Lana fundida, nieve tejida: nuevas políticas urbanas frente al declive industrial en Béjar (Salamanca)

José Luis Sánchez Hernández
Depto. de Geografía – Universidad de Salamanca
jlsh@usal.es

Lana fundida, nieve tejida: nuevas políticas urbanas frente al declive industrial en Béjar (Salamanca) (Resumen)

Las nuevas políticas urbanas aspiran a gobernar las ciudades como corporaciones territoriales que deben competir en la economía global. Crecimiento económico como prioridad, ciudad emprendedora como estrategia y gobernanza en red como método distinguen a esta modalidad de gestión urbana que se ha aplicado, sobre todo, en grandes ciudades industriales desde mediados de los años 1980. Este artículo discute su validez como marco teórico interpretativo de la reacción de las pequeñas ciudades fabriles ante los desafíos del declive industrial, prestando especial atención a la influencia que el tamaño urbano y el entorno geográfico imponen a la aplicación de estas nuevas políticas. El estudio del caso de Béjar (Salamanca), una localidad de 15.000 habitantes que busca en el turismo la alternativa a la crisis de su industria textil, permite identificar tanto las oportunidades como los límites de las nuevas políticas urbanas en el escalón inferior del sistema de ciudades.

Melted wool, woven snow: industrial decline and new urban policies in Béjar (Salamanca) (Abstract)

New urban policies pretend to manage cities as a sort of territorial corporation that must become competitive in the global economy. Economic growth as priority, entrepreneurial city as strategy and networked governance as method are the three main features of this urban management approach which has been mostly developed in large industrial cities since the mid 1980s. This article discusses its suitability as a theoretical framework to conceptualize the reaction of small industrial towns against industrial decline, with a closer examination of the influence of urban size and geographical context on the real practice of these new policies. A case study of Béjar (Salamanca), a 15,000 population town that strives to make a living from tourism after the breaking up of its textile industrial district, is presented to identify both the opportunities and the limits of the new urban policies in the lowest level of the urban system.

La ciudad de Béjar (Salamanca) se ha visto obligada a buscar alternativas a la aguda crisis de la industria lanera que definió sus bases económicas, sociales y urbanas hasta finales del siglo XX. Todavía en 1991 la fabricación de paños de lana empleaba al 33,7% de los 4.751 ocupados locales, aportación que en 2001 se reducía al 12,3% (sobre 4.919 personas) y que en 2011 representaba solamente el 7,5% de los 3.179 afiliados a la Seguridad Social. La práctica desarticulación de este sistema productivo local ha tenido un fuerte impacto sobre el mercado de trabajo y el espacio urbano de Béjar, aquejados por elevadas tasas de desempleo y por la aparición de ruinas y baldíos industriales a causa del cierre y abandono de las numerosas instalaciones fabriles. La paulatina pérdida de población derivada de este proceso regresivo ha reducido el mercado potencial del sector terciario local (comercio, hostelería, transporte, banca, servicios personales), con la consiguiente merma de centralidad funcional respecto a su entorno comarcal, la Sierra de Béjar, aquejada también por la despoblación, el envejecimiento y la insuficiente modernización económica.

Los poderes públicos han desplegado todo un arsenal de iniciativas para contrarrestar esta espiral negativa y estimular la construcción colectiva de un horizonte más halagüeño para la ciudad. El Ayuntamiento de Béjar ha sido protagonista principal de esta labor, con un apoyo sostenido de la Junta de Castilla y León y colaboraciones más puntuales de la Administración General del Estado y otras instituciones. Punto de arranque de esta búsqueda de nuevas fórmulas de desarrollo fue la publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León, en mayo de 1997, de un Plan de Intervención en la Comarca de Béjar[1] que recogía las recomendaciones principales del diagnóstico territorial elaborado en 1996 por el Departamento de Geografía de la Universidad de Salamanca a instancias de la Agencia de Desarrollo de Castilla y León y la Agrupación de Fabricantes de Béjar, que representa a las firmas textiles de la ciudad. Dicho Plan marcó un punto de inflexión en la concepción de las políticas urbanas en la ciudad, al apostar por un enfoque más integrado que las medidas puramente sectoriales aplicadas hasta entonces.

Este artículo pretende averiguar si el esfuerzo de tres lustros de programas, proyectos e intervenciones de muy diversa índole ha logrado enderezar el rumbo de Béjar o, por el contrario, la ciudad continúa dando muestras de deterioro urbano, económico, social y funcional. Pero lejos de limitarse a dicha evaluación empírica, este trabajo tiene además el objetivo teórico de comprobar la capacidad del concepto de las nuevas políticas urbanas para calificar la acción pública en pro de la regeneración de Béjar y comprender mejor su evolución más reciente.

El texto consta de cinco apartados: primero, una presentación del marco teórico de referencia y de su potencial explicativo para los objetivos de esta investigación; segundo, una caracterización geográfica de Béjar que justifica su pertinencia como objeto de estudio en este contexto conceptual; tercero, una exposición sistematizada de las políticas aplicadas en la ciudad y de las redes de actores involucrados en su ejecución; cuarto, un diagnóstico urbano de Béjar que pone de manifiesto los desiguales efectos de tales políticas; y quinto, unas conclusiones que evalúan el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos y discuten las aportaciones y limitaciones del marco conceptual.

La información[2] utilizada procede de cuatro grupos de fuentes: revisión de la literatura teórica y empírica, recopilación de datos estadísticos, análisis de documentación sobre la ciudad y realización de entrevistas semi-estructuradas con los siguientes actores locales:

Oportunidades y límites de las nuevas políticas urbanas en las pequeñas ciudades industriales

El proceso de globalización económica, la reestructuración de la administración del territorio por parte de los poderes públicos y las demandas ciudadanas de mayor bienestar y calidad de vida han modificado el gobierno de las ciudades de los países avanzados, tanto en su forma como en sus objetivos. Tales transformaciones han dado paso a las denominadas nuevas políticas urbanas[3] (NPU, en adelante) por oposición a las intervenciones habituales en la etapa previa a la convergencia de dichos factores de cambio.

La globalización económica afecta a las ciudades de distintas formas. Puede integrarlas en cadenas de valor transnacionales, proporcionar oportunidades de negocio para las firmas locales o bien amenazar sus sectores básicos debido a la irrupción de competidores lejanos en sus mercados tradicionales. De cualquier modo, representa un desafío geográfico para las economías urbanas porque propicia la rivalidad entre territorios cada vez más distantes. Las ciudades se ven así en la necesidad de proteger su capital natural y social y de reforzar sus dotaciones de capital humano y productivo[4] para retener, atraer o generar inversiones, rentas y empleos en cantidad y calidad suficientes para sus habitantes.

En el terreno político, la recomposición de las atribuciones de los poderes públicos ha seguido la tendencia general[5] hacia un vaciamiento de los Estados nacionales, que ceden responsabilidades a organismos supraestatales y descentralizan recursos fiscales y funciones administrativas hacia las entidades regionales y locales, consideradas más cercanas a las necesidades de la población y las empresas. La organización institucional de la Unión Europea representa un ejemplo bien depurado de esta doble tendencia que convierte a los territorios, a sus autoridades y a sus ciudadanos en responsables de su destino, proporcionándoles a cambio un marco regulatorio, una potestad normativa y unos fondos financieros para respaldar los proyectos llamados a dotar a cada lugar de un perfil distintivo y atractivo tanto para el ciudadano y el emprendedor local como para el visitante y el inversor foráneo.

En el plano social, la población urbana de los países avanzados no se contenta ya con una ciudad que ofrezca vivienda, servicios generales (energía, agua, transporte, comunicaciones) y equipamientos públicos (educativos, sanitarios, asistenciales). El aumento del poder adquisitivo y del nivel educativo, las transformaciones en la composición de las familias y los hogares y en las actividades desarrolladas por sus miembros, el acceso a la información a través del turismo y los medios de comunicación, el arraigo de la conciencia ecológica y la voluntad de preservar la identidad colectiva y recuperar el patrimonio histórico obligan a los poderes locales a desarrollar políticas activas en materia cultural, social, sanitaria o ambiental y a incorporar nuevos criterios a sus habituales competencias urbanísticas, dotacionales y reguladoras. La ciudad no sólo compite con otras mediante su base económica, sino también a través del espacio y las funciones urbanas, decisivas hoy para construir la calidad de vida que reclaman los trabajadores cualificados de la economía del conocimiento[6].

