Metonímias da Participação Pacificada

O objetivo deste estudo foi o de, por um lado, identificar os significados atribuídos à participação nas práticas sociais de diferentes atores envolvidos no contexto de implantação da Política de Pacificação em quatro comunidades na cidade do Rio de Janeiro, e por outro lado, analisar as tensões e contradições apresentadas em relação às políticas e metodologias participativas implementadas por programas governamentais de gestão social em territórios pacificados. A análise procurou considerar as múltiplas formas de participação e associativismo, construídas ao longo da história de cada comunidade, no seu processo de embate e resistências que definem seus repertórios de ação coletiva. Os resultados mostram que os agentes públicos utilizam diferentes metonímias, combinando similaridades e contiguidades, para referirem-se a participação, tais como: aproximação; convencimento; governança matricial; fortalecimento de capital social. A retórica utilizada nestes discursos é confrontada com os significados atribuídos pelos moradores, em uma disputa por hegemonia e compartilhamento de poder.

The aim of this research was, firstly, to identify the significations of participation in the social practices of different actors involved in the Pacification Policy implementation in four poor neighborhoods in Rio de Janeiro. Secondly, to analyze stresses and contradictions presented in the participation methodologies designed by social programs developed in the pacified territories. Instead, we considered the multiple forms of associative life and participation in the favelas, built along the dwellers history of each territory. This provides the repertory of collective action of each group. We found different public agents using several forms of metonyms to designate their conception of participation, such as: proximity; convincement; matricidal governance; strength of social capital. This rhetoric is confronted by the discourse of the inhabitants in a dispute of hegemony and search for power sharing.

Nesse artigo analisamos a questão da participação da população em quatro favelas da cidade do Rio de Janeiro, onde foram implantadas, a partir de 2008, as Unidades de Polícia Pacificadora - UPP, como parte da política pública de ocupação policial das favelas anteriormente dominadas por traficantes. Essa política foi denominada como Política de Pacificação e passou a ser considerada modelo de atuação e forma inovadora de intervenção estatal em favelas e periferias urbanas, para além das tradicionais incursões policiais e confrontos esporádicos entre policiais e traficantes. A falta de efetividade da ação tradicional de confronto bélico, o acirramento da violência urbana e a proximidade da realização de grandes eventos esportivos na cidade, levaram à busca de novas formas de intervenção estatal permanente nos territórios das favelas situadas em áreas urbanas cuja recuperação do domínio dos traficantes foi considerada estratégica. Para o êxito dessa política foram considerados imprescindíveis, após a instalação permanente da UPP no território, a introdução de ações de promoção social e a criação de mecanismos de participação. Com essas medidas, esperava-se conseguir a adesão da população, já que sua relação com as forças policiais sempre foi de hostilidade, sendo os policiais percebidos como corruptos e violentos na relação com os moradores das favelas.

Apesar de pretender ser uma política de pacificação, a sua execução é parte das ações da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro - PMERJ, corporação responsável pelo policiamento ostensivo na preservação da ordem. A UPP, como uma unidade da PMERJ teve sua função destacada como sendo a “execução de ações especiais concernentes à pacificação e manutenção da ordem pública nas comunidades carentes”[1]. Em 2011, foi adicionada a essa missão inicial a aplicação da “filosofia de polícia de proximidade nas áreas designadas para sua atuação”[2], diferenciando-a, desse modo, do mero combate bélico. Essa progressiva e ainda inacabada regulamentação – já que as unidades não constam ainda com regimento próprio – indica claramente que se trata de um processo incremental[3], cujo aprendizado beneficiou-se de experiências anteriores de políticas e programas implementados nas favelas, mas também representou uma inovação institucional em uma conjuntura particular. Foram instaladas cerca de 40 unidades da UPP entre 2009 e 2014, com o intuito de “recuperar áreas de comunidades pobres, com baixa institucionalidade, em que a instalação oportunista de grupos criminosos ostensivamente armados afronta o Estado Democrático de Direito, visando consolidar o controle estatal e devolver a paz e tranquilidade pública, necessárias ao exercício da cidadania e ao desenvolvimento social e econômico”[4].

As principais lições aprendidas advieram de experiências relativamente recentes nas áreas de urbanização e de segurança[5], seja com melhorias na infraestrutura das favelas, seja com a formação de policiais comprometidos com a preservação dos direitos humanos e sociais. Em todas elas, forte ênfase era colocada na integração dessas áreas e populações ao conjunto da cidade e da comunidade de cidadãos. No entanto, produziram resultados limitados em termos de integração social e promoção da cidadania, deixando, no entanto, algumas lições importantes. Esses resultados limitados foram parcialmente atribuídos a fatores como descontinuidades, focalizações que terminaram reforçando estereótipos, ausência de políticas sociais complementares, baixa participação comunitária, limitações de recursos, convivência de políticas públicas com o domínio territorial por parte de narcotraficantes e reações corporativas à mudança nas polícias.

A inovação na política atual vai além da marca adotada com o nome de Pacificação e fica por conta da conjunção, em um mesmo território, da execução de políticas que haviam sido experimentadas isoladamente, a saber, políticas de segurança, melhorias urbanas e programas sociais. A possibilidade desta compatibilização decorreu de fatores que distinguem a conjuntura atual das anteriores, nas quais tais programas foram executados. Primeiramente, pelo acirramento da violência urbana, que passou a estruturar um conjunto de práticas sociais em torno de um padrão de sociabilidade denominado de sociabilidade violenta, segundo Machado da Silva (2010), para indicar que a força física, com ou sem instrumentos e tecnologias, deixou de ser um meio para se transformar em um regime de ação. Nesse contexto, a exacerbação da violência passou a ser socialmente autorizada, terminando por debilitar tanto a cidadania quanto o Estado e o mercado no Rio de Janeiro. Esse padrão de sociabilidade, envolvendo moradores, traficantes e policiais, terminava por ser percebido como mais desrespeitoso e violento quando as ações eram fruto das incursões bélicas dos policiais, agentes externos sem vínculo com os moradores, que desorganizavam rotinas e ameaçavam indiscriminadamente.

A busca da recuperação material e simbólica da cidade do Rio de Janeiro, em uma etapa do desenvolvimento nacional na qual o país se projetou internacionalmente como economia emergente, convergiu para a conquista da realização de uma série de megaeventos esportivos, festivos e religiosos, como forma de reinserção da cidade no contexto internacional. Uma articulação anteriormente inexistente entre as três esferas de governo – nacional, estadual e municipal – foi capaz de impulsionar esse projeto, com excepcional apoio de empresários. A redução da violência e da criminalidade, com a eliminação do domínio territorial armado de narcotraficantes em favelas situadas na linha de realização dos megaeventos passou a ser um requisito essencial para a viabilização exitosa deste projeto que pretende conjugar, pela primeira vez, ocupação policial permanente com expansão da cidadania e desenvolvimento local. A escolha das regiões priorizou as áreas mais valorizadas na cidade em termos socioeconômicos, imobiliários e turísticos, assim como, as que atendem ao fluxo e a previsão de realização de diversos megaeventos sediados pela cidade, tais como a Copa do Mundo em 2014 e os Jogos Olímpicos em 2016.

Identificamos dois fatores adicionais que estiveram na raiz dessa mudança na política pública, viabilizando tanto seu desenho inovador como sua execução. Por um lado, a autonomia operacional que o governador, a partir de 2007, concedeu à Secretaria Estadual de Segurança Pública, em consonância com a pressão do governo federal pela qualificação profissional dessa função e, por outro lado, a abertura de um canal direto do governo estadual com os empresários e acadêmicos reunidos em Thinks Tanks onde essa política foi formulada[6]. É, pois, inovador o tipo de articulação desta ação na área de segurança pública envolvendo grupos empresariais que participam diretamente no planejamento e execução desta política.

As rearticulações entre Estado, Mercado e Comunidade se dão nesse espaço de disputa e negociação que é a política de pacificação, o que nos levaria a vê-lo como exemplar para afirmar que “as políticas determinam a política[7]”. Isso porque a estabilidade de sua configuração, possíveis confrontações de interesses e negociações de conflitos passam a ocorrer no âmbito da política governamental de pacificação das favelas. No entanto, o que se ilustra com o caso é o oposto, pois vemos que a política pública é desenhada e apoiada financeiramente por agentes privados alheios ao aparato administrativo estatal, que esperam se beneficiar economicamente com essa intervenção.

Um terceiro fator que singulariza essa política é a inclusão da participação social como cerne da proposta de uma política na área de segurança, fortemente embasada em interesses empresariais. A articulação de diferentes atores, públicos e privados é defendida como imprescindível ao aumento da sinergia e capaz de potencializar a efetividade e a eficácia da ação pública. Portanto, a política de pacificação envolve um componente de articulação interinstitucional com ativação de distintos atores governamentais e não governamentais, e outro componente que se refere à ampla mobilização de moradores e setores empresariais e filantrópicos, cuja participação é destacada como prioritária para o sucesso do programa. O grande apoio dos meios de comunicação às ações do programa e o efetivo envolvimento de atores da elite empresarial e intelectual também são um traço distintivo dessa política.

