Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Profesor Instituto de Geografía
Pontificia Universidad Católica de Chile
Doctorando en Geografía Humana
Universidad de Barcelona
Becario Mutis

La reestructuración de la administración pública y las innovaciones en la política de vivienda en Chile en la década de 1950 (Resumen)

Las principales innovaciones que se realizarían en Chile en la década de 1950 respecto de las políticas de vivienda, estarán en relación con el proceso de reforma que vivió la administración pública de este país en esos años, los que se basaron en los principios de racionalización de los recursos públicos. Dichas transformaciones involucraron la creación de nuevas instancias que articularían las políticas habitacionales, las que pasarían a estar centralizadas en el Ministerio de Obras Públicas. Esta será la cartera de Estado que deberá generar el Plan Nacional de la Vivienda, a través de una agencia que se formó especialmente para ello, la Corporación de la Vivienda.

Palabras clave: política de vivienda/racionalización de los recursos públicos/Plan Nacional de la Vivienda/Corporación de la Vivienda/Chile.

The principal innovations that would be carried out in Chile in the 1950's regarding housing policies, they would be in connection with reformation process that would undergo the chilean public administration in those years. This process would be based in public resources rationalization. These transformations would involved the creation of new ways that they would organize housing policies, that would be concentrated in the Ministry of Public Works. This would be the State post should draw up the National Housing Plan, through an agency that would be created specially for it, the Housing Corporation.

Key Words: Housing policies/public resources rationalization/National Housing Plan/Housing Corporation.

A mediados del siglo XX la formulación de las políticas de vivienda en Chile experimentó importantes cambios, que en su mayoría se vincularon a la reforma de la administración pública vivida en ese país en los mismos años. En efecto, por ese tiempo se crearán una serie de instancias de gestión de dichas políticas, que tendrán significativas repercusiones en la forma de llevar a cabo las actuaciones estatales en materia habitacional.

La década del cincuenta estuvo representada en el concierto de los países iberoamericanos por la formulación de ambiciosos planes de desarrollo económico, que propiciaron la acelaración del proceso de industrialización, asociado en la mayoría de los casos a la sustitución de importaciones. El Estado asumiría un papel protagónico en ese proceso, y muchas veces sobre determinadas áreas se convertirá en «Estado empresario», asumiendo directamente la responsabilidad en la producción de determinados bienes y servicios.

La década central de ese siglo, vería también en las mencionadas naciones la irrupción de los lineamientos que establecerían los Estados Unidos, en el afán de adscribir a su área de influencia a los países en cuestión. Lo anterior se enmarcaría en el escenario a que daría lugar la última postguerrra, en donde la hegemonía de esa potencia de América del Norte quedará privilegiada respecto del resto de los países del continente. Desde aquella nación se promoverían diferentes organismos panamericanos, que se transformarán en los ejes articuladores de su política hemisférica⁽¹⁾.

La postura de los Estados Unidos respecto a Latinoamerica, quedó establecida con la Conferencia de Bogotá en 1949, a la que asistió el propio G.C. Marshal, quien postularía directamente la alineación política y militar en contra del bloque soviético; la coperación para el desarrollo sería colocada en un segundo plano, y las propuestas irán en la dirección de promover políticas de intercambio y fomento económico en determinadas áreas que fueran de interés mutuo⁽²⁾. Posteriormente, hacia mediados de la década de 1950, el Fondo Monetario Internacional asumiría un creciente protagonismo en la región, a través de la imposición medidas de estabilización para hacer frente a las crisis sucesivas que se vivieron en aquellas naciones en el segundo quinquenio de dicho decenio⁽³⁾.

En este esquema general, el Estado chileno acometería hacia comienzos de la década de 1950 un significativo proceso de innovación en el aparato público, que estuvo inserto dentro de los postulados de gobierno que propiciaba Carlos Ibáñez del Campo, al momento de asumir la presidencia del país. Bajo los principios de la racionalización de las actividades del Estado, la citada administración, que comandará la nación desde 1952 a 1958, pondrá en marcha una serie de reformas en la administración pública chilena, que comprenderán los diversos campos de la gestión estatal a nivel ministerial. En esta perspectiva, diferentes actividades públicas, verán en esos años la fusión de algunas agencias asociadas a ellas y la desaparición de otras; junto a lo cual, además, algunos servicios cambiarán sus plantas de funcionarios y sus estructuras presupuestarias.

En el ámbito de la políticas habitacionales, las transformaciones más significativas se generarán con las nuevas funciones que asumirá en la materia el también reformado Ministerio de Obras Públicas, que tendría un papel centralizador en la formulación de los planes de edificación nacional, que involucraban la construcción de viviendas sociales. En el contexto de la citada cartera de Estado, se llevarían a cabo una serie de innovaciones que darán un nuevo rumbo a la gestión del problema habitacional en Chile, y que tendrá que ver con la creación de la Corporación de la Vivienda y de la respectiva conformación de los primeros Planes Nacionales de Vivienda.