En definitiva, la ciudad contemporánea ya no puede ser gobernada sin involucrarse en la generación de riqueza y bienestar. La globalización, lejos de homogeneizar los territorios, exige que regiones y ciudades construyan su nicho específico[7] o conjunto de activos diferenciados capaces de sustentar actividades económicas rentables y competitivas. A su tradicional vocación local y social, el gobierno de la ciudad debe añadir nuevos horizontes de reflexión (nacional, internacional) y nuevos ámbitos de intervención (económicos, políticos, culturales). Su propia continuidad institucional está comprometida en este desafío porque las políticas de equilibrio presupuestario y control del gasto público, drásticamente acentuadas tras el comienzo de la Gran Recesión a finales de 2008, exigen a los poderes locales un mayor grado de autofinanciación. Así, las empresas y los ciudadanos no sólo constituyen el destino de las políticas urbanas, sino también una fuente imprescindible de ingresos fiscales, por lo que retenerlos y atraerlos se convierte en su objetivo primordial.

En este contexto económico, social y político deben entenderse las tres características fundamentales de las NPU[8]. Primera, el crecimiento y la competitividad de la economía local constituyen un objetivo prioritario de sus autoridades, ocupadas en habilitar un marco físico y un entorno regulatorio propicio a la capitalización de sus recursos específicos. La segunda tendencia consiste en la aparición de la ciudad emprendedora[9], o adopción de un estilo de gestión urbana que concibe la ciudad como una corporación territorial que compite con otras por la captación exógena y la generación endógena de inversores y consumidores: la dotación de infraestructuras de calidad, la atracción de funciones de comando, una variada gama de posibilidades de ocio ligadas a la naturaleza, la cultura o el consumo, las campañas promocionales que divulgan una imagen de lugar apropiado para la residencia y los negocios y la búsqueda continua de recursos públicos y privados para financiar tantos frentes de acción pasan a ocupar buena parte de las iniciativas y presupuestos municipales. En tercer lugar, la complejidad organizativa asociada a la ampliación de los objetivos de la política urbana y el mayor protagonismo de los entes sub-nacionales han favorecido la formación de redes de actores (entendidas como conjuntos de organizaciones públicas y privadas independientes que cooperan con ciertos fines) y también de actores-red (organizaciones de nuevo cuño fundadas por otras terceras para asumir cometidos concretos) que han adquirido notable relevancia en la gobernanza de la ciudad emprendedora[10]. Así, los gobiernos municipales ya no actúan en solitario, sino que conforman el núcleo duro de una constelación de organizaciones (agencias, consorcios, fundaciones, partenariados, pactos, redes) de contornos no siempre nítidos pero que aspiran a contribuir al propósito general de impulsar la competitividad de la ciudad.

Crecimiento económico como prioridad, ciudad emprendedora como estrategia y gobernanza en red como método distinguen, pues, a las NPU. Sin embargo, la mayor parte de la literatura que recurre a este concepto se ha interesado por su capacidad para interpretar la trayectoria de las grandes ciudades industriales[11] que, en Europa y Estados Unidos, tuvieron que hacer frente a la crisis de los años 1970 y reinventarse como lugares atractivos para personas y empresas. A los emblemáticos casos españoles de Barcelona y Bilbao cabe añadir otros iconos de la regeneración postindustrial como Chicago[12], Baltimore[13], Londres[14], Liverpool[15], Manchester[16], Dublín[17] o Glasgow[18]. Común a todos ellos es la redefinición de su imagen en torno a un gran proyecto urbanístico[19] respaldado por arquitectos de fama mundial que firman edificios emblemáticos (hoteles, museos, auditorios, estadios deportivos, palacios de congresos, sedes corporativas...) construidos en los solares que un día albergaron instalaciones energéticas, equipamientos portuarios, factorías siderúrgicas, textiles, navales... y que encarnan la deseada transición hacia una nueva era dominada por el terciario avanzado.

Estas operaciones de gran calado urbano y mediático, frecuentemente reforzadas por la celebración de eventos y festivales de fuerte repercusión nacional o internacional[20], se complementan con la promoción de espacios residenciales y económicos, bien de nueva planta o sobre otros baldíos industriales[21], con la apuesta genérica por la alta tecnología y con una labor de asesoramiento a las iniciativas empresariales locales que no descuida la oportunidad de exhibir las bondades de la ciudad ante potenciales inversores externos[22].

¿Se comportan de la misma manera otras ciudades industriales de menor rango? ¿Tiene sentido hablar de NPU para calificar sus prioridades y métodos? ¿Afecta el tamaño a la esencia del concepto o sólo a la magnitud de sus prácticas? En caso de que el tamaño represente una limitación relevante, ¿cómo se intenta contrarrestarla? ¿Qué papel desempeña el entorno regional de cada ciudad en su trayectoria local?

No existe ningún obstáculo teórico a priori para la puesta en práctica de las NPU en ciudades industriales pequeñas, sean del tipo one-company town (donde una factoría importante domina la vida socioeconómica local) o del tipo distrito industrial (donde una red de pequeñas empresas se especializa en fases concretas de la elaboración de un producto determinado). Pero sí cabe identificar algunas particularidades que afectan a su ejecución: una acusada especialización en muy pocas ramas manufactureras o incluso en una sola (con la consiguiente vulnerabilidad frente a cambios en la estructura de los mercados y la dificultad para orientar los recursos humanos hacia otros sectores que demandan cualificaciones y actitudes distintas), una patente escasez de servicios avanzados (que frena la diversificación y modernización económica), un reducido tamaño demográfico (inferior a los 20.000 habitantes[23], lo que restringe la oferta comercial y de equipamientos públicos), una organización administrativa muy simple (donde el ayuntamiento debe ejercer un liderazgo más visible y sostenido), una mayor fragilidad presupuestaria (por la estrechez de las fuentes de ingresos) y una limitada capacidad de influencia política para captar la atención de instancias superiores.

Es probable que estos rasgos inherentes al tamaño no tengan la misma incidencia en ciudades situadas en regiones con alta densidad urbana e industrial que en territorios con mayor componente rural (figura 1). En el primer caso, hay más probabilidades de beneficiarse de fondos o participar en programas comunes a otras localidades cercanas o de características semejantes. En el segundo, la escasez de recursos y la rivalidad de otros lugares más necesitados puede traducirse en una cierta soledad de estos núcleos fabriles, que se verían empujados a buscar alianzas lejanas para paliar la ausencia de un entorno próximo de cooperación. Tamaño urbano-económico y marco regional constituyen, pues, dos ejes significativos para una interpretación geográfica de las oportunidades y los límites que representan las NPU para las pequeñas ciudades industriales.

En esta dirección apuntan los resultados de diversas investigaciones en Francia[24] según las cuales las pequeñas ciudades industriales en reconversión más próximas a las grandes ciudades pueden integrarse en sus áreas metropolitanas porque sus bajos precios del suelo atraen residentes y empresas relacionadas con el almacenaje, la logística o los servicios rutinarios. Sin embargo, las que se ubican en espacios periféricos o de media montaña tienden a ruralizarse, perdiendo población y funciones manufactureras y terciarias. Sólo en algunos casos capaces de generar una fuerte respuesta social y política que se traduce en fondos públicos para la regeneración urbana, se llega a desencadenar un nuevo ciclo de crecimiento localizado en torno al turismo, la logística o una rama industrial alternativa.

Las escasas evidencias empíricas disponibles para el caso español siguen esta misma línea. En una aproximación inicial[25] sobre cincuenta ciudades industriales españolas con menos de 100.000 habitantes se hallaron indicios consistentes de la difusión de las NPU. La constitución de organismos especializados en la promoción económica y el asesoramiento a iniciativas empresariales, la recualificación de los recursos humanos mediante programas de formación, la recuperación del patrimonio industrial, la implantación de Agendas Locales 21 y, en casos más avanzados, la planificación estratégica y los proyectos urbanísticos de cierta envergadura son moneda corriente en la muestra seleccionada, con el triple objetivo de reforzar la base industrial, impulsar el turismo y remodelar el espacio urbano conforme a nuevos patrones de sostenibilidad y calidad de vida. Estas acciones encajan con los ejes de intervención identificados en el análisis de los planes estratégicos de diez ciudades medias españolas (Vigo, Gijón, Vitoria, San Sebastián, Burgos, Valladolid, Segovia, Córdoba, Murcia y Elche)[26]: promoción del conocimiento y cualificación de los recursos humanos, apoyo al tejido empresarial local y la constitución de clusters innovadores, acondicionamiento de infraestructuras tecnológicas e implicación de los agentes locales.