Para operacionalizar o componente de mobilização e efetuar a gestão dos programas sociais foi criada, pelo governo estadual em 2010, a UPP Social. A adoção da mesma marca do programa policial para a área de gestão social não pareceu causar incômodo, posto que, nesse momento, a política de segurança contasse forte patrocínio na mídia e aceitação na opinião pública. Posteriormente, diante das inevitáveis críticas, houve o intento de criar algum tipo de identidade própria para a gestão social, mas a maquiagem da sigla convertendo-a em “Unidade de Política Pública Social” não conseguiu desfazer a forte marca da associação com a ação policial das UPP, ficando a gestão social como um “apêndice” da ocupação militar. No entanto, a fragilidade institucional da área social evidencia-se com a transferência, para acomodar interesses eleitorais, da UPP Social desde um órgão do Estado na área de Assistência Social para um Instituto Municipal encarregado de realizar estudos urbanos - Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos- IPP, que passou a ter funções de mediar as demandas da população e integrar as ações públicas e privadas nas favelas pacificadas.

Outro indicador da fragilidade da área social, responsável pela participação social e integração interinstitucional, foi a duplicação de estruturas e funções, com a ocupação do vazio deixado pela saída da UPP Social da estrutura do governo do Estado por outra institucionalidade. Para operacionalizar as ações do Estado na promoção do desenvolvimento local, redução das desigualdades sociais e ampliação dos direitos da cidadania, foi criado o programa de gestão social denominado Territórios da Paz[8]. Assim, deslocamentos institucionais e duplicações de funções concomitantes a afirmativas de funções de articulação interinstitucional revelam o lado trágico das políticas sociais, relegadas aos arranjos e compatibilizações de interesses eleitorais e à incapacidade de exercer a propalada coordenação interinstitucional. Outros programas de urbanização executados nas mesmas favelas também adotaram estratégias de participação. É frequente encontrarmos no campo das políticas sociais esse efeito de metástase institucional, onde a duplicação de funções em cascata revela fragilidades e baixa prioridade, apesar de ser apregoado justamente o contrário, como justificativa para a institucionalização de programas superpostos.

Nosso objetivo no estudo de quatro comunidades pacificadas foi identificar os significados atribuídos à participação nas práticas sociais de diferentes atores envolvidos nessa política, bem como os limites e potencialidades dessa participação para incidir sobre as políticas, em função do desenho e arranjos institucionais encontrados. Por fim, analisar as tensões e contradições apresentadas em relação às políticas e metodologias participativas em curso, face às formas de sociabilidade e arranjos associativos existentes nessas comunidades e ao objetivo de desenvolvimento e expansão da cidadania.

Nosso estudo de campo indica a existência de uma polifonia de significados atribuídos à participação por diferentes atores e organismos, que, mais que apresentar uma riqueza de interpretações melodiosas revela uma acirrada disputa por significados hegemônicos. Existem fortes contradições entre o modelo preconizado de governança participativa e sua subordinação a um processo de militarização do controle social, contraface de um processo decisório cada vez mais cerrado com o estreitamento dos interesses de governantes e empresários no exercício do poder público. Finalmente, encontramos que o efeito desse novo arranjo institucional sobre a sociabilidade local variará grandemente em decorrência da existência prévia de laços e vínculos consolidados em formas autóctones de associativismo local. Afirmamos, pois, o truísmo de que é a participação previamente existente na própria comunidade que impõe exigências reais de ampliação da participação nas políticas públicas, sem que com isso se garanta, necessariamente, maior efetividade na sua execução.

Abordar a participação requer, primeiramente, enfrentar a necessidade de definição de um conceito tão fluido, frequentemente adjetivado como participação social, popular ou cidadã. Ainda que a noção de participação seja constitutiva da teoria democrática, seu significado varia grandemente, o que dá lugar a diferentes traduções institucionais. Estas variações, ao longo do tempo e do espaço, dão forma à arquitetura da participação em cada país.

Para a análise das políticas públicas assumimos que a participação trata da relação entre Estado e sociedade civil, corporificada em estruturas institucionais que permitem a interação entre agentes governamentais e usuários, individualmente ou como membros de organizações da sociedade civil. As instituições participativas são canais ou espaços criados para esse intuito, mobilizados pelo poder público ou pela sociedade civil, nos quais as variações na participação dependem fatores como: o grau de institucionalização e vínculo; o nível de compartilhamento do poder ou capacidade de controle mútuo; a modalidade de recrutamento e de comunicação entre os participantes; o âmbito particularista ou universalista das agendas[9]. Assim, em graus variados, estabelece-se um fluxo de informações que permite canalizar demandas sociais para a agenda governamental ao mesmo tempo em que socializa conhecimentos técnicos sobre o funcionamento estatal para a cidadania e, assim, permite gerar condições de maior estabilidade e legitimidade no exercício do poder político.

Na interação entre Estado e sociedade civil deve-se ter em conta que ambos partilham dois atributos comuns: autonomia e inserção. A importância da ação estatal, exercendo direção estratégica com autonomia em relação aos interesses particularistas é vista como imprescindível para o desenvolvimento de um país[10]. Já a sociedade civil é entendida como a multiplicidade de unidades autônomas e auto-organizadas em torno a seus interesses, com identidade própria e disposição para a negociação e contestação de alternativas políticas. Enquanto a pluralidade destas unidades define a inclusividade da esfera pública, sua efetividade pode ser vista como a capacidade de inserção dos interesses societários na agenda pública[11]. Assim, a participação é vista como uma ampliação da esfera pública, caracterizando-se não apenas pela institucionalização, como também pela inclusividade (quantidade de pessoas reconhecidas como partícipes), e pela efetividade (inserção e inclusão dos interesses de quem está participando), direcionadas de forma eficaz, no sentido que os objetivos da política sejam alcançados.

As variedades de interação entre Estado e sociedade dão lugar a tipos distintos, sendo que Ramirez (2009) identifica diferentes possibilidades de participação, tais como: sociedade versus Estado (movimentos reivindicativos); sociedade e Estado (filantropia, observatórios, parcerias), sociedade com Estado (mecanismos de cogestão, redes de políticas, planejamento participativo) e sociedade no Estado (arranjos corporativos, conselhos setoriais). Em todas elas está presente a ideia de que a política extravasa o Estado, sendo necessário criar instituições que acomodem os conflitos e sejam eficientes na busca dos objetivos comuns, para serem capazes de legitimar o exercício da autoridade pública e tornar efetivas as políticas.

Mudanças na relação entre Estado e Sociedade Civil, tais como a crescente fragmentação, complexificação e auto-organização da sociedade concomitantemente à redução do poder dos Estados nacionais são responsáveis pela demanda por uma nova e radical institucionalidade democrática, capaz de introduzir o direito à participação como parte da condição de cidadania[12]. Considerando-se que a política foi descentrada, desloca-se a ênfase dada exclusivamente ao processo decisório estatal para as práticas do cotidiano. Nelas, o associativismo é visto como meio de socialização e de sociabilidade[13], sendo o bem público produzido por meio de ações microcívicas e micropolíticas, permeadas pelos vínculos de afetividade que constroem o tecido social, produzem subjetividades políticas e por ações coletivas que refazem as práticas e agendas públicas[14].

A busca de uma nova institucionalidade para a democracia, capaz de atender, conjuntamente, aos princípios de reconhecimento, participação e redistribuição[15], marca o momento atual de articulação entre inovação social e institucional. A democracia passa a ser vista, para além de um procedimento, como uma prática social na qual se constroem as identidades coletivas, ou seja, uma nova gramática de organização da sociedade que permite a redefinição dos vínculos sociais, a inclusão de novos temas e atores, enfim, a ampliação da esfera pública. Em termos procedimentais, propõe-se a introdução de formas de democracia deliberativa, definida como resultante da decisão ampla que emerge de arranjos que agregam escolhas coletivas, estabelecidas em condições de livre e pública argumentação entre iguais que são governados por estas decisões[16]. Diferentemente dos procedimentos eleitorais que apenas agregam interesses e levam à comunicação entre os representantes eleitos, o procedimento deliberativo possibilitaria a transformação dos interesses e a afirmação de valores de justiça social e defesa de interesses coletivos. Grande ênfase é dada à troca de informações entre os participantes, favorecendo o entendimento das diferenças e a geração de consensos mais amplos. O processo decisório não é apenas para eleger entre alternativas, mas para gerar novas alternativas, o que possibilitaria maior inovação social.

Para além das questões do método, retoma-se a discussão da democracia a partir da perspectiva dos sujeitos políticos e são introduzidos critérios normativos de avaliação das deliberações, de acordo com princípios de justiça social. Nessa concepção, busca-se revitalizar a democracia atual, cuja representação encontra-se em franca crise de legitimidade, por meio da introdução de mecanismos de participação com vistas a alterar a estrutura de poder e criar um espaço de cogestão das políticas públicas. Dessa forma, espera-se que possam atuar como contrapoderes, ao propiciarem maior justiça social e redistributiva, relativizando o predomínio dos interesses mercantis sobre o interesse público. Finalmente, é esperado que as decisões assim tomadas sejam mais sustentáveis. Portanto, a participação nos marcos da democracia deliberativa envolve tanto um processo de democracia comunicacional quanto a construção de identidades de sujeitos políticos[17], o que implica o redesenho das relações de poder no campo das políticas públicas e a criação de nova institucionalidade. Sem pretender substituir o mecanismo da representação pelo processo de participação direta da cidadania nas decisões que lhe afeta, busca-se, no entanto, oxigenar e quiçá radicalizar a democracia representativa, subordinando suas práticas e instituições ao interesse público.

