbanas.
a) Reposicionamiento del sector institucional urbano como efecto de la reforma
La reforma al articulo 27 en opinión de Jones y Ward (1998), al no imponer la obligatoriedad de la privatización del ejido y dejar al Estado el control de los mecanismos para la desincorporación de las tierra ejidales de ese régimen, representa el sostenimiento de la regulación estatal bajo nuevas formas. Dentro de las distintas dependencias reguladoras del gobierno federal sin embargo, se da un cambio en el balance de poder entre los sectores agrario y las agencias de planeación urbana.
Por
una parte, los gobiernos municipales y estatales han ganado una participación
más activa en la ejecución de las acciones de urbanización del ejido, las
cuáles seguían con anterioridad una ruta agraria.
La
señal más reciente del reposicionamiento de las instancias urbanas es que
En suma, la sectorización de Corett es sólo una medida dentro de un conjunto mayor de acciones que son necesarias, mientras que el programa PISO está lejos de cumplir con las metas de constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano.
b) El PISO como ejemplo de un fortalecimiento insuficiente del sector urbano
El
programa PISO es una muestra del paso del control del proceso urbano ejidal
desde el sector agrario (SRA) al sector urbano (Sedesol y gobiernos
municipales). PISO surge en el año de 1996 e involucra la participación del
gobierno federal a través de
La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada, regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal (cuadro Nº 1).
Para que se ponga en marcha el programa se requiere del establecimiento de un convenio entre instancias federales y locales; de éste resulta un Comité estatal de incorporación de suelo, con un presidente, un secretario técnico y vocales ejecutivos. El presidente es el gobernador del estado, el secretario es el delegado estatal de Corett y las vocalías son ocupadas por representantes estatales de Sedesol, SRA, PA y RAN.
Mediante PISO, los gobiernos estatales y municipales abrirían y clasificarían una relación de predios ofertados legalmente, con usos y destinos autorizados, la forma de conversión decidida, y los precios base y las condiciones y requisitos para acceder a los mismos; esta bolsa sería pública y coordinada por el área designada por el gobierno estatal. Cabe mencionar que dicha bolsa de suelo se ofertaría sólo si los ejidatarios no deciden, por si mismos o en combinación con sus eventuales socios, que hacer con el suelo; una alternativa por la que éstos agentes pueden optar es el desarrollo de proyectos urbanos no habitacionales o acciones de vivienda para sectores medios de la población; de ser ese el caso, no tendría caso la oferta pública del suelo.
Para que en cualquier estado de la república pueda establecerse un convenio ha de cumplir los siguientes requisitos: 1) ser parte de las 116 ciudades incluidas en el Programa de 100 Ciudades, 2) tener autorizados o inscritos en el registro público de la propiedad sus programas y planes de desarrollo urbano municipal, 3) que sus núcleos agrarios cuenten con certificados de derechos agrarios, o bien que el comité estatal solicite que se realicen las acciones necesarias para la incorporación de suelo social al desarrollo urbano.
La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada, regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal.
Cuadro Nº1
Incorporación de suelo al desarrollo urbano y la
vivienda (hectáreas)
|
Año |
Expropiación Concertada (1) |
Incorporación a través de la regularización (2) |
Dominio pleno autogestionario (Procede) |
Inmobiliaria ejidal |
Totales |
|
1997 |
6,705.05 |
5,210.24 |
3,080.42 |
0.0 |
14,995.42 |
|
1998 |
1,542.28 |
5,770.10 |
7,189.82 |
3,840.61 |
18,342.82 |
|
1999 |
1,374.44 |
4,892.15 |
13,030.57 |
841.52 |
20,138.68 |
|
2000 (3) |
2,339.10 |
767.58 |
4,670.00 |
1,798.26 |
9,575.17 |
|
TOTAL |
11,961.10 |
16,640.07 |
27,970.24 |
6,480.39 |
63,051.80 |
|
% |
19.0% |
26.4% |
44.3% |
10.3% |
100.0% |
Notas:
1) superficie incorporada vía expropiación en favor de los gobiernos de los
estados y municipios, son reservas territoriales propiamente dichas; 2)
comprende usos para vivienda, desarrollo urbano, infraestructura y
equipamiento; 3) datos al 30 de junio.
FUENTE: Sedesol
(2000), Subdirección de Desarrollo Urbano.