Las NPU parecen, en principio, viables en ciudades industriales pequeñas y, además, estarían mostrando cierta eficacia porque los resultados de ese medio centenar de localidades (crecimiento demográfico, continuidad de la base industrial, dotación de servicios públicos y comerciales, tasas de desempleo, niveles de renta, remodelación urbanística...) son positivos en términos agregados. Pero no son menos ciertos sus límites porque dicho trabajo también da cuenta de la dificultad de estas urbes para igualar el promedio español en variables como el aumento de la población, la creación de nuevas industrias y comercios, el desarrollo de los servicios a las empresas o la participación en la cuota de mercado, a la vez que se aprecia un carácter más modesto en las operaciones de transformación urbana y de creación de atractivo turístico.

Esta hipótesis de la relevancia del tamaño urbano y del contexto regional como argumentos interpretativos de las trayectorias locales concretas parece consistente a la luz del estudio comparativo entre Avilés y Ponferrada[27]. Avilés, con el concurso de autoridades locales, autonómicas y nacionales, ha sido capaz de reutilizar los edificios, los lugares y la cultura industrial para regenerar el tejido urbano -ría incluida- y convertirse en una ciudad más habitable y dinámica dentro de un entorno regional que proporciona recursos complementarios, desde las infraestructuras de transporte a los atractivos naturales. Sin embargo, Ponferrada, con menor envergadura demográfica y en una posición excéntrica dentro de Castilla y León, ha optado por un modelo de crecimiento banal que ha convertido los baldíos industriales en áreas residenciales acompañadas de dotaciones comerciales básicas, sin una estrategia definida de replanteamiento de la imagen de la ciudad y de promoción activa de nuevas bases productivas. Otro estudio[28] sobre cuatro de las ciudades incluidas en la muestra citada encuentra resultados semejantes, con Mieres y Langreo favorecidas, en su recuperación económica y laboral, por un denso entorno urbano e industrial del que carece Puertollano, lo que penaliza sus opciones de diversificación productiva. Ponferrada quedaría en una posición intermedia gracias a los beneficios derivados del atractivo turístico de la comarca de El Bierzo.

Otras localidades de Castilla y León han sido objeto de análisis desde perspectivas semejantes a las que aquí se discuten[29]. Las iniciativas empresariales financiadas por el sistema de innovación de esta Comunidad Autónoma, extensa y poco poblada, se concentran en las mayores capitales provinciales (Valladolid y, a cierta distancia, Burgos, León y Salamanca) y sus áreas de influencia directa. Las ciudades pequeñas, máxime cuando no son capitales de provincia, tienen dificultades para acceder a las redes y programas regionales de I+D, luego dependen de sus recursos locales para renovar sus bases socioeconómicas, bien mediante la innovación captada (atracción de fondos y participación en programas promovidos por la administración regional), bien mediante la innovación generada (iniciativas surgidas del contexto local, donde el protagonismo del Ayuntamiento es determinante para encabezar coaliciones capaces de transformar los activos más distintivos en oportunidades de generación de riqueza y empleo). Según estos trabajos, Aranda de Duero, con 33.000 habitantes y un núcleo de grandes empresas, tiene tamaño suficiente para combinar ambas modalidades de innovación, pero Medina del Campo, con 21.000 habitantes y un perfil de industrialización más maduro, ya debe confiar casi por completo en la segunda variante.

En esta perspectiva, el estudio del caso de Béjar puede resultar relevante porque su tamaño demográfico y económico es aún menor y se ubica en la periferia geográfica de la región, lejos de sus áreas más dinámicas y mejor comunicadas, de modo que su análisis permite comprobar la utilidad de estos conceptos en los confines del sistema urbano y del sistema de innovación de Castilla y León. Algunos datos demográficos muy sencillos perfilan el interés de esta ciudad en el contexto regional. Entre las once localidades de la Comunidad Autónoma que tenían entre 10.000 y 30.000 habitantes en 1996, solamente crecen las ubicadas en las inmediaciones de las capitales (Laguna de Duero, junto a Valladolid, un 57 por ciento y San Andrés del Rabanedo, junto a León, un 36 por ciento) y las que combinan excelente accesibilidad viaria con centralidad funcional en entornos comarcales de cierto dinamismo (19,5 por ciento en Benavente, 13,7 por ciento en Aranda de Duero, 7,1 por ciento en Medina del Campo y 3,9 por ciento en La Bañeza, no por casualidad la menor de las cuatro villas citadas). Las cinco localidades regresivas se distribuyen entre las cuencas mineras leonesas (Villablino pierde el 32,3 por ciento y Bembibre el 9,4 de sus efectivos), gravemente afectadas por la inacabable reconversión del sector, la situación un tanto particular de Astorga (-5,3 por ciento) y la acusada debilidad del sudoeste salmantino, pues Ciudad Rodrigo retrocede un 8 por ciento y Béjar un 12,9, equivalente a 2.151 personas, es decir, la segunda mayor pérdida relativa y absoluta de este segmento del sistema urbano de Castilla y León.

Con estos antecedentes teóricos y empíricos, parece razonable sostener la hipótesis de que las NPU representan una oportunidad para el gobierno de las pequeñas ciudades industriales españolas que ya ha generado un bagaje contrastado de buenas prácticas y efectos favorables. No obstante, las NPU se enfrentan en estas urbes a obstáculos, ligados al tamaño y a la localización, que condicionan el aprovechamiento de los recursos locales y el acceso a las fuentes externas de financiación, iniciativas y conocimiento necesarias para competir con ciudades de rango superior. El estudio de las NPU en Béjar aporta una base empírica detallada para sustentar este planteamiento teórico.

Béjar se sitúa a los pies de la sierra de su mismo nombre, en el límite meridional de la provincia de Salamanca, sobre un corredor natural que permite la comunicación entre las Submesetas Norte y Sur (figura 2). Esa oportunidad orográfica ha sido aprovechada sucesivamente por el río Cuerpo de Hombre para desaguar su caudal hacia el Alagón, tributario del Tajo, por los ingenieros romanos para construir la Calzada de la Plata, por las rutas de la transhumancia merina durante la Edad Media, por el tendido ferroviario decimonónico (línea Astorga-Plasencia, clausurada en 1985) y por la carretera nacional 630 Gijón-Sevilla, junto a la que discurre la actual Autovía de la Plata (A-66).

El origen de Béjar se remonta al período vettón, pero sólo cobraría importancia estratégica durante la Reconquista, cuando los musulmanes fortificaron su crestón granítico con forma de lomo de ballena para defender la frontera y proporcionar seguridad a la población (Rodríguez Arzúa 1965). El accidentado relieve de este emplazamiento justifica la disposición longitudinal del plano de la ciudad, que se extiende unos 2.900 metros en dirección O-E y apenas alcanza los 600 metros en dirección N-S (figura 3).

El núcleo original creció hacia el Este sobre dicho espolón rocoso, que albergaba las funciones residencial y terciaria, mientras las fábricas textiles jalonaban el curso del Cuerpo de Hombre porque utilizaban sus aguas para el lavado de la lana, la elaboración de los tintes, el apresto final de los paños y, desde el siglo XIX, también para la generación de energía en hilaturas y telares. Solamente algunas tareas apenas dependientes de esta energía hidráulica (zurcido, confección, géneros de punto, telares domésticos) se localizaron en un casco urbano donde las acusadas pendientes y la estrechez del viario entorpecen la movilidad interna. El crecimiento de la superficie urbanizada en la segunda mitad del siglo XX desbordó los límites tradicionales de la ciudad, pero se ha visto muy condicionado por la escasez de terreno horizontal, de modo que la construcción en altura predomina en los barrios más orientales y meridionales, a lo largo de la travesía de la N-630; el encajamiento del río, por su parte, ha impedido históricamente toda expansión hacia el Norte.

Constreñido en un emplazamiento ingrato para la vida urbana, pero apropiado para tejer paños de lana[30], Béjar alcanzó su máximo demográfico en 1970, con 17.949 habitantes que en el Padrón de 2011 se reducían a 14.511 personas (-19,1%). Es una localidad pequeña, pero reúne los tres elementos indispensables de la condición urbana[31]: congregación de residencia, producción y servicios públicos y privados básicos, articulación del territorio situado al menos a 20 km a la redonda y presencia de elementos de urbanidad y convivencia social (calles peatonales, viario urbano, áreas de cierta densidad comercial, sentido de comunidad). Las fuentes que han cartografiado las áreas de influencia comercial en España (desde el Anuario del Mercado Español de BANESTO hasta el Anuario Económico de España de La Caixa, pasando por el Atlas Comercial de España de 1994) catalogan a Béjar como cabecera de sub-área comercial, englobada en el área de Salamanca capital. Esta capacidad de atracción sobre el sudeste de la provincia de Salamanca y algunas comarcas del sudoeste de Ávila y el norte de Cáceres se explica también por la falta de competencia urbana, ya que las ciudades más cercanas se encuentran a una distancia considerable -55 km Plasencia, 72 km Salamanca, 94 km Ciudad Rodrigo y 105 km Ávila- y comunicadas por carreteras que sólo en la última década han recibido mejoras palpables, todo lo cual deja un territorio extenso y accidentado sin más referencia urbana que Béjar (figura 4). De hecho, las Directrices de Ordenación del Territorio^[32] que desarrollan la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, reconocen como unidad de intervención el área funcional de Béjar-Guijuelo.