Uma ampla pesquisa sobre a política de pacificação foi realizada em algumas favelas do Rio de Janeiro - Providência, Santa Marta, Chapéu Mangueira e Babilônia[18]-, de agosto de 2011 a março de 2013. Foram feitas observações participantes e realizadas entrevistas semiestruturadas com atores-chave no processo de pacificação[19]. Selecionamos, nas comunidades estudadas, os espaços participativos tais como fóruns e reuniões promovidas pelo poder público que pretendiam estabelecer o diálogo com a população, assim como reuniões políticas, sociais e culturais promovidas pelos próprios moradores. Foram entrevistados gestores e funcionários do governo, moradores, atores do mercado e de organizações não governamentais atuantes nos territórios.

O foco desse trabalho é a análise da participação, tendo como ponto de partida a caracterização de três dimensões propostas no modelo proposto de Fung (2006): quem participa, como participam e decidem as ações, e como estas decisões são implementadas pela política pública. Procuramos analisar os processos participativos destacando a dinâmica de interação entre atores do governo e da comunidade, os conflitos e tensões, as hierarquias de poder e status, os recursos de poder, as estratégias de ação coletiva e alianças, as percepções de um ator sobre outro e sobre a política em termos de efetividade e reconhecimento, para verificar os repertórios de ação dos atores sociais[20].

Porém, para não nos restringirmos a uma análise institucional, consideramos todas essas manifestações como práticas discursivas, entendendo por discurso qualquer prática significante, assumindo que não há qualquer separação estrita entre significação e ação, nem ação sem estar prenha de significação[21]. Assim, “o discurso é definido em termos de seu conteúdo como um conjunto de ideias políticas e valores, e em termos de seu uso, como um processo de interação com foco na formulação e comunicação da política”[22]. Seguindo essa perspectiva, a análise do discurso compreende tanto aquele que enuncia a formulação da política quanto sua comunicação e disseminação no processo de execução onde diferentes atores interagem e disputam a resignificação dos seus conteúdos. O discurso serve, pois, de ponte entre as perspectivas institucionalistas e a análise centrada em atores, integrando estrutura e agencia.

Apesar de o nosso foco ser voltado para os Programas de Gestão Social que se acoplaram à política de pacificação – ou seja, UPP Social e Territórios da Paz – e cuja missão institucional e metodologia de trabalho estão voltados para a promoção da participação social, entendemos que a análise deve ter em conta as múltiplas formas de associativismo construídas ao longo da história de cada comunidade no seu processo de embate e resistências, que definem os repertórios possíveis da ação coletiva.

Se bem a participação diga respeito à relação entre os polos do poder público, seus agentes e associados, na interação com o outro polo dos moradores da favela e seus apoiadores, entendemos que a intervenção socioanalítica deve permitir a elucidação das transversalidades que atravessam qualquer destes coletivos, que a primeira vista se apresentam como opacos e homogêneos[23]. Ao revelar os conflitos e disputas internas e suas articulações externas, tanto a falsa homogeneidade quanto as delimitações que demarcam as fronteiras do interno/externo se desvanecem, dando lugar a novas configurações e representações, tanto em relação à comunidade quanto ao governo.

Tal conhecimento será propiciado pela análise de analisadores naturais, que emergem na cena sem que sejam introduzidos com esse propósito específico, mas que permitem revelar a estrutura da instituição, provoca-la e obriga-la a falar[24]. Deve-se também considerar os “catalisadores”, ou eventos que permitem agenciar as expectativas coletivas[25]. A análise de ambos possibilita formular hipóteses explicativas das ações coletivas e da trama de poder que se apresenta, retornando ao campo para serem testadas e refeitas.

Embora o analista dificilmente reconheça suas implicações no objeto analisado, ou mesmo as resistências advindas de processos de transferências e contratransferências, este reconhecimento é imprescindível para compreensão, inclusive, do nosso lugar nessa interação, pois a nossa mera presença no campo é, em si mesma, um analisador experimental. Nesse sentido, na interação se constrói nosso ponto de vista sobre um outro ponto de vista[26]. Essa compreensão nos permite buscar estabelecer uma comunicação menos violenta, já que as diferenças sociais e as hierarquias de saber e status socioeconômico estão sempre presentes em situações de copresença. Por fim, buscamos a descrição minuciosa das situações de copresença que precisa ser acrescida da sensibilidade e da análise sobre a dimensão simbólica, mítica, ritual e dramática, permitindo assim a reconstrução de estruturas culturais e formas simbólicas no contexto da ação[27]. Entender a ação em suas várias dimensões, materiais e simbólicas, só pode ocorrer tendo em conta sua dimensão histórica, na qual essa ação ganha sentido e cria novas formas de associação, poder e resistência, transformando os seus próprios sujeitos.

Nesta sessão trataremos da descrição e análise das informações coletadas e produzidas durante a pesquisa bibliográfica e o trabalho de campo, tratando os discursos e posicionamentos dos diferentes atores sociais presentes nas comunidades estudadas a partir das diversas configurações discursivas acerca da participação. Interessa-nos mapear as variadas traduções ou deslocamentos às quais se submete a participação nos programas de políticas públicas e praticas discursivas apresentados nos embates vivenciados nas realidades sociais estudadas.

Encontramos diferentes formas de transliteração do conceito de participação, de forma a adequá-lo aos códigos de cada um dos atores que o utiliza. Mesmo guardando relação de semelhança ou de associação com a noção de participação, cada uma dessas formas de significação implica em uma modalidade de interpelação aos participantes que lhes atribui uma identidade e um repertório de ação. Porém, tais deslocamentos no sentido da participação afastam-na da noção de compartilhamento de poder, que aconteceria por meio da troca de informações e da incidência das demandas apresentadas pelos usuários na decisão acerca das prioridades e desenho das políticas públicas.

Se a metonímia corresponde a uma combinação por similaridade e contiguidade, a metáfora trata da substituição por analogia. Encontramos nos discursos políticos e ações dos atores significações da participação que ocorrem por contiguidade mais que a substituição desse termo por uma analogia. Dentre as metonímias para participação destacamos: participação como aproximação; participação como convencimento; participação como governança matricial; participação como fortalecimento de capital social.

O fato de serem usadas metonímias da participação e não haver sua substituição por um conceito analógico poderia parecer, à primeira vista, que há um esforço político de preservação do seu significado. No entanto, resta nos perguntarmos se, além da forma retórica, o que mais, nesse processo, foi afetado em termos do seu significado político. Ernesto Laclau (2008) nos ensina que “é inerente à operação política central do que nós chamamos hegemonia o movimento desde a metonímia até a metáfora, da articulação contingente ao pertencimento essencial”[28] [29]. Ao contrário de polos opostos, a existência de um contínuo – metonímias a metáfora - permite, ao longo do tempo, que o efeito de distorção ou deslocamento da metonímia encubra a substituição metafórica que se encontra em processo, em uma disputa ideológica de significados. A proposta de desconstrução de Jacques Derrida (2000) também coloca ênfase na proliferação de significados, entendendo a iterabilidade como a capacidade de signos serem repetidamente inseridos em novos contextos, produzindo desse modo novos significados, parcialmente diferentes e similares ao entendimento prévio.

A UPP se propõe a atuar como polícia de proximidade, prevendo espaços de diálogo e de participação comunitária, cujo resultado final, além de alterar a imagem da polícia poderia, inclusive, propiciar uma nova estrutura de poder local. Nas palavras do seu atual coordenador “a atuação da polícia pacificadora, pautada pelo diálogo e pelo respeito à cultura e às características de cada comunidade, aumenta a interlocução e favorece o surgimento de lideranças comunitárias”[30].

A instalação de uma unidade permanente da PM nas favelas orienta-se pela ocupação militar do território e pela alteração da relação anterior entre agentes públicos e a população, caracterizada pelas tradicionais incursões com confrontos entre policiais e narcotraficantes, vistas pela população como desorganizadoras de suas rotinas de vida e ameaçadoras de sua integridade. Essa relação de confronto entre a PM e os moradores gerou estereótipos mútuos, e um grande potencial de conflitos que ainda persiste. Enquanto para os policiais, os favelados, em especial os adolescentes são vistos como associados ou culturalmente próximos dos traficantes, na população predomina a visão de que os policiais são a representação armada da repressão estatal contra populações pobres, negras e faveladas. Mesmo comandantes de UPP reproduzem esses estereótipos, pois acreditam que as recentes políticas públicas só terão resultado para a nova geração que está podendo se beneficiar dos serviços oferecidos, e assim se distanciar dos adolescentes atuais, que já teriam sido contaminados pela marginalidade e informalidade e para os quais não haveria mais recuperação.