En un contexto más específico, también se pondría en marcha una nueva Ley General de Construcciones y Urbanización, que impulsará con especial interés la elaboración de diferentes instrumentos de planeamiento territorial; precisamente en esos años, se introducirán conceptos que harían expresa referencia a las distintas escalas espaciales que debería tener el ordenamiento urbanístico de las ciudades chilenas. Paralelamente, se comenzarán a llevar a cabo, desde 1954, los primeros programas de autoconstrucción dirigida por parte del Estado, que se gestarían a través de un convenio entre el Instituto de Asuntos Interamericanos de los Estados Unidos y la Corporación de la Vivienda, por parte de Chile. Las propuestas de esta particular forma de abordar el déficit habitacional serán promovidas desde la División de Vivienda y Planeamiento de la Unión Panamericana, agencia con sede en la ciudad de Washington⁽⁴⁾.

Además, en esos mismos años, se intentará dar cuerpo a un complejo sistema de financiamiento que posibilitara la puesta en marcha del Plan Nacional de Viviendas, con lo cual se realizarían también innovaciones en el campo financiero, las que se verían representadas con la creación de la Corporación Nacional de Inversiones de Previsión y el Banco del Estado. Ambas instituciones, se concebirán con el fin de administrar y proveer un adecuado flujo de capitales que permitiese apoyar la materialización de los lineamientos generales del plan habitacional, y por otro lado, movilizar los fondos de la seguridad social en dichas obras.

Las innovaciones puestas en marcha en esos años, serían promovidas por el Estado, por lo que, en la perspectiva de la presente comunicación, los poderes públicos serán importantes agentes de las transformaciones acaecidas en la política de vivienda de la década de 1950. En esta dimensión, se debe destacar que en los países iberoamericanos durante el siglo XX ha existido una fuerte tradición de intervenciones estatales en distintas esferas. Generalmente, estas acciones han contribuido a generar procesos innovadores, los que se han basado en medidas que han ido desde la promulgación de los marcos legales, hasta la generación de las condiciones necesarias para que los distintos actores sociales asuman y se comprometan con los cambios promovidos por el sector público⁽⁵⁾.

El Estado consideró de vital importancia la función que debían cumplir los agentes privados, y en este sentido otorgó también las condiciones para que los empresarios agrupados en diferentes asociaciones interviniesen en el proceso de toma de decisiones respecto de las políticas de vivienda. En este escenario, hacia los mismo años que venimos comentando, se formará la Cámara Chilena de la Construcción, que será un gremio que tendrá una influencia significativa en muchas de las innovaciones que adoptará el sector público a partir de los años cincuenta hasta nuestros días. Por otro lado, dicho colectivo también mostrará una férrea resistencia a aquellas transformaciones que fueran en contra de sus intereses. El objetivo primario de la Cámara fué el de «impulsar el desarrollo de la construcción en todas sus ramas, por medio del estudio de los problemas que la afectan y proposición de las soluciones más adecuadas a las posibilidades y necesidades del país»⁽⁶⁾. Con el lema «construir más y construir mejor», la Cámara estuvo desde un principio participando activamente en los debates de las distintas leyes relacionadas con la construcción, en todas sus ramas, desde las obras públicas a las viviendas sociales. La citada asociación gremial se constituyó en un aliciente para que los capitales privados entraran al negocio de la construcción y sintieran plena seguridad y representación en el ámbito de los poderes públicos.

Dentro de este esquema, la presente comunicación⁽⁷⁾ intenta exponer las transformaciones que generó la reforma de la administración pública en Chile y las respectivas innovaciones que ella tuvo en el campo de las políticas de vivienda. En este sentido, se expondrá el marco general de dicha reestructuración, y los nuevos instrumentos e instituciones creadas en la primera mitad de la década de 1950 para abordar el déficit habitacional del país.

La reforma de la administración pública y el Plan Nacional de la Vivienda, 1953

Para llevar a cabo la reforma de la administración pública, el gobierno de Ibáñez⁽⁸⁾, a poco de haber asumido, conseguiría a comienzo de 1953, la promulgación de la Ley 11.151⁽⁹⁾, que le otorgará facultades económicas y administrativas al Presidente de la República para reorganizar el aparato estatal. Los postulados de dicha normativa se insertarán plenamente en el programa de Ibáñez, que incluyó como temas fundamentales «la planificación económica, la centralización de la banca, la reforma agraria y tributaria, el control de las compañías de cobre y el fin de la inflación»⁽¹⁰⁾.

