"Fue un momento dulce cuando pareció que la democracia y la economía de mercado habían ganado por fin el gran debate. Algunos espíritus impacientes llegaron incluso a afirmar que había llegado el fin de la historia. El futuro no era más que el tiempo para deshinibirse y disfrutar del botín de la victoria. Pero desgrciadamente, esos entusiasmos nunca duran. Una década después de la revolución de 1919, nadie hablaría del fin de la historia, y pocos afirmarían que ahora nadie cuestiona la democracia y la economía de mercado. En lo que a la democracia respecta, parece que sucede lo contrario, y que es posible plantear la siguiente pregunta: ¿tiene algún futuro la democracia?

Aclaremos primero los términos. El principio más general de la democracia es la posibilidad de cesar sin violencia a aquellos que están en el poder cuando el talante y las preferencias de la población han cambiado. Hay varias formas de alcanzar este fin, pero el método clásico es el del gobierno representativo, es decir, el de que el gobierno esté obligado a rendir cuentas ante los parlamentos elegidos. También es el método más sometido a presiones a comienzos del siglo XXI. De hecho, no es demasiado exagerado decir que la democracia parlamentaria tal y como la conocemos está en las últimas.

Ésta es una afirmación drástica, pero se pueden señalar varias tendencias que la respaldan. Una es el regreso a muchos tipos de fundamentalismo, especialmente los que plantean la homogeneidad étnica. Entre otras cosas, la democracia fue una forma de permitir que individuos de diferentes credos y razas conviviesen como ciudadanos; pero hoy en día parece que a los demagogos les resulta excesivamente fácil movilizar una oposición, a menudo violenta, a dicha diversidad. Otra tendencia es el retorno, en la práctica aunque no en la teoría, del gobierno autoritario. Ello se debe a la complejidad de las cuestiones planteadas, pero también a la curiosa combinación de llamamientos populistas por parte de los líderes y apatía por parte del pueblo.

En este artículo quiero centrarme en un tercer desafio para la democracia parlamentaria, el declive del Estado nacional. Se podría afirmar que la democracia ha crecido con el Estado nacional y declinará con él. Es posible que se exagere la pérdida de importancia del Estado nacional. Hay importantes áreas de la política -como el empleo y la educación, la redistribución y la política social- que siguen siendo nacionales, pero otras áreas de gobierno trascienden cada vez más los espacios políticos nacionales, especialmente dos.

Una es el ámbito de la actividad económica. Partes de dicho ámbito se albergan en organizaciones internacionales ya desde el final de la 11 Guerra Mundial, es el caso de lo que hoy es la Organización Mundial del Comercio o las denominadas instituciones de Bretton Woods en los ámbitos monetario y de la ayuda económica, a los cuales se ha añadido el G-7 y otros mecanismos para establecer la pauta de la política económica. Otras partes del ámbito económico simplemente se han desmoronado bajo la influencia de las nuevas fuerzas productivas de la globalización. Hoy en día, muchas transacciones financieras tienen lugar sin ningún marco de control digno de mención. Es dudoso que tener ministros de comercio electrónico (como tiene Gran Bretaña) pueda lograr que el control vuelva al ámbito nacional. Han surgido nuevos espacios de acción económica que son ciertamente intemacionales, aunque no necesariamente mundiales. Si los Estados nacionales intentan controlarlos, es muy, probable que, más que promover, destruyan sus oportunidades de crecimiento y prosperidad.

El otro área que ha abierto nuevos espacios va directamente al fondo de las funciones básicas de gobierno: es la seguridad interior y exterior. De nuevo, el periodo de posguerra estableció la pauta respecto a la seguridad exterior. Pocos invocan ahora cuestiones de soberanía en lo que a la OTAN se refiere, ¿pero quién tomó exactamente la decisión de llevar la guerra de Kosovo de la manera en que se llevó? Y si a los ciudadanos no les gustó la guerra, ¿a qué gobierno deberían atacar, por no decir destituir, para expresar sus sentimientos? ¿Al Consejo de la OTAN? ¿0 quizá al gobierno de Estados Unidos, confirmando así el sarcasmo de que, dado el poder de Estados Unidos sobre el resto del mundo, el resto del mundo debería tener derecho a voto en las elecciones presidenciales estadounidenses?

Más recientemente, la seguridad interior -lo que en Europa se denomina ahora cartera de Justicia e Interior- se ha convertido en materia de acción internacional conjunta, que abarca desde el intercambio de información para cooperación policial hasta la creación de nuevas instituciones judiciales internacionales. Una vez más, la naturaleza de las cuestiones ha dejado atrás el espacio político del Estado nacional. Los países pueden negarse a unirse a los organismos policiales internaciones, pero si lo hacen lo pagan caro precisamente en la seguridad que quieren proporcionar a sus ciudadanos.

Esto nos lleva al fondo de la cuestión: ¿Qué le pasa a la democracia cuando los asuntos y las decisiones emigran desde el Estado nacional a espacios políticos para los que no disponemos de instituciones adecuadas? En los estrictos términos de nuestra definición, la respuesta tiene que ser por fuerza: la democracia se ve menoscabada. Es difícil incluso identificar qué "gobiernos" son responsables de determinadas decisiones en el campo de la economía o la seguridad, e imposible destituirlos por medios constitucionales. No hay un ámbito público real en el que se pueda mantener un debate estructurado sobre las actuaciones en cuestión. La comunidad de ciudadanos no existe como comunidad. Así, internacionalización significa invariablemente, y al parecer inevitablemente, pérdida de democracia. Lo que no se puede hacer en el seno de los Estados nacionales deja de tener que rendir cuentas ante los ciudadanos con derecho a voto que se mueven en el marco de una constitución de libertad. La democracia vive y muere con el Estado nacional.