A aproximação recomendada pela PM se expressa na oferta das instalações da UPP para realização de cursos para as crianças, de música e aulas de judô, por exemplo, algumas vezes ministradas pelos próprios agentes policiais. Esta ação é compreendida como uma forma de participação que pretende estreitar laços entre os agentes policiais e moradores, por vezes autorizados a fazer até mesmo reuniões comunitárias nas unidades policiais. Como uma forma de aproximação, alguns comandantes chegam a oferecer um café da manhã para permitir o encontro na UPP com os moradores. Lideranças comunitárias veem como positiva a busca de aproximação, especialmente para o aperfeiçoamento da postura dos policiais para com os moradores, contudo, denunciam a inocuidade de muitas dessas medidas, sendo que por vezes nem mesmo o comandante que os convidou está presente aos encontros. Existe descrédito também por parte de alguns comandantes que descreem da eficácia da participação, e manifestaram seu menosprezo acerca da efetividade dos fóruns comunitários convocados pelos programas de gestão social.

Observa-se a distância entre o discurso de alguns policiais que estão atuando nas favelas, que vai do descrédito à supervalorização da participação, com a posição do Secretário de Segurança José Mariano Beltrame, autoridade máxima na implantação da política atual, que reiteradamente condiciona o êxito do processo de pacificação à efetividade das políticas públicas que se venham a se implantar no território das favelas. Para ele, a UPP é colocada como um meio de viabilizar a ação de outros órgãos responsáveis pela promoção da cidadania, requisito para a sustentabilidade do projeto de pacificação. Em diversos momentos, Beltrame enfatiza a necessidade de maiores investimentos e participação coordenada de políticas públicas setoriais, como corresponsáveis pelo sucesso da política de segurança. Seu discurso beira a crítica à ausência destas políticas na agenda pública e a ameaça que isso representa para a sustentabilidade dessa política:

Entre a formulação da política e a sua execução vão aparecendo diferentes concepções sobre a relação entre a polícia e a comunidade. É comum encontrarmos entre os membros da corporação uma postura que entende a aproximação como humanização da relação do policial no trato com a população da favela, como expressa por seu atual comandante geral da PM no Rio de Janeiro, que chega a substituir a defesa da dignidade dos cidadãos pelo preenchimento de suas carências:

Precisamos avançar nisso: a possibilidade de ter o policial sorrindo para o morador. Quero que meu policial mostre a face humana dele. Isso vai ser conquistado, a partir de um sorriso sincero, de um olhar solidário, porque nessas áreas vivem pessoas absolutamente carentes não só de bens materiais, mas de afeto, carinho, de um olhar, então acho que essa humanização do policial vai ser o desafio maior[33].

Muitos militares mostram-se preocupados com o acúmulo e variedade de demandas que lhes são encaminhadas. Ao assumir o lugar inédito de autoridade máxima e expressão material da presença do Estado, a polícia aparece, diante dos moradores, e até mesmo de alguns comandantes, no papel de “síndico” da favela, para o qual todas as demandas do cotidiano são canalizadas. Ao mesmo tempo, isto é visto como um subproduto da aproximação e da geração da desejada relação de confiança, que alterou a imagem da polícia, trazendo outros encargos para a UPP:

Podemos observar que o conceito de aproximação está sendo construído ao longo da prática policial no contexto das UPP, não sendo claro nem mesmo dentro da corporação. Manifestam-se, pois, tendências contraditórias marcadas pelo preconceito em relação a esse “outro” que é a população favelada e pela atitude violenta de coerção enquanto outras são atenuadas pela postura de humanização da relação, em busca de conquistar o vínculo e a confiança e melhorar a imagem da polícia perante a população. Mesmo na postura mais humanitária, o favelado é visto como carente e demandante e não como sujeito em busca do exercício de seus direitos diante de uma instituição que se apresenta como o Estado no interior da favela.

Entre a população encontramos variadas avaliações, como mães que consideram positiva a oferta de atividades para as crianças, mas isso depende muito da habilidade do comandante nesse processo de aproximação, o que revela o personalismo e discricionariedade na implementação desta política. No entanto, a consideração de que “polícia é sempre polícia”, ou seja, identificada como o opressor na favela, é mencionada com frequência, em especial quando ao comando da UPP é atribuído, legalmente, o poder de autorizar ou coibir atividades sociais, como festas e bailes.[35] A satisfação de parte da população com a coibição de excessos, como ocorria em bailes funks é, no entanto, relativizada e se transforma em crítica quando outras celebrações – sociais, familiares, esportivas e culturais – passam a ser vetadas pelo Comando da UPP.

Além de coibir manifestações coletivas, muitos relatos evidenciam práticas policiais abusivas no interior das comunidades além do aumento do controle militar sobre a sociabilidade, os corpos, os tempos e os espaços nas favelas. Câmeras são instaladas para vigiar os moradores, toque de recolher é decretado, modalidades de danças e músicas consideradas impróprias são proibidas. Lideranças e moradores questionam o fato de que os policiais estejam armados de fuzis em suas tentativas de “aproximação”, em reuniões públicas ou mesmo na ronda cotidiana pela comunidade. A exposição permanente de tais elementos bélicos impõe a ordem coercitiva sobre qualquer forma de participação na comunidade.

Assim, o exercício da coerção, simbólica ou real, desmistifica as tentativas de aproximação e humanização da polícia como forma de participação. A inexistência de um canal de comunicação em que a população possa denuncia, criticar e avaliar a atuação da UPP preservando a sua identidade e segurança é um fator que aumenta as possibilidades de coerção e abusos por parte dos militares e mostra que o controle social sobre os agentes públicos não está assegurado como forma de participação cidadã.

A implantação da UPP no território é seguida de um conjunto de transformações urbanas e habitacionais, financiadas em convênios do governo estadual com o governo federal (como o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC das Favelas). Outros programas dos governos regional e local também se dedicam à melhoria da infraestrutura nas favelas, sendo responsáveis pelas melhorias habitacionais, de saneamento básico e da mobilidade, com a abertura de ruas, pavimentação, construção de teleféricos e bondinhos.

O PAC das Favelas é financiado e concebido pelo governo federal sendo sua metodologia de ação padronizada e implementada por operadores nacionais, como a Caixa Econômica Federal, tendo como requisito a participação da população nesse processo. No governo estadual esse programa é coordenado pela Casa Civil, cujos gestores são responsáveis por implantar a metodologia de ação, realizar contratações de prestadores, e fazer o seguimento do programa de obras. [36]Em entrevista com a gestora do programa na Casa Civil percebe-se seu orgulho de coordenar um programa tecnicamente mais bem equipado do que outros similares, bem como o domínio da metodologia de diagnóstico e implantação do programa. Esta inclui, por exemplo, a construção de um mapa de atores em cada favela, de forma a identificar possíveis interlocutores. Esse mapa, no entanto, desconhece lideranças locais que não tenham um status legal, mesmo que tenham maior capacidade de influencia e mobilização da ação coletiva.

Apesar da metodologia prever a participação dos moradores, a população denuncia a falta de esclarecimentos sobre os projetos das obras, ocorrendo casos nos quais sequer o projeto foi apresentado, apesar da constante solicitação dos moradores. A mobilização da população em busca de informações sobre remoções e obras em geral chega a ser vista como um problema por alguns técnicos. A responsável por uma das empresas privadas contratadas para se relacionar com a população no tocante às obras de infraestrutura afirmou que preferia trabalhar “a participação” em favelas menos politizadas e mobilizadas, pois era “mais fácil”. Reclamou do caso da Favela Santa Marta, onde as lideranças tinham mais acesso a órgãos do governo do que os técnicos o que se tornava constrangedor, pois sabiam das mudanças antes do que os responsáveis contratados. Resistências às remoções, não aceitação das propostas de negociação apresentadas pelas empresas ou encaminhamento de alterações na proposta original são atitudes vistas como um problema a ser enfrentado com autoridade e coerção. A atitude de enfrentamento é vista pelos moradores como a forma mais eficaz para aumentar sua capacidade de participação, na medida em que buscam ser assim escutados e reverter decisões políticas já tomadas. Já os responsáveis pela participação veem essa atitude como problemática e buscam convencer os moradores a aceitarem as decisões, esvaziando lideranças e buscando interlocutores apropriados conforme os seus interesses ou, ainda, construindo espaços de negociação que desmobilizem a população.

As organizações comunitárias, por outro lado, utilizam tanto recursos técnicos, como contralaudos para anular diagnósticos de exposição a riscos quanto recursos políticos, como o apoio de parlamentares e o acionamento da Defensoria Pública e do Ministério Público para se contraporem às mudanças projetadas. Dessa forma, procuram aumentar seu poder de barganha e vencer a fragmentação existente dentro de cada favela. Para enfrentar a falta de articulação entre as favelas buscam a construção de redes de resistência, que articulam lideranças comunitárias de várias favelas, agentes governamentais, ONGs e intelectuais. Um exemplo é caso do movimento “Favela Não de Cala” que surgiu tendo como catalisador as remoções, mas que acabou abarcando diferentes insatisfações em relação à precariedade dos serviços públicos e à falta de diálogo com a população nas favelas pacificadas.