Dentro de este esquema, una de las primeras medidas tomadas dentro de la planificación económica estuvo en relación a la puesta en marcha de un ambicioso programa de edificación nacional. En un principio, estas innovaciones encontrarían cierto grado de resistencia en algunos miembros del propio gabinete de Ibáñez, que propiciaban una política económica más austera y que controlara el gasto fiscal⁽¹¹⁾, aspectos que finalmente también son incorporados en el proceso de negociación interna que se dará en la citada administración. La política de edificación nacional contará con el apoyo de la Cámara Chilena de la Construcción, que se convertió desde sus inicios en un agente innovador, cuyas propuestas estuvieron en la dirección de proteger los intereses de los empresarios vinculados a dicho sector. Esta agrupación gremial que se crearía en los primeros años de la década de 1950, tendrá un importante papel en la definición de las políticas de vivienda y obras públicas a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.

El fomento por parte del Estado a las actividades de edificación será visto como un motor de las actividades económicas y permitirá, según los postulados que dominaban en parte de las esferas político técnicas de aquel período, impulsar otras áreas de la economía, que en su conjunto deberían tener importantes paliativos en la absorción de mano de obra. Por su parte, relacionado con lo anterior, en el período de gobierno de Ibáñez, la construcción de viviendas por parte del sector público será asumida también como un medio que permitirá actuar en el campo social y, en ese sentido, será un factor que posibilitará reducir en parte las tensiones que se generarán en torno a la solución del déficit habitacional.

Como señalamos anteriormente, la necesidad de racionalizar el uso de los recursos públicos y el respectivo control el gasto fiscal, se incorporaron también a la reforma administrativa de aquellos años. En este sentido, se optimizaron las funciones de las distintas reparticiones del Estado; en materia de vivienda, por ejemplo, existían más de dos instituciones, públicas o semipúblicas, con injerencia en la materia, con lo cual se planteaba la necesidad de fusionar algunas agencias estatales y así reducir costos de administración y gestión.

A partir de lo anterior, debemos destacar que dentro del proceso de reorganización del sector público, la forma de llevar a cabo la gestión de las políticas de vivienda estará en el centro de las mencionadas innovaciones. En términos generales, hay que mencionar que Chile constituye un país que ha tenido una larga tradición de intervención del Estado en el problema habitacional, cuyas primeras acciones datarían de finales del siglo XIX, y que además sería uno de los primeros países de Iberoamérica que promulgaría una Ley de Habitaciones Obreras recién empezado el siglo XX, medida que se concretó en 1906. Sin embargo, las modificaciones que tomaron lugar hacia los años cincuenta tuvieron connotaciones diferentes a lo que se venía realizando con anterioridad en la materia en cuestión. En el primer quinquenio del decenio de 1950 se introducieron nuevos conceptos para abordar dichas políticas, que se materializarán en cambios concretos, así se formarán los Planes de Vivienda, que buscarán soluciones integrales, de manera racionalizada y coordinada⁽¹²⁾.

Sobre la base de lo anterior, uno de los postulados básicos que se presentaban en la mencionada reforma, era el de centralizar las funciones que correspondían a determinados servicios, en Ministerios o agencias que coordinaran y racionalizaran algunas acciones que se encontraban dispersas en distintas reparticiones o secciones. De esta manera, las modificaciones más trascendentales que realizaría el Estado para optimizar el manejo de las obras relativas a infraestructura, equipamiento y vivienda, las hará en el Ministerio de Obras Públicas (MOP). Los cambios planteados robustecían y centralizaban la autoridad de dicha cartera de Estado, que debería actuar de ente planificador y coordinador de sus propias obras⁽¹³⁾. Según el decreto que dio el marco legal a la nueva organización de dicha Secretaría de Gobierno, el MOP deberá realizar en la dimensión anterior, entre otras, las siguientes tareas:

Actuará como organismo planificador y coordinador de los planes de obra que realice y ejercerá la coordinación de los que se ejecuten por los organismos fiscales y semifiscales, las empresas autónomas del Estado y, en general, por todas las personas jurídicas creadas por ley en que tenga aporte de capital o representación. Los objetivos de los mencionados planes y obras, deberán integrarse e incidir dentro de los Planos Regionales y Planos Reguladores⁽¹⁴⁾.

La programación y gestión general de las obras quedaría en manos de la Junta de Planeamiento y Coordinación de Obras Públicas, la que estaría integrada por el Ministro de la cartera en cuestión, quién además oficiaría como presidente de dicha junta; por el Subsecretario; por los directores de las distintas reparticiones del Ministerio; y por el abogado Director del Departamento Jurídico, y el Ingeniero Director del Departamento de Servicios Comunes. Las funciones que debería realizar la citada junta, fueron, entre otras, las siguientes:

Aprobar los planes de obras públicas que apruebe la Dirección de Planeamiento; aprobar los anteproyectos, los proyectos definitivos y sus modificaciones de los Planos Reguladores, confeccionados de acuerdo con la Ley General sobre Construcciones y Urbanización; aprobar los anteproyectos y proyectos de los Planes Regionales con sus respectivas ordenanzas y modificaciones; sancionar el Plan de Vivienda que le presente la Dirección de Planeamiento; fiscalizar el emplazamiento de las obras que figuren en los planes, a fin que se integren a una planificación territorial adecuada⁽¹⁵⁾.