Pero Béjar debe su definición urbana, su trayectoria económica y su imagen territorial al tejido de la lana, que ha generado durante siglos la mayoría de su empleo y sus ingresos. Documentada su presencia desde finales del siglo XIV[33], la fabricación de paños ha sustentado la comunidad local y ha articulado el espacio urbano hasta la última década del siglo XX, cuando la sucesión cíclica de crisis coyunturales de superproducción[34] se transformó en una crisis estructural del negocio textil con severas consecuencias para la sociedad y la ciudad[35]. Y es que no se trataba de una mera coexistencia espacial de factorías independientes (o área de especialización productiva[36]), sino de un sistema productivo local compuesto por fábricas verticalmente integradas que realizaban todas las fases del proceso textil (sorteo, lavado, peinado, hilado, tejido, tinte, apresto y acabado) y por otras especializadas en una o dos de esas labores que trabajaban bajo pedido para los tejedores independientes que suministraban el producto final a los confeccionistas, localizados en otras regiones españolas.

A este respecto, debe subrayarse la ubicación periférica de Béjar dentro del mapa industrial español, tanto a nivel general como específico del subsector lanero, que tiene en Sabadell, Tarrasa y Alcoy sus núcleos principales. Durante la Guerra Civil española, esta posición excéntrica permitió a Béjar aprovechar su condición de único núcleo textil relevante de la zona dominada por los militares sublevados para estrechar lazos comerciales con el ejército[37] y acentuar una especialización en pañería monocroma de calidad media-baja para uniformes militares que se remonta a finales del siglo XVIII[38] y que, durante el régimen franquista, se extendió a otros cuerpos de la Administración (Correos, Policía, Guardia Civil), con la consiguiente expansión del textil bejarano a lo largo de esta etapa. Sin embargo, esa condición de enclave lanero carente de un entorno manufacturero próximo con el que ensayar vías de complementariedad o diversificación (como ha sucedido en los núcleos del Vallés barcelonés) ha actuado históricamente en Béjar como factor limitante o retardatario de la innovación tecnológica, del acceso al crédito y de la modernización de facetas decisivas como organización del trabajo y las estructuras comerciales[39], generando unas limitaciones que, a finales del siglo XX, se conjugaron para desencadenar una situación crítica.

En efecto, la dedicación preferente a los contratos con el sector público, que todavía en 2004 absorbían el 35% de la producción[40], perjudicó a Béjar cuando las dificultades económicas de los primeros años 1990 obligaron a la Administración a disminuir sus encargos y, posteriormente, cuando la paulatina liberalización del comercio textil desde 1993 permitió a los confeccionistas abastecerse de tejidos baratos en el extranjero[41]. Estas restricciones de su mercado tradicional se conjugaron con la caída en la demanda de paños de lana por parte del sector de la confección, con la competencia de productores italianos en el segmento de mayor calidad, con la insuficiente incorporación del diseño a las colecciones bejaranas, con la desigual renovación técnica de los distintos ramos del sistema productivo local, con la pervivencia de un estilo gerencial anticuado en buena parte de las compañías y, finalmente, con el fracaso del proyecto Hispano Textil (1994) que agrupó a varias firmas locales en apuros en una nueva empresa verticalmente integrada, justo cuando las ventajas competitivas de las instalaciones más especializadas comenzaban a hacerse evidentes. Esta conjunción de hechos adversos colocó al textil bejarano al borde de la desarticulación, entendiendo por ésta la amenaza de cierre de ciertas empresas que desempeñan prestaban funciones imprescindibles para la integridad del proceso lanero, sobre todo en las fases de apresto, tinte y acabado, críticas para la calidad del producto final.

Cuadro 1.
Evolución del empleo en la industria textil y de la confección en Béjar (1977-2004)

El cuadro 1 muestra la reducción del número de trabajadores en la industria lanera en una ciudad donde el resto de ramas industriales reunía apenas 236 trabajadores en 1996, fecha en la que la oficina local del Instituto Nacional de Empleo contabilizaba 2.108 personas desempleadas[42]. Ante el agravamiento de la situación socioeconómica de la ciudad, la Agrupación de Fabricantes de Béjar y el Ayuntamiento de la localidad solicitaron apoyo técnico y financiero a la Agencia de Desarrollo Económico de Castilla y León, organismo de promoción económica dependiente de la Junta de Castilla y León, que encargó un estudio de diagnóstico socioeconómico y territorial de Béjar y su comarca al Departamento de Geografía de la Universidad de Salamanca como paso previo a la redacción de un Plan de Intervención.

Dicho diagnóstico resaltó como problemas más acuciantes de la ciudad el declive económico derivado de la crisis del sector textil, el elevado desempleo, la pérdida de población ante la falta de expectativas laborales, el consiguiente envejecimiento demográfico y la debilidad del sector terciario por el exceso de especialización industrial y por la atonía demográfica y económica del entorno serrano sobre el que Béjar ejercía una influencia por lo demás menguante debido a la pujanza del cercano núcleo chacinero de Guijuelo (a 25 km en dirección Norte por la entonces Carretera Nacional 630) y a la atracción ejercida por los servicios públicos y privados de la capital salmantina. El diagnóstico también incidía en los efectos de este cúmulo de procesos socioeconómicos regresivos sobre el espacio urbano, cuyo casco histórico se despoblaba y deterioraba mientras se multiplicaban las ruinas industriales junto al cauce del río y los locales comerciales cerrados en sus calles más céntricas, creando una imagen de decadencia poco propicia para la implantación de industrias alternativas o la apertura de nuevos negocios.

A la vista de la exposición precedente, es fácil comprender, primero, que la regeneración de Béjar requería acciones decididas en diversos terrenos y, segundo, que el Ayuntamiento carecía de recursos para enfrentarse en solitario a este desafío de origen industrial que comprometía el futuro de la ciudad. Desde la redacción del Diagnóstico de la Universidad de Salamanca, a mediados de 1996, hasta la actualidad, pueden distinguirse cinco grandes líneas de actuación (figura 5) que se ajustan a la filosofía de las nuevas políticas urbanas (crecimiento económico, ciudad emprendedora y gobernanza en red):

A continuación se detallan los resultados obtenidos en cada uno de estos cinco ámbitos.

La búsqueda de nuevas fuentes de crecimiento económico en Béjar ha seguido una trayectoria muy similar en sus objetivos y sus instrumentos a la de Avilés[43],[44]. También en Francia[45] o en Canadá[46] se han documentado procesos muy semejantes en ciudades más cercanas al tamaño de Béjar. La respuesta inicial a la crisis textil consistió en un (vano) intento por reafirmar la identidad lanera de la ciudad mediante operaciones como la fracasada fusión de pequeñas firmas locales en la compañía Hispano-Textil, que todavía en 1992 llegó a recibir un crédito extraordinario de 600 millones de pesetas de la Junta de Castilla y León[47], al que en 1994 se añadieron 250 millones adicionales[48] para indemnizar a los trabajadores que perdieron su empleo tras la suspensión de pagos de la empresa en 1994. Las disposiciones legales recurren a adjetivos como “difícil”, “grave” o “crítico” para describir la coyuntura económica y laboral de la ciudad y justificar estas cuantiosas partidas de gasto.

El Plan de Intervención en la Zona de Béjar, publicado el 9 de mayo de 1997, representa un momento de inflexión en esta actitud voluntarista porque recogía la demanda local de reconversión textil a la vez que incluía entre sus fines la conservación del patrimonio cultural y natural y la promoción turística. Desde entonces, pueden distinguirse tres ejes de actuación: la asistencia técnica al sector textil, la captación de nuevas industrias y la apuesta por el turismo como nuevo pilar económico.