A reação de confronto também se faz sentir de forma enfática quando a atitude dos profissionais é vista como forma de domesticação. Em um dos Fóruns da UPP Social no qual, para surpresa geral, foi explicitada a remoção iminente de moradores do Pico do Santa Marta, a representante da empresa que realiza as obras foi chamada a explicar essa situação. Na oportunidade, aproveitou para também esclarecer aos moradores que com as mudanças urbanas eles precisavam transformar seus comportamentos, adequando-os a padrões urbanos. Como exemplo, dissertou sobre a necessidade de pararem de jogar lixo nas áreas públicas e se encarregarem de limpar as áreas privadas de cada um. Porque, se antes os garis comunitários limpavam as áreas indistintamente, agora a companhia de lixo limparia apenas áreas públicas. Ao que um dos líderes comunitários interpelou-a a ir com ele ao beco (onde a passagem é insuportavelmente estreita) para que identificasse onde começa o público e termina o privado. A busca do convencimento é também manifestada através da cartilha elaborada para ensinar aos moradores como se comportarem na utilização das novas moradias, já que não estão acostumados a viver em logradouros típicos de classe média, como os novos apartamentos construídos pelo PAC.

Em discursos desses agentes públicos verificam-se estereótipos preconceituosos que identificam os moradores como mal-educados e sujos, acionando o termo “favelado” no seu sentido negativo e estigmatizador. Convencer os moradores a aceitarem as transformações urbanas associa-se a um tipo de “pedagogia da cidadania”, caracterizado pelo disciplinamento e domesticação.

O Programa UPP Social originalmente foi desenhado e implantado pelo estado para coordenar e integrar ações e serviços públicos nas comunidades que receberam a unidade policial permanente UPP. O Programa da UPP Social foi concebido como uma modalidade matricial de governança, capaz de reunir e articular políticas que haviam apresentado, em diferentes contextos na América Latina, inovações institucionais nas áreas de segurança, urbana e de participação social. O fato de se coordenarem em um mesmo território, em um ambiente participativo e com o envolvimento do setor empresarial, seria a grande novidade da política de pacificação, operada pelos programas de gestão social. Inicialmente a UPP Social ocupou esse papel de articulação intra e intergovernamental, com a promoção da participação comunitária e dos demais stakeholders envolvidos nesse processo, como ONG e empresas atuantes na comunidade como prestadoras de serviços ou em programas filantrópicos e de responsabilidade social. Mas, atualmente, se dedica à coleta e análise de informações socioeconômicas e ao encaminhamento das demandas da população para o município. À época do estudo de campo, para 30 complexos de favelas, a UPP Social dispunha de 11 equipes de campo (que variam de 2 a 5 membros) contratadas através do convênio com a UN-Habitat.

Encontramos, nos discursos dos atores que compõem a estrutura estatal voltada para a Gestão Social nas favelas pacificadas, em todas as esferas do governo, múltiplos significados atribuídos à participação e articulação com a população. O sentido de participação se diferencia de acordo com os programas, as comunidades e os atores sociais. Enquanto os dirigentes apresentam uma visão consistente acerca do programa, observa-se, de uma maneira geral entre os executores locais (street bureaucracy) permanente falta de unidade e intensa flexibilidade na definição de suas ações, manifestando a falta de uma orientação comum.

O economista Ricardo Henriques, idealizador da UPP Social que coordenou até junho de 2012, identifica que o principal objetivo do programa seria o de conjugar uma política pública de segurança com a construção de uma plataforma “para a realização de uma agenda mais elaborada que enfrentasse a cultura da fragmentação e sobreposições das intervenções públicas”[37]. Para isso, seria preciso olhar para os territórios e suas particularidades com vistas a superar problemas históricos como a setorialização da política pública e a criação de espaços de participação sem resultados concretos. Propõe, pois, um modelo de gestão diferenciado que articularia em formato matricial os três pilares de atuação do programa, que são “Estado democrático e cidadania, política de desenvolvimento urbano e desenvolvimento social”:

Em entrevista, Fernando Patiño, representante da UN-Habitat, utiliza a metáfora do “software” e do “hardware” da informática para explicar que a UPP Social funcionaria como software, ou seja, um programa que a partir de um novo modelo de gestão viabilizasse o melhor funcionamento da máquina pública, cujo objetivo seria a maior participação da população na governança da cidade. Para ele, há um processo implícito na conformação desta política pública que se dá em quatro níveis (micro, mínimo, médio e macro), que contempla da coleta e análise de informações sobre as populações até uma ação orientada ao diálogo intercomunitário e com a cidade como um todo. Esse projeto ambicioso tratava de reformatar a administração pública, pois há necessidade de superação dos vícios da burocracia pública, em especial os custos da burocratização e da perda de efetividade da ação política para dar respostas ágeis[39].

Ricardo Henriques e Silvia Ramos, ambos integrantes da equipe de concepção do programa, explicitam que a UPP Social nasce de um esforço de “promover a cidadania e a sustentabilidade do processo de pacificação”, a partir da “chegada da República”[40], em substituição ao controle exercido por grupos criminosos sobre a vida social nestes territórios. Apresentam as diretrizes de ação do programa que envolve diferentes dimensões em dois planos: consolidação da pacificação – que engloba a) cidadania e convivência, b) legalidade democrática, c) superação da violência juvenil, d) integração territorial e simbólica; e, desenvolvimento social, que se refere a e) redução da pobreza, f) desenvolvimento humano, g) inclusão produtiva e dinamização econômica, h) qualidade de vida, i) diversidade e direitos humanos e j) infraestrutura e meio ambiente.

O modelo de atuação da UPP Social envolve a metodologia da escuta sistemática das demandas da população e sua articulação com as diferentes frentes de ofertas de bens pelos poderes público, privado e terceiro setor. Apresentam, por fim, os conceitos-chave da estrutura de gestão: função integradora (articulação entre oferta e demanda), gestão em rede (centro coordenador da gestão sem ascendência hierárquica sobre os atores), caráter intergovernamental (integração entre as três esferas governamentais), gestão participativa (escuta ativa e parceria com as comunidades locais), aprendizado contínuo (diagnósticos locais, monitoramento e avaliação das ações) e transitoriedade (integração plena das comunidades à cidade).

Na primeira dimensão da atuação, que versa sobre a cidadania e convivência, o mecanismo operacional é definido como a “a criação de canais de escuta e interlocução social (fóruns, ouvidorias) e apoio a organizações e ações cidadãs desenvolvidas em cada comunidade”[41]. Dessa forma, a concepção de participação que se coloca como base da construção desta proposta é sustentada pelo deslocamento desde uma gestão inovadora da cidade para as metonímias da escuta-ativa, escuta-forte, escuta-sistemática e/ou escuta-qualificada, inseridas no escopo da assistência social.

Nas variações em torno da noção de escuta, que se verificam tanto nos discursos dos gestores centrais como nos que atuam em campo, o programa apresenta a sua proposta de participação restrita ao acolhimento, classificação e qualificação das demandas da população a partir de uma preocupação técnica com a produção e gestão da informação sobre as comunidades pacificadas. Este caráter técnico é também manifesto pelo perfil dos gestores de campo, geralmente jovens profissionais da área de humanidades, com formação pós-graduada, contratados de forma terceirizada, o que é visto como forma de assegurar o necessário entusiasmo, compromisso e ausência dos vícios da burocracia tradicional. Esta opção por um corpo profissional não contaminado pela cultura da administração pública se tornou uma marca própria do programa, reconhecida por diversos atores sociais envolvidos, gerando tanto simpatia por parte daqueles que se utilizam dos dados por eles produzidos, tais como, representantes de políticas públicas, do mercado e do terceiro setor, como rechaço por parte dos funcionários públicos de carreira.

Paradoxalmente, a atuação dos gestores técnicos gera um elevado envolvimento com as comunidades, caracterizada pela hiper politização do diálogo, assumido de forma quase acrítica como resolutivo, desconhecendo a artificialidade dos laços assim gerados e a baixa eficácia deste instrumento na produção das políticas públicas efetivas. Nas quatro comunidades estudadas observamos um número expressivo de moradores que criticava a extrema valorização dada pelos gestores à produção de informações sobre as favelas, em detrimento da solução efetiva das suas demandas por parte do Estado. As relações de transferência e contratransferência levam tanto jovens gestores a se tornarem patrocinadores de certas causas e grupos, assim como à complacência da população diante do esforço, em geral inócuo, dos gestores para efetuar as propaladas funções de conectar demandas com políticas efetivas.

A separação entre gestores de campo (responsáveis pela escuta ativa e participação comunitária) e gestores de escritório (responsáveis pelas funções de integração intergovernamental e gestão de redes) termina por ser um incentivo a mais para que os do campo se identifiquem com a população, frustrados ao não alcançar canalizar suas demandas de forma integrada no interior dos órgãos governamentais responsáveis. Há uma evidente discrepância entre o que está formulado no plano original e o que está sendo efetivado nos campos de atuação da UPP Social, sendo observadas diferenças e contradições entre os posicionamentos dos idealizadores e gestores centrais com as visões dos gestores que atuam nas comunidades. Enquanto para os seus formuladores o programa se constituiria em um modelo inovador de governança matricial, para parte dos gestores locais entrevistados as ações sociais se caracterizariam apenas pela efetividade da participação através da escuta, sem que fosse sequer mencionado a noção de gestão. Desta maneira, a legibilidade do Estado deve considerar não só a formulação da política, mas como ela é traduzida por seus operadores no território[42].