De las funciones descritas, interesa poner en relieve aquellas que tenían relación con la aprobación del Plan Nacional de Viviendas por parte de la Junta de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas. Para articular el citado Plan, se creará dentro del marco descrito anteriormente, la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda. Con la puesta en marcha de las reformas numeradas, se comenzaban a introducir innovaciones en Chile con la finalidad de dar cuerpo a una nueva institucionalidad, que tendría bajo su cargo la definición de las políticas de vivienda y que perdurará hasta finales de los años sesenta.

La Junta Ejecutiva estuvo compuesta por una serie de autoridades, entre las que se contaría el Presidente de la República; el Ministro de Obras Públicas; el Vicepresidente de la Corporación Nacional de Inversiones de Previsión; el Presidente del Banco del Estado de Chile; el Vicepresidente de la Corporación de la Vivienda; un representante de la Conferencia Nacional de Municipalidades; un representante de la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas; y un representante de la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas, entre otros de especial importancia. Las atribuciones con la que contaría la citada Junta Ejecutiva, se podrían resumir a partir de los siguientes puntos:

Impartir las instrucciones necesarias a los Intendentes y Gobernadores para la ejecución y fiscalización y cumplimiento del Plan de la Vivienda; proponer al presidente de la República el reglamento sobre préstamos hipotecarios; organizar el mercado y producción de materiales de construcción; controlar, fomentar, industrializar, racionalizar y estandarizar la construcción de viviendas en el país; ordenar por medio de los organismos competentes la expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución del Plan; aprobar el presupuesto del Plan; organizar por medio de la Corporación Nacional de Inversiones de Previsión y la Corporación de la Vivienda, las sociedades comerciales e industriales que sean necesarias para llevar a cabo la ejecución del Plan⁽¹⁶⁾.

El Plan Nacional de la Vivienda⁽¹⁷⁾ sería el instrumento a través del cual el Estado intentaría articular el andamiaje institucional recién reformado y al sector privado, para conseguir la tan anhelada reducción total del déficit de viviendas. Los empresarios, como hemos señalado, a partir de los años cincuenta verían fortalecer su influencia a nivel de las decisiones públicas con la creación de un gremio que tendría gran injerencia en materia de vivienda social, este sería la Cámara Chilena de la Construcción. Dicho gremio de empresarios se formaría en 1951 y sería la voz de los agentes privados ante el gobierno, sus propuestas vendrían a reemplazar lo que había significado en las décadas anteriores la Asociación de Propietarios de Chile.

Financiamiento del Plan Nacional de la Vivienda y las nuevas instituciones involucradas

Otra de las innovaciones que debemos hacer notar en el marco del Plan Nacional de la Vivienda, tiene relación con los elementos vinculados a su financiamiento. Aparte de intentar proveer mayores recursos del erario nacional, la ya tantas veces citada reforma de la administración pública, intentaría introducir modificaciones que pudiesen potenciar la construcción de nuevas viviendas y que de una manera efectiva se comenzará una rápida reducción del déficit habitacional.

En este sentido, un papel de relevancia lo debería asumir la Corporación Nacional de Inversiones de Previsión, institución que se creó en el mismo año 1953 y que formaría parte del conjunto del aparato público que se pretendió montar para llevar a cabo el Plan Nacional de la Vivienda. La argumentación del Decreto que daba lugar la creación de la mencionada agencia señalaba, entre otros aspectos, lo siguiente:

Que es una de las obligaciones preferentes del Estado atender a la mejor satisfacción de las necesidades sociales de la masa asalariada;

Que con este objeto debe racionalizar el uso de todos los recursos económicos de que dispone a fin de acudir con la debida oportunidad a dar solución a los problemas más apremiantes de las clases asalariadas;

Que es de imprescindible necesidad destinar la totalidad de los recursos económicos y técnicos de que disponen las instituciones de seguridad social, a fin de integrar a la economía del país valores que de otro modo permanecerían empozados sin producir la utilidad que sus imponentes deben aprovechar integralmente;

Que es propósito inflexible del Gobierno combatir por todos los medios que estime convenientes el proceso inflacionista que de un modo particularmente grave afecta a obreros y a empleados;

Que una política de tal trascendencia requiere ser planificada⁽¹⁸⁾.