Estas son declaraciones drásticas y quizá indebidamente dogmáticas. Entre todo tipo de objeciones es lógico que surja una pregunta en la mente de los ciudadanos de la UE: ¿Qué hay de la Unión Europea? ¿No es en potencia, y cada vez más en realidad, un ejemplo de democracia más allá del Estado nacional? No lo sé. A veces se dice de broma que mientras la Unión Europea exige a sus nuevos miembros instituciones democráticas para ingresar, ella no sería admitida si lo solicitase. Las instituciones clave, la Comisión y el Consejo, son claramente no democráticas, y el Parlamento Europeo no sólo adolece de poderes muy limitados, sino sobre todo del hecho de que no hay un demos del que pueda obtener legitimidad. Es un parlamento que no sólo carece de dientes, sino también de un cuerpo coherente de calidad representativa.

De hecho, no hay señales de ninguna democracia digna de ese nombre fuera del Estado nacional. Al mismo tiempo, las decisiones tomadas en espacios más amplios no se pueden dejar suspendidas en el aire o en manos de directivos que no tengan que rendir cuentas. A no ser que establezcamos métodos para responder de las decisiones internacionales, sucumbiremos a un nuevo despotismo de tiranos impersonales pero no por ello menos eficaces. La libertad exige que el principio que subYace tras las instituciones democráticas -responsabilidad en interés de los ciudadanos libres- se aplique al menos al nuevo mundo de las decisiones mundiales. La cuestión es cómo se puede conseguir esto si la democracia parlamentaria no es la respuesta.

Por suerte hay respuestas, por muy provisionales que puedan ser en este momento. Una es tan antigua como la propia democracia: el imperio de la ley. Allí donde la democracia fracasa, disponemos todavía de leyes para pedir cuentas a aquellos que están en el poder si no cumplen con ciertas normas acordadas. Es necesario desarrollar un sistema de derecho en la esfera internacional. Afortunadamente ya hay albores. Tenemos la Carta de las Naciones unidas y la Comisión que ella estableció. Tenemos el Tribunal de La Haya, que ahora dispone de jurisdicción sobre los criminales de guerra. Se está creando una práctica internacional, inspirada en buena medida en el destino del general Pinochet, que extiende la conciencia de las normas y un cierto miedo entre los que tienen algo que temer de ellas. Crece el número de países que ratifican el estatuto para establecer un Tribunal Penal Internacional.

Un área igualmente dificil e incluso menos desarrollada es la de las normas que rigen las relaciones económicas intemacionales y, más en concreto, las transacciones financieras. Éste es un tema delicado. Por un lado, no tiene sentido destruir nuevas fuerzas productivas por un exceso de control, pero, por otro, hoy es ampliamente aceptado que las propias instituciones financieras necesitan protección frente al abuso.

Un aspecto del control en esta y otras cuestiones es la auditoría. El Consejo de Auditores de la Unión Europea es al menos tan eficaz como el Parlamento. Los auditores son en cierto sentido contra expertos. Su función es que los expertos en el poder no los engañen, pero a no ser que compartan sus conocimientos no pueden ejercer su tarea de control. Esto dista enormemente del viejo sueño de la democracia y del hombre corriente, cuyo sentido común es perfectamente capaz de juzgar cuestiones de interés público. Pero cuando llegamos a temas y decisiones más allá del Estado nacional, el sentido común se vuelve cada vez menos eficaz. Los ciudadanos deben confiar en los auditores, en controladores preparados, incluso en controladores profesionales, con todas las ambigüedades y tentaciones que implica su cargo.

En este contexto es necesario mencionar otro elemento más: la creación de una opinión pública mundial o, más modestamente, de un ámbito público transnacional como medio de exponer la mala conducta. La publicación de la información es el primer y crucial requisito. Esto se ha vuelto bastante eficaz, en buena parte porque Intemet podría acabar teniendo una función "democrática": en principio permite a todos acceder a información importante, y debe de haber una elevada probabilidad de que entre tantos haya alguien que sepa qué hacer al respecto. Una organización como Transparencia Internacional se propone utilizar dicha información para luchar contra la corrupción. La opinión pública transnacional está desestructurada y carece de instituciones para expresar su punto de vista; sin embargo, es real Y Puede afectar a las perspectivas de quienes están en el poder. Los periódicos no serán los únicos que accedan a la información disponible, sino también los accionistas, los políticos de todos los ámbitos, y los miembros de organizaciones no gubernamentales, Lo que no se mantiene en secreto es por la misma razón parte de un difuso espacio mundial, y mantener algo en secreto es cada vez más dificil.

Por tanto, no todo está perdido. Pero ese gran logro de la civilización, la democracia parlamentaria, ha perdido buena parte de su fuerza. Tenemos que recordamos su principio, la responsabilidad de los gobiernos, y usar la imaginación para crear instituciones adecuadas para el siglo XXI."

• Ralf Dahrendorf es sociólogo, fue director de la London School of Economics y es miembro de la Cámara de los Lores. La Repubblica / EL PAIS. 2 de febrero del 2000.