A promoção da “integração favela-cidade”, como resultado esperado da política da UPP e UPP Social, emerge em base ao diagnóstico da existência de uma “cidade partida”, onde por décadas o Estado esteve ausente dos territórios controlados pelo tráfico de drogas. Esse raciocínio é reproduzido de modo corrente nos discursos de gestores centrais e locais que defendem que a ocupação dos territórios, além de militar, deve propiciar também a integração, traduzida como a ocupação do território por outros atores, provedores de bens públicos e privados. A gestão social da pacificação buscaria articular ações do setor público, do setor privado e da sociedade civil, envolvendo-as no mesmo processo participativo ao qual a comunidade é interpelada a se integrar. Participar é, aqui, uma metapolítica de integração da cidade. Como ressalta Beltrame: “... a cidade é partida. E a cada UPP que faço, eu junto essa cidade. Posso até ter políticas diferentes, mas ali na frente é uma coisa só. Aí eu deixo de discriminar”[43]. Apesar da sofisticação do discurso que embasa a construção do programa, noções jornalísticas como a de cidade partida e ausência do Estado nas favelas, totalmente negadas pelos estudos sobre a sociabilidade e dinâmica política nesses territórios, terminam por fundamentar as estratégias de ação dos gestores sociais.

No primeiro Fórum da UPP Social na favela Santa Marta, em outubro de 2011, Henriques enfatizava essa perspectiva de integração, a partir de dois passos: a efetividade da política de segurança pública em curso e o desenvolvimento social participativo e com compromisso responsável. Quando o “social” é mencionado, a associação direta que se faz é com a oferta de serviços e com o envolvimento da população na sua adesão ao processo de pacificação. Já que a inserção proposta passa pelo consumo, não pelo direito, esta oferta de serviços é uma função não exclusivamente pública. Nesse contexto, a integração da favela à cidade se dá pela presença do domínio estatal como condição de expansão do mercado nestes territórios. Da mesma forma, o terceiro setor se apresenta como um importante parceiro na execução das ações sociais, especialmente em iniciativas ligadas à produção cultural, educação, turismo, lazer e esporte.

Aumento da oferta de serviços e de oportunidades são vistos como pilares do desenvolvimento social, justificados como parte da mesma lógica de controle dos corpos e ocupação do tempo das pessoas em atividades saudáveis, que possibilitariam a geração de perspectivas de vida integradas à nova ordem social. Distinguem-se nos territórios estudados algumas ONG que têm projetos locais e algumas das organizações comunitárias construídas por moradores, por destoarem dessa lógica e se caracterizarem por uma atuação crítica com vistas à formação e consolidação da consciência cidadã. Sem deixarem de atender à convocatória para participação nos fóruns ou de estarem envolvidas no projeto de pacificação, estas organizações tentam manter uma posição de independência crítica, dando maior atenção às necessidades políticas da população. As discussões e os conflitos sobre que tipo de integração está sendo proposta aos moradores constituem-se em analisador natural dos diferentes projetos políticos que atravessam a comunidade: uma integração subordinada e descaracterizada, uma integração via mercado que poderia ser insustentável e levaria à remoção branca; uma integração que respeitasse a identidade e reconhecesse a existência prévia de vínculos da favela com o “asfalto”, enfim, que respeitasse a identidade e singularidade da sociabilidade construída pelos moradores.

A expansão do mercado é parte intrínseca do processo de pacificação, com a formalização das relações de fornecimento de diferentes serviços públicos e dos negócios já existentes, além da expansão de novos negócios por parte de empresas interessadas ou de empreendedores locais. Uma das primeiras atividades da UPP Social nas favelas tem sido a revisão do arruamento existente e a convocação da população para dar novos nomes às ruas, gerando endereços antes inexistentes. Essa tradicional demanda cidadã por um endereço reconhecido se soma à necessidade empresarial de cobrança de serviços e instalação de relógios como os de energia elétrica pela empresa responsável pelo seu fornecimento no município. Esta empresa é uma das grandes beneficiárias, junto com as provedoras de TV a cabo, deste processo de formalização das antigas ligações clandestinas. Representantes dessas empresas compareceram aos fóruns participativos, estabelecendo assim relações de proximidade com os moradores. A tal ponto que em um Fórum Social no qual se discutia o aumento abusivo das contas de luz foi observado pelos moradores que era necessário distinguir a simpática figura do funcionário, já conhecido de todos, do interesse lucrativo da empresa na comunidade.

Estas e outras empresas participam do projeto de pacificação como parte da sua “responsabilidade social”, misto de marketing e dispositivo ideológico, visto com grande entusiasmo pelos gestores sociais como parte das iniciativas de superação da partição social e urbana, por meio da oferta de oportunidades à população local. A participação das empresas é também concebida pelos gestores públicos como expressão de sua adesão ao projeto de pacificação. Participar significa aderir ao projeto, seja por financiamento direto às UPP, seja gerando ofertas, ainda que esta oferta não tenha sido construída de acordo com as necessidades locais. As resistências dos moradores ou mesmo o esvaziamento de alguns cursos e projetos desenvolvidos pelo mercado são vistos como falta de interesse da população, a serem superados por meio do diálogo e convencimento.

A ausência quase sistemática da participação, nos Fóruns Sociais, de profissionais vinculados aos sistemas públicos de saúde e educação mostra claramente que o social passa a ser significado a partir do modelo de consumo e coerção. O deslocamento do significado da inserção social desde o gozo dos direitos sociais universais para estratégias individualizadas de empreendedorismo, por meio da oferta de oportunidades e de consumo, se coaduna com a ocupação militar do território, ambas necessárias a repor o controle estatal e mercantil sobre o território e a sociabilidade da população[44].

Para os moradores e lideranças locais, os fóruns são espaços a serem ocupados, mesmo quando não os veem como participação democrática, por considerarem que não há compartilhamento do poder decisório com os moradores. Enquanto uma das gestoras locais chega a afirmar que a metodologia de escuta-forte é o melhor exemplo de exercício da democracia, alguns moradores têm consciência de que o poder decisório continua restrito, já que os gestores dos Fóruns da UPP Social detêm o controle sobre a agenda e a pauta dos debates, a metodologia de discussão, o horário da reunião, a disposição dos assentos, os convidados que estão autorizados a falar e o tempo de fala.

Um analisador das relações de poder se expressa nos horários de reuniões e na organização espacial dos Fóruns. Inicialmente estes fóruns eram marcados em horários de trabalho, convenientes para os gestores, mas que impediam a participação dos moradores que trabalham, o que só foi mudado depois das reclamações dos moradores. A disposição das cadeiras também teve que ser mudada para um círculo, mais democrático, já que inicialmente eram dispostas como em um palco, no qual tinham assento as autoridades – civis, militares, empresariais e presidentes das associações de moradores – sendo que as lideranças locais e pesquisadores se sentavam no auditório e o resto da população ao fundo ou nas arquibancadas, guardando simétrica relação espacial com sua proximidade com o poder. O uso de burocráticas apresentações com dados estatísticos em Power Point, em dissonância com o discurso da escuta forte, também foi sendo aos poucos substituído por grupos de discussão, em uma metodologia de dinâmica de grupos, ainda assim resguardando o controle nas mãos dos gestores.

A atribuição de status público[45] por parte das autoridades governamentais a alguns moradores que exercem funções e papeis reconhecidos pelas autoridades, nem sempre coincide com o respeito e reconhecimento de sua liderança pela população. No entanto, é nítida a atitude dos moradores de preservação destas posições institucionais– como a presidência da associação de moradores – que não têm liderança legitimada, mas poderão vir a ser objeto de uma disputa política posterior. Os moradores, mesmo quando não autorizados a fazer uso da fala nos Fóruns, utilizam outros recursos de poder, algumas vezes apenas simbólicos, de forma a reverter esta situação e introduzir suas demandas na agenda dos encontros. Em fóruns realizados no Chapéu Mangueira e Babilônia a presença muda de um casal que estava prestes a ser removido de sua habitação pelo Morar Carioca era suficiente para atuar como fato gritante, analisador das relações de interdição dessa temática no evento. Com sua força silenciosamente expressiva, conseguiram impor a discussão sobre a remoção em todos os fóruns participativos, pois, invariavelmente eles terminavam sendo chamados a falar sobre seu drama por alguns daqueles que haviam sido autorizados a ter acesso ao microfone.

Não foram, porém, essas limitações na participação que comprometeram a efetividade do programa da UPP Social ou foram responsáveis pela sua mudança de rumo nas favelas pesquisadas. Ao contrário, a participação da população terminou por ensinar aos gestores que novos rumos deveriam ser buscados para permitir a interação. Prevaleceu, aos poucos, a percepção dos fóruns como ineficientes, que só aconteciam esporadicamente e que não ultrapassavam o efeito catártico, sem impacto nas políticas públicas. De acordo com os gestores, os fóruns foram avaliados como inoperantes e a partir de então mudaram de tácita, passaram da escuta-forte a fazer a escuta-qualificada, realizando visitas às casas e em conversas diretas com os moradores.