La Corporación de Inversiones de Previsión vino a recoger todo el discurso de la época en que fue formada y se convirtió en la encargada de realizar un plan de inversiones de las instituciones semifiscales de previsión social. Los recursos que dicha Corporación va a invertir en sus planes, provendrán de los excedentes financieros resultantes de la diferencia entre el total de ingresos y gastos corrientes de las instituciones de previsión. Dentro de las áreas de inversión estará el ítem viviendas, que amparará la construcción de conjuntos residenciales y préstamos colectivos o individuales para la edificación, autoconstrucción o terminación de obras. En torno al sector viviendas, se actuará desde la Corporación en dos direcciones; la primera será la participación directa y la segunda correspondió a incentivar la construcción de viviendas económicas, a través de la asistencia social técnica y financiera a los propios interesados⁽¹⁹⁾.

Otra de las instituciones que se crearía en los comienzos de los años cincuenta y que tuvo relación con los aspectos económicos de la vivienda popular chilena, sería el Banco del Estado de Chile; él que nació a partir de la fusión de la Caja Nacional de Ahorros, la Caja de Crédito Agrario, la Caja de Crédito Hipotecario y el Instituto de Crédito Industrial. Esta nueva entidad bancaria, canalizaría el ahorro que muchas familias chilenas realizaban para adquirir la casa propia. En este sentido, sería el Banco del Estado el que administraría estos fondos homólogamente a lo que había realizado en las décadas anteriores la Caja de Crédito Hipotecario.

La Corporación de la Vivienda, 1953

La Corporación de Vivienda, CORVI, se crearía en 1953 y su gestación se insertó, al igual que el conjunto de acciones que hemos venido describiendo desde el apartado anterior, en la optimización y racionalización de los recursos públicos. Directamente la CORVI, nacería de la fusión de la Caja de la Habitación Popular y de la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, dos agencias que estaban involucradas en la solución del problema de la vivienda en Chile y que habían sido creadas en la segunda mitad de la década de 1930.

Existía cierto consenso en algunos círculos académicos y profesionales de la necesidad de centralizar la administración y gestión de las iniciativas de vivienda que se tomaban desde los poderes públicos. Diferentes diagnósticos de la realidad habitacional realizados con anterioridad a la creación de la CORVI, hacían ver las dificultadas que representaba la dispersión de funciones en materia de vivienda en distintos organismos del Estado, ante lo cual señalaban lo siguiente:

La multiplicidad de instituciones públicas, además de los cuantiosos gastos administrativos que irroga, con la consiguiente dispersión de fondos, crea un desconcierto en la actividad constructora, pues la fecundidad de reglamentación de cada una de ellas produce un entrecruzamiento de facultades idénticas que enerva la acción, diluyen la responsabilidad y crean un permanente conflicto de competencia. El trabajo en planos paralelos y desincronizadamente, sin unidad de acción, amenaza vitalmente la efectividad de la solución, produciendo un estancamiento del aporte estatal a la solución del problema⁽²⁰⁾.

La institucionalidad vinculada a la solución del problema de la vivienda, había comenzado en 1906 con la creación del Consejo Superior de Habitaciones Obreras. Sin embargo, hacia la década de 1930 aumentaría de forma considerable el número de agencias relacionadas con el desarrollo productivo del país, entre las que se contaba la Corporación de Fomento y la Corporación de Auxilio y Reconstrucción; reparticiones que también tuvieron injerencia en el ámbito de la vivienda pública. Por otro lado, la creación de la Caja de Habitación intentó involucrar en su acción a las Cajas de Previsión, en especial a la Caja del Seguro Obligatorio; situación que contribuyó a aumentar la dispersión de funciones en materia habitacional.

La Corporación de la Vivienda (CORVI) fué la nueva agencia que se formó al interior del gobierno chileno en la década de 1950 para abordar el problema habitacional y estaría llamada a jugar un papel trascendental en la materialización del Plan Nacional de la Vivienda. Las premisas postuladas en la promulgación del Decreto Ley que dio origen a la CORVI, describen en parte las motivaciones que fundamentaron su generación. El encabezado de dicha Ley señalaba que:

Que uno de los más graves problemas del país es la carencia de viviendas, hecho de tal magnitud que exige una resolución integral para resolverlo;

Que para ello el Estado debe apoyar en forma eficaz a la industria nacional de la construcción;

Que para solucionar el problema de la vivienda debe sumarse a la acción estatal, la iniciativa privada y el capital particular;

Que es indispensable colocar la vivienda especialmente al alcance de las clases modestas del país, creando sistemas de adjudicaciones a plazo y financiamientos convenientes o de arrendamientos adecuados;

Que para encarar este problema nacional es de primordial importancia la creación de un solo organismo estatal que construya y fomente la construcción de viviendas económicas de acuerdo con las necesidades del país y de sus regiones;

Que este organismo, en el orden técnico debe contar con todos los medios necesarios para el fomento, investigación y control de todos los recursos y ramos que se relacionen con la construcción de viviendas económicas; y

Que en lo social, en lo económico y en lo espiritual, es necesario construir barrios y poblaciones con todos los servicios que exige la convivencia humana⁽²¹⁾.