Una de las primeras medidas del Plan fue la apertura en Béjar de una oficina de la Iniciativa Comunitaria RETEX destinada a apoyar la modernización textil. Ante la amenaza de desintegración de la cadena de valor, RETEX, en colaboración con la Agrupación de Fabricantes de Béjar, financió inversiones en los activos intangibles (diseño de muestrarios, patronaje asistido por ordenador, consultoría de mercados, contratación de asesores extranjeros, participación en ferias internacionales, formación en idiomas, informatización de la gestión) que el sistema bejarano requería para intentar compensar en los mercados exteriores la reducción de los pedidos nacionales, agravada desde comienzos del siglo XXI por la tendencia de los adjudicatarios de los concursos de uniformes oficiales a contratar el suministro de tejidos y la confección de las prendas en países asiáticos. En 2005 se encargó, con apoyo financiero del Consejo Intertextil Español, la Asociación de Colectividades Textiles Europeas y el Programa PROFIT del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, un Plan Estratégico Textil de Béjar[49] que recomienda la diversificación de la producción y los mercados hacia los uniformes profesionales más complejos (protección laboral) y los tejidos especiales para tapicería, mobiliario, automoción y otros usos industriales, en la línea seguida por los polos de competitividad textil constituidos como respuesta a la deslocalización en las regiones francesas de Ródano-Alpes y Nord-Pas de Calais[50].

El Ayuntamiento de Béjar, a través de su Agencia de Desarrollo Local, también ha procurado captar nuevos proyectos industriales, haciendo valer la tradición fabril de la ciudad, la disponibilidad de personal habituado al trabajo en las manufacturas, la posibilidad de obtener generosas subvenciones nacionales y autonómicas y las mejoras en infraestructuras. La revisión de la prensa diaria salmantina de los últimos años da cuenta de más de un anuncio apresurado que no llegó a concretarse (una empresa de confección de géneros de punto, un cocedero de crustáceos) pese a tener, en algún caso, concedidas en firme subvenciones al amparo de la Ley 50/1985 de Incentivos Regionales.

Y es que, en este tipo de localidades solamente cuajan los proyectos más ligados a los actores locales o a las oportunidades del entorno geográfico y normativo[51]. Grupo UNISOLAR, fabricante de paneles fotovoltaicos bajo la marca Soliker y sita en las antiguas instalaciones de Textil Navazo, empresa de tintes, aprestos y acabados, fue fundada por un empresario de origen local con el apoyo de la citada Ley 50/1985: en 2010 su plantilla era de 75 personas y encabeza el Proyecto ATON, uno de los pocos ejemplos de innovación captada[52] por Béjar. Está financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación y el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial y participan doce compañías de la talla de Acciona, Acerinox o Saint Gobain y catorce centros e investigación públicos y privados para desarrollar células fotovoltaicas más eficaces. La ingeniería CT3, antigua MECAL, radicada en Madrid, se instaló en Béjar en abril de 2009 para formar a sus empleados en la utilización de programas informáticos de diseño de sistemas de tuberías y conducciones en grandes instalaciones energéticas. Emplea una veintena de trabajadores, ingenieros en su práctica totalidad, y mantiene una estrecha colaboración formativa con la Escuela Superior de Ingeniería Industrial que la Universidad de Salamanca tiene en Béjar. Esta tímida reorientación hacia el sector energético, también detectada en Langreo, Mieres, Puertollano y Ponferrada[53], se complementa con la instalación de mini-centrales hidroeléctricas por parte de algunas empresas textiles emplazadas junto al cauce del río Cuerpo de Hombre, negocio que proporciona en ocasiones más rentabilidad que la propia actividad lanera. En tercer lugar, hay que destacar la pertenencia de Béjar al territorio demarcado por la Denominación de Origen «Jamón de Guijuelo», que se ha traducido en un cierto desarrollo del sector cárnico, que cuenta hoy con cuatro empresas transformadoras, dos salas de despiece y un nuevo matadero municipal construido en el polígono industrial acondicionado por SEPES-Entidad Pública Empresarial de Suelo al Norte del casco urbano, junto al trazado de la autovía A-66.

Las actuaciones en el ámbito del sector terciario procuran complementar este discreto balance industrial[54]. En cuanto al comercio minorista, la instalación de cadenas (inter)nacionales de alimentación como Día, Aldi, Eroski, El Árbol o Mercadona, reproduce en Béjar un fenómeno común a toda España, si bien se observa que, como en Francia o el Reino Unido[55], estos establecimientos aparecen con cierto retraso respecto a las ciudades intermedias. Lo mismo cabe decir de algunas franquicias que han modernizado levemente el panorama comercial, aunque este formato se muestra reacio a operar en pequeñas localidades por su limitado potencial de mercado. La apertura de la A-66 redujo el tiempo de desplazamiento hasta Salamanca a unos 45 minutos, con la consiguiente ampliación del área de influencia de la capital. Para paliar la reducción de la oferta minorista local, el Ayuntamiento y la Cámara de Comercio de Béjar han emprendido acciones de apoyo al pequeño comercio familiar, como la informatización de los establecimientos, la formación en idiomas para atender a turistas extranjeros (principalmente portugueses), la peatonalización y pavimentación de las calles del centro histórico o las campañas de sensibilización pública para fomentar la compra en establecimientos bejaranos. Estas medidas, semejantes a las emprendidas en pequeñas ciudades del Isère francés[56], por ejemplo, procuran dotar al espacio comercial de una impronta similar a la de ciudades mayores para reforzar su capacidad de atracción local y comarcal. También está prevista la remodelación integral del Mercado Central de Abastos, muy mermado como punto de abastecimiento alimentario y cuya revitalización se confía a la integración de funciones comerciales con otras de ocio y hostelería.

La modernización del comercio minorista resulta imprescindible si se pretende que el turismo genere riqueza y empleo más allá de la hostelería, la restauración y la recreación. Tres son los principales atractivos que se vienen potenciando para atraer visitantes: la práctica del esquí, el patrimonio industrial y el legado artístico[57].

La situación de Béjar a los pies de una sierra que reúne condiciones topográficas y climáticas suficientes para los deportes invernales justificó la construcción de una estación de esquí en el paraje de La Covatilla, a 17 kilómetros de la ciudad, en el término municipal de La Hoya. El Ayuntamiento de Béjar, con fondos del Programa Operativo Local aportados por la Unión Europea, construyó en 2001 un telesilla y un refugio cuya explotación comercial recayó por concurso público en Gestora de La Covatilla Béjar S.A. (GECOBESA), empresa constituida por socios bejaranos procedentes del sector textil e interesados en explorar otras alternativas económicas. La empresa amplió las instalaciones hasta conformar el actual complejo deportivo, que cuenta con diecinueve kilómetros de pistas servidas por cinco remontes, donde pueden esquiar hasta 2.500 personas simultáneamente. Según fuentes municipales, en los cuatro meses de temporada alta pueden dar trabajo a un centenar de empleados, que se reducen a una docena el resto del año para labores de mantenimiento. La documentación consultada da cuenta de un crecimiento sostenido de los usuarios desde su inauguración en 2002 (17.441 personas) hasta 2009 (94.419 personas), si bien las variaciones interanuales son notables a causa de la irregularidad de las precipitaciones de nieve, que permitieron abrir las pistas sólo 86 días en el invierno de 2004-2005, frente a los 144 de la temporada 2008-2009.

La Covatilla ha estado siempre sujeta a polémicas relacionadas con su impacto medioambiental, con su afección al proyectado Parque Natural de las Sierras de Béjar-Candelario y con su viabilidad económica, comprometida por los altibajos en el volumen de visitas. No obstante, las Administraciones local, provincial y autonómica han mostrado su apoyo continuado a estas instalaciones regularizando las ampliaciones de la superficie explotada emprendidas por GECOBESA, mejorando los accesos y aparcamientos y promocionando la estación en sus campañas de divulgación turística, con el propósito de fortalecer esta fuente de empleo e ingresos. Este clima de entendimiento se ha quebrado en los últimos años y ha desembocado en la declaración de concurso de acreedores de la empresa, aunque la estación continúa operativa y las partes implicadas exploran la transformación del modelo vigente de concesión pública (Ayuntamiento de Béjar) y explotación privada (GECOBESA) para dar entrada a la Administración en la gestión directa de la estación, a imitación de fórmulas ya ensayadas en el Pirineo aragonés.

Pero la estación no se ubica en el núcleo urbano de Béjar y, según GECOBESA, menos del diez por ciento de los esquiadores de la campaña 2007-2008 pernoctaron en la ciudad, que se ha visto obligada a poner en valor otros recursos endógenos. El que tiene un carácter más distintivo, como sucede en otras ciudades españolas y europeas similares[58], es el patrimonio industrial. La Ruta de las Fábricas Textiles se extiende a lo largo de 4 kilómetros junto al curso del río, donde se concentra el grueso de las instalaciones fabriles y dispone de paneles explicativos sobre las edificaciones y sus funciones. No podía faltar un Museo Textil, cuya apertura en la que fue fábrica de Serafín Gilart se ha retrasado hasta julio de 2012 por discrepancias entre el consistorio bejarano y el Ministerio de Vivienda, titular del centro, sobre el proyecto de urbanización del entorno del edificio. La remodelación de las instalaciones ha requerido una inversión de 2 millones de euros financiados con cargo al 1% cultural y fondos FEDER.