No entanto, a mudança de abordagem em campo não alterou a dinâmica política que fragilizava e acabou determinando os rumos do programa. Em função da lógica de ocupação dos cargos públicos por partidos aliados, a UPP Social foi deslocada desde uma secretaria do governo estadual para o Instituto Municipal de Urbanismo - IPP – com clara restrição dos recursos políticos e institucionais disponíveis para o programa. Esta mudança institucional reduziu ainda mais a capacidade do programa para cumprir com a função de integração de uma rede intergovernamental, estadual e municipal, cujas secretarias situavam-se hierarquicamente acima e fora da esfera de poder do Instituto.

As constantes mudanças políticas e institucionais mostram a fragilidade não apenas do programa, mas de toda a concepção acerca do componente social da política de pacificação. Na fase atual, com a mudança de dirigente do programa a associação da pacificação com a entrada do mercado nos territórios das favelas passa a ser explícita na missão da UPP Social. A sua atual presidente, em sua carta de apresentação intitulada “Rumo ao fim da cidade partida”, afirma que o principal desafio de sua atuação é o enfrentamento à “desigualdade de oportunidades”. Torna explícita a concepção de que as desigualdades socioeconômicas e de condições de vida das populações das favelas se solucionarão com a inserção do mercado e do terceiro setor, em conjunto com o Estado, no processo de pacificação. Ao Estado fica reservado um papel limitado na atuação e forte no planejamento, fornecendo infraestrutura para atuação do mercado e definindo regras que permitam a escolha livre e igualitária por parte dos consumidores.

Do ponto de vista da população, observamos frequente desconfiança e insatisfação com relação à concepção da política de pacificação, quando considerada libertadora da população local, desconhecendo a história de resistência que haviam construído. Em um seminário, uma moradora que participa de grupo comunitário de ação cultural diz que retirou a palavra “agora” do seu dicionário, de tanto ouvi-la de forma inapropriada, como se tudo tivesse começado depois da pacificação: “agora vocês podem se reunir, agora vocês participam, agora vocês são cidadãos”. Observamos que a mesma visão também compartilhada por profissionais que já atuavam nas comunidades antes da UPP, como coloca o médico que trabalhou no Santa Marta:

O fato de serem interpelados a participar em inúmeras instâncias, a inocuidade dos levantamentos de dados, reiteradamente realizados, e a incapacidade dos gestores de mobilizar as autoridades responsáveis pelas políticas que realmente são demandadas pelos moradores, foram fatores apontados como críticos na atuação social. A coleta de dados sobre os moradores é percebida como controle social, que não assegura efetividade das políticas, mas que permite aos técnicos mostrar aos superiores sua produção. Alguns moradores se recusam a dar novas informações.

Em entrevista, Itamar Silva, liderança comunitária do Santa Marta reconhece, no entanto, que apesar das contradições, o programa de pacificação inaugurou um novo marco no qual se impõem atualizações às formas de sociabilidade, organização e participação. Mais ainda, denuncia que as ações de gestão social que buscam a mobilização e participação da população, terminam competindo com as formas autóctones de organização dos moradores:

A existência simultânea de dois programas – um estadual e outro municipal – com a função de intermediar a relação das favelas pacificadas com o governo, a partir da criação dos Territórios da Paz - TP evidencia a falta de coordenação, característica da debilidade da gestão das políticas sociais. As diferenças entre os dois programas (UPP Social e TP) localizam-se mais no plano da execução do que na concepção da proposta, o que ocasiona, com frequência, confusão entre moradores e entre os próprios militares a esse respeito, em uma visão comumente sintetizada na fala: “é tudo UPP”.

Para seu ex-dirigente, Daniel Misse, no entanto, o TP se diferencia da UPP Social por ter construído uma proposta que incorporou aprendizados das experiências dos primeiros gestores sociais e que visa à promoção de “politicas públicas de forma participativa, sendo o gestor social um mobilizador de redes comunitárias e formador de capital social”[49]. Nessa concepção, o trabalho social ao invés de centrar-se no levantamento de demandas e alocação de ofertas, volta-se para o papel do gestor como articulador de redes comunitárias que desemboquem em políticas públicas:

Essa estreita relação dos gestores do TP com as redes comunitárias, é, porém criticada por gestores e funcionários da UPP Social que vêm nessa atuação uma forma “política” ao invés de uma ação governamental técnica. Os gestores dos Territórios procuram também se diferenciar dos gestores da UPP social por serem funcionários de carreira, enquanto os últimos são contratados por um programa das Nações Unidas, o que acarreta elevada rotatividade das equipes de campo. A tensão entre agir como governo ou tomar partido em favor da população é permanente neste trabalho. Ambas as críticas à forma de atuação do “outro programa de gestão social” manifestam-se no campo, como uma clara disputa de espaços e de legitimidade entre os dois programas. Observa-se que quando se trata de problemas bastante pontuais, como por exemplo, alguma deficiência específica em alguma prestação de serviços, os gestores de ambos os programas conversam entre si e juntos encaminham as demandas tanto para a prefeitura como para o estado. Contudo, verifica-se que os programas não atuam de maneira articulada quando se trata de demandas que alteram o planejamento e a execução de políticas públicas, o que colabora para a fragmentação das políticas sociais e para o fortalecimento da concepção setorial que predomina no setor público – aspectos fortemente criticados no projeto dos idealizadores de ambos os programas.

Os gestores dos TP acreditam valer-se de sua inserção institucional na Secretaria, que também abarca os Direitos Humanos, para ter uma atuação mais voltada para a defesa dos moradores ameaçados pelas próprias políticas públicas. Para uma das gestoras locais do TP, a especificidade da secretaria de direitos humanos lhes dá legitimidade institucional para se envolverem com os casos de violação, mesmo a contragosto das autoridades que coordenam o programa. Eventos catalisadores da ação coletiva dos moradores como a luta contra as remoções ou pelo melhor funcionamento do bondinho do teleférico têm sido apoiados pelos gestores sociais, dentro desta perspectiva de respeito aos direitos humanos e fortalecimento do capital social. No entanto, a seletividade estrutural do Estado[51], operada por meio de suas instituições, não deixa margem de dúvidas sobre a ineficácia do apoio destes gestores. Se bem a participação dos gestores represente identificação com as demandas dos moradores, fortalecendo sua organização em torno do fato catalisador, ao encaminharem a demanda ao órgão competente os gestores de campo perdem o controle sobre como esta será tratada no interior do governo. Ao colocar a população em contato com o órgão governamental responsável, o gestor social termina propiciando, paradoxalmente, a desmobilização da, quase sempre frágil, ação coletiva. Isto porque o governo não aceita negociar a demanda com o coletivo, exigindo a eleição de um representante, ou mesmo indicado diretamente um morador para ser seu interlocutor, operando a seletividade ao tornar técnicas demandas políticas.

Nas quatro favelas estudadas foram ouvidas denúncias acerca da falta de transparência dos projetos de reurbanização, mobilizando a articulação de moradores para exigir explicações sobre as obras ou mesmo exigir a mera apresentação do projeto. Observou-se que os gestores dos Territórios buscaram participar, conjuntamente com lideranças locais e a defensoria pública, de fóruns e reuniões para esclarecimento e encaminhamento de demandas a respeito das remoções e violações denunciadas. Ex-gestora do TP na Providência conta que desde o inicio do seu trabalho passou a apoiar uma comissão de resistência às remoções e observou que esse trabalho estimulou a participação dos moradores e lideranças, gerando a criação de uma rede interna de atuação política em contraponto às atuais políticas públicas. Apesar da realização desses espaços de participação e articulação, o único resultado concreto dessa ação foi possibilitar a formação de uma rede de apoio aos casos ameaçados de remoção e, em alguns casos específicos, ajuizar uma ação pública contra a prefeitura. Essa identificação com a comunidade define o ethos dos gestores de campo dos TP, que buscam alterar os poderes públicos ao inverter a lógica das políticas, dando prioridade aos sujeitos.

Acreditam que estar dentro da estrutura é uma forma legítima de luta e militância política:

A empatia dos gestores dos Territórios com a população encontra, como limite de sua ação, a barreira da política pública que eles não alcançam transformar. Ao contrário, por não se articularem em uma atuação social conjunta, o acirramento da disputa e a sobreposição das ações expõem a fragilidade e debilidade da proposta de articulação interinstitucional de órgãos com a mesma incumbência e baixa capacidade resolutiva, o que ocasiona maior desgaste institucional e um aumento significativo da descrença da população frente aos programas sociais.

Mesmo buscando se diferenciar por ter um trabalho politizado e com forte empatia com as demandas populares, presenciamos em campo a realização de fóruns pelo TP que reproduziam de modo bastante semelhante à forma de diálogo e de escuta introduzidas pela UPP Social, na qual a fala é privilégio dos representantes do Estado e a escuta forte é feita pela população, na busca de entendimento do processo e/ou busca de engajamento e benefícios. Mesmo assim, um discurso crítico em relação à proposta de participação se faz presente em momentos em que a demanda por participação se transforma, ela mesma, em analisador das relações assimétricas entre gestores e população.