Dicho organismo fué el encargado de «la urbanización, de la reestructuración, de la remodelación y de la reconstrucción de barrios y sectores, comprendidos en el Plan de la Vivienda y en los Planos Reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Públicas; también debería estudiar y fomentar la construcción de viviendas económicas»⁽²²⁾. Para el cumplimiento de sus funciones la CORVI podría «expropiar, comprar, construir, vender, arrendar y permutar inmuebles; contratar y conceder préstamos; abrir cuentas corrientes bancarias; contratar sobregiros y créditos; girar, aceptar y avalar letras de cambio, suscribir documentos comerciales y de crédito; garantizar sus operaciones con hipotecas, prenda, boleta bancaria, póliza de seguro, y en general ejecutar los actos y contratos que sean necesarios para sus fines»⁽²³⁾. La CORVI tendría dentro de sus funciones:

Colaborar con la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas en el estudio y confección del Plan de la Vivienda; expropiar, comprar, urbanizar, remodelar, subdividir, y permutar terrenos; proyectar y construir viviendas económicas por cuenta propia o de terceros; conceder préstamos para la edificación de viviendas económicas; construir edificios escolares y edificios para Servicios Públicios y sociales por cuenta propia o de los servicios fiscales, municipales, semifiscales, empresas de administración autónoma y, en general, de personas jurídicas creadas por ley, en que el Estado tuviese aporte de capital o representación, cuando le encargasen estas construcciones; fomentar y coordinar con los Institutos Universitarios y Particulares, la investigación científica y técnica de nuevos materiales y nuevas modalidades de edificación; elaborar y poner en marcha un plan de racionalización y mecanización de la industria de la construcción; y vender o arrendar las viviendas o locales que construya la CORVI con sus propios recursos, así como vender los sitios de los loteos que ella realice⁽²⁴⁾.

Las viviendas construidas por la CORVI estarían destinadas a las personas que formasen un grupo familiar cuya entrada mensual no excediese a tres sueldos vitales y no fuesen dueñas individualmente ni colectivamente, de otro inmueble. Además, la CORVI podía vender o arrendar las viviendas por ella edificadas a las Municipalidades, instituciones de previsión, corporaciones o empresas industriales, agrícolas y mineras, las que podrían destinarlas a sus empleados, obreros, imponentes o asociados que no sean dueños de otro inmueble.

Desde el punto de vista administrativo la CORVI estuvo a cargo de un Consejo y de un Vicepresidente Ejecutivo. El Consejo estaría formado, entre otros, por: el Ministro de Obras Públicas, quien lo presidiría; el Vicepresidente Ejecutivo, que lo presidiría en ausencia del Ministro; el Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación de Inversiones; un arquitecto en representación del Colegio de Arquitectos de Chile, un ingeniero civil en representación del Instituto de Ingenieros de Chile y de la Asociación de Ingeniero de Chile, y un constructor civil, en representación de las Asociaciones Universitarias de Constructores Civiles; un empleado y obrero designados por el Presidente de la República; dos representantes del Directorio de la Fundación de Viviendas de Emergencia; los directores de Planeamiento, de Arquitectura, de Obras Sanitarias y de Pavimentación Urbana, del Ministerio de Obras Públicas; y cuatro consejeros parlamentarios.

La CORVI representaría la nueva forma de hacer gestión pública en torno al problema de la vivienda en Chile en los años cincuenta. Ella estaría llamada a articular la institucionalidad pública del país con el fin de canalizar recursos instrumentales, técnicos y financieros hacia la producción en gran escala de viviendas sociales. Parte del discurso de la época en la cual se formó la CORVI, estaba relacionado a potenciar la industria de la construcción con el objetivo de poder alcanzar una producción masiva de viviendas a bajo costo. Además, en esa misma dimensión se presentaba el planteamiento de operativizar al máximo las relaciones contractuales que se establecían entre la CORVI y el sector privado⁽²⁵⁾. Por una parte existía la necesidad de estimular a los inversionistas y empresas constructoras; y por otra, estaba la idea de fortalecer una nueva imagen del sector público relacionada con la probidad de sus actuaciones.

La Cámara Chilena de la Construcción, será el medio que utilizarán los empresarios del rubro para exponer y hacer valer sus intereses ante el Estado; muchas de sus proposiciones fueron asumidas por el Estado, el que materializaría esas sugerencias en importantes leyes, en su mayoría relacionadas al fomento de los capitales y franquicias impositivas a los capitales privados invertidos en la edificación de viviendas sociales. Por otro lado, la Cámara hizo firme oposición a algunas iniciativas parlamentarias que fueran en contra de los intereses del gremio; esta situación ocurririó, por ejemplo, con una de las normativas sobre alquileres que se intentó promulgar en 1954 y ante la cual la citada agrupación argumentaría que ese tipo de medidas iba en detrimento de las inversiones privadas en construcción. En ese mismo año, otro proyecto asociado con el establecimiento de un impuesto a las edificaciones de más de doscientos metros cuadrados y que redujo en un cincuenta por ciento las franquicias para las viviendas económicas de tipo máximo, es decir ciento cuarenta metros cuadrados, también sería impugnado por la Cámara con el argumento de que dichas medidas iban en contra «del interés general del país»⁽²⁶⁾.