El patrimonio histórico y artístico bejarano no atesora riquezas comparables a las de ciudades más cercanas ni se compone de recursos tan singulares respecto al entorno geográfico como los deportes de invierno o el pasado fabril. Sin embargo, no debe ignorarse el interés de determinados edificios. El más sobresaliente, precisamente por su rareza, es la finca El Bosque, villa de recreo rodeada por un jardín renacentista donde veraneaban los duques de Béjar y que data de 1567; hoy es propiedad de la Junta de Castilla y León, que encargó en 2000 la redacción de un Plan Director para su explotación: tras un costoso proceso de rehabilitación arquitectónica y paisajística, es el monumento más visitado de Béjar. El Palacio Ducal, que alberga al instituto de enseñanza secundaria, también puede visitarse de forma parcial y en una de sus torres se ha instalado en 2010 una cámara oscura desde la que puede contemplarse toda la ciudad en una vista de 360º. En el frondoso paraje conocido como El Castañar se ubica la plaza de toros, que disputa con la de Ronda el título de coso más antiguo de España y data de 1711. Estos tres monumentos se completan, al menos, con el Museo Mateo Hernández, escultor bejarano cuya obra exhiben también centros en Francia y Estados Unidos, y el Legado Valeriano Salas, ambos de titularidad municipal, además del Museo Judío David Melul, promovido en 2004 por el mecenas sefardí del mismo nombre y que se hace eco del pasado judío de la ciudad. La muralla medieval, diversos edificios religiosos y la Procesión del Corpus, reconocida en 2010 como de Interés Turístico Nacional, terminan de componer la oferta con que Béjar concurre en el disputado mercado del turismo cultural de interior para complementar la estacionalidad y las limitaciones del turismo de nieve y diferenciarse como un destino de rango urbano capaz de ofrecer nuevas funciones terciarias, tal como vienen haciendo las pequeñas ciudades periféricas en países como Francia[59].

La Agencia de Desarrollo Local ha dedicado una parte notable de sus recursos a la formación de personas desempleadas y a la recualificación de trabajadores en activo. Como su presupuesto es reducido, sólo se ejecutan las acciones formativas para las que se obtiene financiación específica, principalmente de la Junta de Castilla y León y de la Diputación de Salamanca, que a su vez canalizan recursos del Fondo Social Europeo. Por consiguiente, la revisión de la historia de las políticas de inserción laboral en Béjar equivale a un repaso por fórmulas ensayadas en toda España.

La oficina RETEX fue pionera en la organización de sesiones de sensibilización entre los desempleados sobre la necesidad de buscar nuevos horizontes laborales ajenos al textil, una labor imprescindible debido a la arraigada mentalidad obrera de la mayoría de la población activa bejarana. Programas comunitarios como NOW, YOUTHSTART y HORIZON, encaminados a la inserción laboral de mujeres, jóvenes y discapacitados, respectivamente, pretendían movilizar recursos humanos hasta entonces postergados en Béjar, a la vez que una amplísima oferta de cursos especializados, organizados por RETEX y por la Agencia de Desarrollo, ha orientado a desempleados y jóvenes que ingresan en el mercado de trabajo hacia profesiones relacionadas con la sanidad, la hostelería, la construcción, el comercio o el medio ambiente.

Según la Agencia, desde 1997 hasta 2009 se captaron fondos formativos por valor de un millón de euros de los que se ha beneficiado un millar de alumnos. En cuando a su inserción laboral posterior, es frecuente alcanzar tasas del 100% durante los primeros meses, porque los matriculados gozan de preferencia para ser contratados en proyectos de interés general (obras públicas, mantenimiento y atención de edificios oficiales, limpieza forestal) financiados por la Junta de Castilla y León mediante convenios bilaterales firmados con el consistorio bejarano y que, en el mismo período, suman un importe de cuatro millones de euros para sufragar unos 1.300 contratos; a más largo plazo, los responsables de la Agencia reconocen que la tasa de inserción se sitúa en la cuarta o quinta parte de los asistentes a estos cursos.

Otra herramienta ampliamente utilizada han sido los Talleres de Empleo y las Escuelas-Taller. Los primeros proporcionan formación a jóvenes desempleados de entre 16 y 18 años durante 12 meses para facilitar su inserción laboral. Las segundas, que combinan formación teórica con práctica profesional, ocupan a personas de más edad durante 24 meses y gozan de larga tradición en la ciudad gracias al apoyo del Ministerio de Trabajo, la Junta de Castilla y León o la Fundación PREMYSA. Sus alumnos han participado en la rehabilitación de diversos edificios y piezas artísticas y en la adaptación del viario bejarano para la movilidad de personas discapacitadas.

Más cualificados, aunque igualmente temporales, son los puestos de trabajo para técnicos de gestión municipal como el abastecimiento y depuración de aguas, la implantación de herramientas informáticas, la promoción turística o la propia política de impulso al desarrollo económico local y la formación continua.

Por último, y con un carácter más transversal y ambicioso, se debe citar el servicio de Orientación Profesional para el Empleo y el Autoempleo, inaugurado en 1997 y que desde entonces ha atendido a unas 2.500 personas. La vertiente de Empleo forma a personas en las técnicas de búsqueda activa de un puesto de trabajo (elaboración de currículos, técnicas de entrevista). Fruto de esta línea de acción es la constitución de bolsas de empleo de las que se han surtido los supermercados instalados en Béjar para efectuar sus contrataciones. La vertiente de Autoempleo procura estimular esta opción de generación de puestos de trabajo y asesora a quienes pretenden constituir una empresa o instalarse como autónomos, ayudándoles a elaborar planes de negocio, a confeccionar estudios de viabilidad y a solicitar subvenciones oficiales.

La captación de empresas y la rehabilitación de edificios singulares no bastan para configurar una ciudad emprendedora, postindustrial y competitiva. Con cierta perspectiva territorial, Béjar ha apostado por una estrategia de patrimonialización[60] para frenar el deterioro del espacio urbano, adecuarlo a las nuevas demandas de empresas, ciudadanos y turistas y aprovechar las oportunidades que su entorno geográfico ofrece para el turismo de naturaleza fuera de la temporada invernal. Así, el gobierno municipal ha trabajado en cuatro direcciones para recualificar el espacio urbano y periurbano: rehabilitación morfológica y funcional del casco histórico, promoción de vivienda pública, dotación de suelo empresarial y regeneración medioambiental del término municipal.

El casco antiguo de Béjar está declarado conjunto histórico-artístico desde 1974 y cuenta con un Plan Especial desde 1995, luego quedó al margen de la regulación estipulada en el Plan General de Ordenación Urbana de 1983, revisado en profundidad en 1996 y en 2011[61]. Perdió población y centralidad con el crecimiento demográfico y urbanístico posterior a la Guerra Civil y sufrió un deterioro considerable del caserío que sólo ha comenzado a revertirse con las actuaciones impulsadas por el Área de Rehabilitación Integral (ARI, de 2002 a 2010) y el posterior Área de Rehabilitación del Casco Histórico (ARCH, desde 2010), cofinanciados por la Junta de Castilla y León y el Ministerio de Vivienda. Estos instrumentos se centran en la reconstrucción de tejados y fachadas, la mejora de las condiciones de habitabilidad de las viviendas, la construcción de viviendas de protección oficial y la modernización de los establecimientos comerciales. Es decir, conjugan la voluntad de recuperar el recinto histórico para la vida urbana con la producción de un paisaje urbano acorde con la nueva orientación turística, arropando los monumentos con un marco morfológico más atractivo. En Béjar se han movilizado 2.915.800 euros, entre subvenciones oficiales e inversiones de los particulares, para recuperar hasta 307 viviendas[62]. Estas actuaciones se completan con otras en edificios singulares, como la remodelación del Ayuntamiento (antigua cárcel de la ciudad), la rehabilitación del Teatro Cervantes, la reutilización del antiguo Convento de San Francisco como centro cultural, biblioteca y sede de la Agencia de Desarrollo, o la reforma del Mercado de Abastos, que albergará puestos de alimentación, un centro de ocio infantil y juvenil y diversa oferta de hostelería y restauración.