Em uma reunião convocada pela gestora no Chapéu Mangueira e Babilônia, foi proposto que se criasse um projeto em oito dias para apresentação às autoridades participantes da Conferência Rio + 20. Justificava-se a urgência pela necessidade da população não perder a chance na ocasião privilegiada, já que na Conferência Rio 92 “os canhões estavam voltados para as favelas e agora eles seriam visitados pelos participantes do evento”[54], de acordo com a gestora. A descrença dos moradores e a desconfiança sobre sua sustentabilidade associou-se à critica em relação à urgência e a veemência no encaminhamento de uma sugestão de como eles deveriam proceder, por parte da gestora. Uma das lideranças locais pediu a palavra e explicou: “já está tudo decidido; não há tempo, vai ser o que foi proposto (uma feira), não estamos decidindo nada”. Ao constatar a surpresa da gestora ele explicou condescendente: “mas, não importa, pois o Estado é assim mesmo e vamos participar fazendo o projeto”[55].

Um exemplo da atuação de gestores do TP pode ser encontrado no “Dá Teu Papo”, coletivo associativo de jovens das comunidades do Chapéu Mangueira e Babilônia. Idealizado por jovens envolvidos com produção cultural naquelas comunidades, recebeu o apoio das gestoras locais por possibilitar o fortalecimento de iniciativas locais e da organização política comunitária. De uma iniciativa autóctone se transforma, na linguagem oficial, em um “projeto”, em parceria com gestores dos Territórios. Segundo seus idealizadores, as gestoras locais são vistas como parceiras muito mais devido a características pessoais do que do ponto de vista institucional. Essa percepção é partilhada por muitos moradores para os quais o “apoio” de gestores é visto como um atributo de determinado gestor e não um traço da institucionalidade.

Igualmente, outro projeto considerado de destaque para o programa é o Plano Estadual de Memória, oriundo de demandas dos moradores para os quais a recuperação de sua memória reforça e valoriza a identidade coletiva. Porém, estas demandas rapidamente assumiram a feição de proposta do programa e se estenderam para todas as comunidades atendidas pelo TP, independentemente de ter surgido ou não como demanda dos moradores. Atualmente, pretende-se torna-la política pública a ser implantada em todas as comunidades do Estado. Novamente se coloca a seletividade das instituições políticas, que destituem as demandas de seu conteúdo político ao transforma-las em projetos governamentais. A queixa de lideranças comunitárias sobre o papel dessas iniciativas do TP se refere ao fato de que o associativismo comunitário, tradicional meio de organização e defesa dos interesses dessas populações, passa a ser deslocado para o interior de iniciativas estatais, enfraquecendo o capital social autóctone, cuja confiança foi gerada nas lutas comuns pela melhoria da qualidade de vida.

Observamos que enquanto em umas favelas os programas sociais se superpõem, em outras se encontram ausentes, como na Providência, onde está havendo enorme transformação urbana com inúmeras remoções de moradores, mas que, no entanto, apresentam capacidade de resistência. Ainda que lideranças da Providência participem do Fórum Comunitário do Porto, onde se reúnem com intelectuais e outros atores locais que questionam a reforma urbana da área portuária, isso não tem sido suficiente para retirá-los da invisibilidade e alçá-los ao mesmo status dos moradores das favelas da Zona Sul, nos quais os programas de gestão social foram implementados.

A intenção de fortalecer o capital social é traduzida na ação dos TP na concepção do programa como “incubadora de projetos sociais”[56], resultantes da estreita relação estabelecida entre moradores e gestores. O “social” aqui se refere muito mais às ações coletivas comunitárias do que a oferta de serviços públicos, muito embora os gestores públicos venham assumindo um papel de mobilizadores, que tradicionalmente fora desenvolvido pelo associativismo local nas favelas.

No entanto, os gestores são unânimes em apontar esse aspecto como a marca do seu trabalho, ao qual é atribuída fundamental importância para o processo participativo da população. Em suas percepções, o principal desafio para sua atuação é a construção do vínculo, pois percebem desconfiança generalizada da população a respeito do propósito das suas ações, identificando que há um primeiro momento de desconfiança, depois ocorre o teste, em que os gestores são colocados em situações em que precisam se posicionar politicamente e, caso conquistem alguma confiança dos moradores, encontram abertura para participar de espaços e mobilizações até então exclusivas dos moradores.

No entanto, os moradores das quatro comunidades apontam que gestores sociais não conseguem responder às demandas levantadas por eles, tais como a falta de luz ou de coleta de lixo, seja porque desconhecem a atuação dos órgãos responsáveis, seja porque não há dialogo com eles, o que inviabiliza o trabalho de mediação e consequentemente o alcance de uma resposta concreta. Essa interação entre os gestores e grupos comunitários não deixa de afetar as formas de organização e as identidades dos sujeitos políticos. Progressivamente observa-se que muitas lideranças locais passam a utilizar a linguagem tecnocrática ao invés do discurso político: falam em projetos ao invés de mobilizações coletivas, de gentrificação ao invés de remoção, memória ao invés de identidade de favelados.

O desenho institucional das políticas de gestão social nas favelas pacificadas reproduz a desigualdade de recursos entre os atores, conferindo maior poder aos gestores do governo nos espaços participativos. Além disso, assumem como missão a articulação interinstitucional entre os diferentes atores atuantes nessa arena pública, porém apresentam fraca capacidade de incidência no processo decisório governamental.

Os arranjos institucionais destes programas limitam as possibilidades de ação dos gestores sociais pela ausência de recursos de poder para cumprir sua missão de canalização das demandas e articulação da resposta governamental. Esta fragilidade institucional se expressa em contratos temporários, deslocamento de programas e de dirigentes por critérios políticos, superposição de ações, ausência de projetos e estratégias institucionais e sua substituição por iniciativas personalizadas. Assim, os programas exibem baixa efetividade tanto na inclusão das demandas quanto na solução das questões estruturais e conflitos apresentados pelos moradores, demonstrando eficácia limitada apenas em relação a demandas pontuais.

A ineficácia também pode ser atribuída à falta de clareza em relação à ação social, que ora se reduz à legitimação da estratégia policial junto à comunidade, ora se limita a buscar parcerias entre entes públicos e privados, vistos como indispensáveis para gerar melhores oportunidades para os moradores. Nesse sentido, a efetividade dessa política social é também comprometida pelo seu distanciamento em relação ao paradigma das políticas sociais universais, fundadas nos direitos de cidadania – saúde, assistência, educação – áreas que se mantêm, regra geral, alheias a essas iniciativas desenvolvidas nos territórios pacificados.

A ênfase na busca de laços de afetividade entre agentes governamentais e moradores termina em uma militância política por parte dos gestores e na progressiva adoção de seus modelos técnicos por parte dos moradores. Essas relações muitas vezes esvaziam o associativismo local, forjado em uma história de resistência, deslocando-o para o interior das políticas públicas, cuja seletividade estrutural destitui as demandas do seu conteúdo político e reformata-os como projetos governamentais. Porém, a própria existência desses espaços, ainda que limitados e controlados, cria uma esfera pública onde identidades prévias são resignificadas e novos sujeitos, práticas, alianças e projetos podem emergir.

Depois de analisar as múltiplas metonímias por meio das quais agentes públicos e população se interpelam mutuamente em torno da questão da participação, vemos que os programas vinculados ao processo de pacificação apresentam uma polifonia de significados, cujo uso, simultâneo e contraditório, indica disputas quanto a consolidação de hegemonia, na medida em que trabalham em conjunto para deslocar a participação da disputa de poder.

Quanto mais tais programas se distanciam da proposta de controle ostensivo, mais abrem um espaço para construção de arenas públicas, nas quais o significado da participação é disputado. No entanto, também é certo que quanto mais se afastam do controle, apresentam menor efetividade no cumprimento da sua missão institucional e frustram compromissos assumidos com a população nas arenas participativas. O repertório de interações possíveis entre agentes públicos e moradores é variado, incluindo o controle e coerção, convencimento e transmissão de normas de boa conduta, passando por alianças e identificações entre gestores sociais e grupos comunitários, Esses últimos, por sua vez, assumem múltiplas estratégias que envolvem ações de resistência, adesão, clientela, barganha, legitimação, entre outras formas de adequação ao novo quadro institucional inaugurado pela política de pacificação. Disputas em relação à identidade coletiva revelam diferentes formas de ajustamento acerca da interpelação que a política de pacificação direciona aos moradores sob o lema da integração da favela à cidade.

Apesar dos programas sociais se fundamentarem na diretriz da participação, podemos constatar que, longe de ser é um traço intrínseco ao desenho e implementação da política, a participação só deixa de ser pacificada quando ela expressa a existência prévia do associativismo local, de tal forma a se impor, de forma autônoma e organizada às políticas públicas territoriais, disputando, neste processo, a reversão das múltiplas metonímias e deslocamentos de significados, ao tentar introduzir exigências de poder e de emancipação dos cidadãos.

[55] Misse, 2013: 182

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Edición electrónica a cargo de Gerard Jori.

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