Consideraciones finales

El período descrito en la presente comunicación, estuvo caracterizado por una serie de innovaciones, que se realizarían en el marco del proceso de reforma de la administración pública que se vivirían en Chile hacia principios de la década de 1950. Dichos cambios, estuvieron reflejados en el campo de las políticas de vivienda en la formulación de los primeros Planes Nacionales de Vivienda que se trazaron en ese país con el objetivo de dar soluciones integradas, racionales y coordinadas al problema habitacional.

En la concepción del Plan Nacional de Viviendas la CORVI debería tener un papel de significativa importancia, tanto como ente articulador de la política habitacional como institución ejecutora de los proyectos de viviendas sociales. La CORVI a pesar de no haber logrado cumplir con las metas propuestas por los Planes Nacionales de Viviendas, realizó en sus primeros años de vida intervenciones de cierta trascendencia, desde sus primeros años intentaría afrontar el problema habitacional a través de la aplicación de diferentes tipologías de vivienda, se iría desde la dotación de sitios con servicios de urbanización, pasando por la autoconstrucción dirigida, hasta las viviendas terminadas. La periferia de la ciudad de Santiago sería el lugar predilecto de la edificación de las grandes agrupaciones de vivienda social, los que se entrelazarían con aquellos asentamientos informales, situación que en su conjunto configurará parte del paisaje urbano de la capital de Chile.

La CORVI se enmarcó en una nueva forma de hacer gestión pública en Chile, se fusionarían instituciones que cumplían similares funciones, para racionalizar y optimizar los recursos fiscales. Dichas actuaciones si bien suprimieron algunas agencias, crearon otras, que debían insertarse en un nuevo esquema administrativo, que también mostraría en sus primeros años dificultades para ser aplicado. Esto ocurrió con la CORVI, que ya hacia finales de los años cincuenta sería reestructurada, para adecuarse a otros objetivos políticos y de desarrollo económico del país.

El caso estudiado muestra la vinculación entre los procesos generales, tanto de carácter nacional como internacional, y aquellas innovaciones que se generaron en Chile desde las esferas del Estado en los años cincuenta, para responder a los nuevos desafíos que platearon situaciones como la inserción del país en el mapa político de la post guerra en América del Sur. Por otro lado, la propia evolución social y política del país llevaría a los poderes públicos a plantear nuevas alternativas de solución a problemas que empezaban a cobrar cada vez más fuerza, como el déficit habitacional y la respectiva formulación de planes de vivienda de carácter nacional, que pudiesen remediar masivamente las carencias en aquellas materias. En este último aspecto, el propio Estado procurará incentivar a los agentes privados para que se comprometan decididamente en la materialización de los Planes Nacionales de Vivienda, lo que en definitiva dará paso a un significativo protagonismo de  la Cámara Chilena de la Construcción en el trazado de la política de vivienda en este país en la segunda mitad del siglo XX.

Notas

1. HALPERIN DONGHI, Tulio. Historia Contemporánea de América Latina. Madrid: Alianza, 1996, p. 385.

2. SALAZAR, Gabriel; MANCILLA, Arturo y DURÁN, Carlos. Estado, Legitimidad y Ciudadanía. In SALAZAR, Gabriel y PINTO, Julio. Historia Contemporánea de Chile I. Estado, Legitimidad y Ciudadanía. Santiago: Lom Ediciones, 1998, p. 361 y 362.

3. MUSCAR, Eduardo. Cincuenta años después de la conferencia de Bretton Woods: Latinoamérica en la nueva encrucijada, perspectivas y futuro. In UNIVERSIDAD DE BARCELONA. Professor Joan Vilà Valentí. El seu mestratge en la geografía universitaria. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1999, p. 687.

4. SOLOW, Anatole y VERA, Luis. Panorama del problema de la Vivienda en la América Latina. Bases para un programa de coperación interamericana. Trabajo presentado por División de Vivienda y Planeamiento de la Unión Panamericana al VIII Congreso Panamericano de Arquitectos. Washinton: Unión Panamericana, 1952, p.56.

5. CAPEL, Horacio. Ciencia, innovación tecnológica y desarrollo económico en la ciudad contemporánea. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona [ISSN 1138-9788], 15 de junio de 1998, nº 23, p. 12 (http://www.ub.es/geocrit/sn-23.htm).

6. CÁMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIÓN. Cuarenta años construyendo bienestar. 1951-1991. Santiago: Cámara Chilena de la Construcción, 1992, p. 14.