La escasez de suelo urbanizable en Béjar ha convertido los baldíos industriales que rodean el núcleo urbano en terrenos propicios para usos diversos, desde la nueva industria y el comercio minorista (UNISOLAR en Textil Navazo o los supermercados instalados en antiguas fábricas) a la edificación residencial. Los terrenos de La Fabril, al Sur del casco histórico, se han utilizado desde 1997 para construir promociones de vivienda pública, impulsada por el Patronato Municipal de la Vivienda. La iniciativa privada también ha aprovechado algunas oportunidades de este tipo mediante recalificaciones durante el ciclo de expansión inmobiliaria que coincide, a grandes rasgos, con el período temporal aquí contemplado.

La política de atracción de industrias y de fomento de la iniciativa empresarial local ha requerido la construcción de un polígono industrial, promovido por SEPES – Entidad Pública Estatal de Suelo en el paraje de La Cerrallana, al norte de la ciudad y del río, junto al trazado de la Autovía de la Plata. Su primera fase, con 66 parcelas y 88.000 metros cuadrados útiles, está vendida en su totalidad y la segunda, con 51.500 metros cuadrados, en un sesenta por ciento, según las páginas web del Ayuntamiento y SEPES. Una de las instalaciones ubicadas en este polígono es el Vivero de Empresas Las Cinco Abejas, inaugurado en 2010, gestionado por la Cámara de Comercio e Industria de Béjar y en cuya construcción y financiación han participado la propia Cámara, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, la Fundación INCYDE (ligada a las Cámaras), Caja Duero, la Diputación de Salamanca y el Ayuntamiento bejarano. Cuenta con 1.160 metros cuadrados distribuidos en dos plantas y espacio para 24 oficinas, de las que se encuentran ocupadas en la actualidad solamente dos. Una extensión del mismo Vivero se instalará en lo que fue la empresa de tintes Francés Bruno, en pleno casco urbano, para facilitar la consolidación inicial de empresas de servicios profesionales necesitadas de proximidad con sus proveedores y clientes.

En lo tocante al medio ambiente, y además de la aprobación en 2008 de una Agenda Local 21 tan inevitable como genérica, destaca la paulatina regeneración del curso y márgenes del río Cuerpo de Hombre. Bajo la Iniciativa RETEX se diseñó un sistema de tratamiento de los vertidos del sector textil, en particular los tintes, aprestos y acabados, no en vano denominados ‘ramo de aguas’ en la jerga técnica. La depuradora, ubicada aguas debajo de Béjar e inaugurada en 2003, recoge todos los efluentes del sistema textil, conectados entre sí mediante un colector a lo largo del río, y su construcción supuso un primer paso decisivo para la incorporación funcional de los márgenes del río a la trama urbana, que se desarrollaría después con intervenciones como el Museo Textil y la Ruta de las Fábricas, cuyo soporte físico discurre sobre el citado colector. La revisión del PGOU incluye entre sus propuestas principales el programa “Béjar mirando al río”, que pretende recuperar no sólo los edificios fabriles en desuso y dotarlos de nuevas funciones, sino también otros elementos de la arquitectura industrial como los azudes, los puentes, las represas o las tomas de agua de las fábricas. Ello, unido a la reciente regeneración de la isla de la Aliseda, transformada en un parque urbano, permitirá articular todo un eje fluvial desde la confluencia de la travesía de la CN-630 con la carretera de Candelario hasta las antiguas instalaciones de la fábrica textil Gómez Rodulfo, aguas abajo del Cuerpo de Hombre.

Precisamente la contigüidad con Candelario, uno de los destinos tradicionales de veraneo serrano en Salamanca por su singular arquitectura y emplazamiento, justifica la decisión de proteger de la amenaza de urbanización el monte de El Castañar, cuyo expresivo topónimo remite a un espeso bosque que hace las veces de amplio espacio verde porque alberga además una ermita, la plaza de toros e instalaciones de hostelería. El Castañar se extiende por la margen derecha de la carretera comarcal Béjar-Candelario y forma parte de la futura demarcación del Parque Natural de la Sierra de Candelario. Por tanto, Béjar debe preservar El Castañar para beneficiarse del turismo de montaña y de naturaleza que pueda captar este Parque de indudable valor geomorfológico, botánico, faunístico y paisajístico. Esta oportunidad se uniría como activo turístico a los Lugares de Interés Comunitario (LIC) y las Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPA) ubicados en el término municipal e integrados en la Red Natura 2000[63], que a su vez justifican la inclusión de la localidad en la Reserva de la Biosfera de las Sierras de Béjar-Francia, reconocida por la UNESCO en 2006. En línea con esta aspiración de Béjar a promocionarse como destino del turismo de naturaleza está también la propuesta del PGOU de regularizar las numerosas construcciones y edificaciones ilegales que han proliferado en el término municipal durante décadas, con objeto de impedir su crecimiento futuro y de evitar la implantación de actividades no acordes con los valores naturales, rústicos y paisajísticos del entorno de la ciudad.

Béjar se ha volcado en el tejido de una red lejana[64] de lazos con otros territorios e instituciones públicas y privadas para compensar su falta de tamaño geográfico, demográfico, económico y político y acceder a recursos técnicos, financieros, territoriales y de conocimiento que no puede generar por sí misma. Esta estrategia pretende aumentar el número de turistas que visitan la ciudad y articular un entorno institucional que refuerce la competitividad de las empresas; en definitiva, se trata de contribuir desde otra escala de acción al propósito general de estimular el crecimiento económico local.

La promoción turística es una de las principales líneas de acción del Ayuntamiento de Béjar, que trata de compensar la crónica escasez presupuestaria con la participación en eventos genéricos (FITUR, INTUR) donde puede beneficiarse de fórmulas de cofinanciación avaladas por la Junta de Castilla y León. El Consistorio también ha impulsado iniciativas temáticas para trazar un perfil específico que diferencie la oferta turística local y prolongue la estancia media de los visitantes y con ella su volumen de gasto. Pueden distinguirse tres escalas geográficas de relación (figura 6).

En el plano internacional destacan los vínculos con la ciudad portuguesa de Guarda, hermanada con Béjar desde 1979 y con la cual ha concurrido a convocatorias de proyectos INTERREG que han permitido la cofinanciación, por ejemplo, de las obras del Mercado de Abastos. Los lazos con Israel han facilitado la construcción del citado Museo David Melul y la programación de actividades de difusión de la cultura hebrea. La identidad textil justifica la adhesión a la Asociación de Colectividades Textiles de Europa, integrada por cincuenta localidades de ocho países distintos, que defiende los intereses del sector ante las autoridades nacionales y comunitarias y promueve proyectos de innovación e intercambio de experiencias[65].

En el ámbito nacional, Béjar participa desde 1998 en la Red de Cooperación de Ciudades de la Ruta de la Plata para articular un itinerario turístico a lo largo de las provincias de Asturias, León, Zamora, Salamanca, Cáceres, Badajoz y Sevilla. En 2005 se incorporó a la Ruta Cervantina, amparándose en la dedicatoria que Cervantes hizo en el Quijote al Duque de Béjar, lo que propició la celebración de distintos eventos culturales en torno al autor y su obra. La página web del Ayuntamiento incluye enlaces a otras redes urbanas como INNPULSO-Red de Ciudades de Ciencia e Innovación (constituida en 2011 a instancias del Ministerio de Economía y la Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología-FECYT) porque Béjar obtuvo este distintivo debido a sus esfuerzos por construir un modelo económico más intensivo en conocimiento no sólo en el tejido productivo, sino también en la administración local, como muestra su condición de Ciudad Digital, acreditada por los gobiernos regional y nacional, que pretende extender la comunicación telemática para las relaciones entre consistorio y ciudadanía.

En el terreno más regional y local, Béjar ha sido incluida por la Diputación en la Ruta de los Conjuntos Históricos de la Provincia de Salamanca y en otras de menor envergadura relacionadas con el turismo de naturaleza (senderismo, montañismo, ornitología). La presencia de la Escuela Superior de Ingeniería ha permitido ensayar nuevas vías de rentabilización de las actividades académicas, caso de la celebración de congresos científicos y cursos de verano en Béjar: de los distintos temas considerados, el más ligado a las estrategias locales es el de las energías renovables, objeto de diversos encuentros donde la Fundación PREMYSA aporta financiación para constituir en Béjar un núcleo de referencia en materia de investigación aplicada y formación profesional. Pero la iniciativa más relevante en este tercer nivel es la constitución en 2009 de Corazón de Vetonia, un consorcio de 17 municipios serranos de las provincias de Salamanca, Ávila y Cáceres cuyo nombre evoca los territorios ocupados por el pueblo vettón y que aspira a configurar un destino turístico de interior que convierta la tradición agrícola, ganadera y textil de las comarcas de Béjar, Barco de Ávila y Valle del Ambroz en un producto turístico conocido entre el público y los profesionales del sector, bien estructurado y capaz de prolongar las estancias de los visitantes en la zona.