Los
datos del cuadro muestran que el mecanismo institucional más eficiente para
incorporar suelo ejidal al desarrollo urbano sigue siendo la expropiación. Más
de la mitad de la superficie expropiada sin embargo, es para programas de
regularización de asentamientos irregulares por lo cual no puede ser
considerada reserva territorial. Las que si pueden considerarse reservas
territoriales son las casi doce mil hectáreas expropiadas de manera concertada
y las seis mil cuatrocientas hectáreas contabilizadas bajo la modalidad de
inmobiliarias ejidales, que juntas representan el 29 por ciento de la
superficie total registrada por el programa PISO como de incorporación al
desarrollo urbano desde 1996 hasta mediados de 2000.
El
26.4 por ciento representado por la superficie expropiada para regularización
no cumple por lo tanto con los criterios de incorporación con fines
preventivos, que es la intención de las reservas territoriales. Con la superficie
considerada bajo la modalidad de dominio pleno por otra parte, no se sabe que
parte de ella ha sido incorporada efectivamente al desarrollo urbano; es muy
poco probable que las 27 mil hectáreas reportadas se encuentren urbanizadas, ya
que el dominio pleno se obtiene con la conclusión del Procede que representa la
obtención de certificados de propiedad parcelaria para los ejidatarios y no los
obliga a vender la tierra. Además, el mecanismo preferido por las autoridades
urbanas para que los ejidatarios transfieran sus tierras a terceros es mediante
las inmobiliarias ejidales, que ha sido el renglón en el que se han tenido
menos avances. No obstante, constituyen el mecanismo mediante el cual el
mercado libre, es decir, en el que no intervienen las autoridades urbanas
municipales directamente en su urbanización más que autorizando su
urbanización, y es mediante el cual en el estado de Morelos se está verificando
un importante crecimiento urbano.
Los
mecanismos más eficientes hasta el momento, para conformar reservas
territoriales, son aquellos en donde los gobiernos municipales y estatales
tienen fuerte participación o los terrenos tienen un destino para usos
colectivos. Aunque en gran medida está asociada a la regularización de
asentamientos ya establecidos. El mecanismo menos eficiente para crear
reservas, por el contrario, es aquel donde participa el sector privado; sin
embargo, es el más dinámico para la construcción de vivienda nueva destinada a
los sectores no populares de la población.
c) El caso de las inmobiliarias ejidales
Considerando únicamente el caso de las
inmobiliarias que es para el que existe información, los desarrollos urbanos
así impulsados no satisfacen necesariamente la demanda de los sectores sociales
de más bajos ingresos, a los cuales se debe en gran medida el crecimiento
irregular y anárquico de la mayoría de las ciudades. Por el contrario, el
objeto de las inmobiliarias ejidales en marcha hasta
De los poco más de mil cien ejidos que existen alrededor de las grandes ciudades, sólo en dieciocho se han puesto en marcha inmobiliarias ejidales y únicamente en 13 entidades. Jones y Pisa (2000: 9-11) encuentran las limitantes que a continuación se mencionan, en el funcionamiento de las inmobiliarias ejidales.
· Tienen una estructura mercantil inadecuada, en donde no hay suficientes incentivos económicos para el ejidatario; éste se encuentra en desventaja frente a los inversionistas privados al poseer menos del 50% del capital de la sociedad; no recibe los beneficios económicos en un tiempo razonable; y los riesgos no se comparten de forma equitativa.
· Hay falta de transparencia y vigilancia post-contrato. Los ejidatarios no tienen suficiente participación en los consejos de administración y la información no les es dada a conocer. Por el lado contrario, las decisiones tomadas mediante asamblea ejidal pueden más adelante ser cambiadas por otra asamblea cuando se dan los relevos de representantes.
· A pesar del apoyo político a las inmobiliarias, resulta muy complicado institucionalizar la cooperación de agentes informales ordinarios dentro de la planeación formal y administrativa
· No se aumenta la oferta de suelo para vivienda en general ni para los sectores de bajos ingresos. Así, no se eleva la eficiencia del mercado de tierra, ni se alcanzan relaciones público-privadas más efectivas.
· Algunos municipios no están preparados para adoptar los nuevos métodos de administración de la tierra implícitos en las sociedades.
· Finalmente,
los cambios en el gobierno son más lentos que las demandas sociales y los
cambios en el sector privado.
En
síntesis, los beneficios de la desregulación del ejido para el ejidatario son
sólo aparentes, en tanto que no se le permite tomar decisiones de manera
individual. Para algunos autores, la reforma al artículo 27 proveyó al
Estado con un arsenal de mecanismos más eficientes y menos hostiles de
intervención en relación al pasado inmediato (Jones y Ward, 1998) que le
permiten mantener su control sobre los núcleos agrarios. Un ejemplo es la
sujeción del ejidatario a las decisiones de
El trato indiferenciado hacia los ejidatarios e inversionistas privados no ha convencido a ninguno de los dos para desarrollar proyectos urbanos de gran envergadura, salvo casos aislados en donde el sector gubernamental ha tenido una participación muy activa. Hay en este sentido, todavía fuertes limitantes para un mayor involucramiento del sector privado con los ejidatarios, que van desde la falta crédito disponible, pasando por la desconfianza mútua, la falta de experiencia y conocimiento detallado de la normas vigentes; hasta iniquidad en los beneficios para los participantes en sociedades inmobiliarias, por ejemplo.