7. El presente articulo expone parte de los resultados de la investigación de doctorado que ha desarrollado el autor en la Universidad de Barcelona, titulada La Vivienda Social en Chile en el siglo XX y dirigida por el Profesor Dr. Horacio Capel. El proyecto es financiado por el Fondo Central de Becas de la Pontificia Universidad Católica de Chile y el Gobierno de España a través del Programa Mutis.

8. Carlos Ibáñez del Campo, ya había sido Presidente de Chile hacia finales de la década de 1920 y principios de los años treinta. En esa oportunidad el General Ibáñez instauraría una dictadura que se extendería desde 1927 a 1931, en la que llevaría a cabo una serie de reformas que sentarían las bases de lo que se llamaría el Estado Nacional Desarrollista, creando una serie de instituciones estatales que favorecerían el fomento de actividades productivas comandadas por el sector público (Ver IBAÑEZ, Adolfo. Los Ingenieros, el Estado y la Política en Chile. Del Ministerio de Fomento a la Coorporación de Fomento. Historia, 1983, vol. 18, p. 45-102).

9. El marco legal de las transformaciones acaecidas en la reestructuración de la administración pública en el Gobierno de Carlos Ibáñez estuvo dado con las facultades extraordinarias que le dio para ese fin la promulgación de la Ley 11.151 del 3 de febrero de 1953, que Concede al Presidente de la República facultades para reorganizar las diferentes ramas de la Administración Pública. El primer artículo de esta normativa, señalaba entre otros aspecto de interés que: «Autorízase al Presidente de la República para que dentro del plazo de seis meses, contado desde la fecha de vigencia de esta ley, proceda a reorganizar todas las ramas de la Administración Pública, las instituciones fiscales y semifiscales, las empresas autónomas del Estado y, en general, todas las personas jurídicas creadas por ley en que el Estado tenga aportes de capital o representación; a señalarles sus funciones y facultades y su dependencia o relación respecto de cada Ministerio y, en consecuencia, a estructurar, fusionar, dividir, fijar las plantas, ampliar, reducir, y suprimir servicios, cargos y empleos» (MINISTERIO DE HACIENDA. LEY-11151. Concede al presidente de la republica facultades para reorganizar las diferentes ramas de la Administración Pública. Catalogo digital de leyes de la República de Chile, http://www.congreso.cl. Santiago: Bilbioteca del Congreso, 2000, sin número de página).

10. COLLIER, Simon y SATER, William. Historia de Chile, 1808-1994. Madrid: Cambridge University Press, Sucursal España, 1998, p. 222.

11. Ibídem, p. 223.

12. BRAVO, Luis. Chile: El problema de la vivienda a través de su legislación. Santiago: Editorial Universitaria, 1959, p. 49.

13. Ibídem, p. 50.

14. Decreto con Fuerza de Ley Nº150, de 4 de julio de 1953. In CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Recopilación de Decretos con Fuerza de Ley, desde 1 al 270. Volumen I, 1953, p. 279.

15. Ibídem, p. 281.

16. Decreto con Fuerza de Ley Nº431, de 29 de diciembre de 1953. In CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Recopilación de Decretos con Fuerza de Ley, desde 271 al 439. Volumen II, 1953, p. 1028 y 1029.

17. En el contexto internacional, debemos destacar que en España hacia ese mismo período, más concretamente en 1955 se formularía el primer Plan Nacional de la Vivienda, que tendría dentro de sus objetivos aumentar los ritmos históricos de edificación de residencias hacia los grupos más necesitados, y convocar abiertamente a la iniciativa privada en la consecución de esos logros (Ver DE TERÁN, Fernando. Historia del Urbanismo en España III. Siglos XIX y XX. Madrid: Cátedra, 1999, p. 232).

18. Decreto con Fuerza de Ley Nº200, de 29 de diciembre de 1953. In CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Recopilación de Decretos con Fuerza de Ley, desde 1 al 270. Volumen I, 1953, p. 371.

19. BRAVO, Luis. Chile: El problema de la vivienda a través de su legislación. op. cit. en nota 12, p. 52.

20. MERINO, Jorge. Contribución al Problema de la Habitación. Concepción: Memoria de prueba para optar al Grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile, 1948, p. 35 y 36.

21. Decreto ley que establece la Corporación de la Vivienda. Nº285, Santiago 25 de Julio de 1953. Boletín del Colegio de Arquitectos de Chile, nº 26, 1954, p. 22.

22. Ibídem, p. 22 y 23.

23. Ibídem

24. Ibídem

25. RAPOSO, Alfonso. La vivienda social de la CORVI. Un otro patrimonio. Boletín del Instituto de la Vivienda, 1999, nº37, p. 62.

26. CHEETHAM, Rosemond. El sector privado de la construcción: patrón de dominación. In CASTELLS, Manuel. Imperialismo y urbanización en América Latina. Barcelona: Gustavo Gili, 1973, p. 365.
 

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