Las asociaciones entre el sector gubernamental y los ejidatarios por su parte, adolecen de la imposibilidad del Estado para fungir como financiador de los proyectos. Y en el caso de los ejidatarios que desean actuar individualmente, sujetarse a las normas les llevaría a elevar los precios de sus terrenos y por tanto a salir del mercado popular al que siempre han servido.
d) Otros resultados (nuevas formas de ilegalidad)
La
misma Sedesol (s/f) reconoce que ha surgido una nueva irregularidad como
resultado de la interpretación dolosa de
Lo anterior está relacionado con el atraso en que se encuentran las formas de operación de los registros públicos de la propiedad, que con frecuencia permiten que se inscriban predios ejidales como propiedad privada, cuando en realidad no lo son. Todo ello conduce ineludiblemente a llevar a cabo dos tareas que consideramos indispensables: por una parte es necesario replantear el concepto mismo de reservas territoriales subyacente al tema de la incorporación de suelo social al desarrollo urbano y, derivado de ello, los mecanismos mediante los cuales se constituyen; por otra parte, se debe completar la reforma municipal iniciada desde los años ochenta, de manera que los gobiernos locales cuenten con una verdadera capacidad para gestionar su desarrollo urbano en este caso.
Comentarios finales
Los escenarios previstos al realizarse la reforma al artículo 27 constitucional no se han cumplido, ¿por qué?. Por la sencilla razón de que la modernización no se alcanza de un solo golpe, se realiza paso a paso, cada uno de los cuales responde a una decisión pero al mismo tiempo nos coloca ante nuevas rutas. Así, lo que se creyó un elemento definitivo que permitiría enfrentar con éxito los problemas del crecimiento urbano, resultó ser en realidad una acción básica que requiere ser apoyada con decisiones colaterales que tendrán que cubrir varias etapas, y que también tendrán que ser evaluadas con cierta frecuencia para hacer los ajustes necesarios.
Por el momento la urbanización ejidal mantiene muchos de los rasgos anteriores. Sigue siendo más rentable para los ejidatarios vender sus parcelas de forma individual se participe o no en el PROCEDE, por la sencilla razón de que los beneficios se obtienen en el corto plazo y de que la ley sigue brindándoles protección.
Para que se le pueda hacer frente a la urbanización popular, con éxito, se necesita una gestión de los gobiernos federal y locales que haga posible la generación de un mercado mixto de suelo para cubrir las demandas de los diferentes grupos sociales y de los sectores productivos. Esto conlleva dejar de pensar las reservas territoriales como producto de la forzosa participación estatal y permitir mayor libertad a los sectores social y privado.
Otro aspecto fundamental resulta el carácter inconcluso de las reformas municipales tendientes hacia la desconcentración administrativa y la descentralización gubernamental. Los gobiernos municipales no tienen autonomía financiera, dedican la mayor parte de sus recursos al gasto corriente y no al gasto en inversión, no cuentan con personal capacitado, tienen sistemas administrativos deficientes y, finalmente, no han alcanzado la autonomía política suficiente.
Bibliografía
AZUELA, A. y PETER, W. Memorandum
de Austin: la urbanización del ejido y el
impacto de la reforma al art. 27 de
JONES, G. y WARD,P. “Privatizing the Commons. reforming the ejido
and urban development in
JONES, G. y
Procuraduría Agraria. Programa de Certificación de
Derechos Agrarios y Titulación de
Solares Urbanos. México: s/f.
SEDESOL. Incorporación de suelo al desarrollo urbano. Dirección General de Desarrollo Urbano, México: s/f.
VARLEY, Ann. The urban ejido and the Article 27: a regressive reform? Mimeo, 1995
© Copyright
Guillermo
Olivera Lozano, 2005
© Copyright
Scripta Nova, 2005
Ficha
bibliográfica:
OLIVERA,
G. La reforma al artículo 27 constitucional y la incorporación de las tierras
ejidales al mercado legal de suelo urbano en Mexico. Scripta Nova. Revista
electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de
Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (33).
<http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-33.htm> [ISSN: 1138-9788]
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