De todo este despliegue multiescalar de relaciones institucionales se deduce el meritorio esfuerzo del Ayuntamiento de Béjar por construir una red cercana[66] que involucra a los actores locales y a las Administraciones provincial, regional y nacional para recabar los recursos financieros que demanda la recualificación del capital físico y humano y la recomposición del tejido productivo[67]. Sólo así puede Béjar asegurar un flujo sostenido de fondos externos, porque su condición urbana le excluye de financiación mediante los programas de desarrollo rural (LEADER, PRODER) que ha sufragado la Unión Europea con gran beneficio para toda la provincia de Salamanca. La figura 7 plasma esa condición motriz del consistorio y la arquitectura de dicha red.

La Administración Central ha intervenido en Béjar por dos vías. La primera es la financiación de iniciativas donde la ciudad obtiene fondos en convocatorias más o menos competitivas o se procura acomodo en planes de ámbito nacional. Cabe mencionar aquí la construcción de la Autovía de la Plata (Ministerio de Fomento) y el polígono Béjar Industrial (SEPES), la remodelación del Mercado de Abastos (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio), la red de Ciudades de la Ciencia (Ministerio de Ciencia e Innovación), las subvenciones concedidas a empresas bajo la Ley de Incentivos Regionales 50/1985 (Ministerio de Economía y Hacienda, que ubica a Béjar entre las localidades con derecho a mayores porcentajes de apoyo inversor) o los sucesivos e infructuosos intentos por construir un Parador Nacional de Turismo en la ciudad. La segunda es la búsqueda de un cierto trato preferencial que compense la erosión de su base industrial: la rehabilitación del Teatro Cervantes (Ministerio de Cultura) y la construcción del Museo Textil (Ministerio de Vivienda) son ejemplos tangibles de una estrategia que tiene su máximo exponente en la constitución de la Fundación PREMYSA en enero de 2005 bajo el patrocinio del entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, cuya cartera ocupaba el bejarano Jesús Caldera.

PREMYSA-Progreso, Empleo y Servicios en Salamanca es un depurado ejemplo de actor-red en cuyo patronato participan empresas privadas (Iberdrola, Globalia, Grupo MRS), agentes sociales (sindicatos, Cámaras de Comercio, asociaciones de empresarios), instituciones educativas y culturales (Real Academia Española, Universidad de Salamanca, Universidad Pontificia de Salamanca) y otras fundaciones (ONCE, Encuentro, La Gaceta, Ciudad Rodrigo, Germán Sánchez Ruipérez), además de personas físicas a menudo relacionadas con la política local. Sus estatutos la definen como entidad privada, sin ánimo de lucro, dedicada a fomentar un modelo de desarrollo sostenible, justo e inclusivo en el medio rural español, si bien especifican que su ámbito de actuación se centra en las sierras salmantinas de Béjar y Francia y el cacereño Valle del Ambroz. Se han fijado cinco ejes de actuación bastante genéricos: igualdad, formación, empleo y promoción empresarial; atención a la dependencia y la inmigración; medio ambiente, nuevas tecnologías y desarrollo sostenible; comunicación y protección cultural y cooperación al desarrollo. PREMYSA centra sus tareas en la elaboración de proyectos, en su mayoría cursos formativos y asesoramiento a emprendedores, que procura financiar con fondos obtenidos en convocatorias públicas, habiendo captado unos 17,8 millones de euros entre 2005 y 2010, según la información de sus memorias anuales[68]. La fundación ejerce así una labor de dinamización socioeconómica del área de influencia de Béjar -su delimitación es muy parecida a la de Corazón de Vetonia- imprescindible para el sostenimiento de la ciudad como centro de servicios.

La Junta de Castilla y León ha correspondido a su capacidad política, normativa y presupuestaria con un conjunto de medidas sostenido en el tiempo y diversificado en sus propósitos, aunque con preferencia por las medidas de formación y reinserción profesional y la transformación de Béjar en un núcleo turístico, una vez superados los titubeos iniciales sobre el modelo de futuro y la fracasada apuesta por la reestructuración del textil.

La Diputación de Salamanca juega un papel secundario porque la mayor parte de sus fondos se destinan a municipios de menor tamaño demográfico, aunque ha sufragado algunas escuelas-taller y aporta fondos para la mejora de las infraestructuras a través de los sucesivos Planes Provinciales de Obras y Servicios Municipales.

La Universidad de Salamanca ha mantenido su Escuela Técnica Superior de Ingeniería y ha reforzado su oferta de titulaciones con segundos ciclos, master y doctorados, ha incorporado otras actividades formativas y ha reforzado los vínculos con el sector privado para facilitar la inserción laboral de sus egresados y para actuar como factor de atracción de nuevos proyectos empresariales, en particular de los relativos a las energías renovables. Solamente en 2012, y a instancias del gobierno regional, se ha cancelado el Grado en Ingeniería Textil, con un promedio de un estudiante de nuevo ingreso en los últimos cinco años.

Entre los actores privados, destacan las asociaciones empresariales (la citada Agrupación de Fabricantes de Béjar, la Asociación de Empresarios de Béjar-EMBECO y, con un estatus algo distinto, la Cámara de Comercio e Industria de Béjar) y la empresa GECOBESA, que además de promover la estación de esquí y establecimientos de hostelería en Béjar, ha participado en otras iniciativas frustradas como el proyecto urbanístico El Rincón de la Condesa, que incluía numerosas viviendas unifamiliares, parque empresarial, campo de golf y que se anunciaba en Internet[69] como complemento ideal al turismo de nieve y naturaleza en la comarca de Béjar.

Todo este análisis de las medidas, obras, iniciativas y actores que trabajan por la recuperación de Béjar cobra su verdadero interés cuando se examinan sus resultados a la luz de los datos disponibles para el período 1997-2011.

Las políticas aplicadas en Béjar pueden evaluarse desde una triple perspectiva: su contribución al crecimiento económico, sus repercusiones sociales y demográficas y su aportación a la centralidad funcional de la ciudad.

Los datos de trabajadores contratados por empresas radicadas en Béjar (figura 8) demuestran que el período expansivo que vivió la economía española tuvo aquí un eco limitado, con un aumento de 485 asalariados entre 2000 y 2007 (+21%), cuando se inicia el retroceso que desemboca en un saldo negativo de 96 empleos (-4%) para el período 2000-2011. Además de tímida, esa expansión es irregular, con descensos apreciables en 2003 y 2006. La contribución de la construcción es moderada en una ciudad alejada de la burbuja inmobiliaria y donde la rehabilitación ha predominado sobre la nueva edificación. La industria, a pesar de los esfuerzos, pierde efectivos y desde 2002 cede su condición de primera fuente local de empleo a los servicios que, en adelante, determinarán el pulso laboral de la ciudad.

Un análisis más detallado (cuadro 2) revela inercias indiscutibles y tímidos éxitos en la búsqueda de la diversificación económica. El ocaso laboral del textil no le impide ser la rama industrial con más ocupados hasta 2009 y la primera actividad económica de la ciudad hasta 2003, con sus 382 empleados. La confección también acusa la competencia internacional y pierde la mitad de sus ocupados. La metalurgia (calderería, carpintería y estructuras metálicas) calca la evolución del ciclo inmobiliario. Las novedades manufactureras vienen de la mano de los alimentos y, desde 2007, las placas solares, cuyas positivas cifras no alcanzan a compensar la caída del núcleo textil-confección ni a mitigar la nociva imagen de declive económico y urbano: en conjunto, la industria, seña de identidad bejarana, pasa de generar el 42,8% de los puestos de trabajo en 2000 al 28,3% en 2011.

El sector terciario cimenta su expansión en los servicios públicos y privados más dependientes del tamaño demográfico y de la centralidad funcional de Béjar en su comarca, evolución también registrada en las pequeñas ciudades industriales del Sudoeste francés[70]. Así, los epígrafes de administración, educación, sanidad y servicios sociales presentan un saldo positivo (de 389 a 468 empleos) y también unos llamativos altibajos puntuales entre 2005 y 2009 que cabe atribuir a las actividades formativas remuneradas promovidas por PREMYSA y otras instituciones. El comercio mayorista y minorista registra una suave tendencia alcista que, en el primer caso remite desde 2007 y en el segundo se acentúa en 2010 tras la apertura de Mercadona: durante el trienio crítico 2009-2011, el comercio minorista se convierte en la segunda o tercera rama con más empleo en Béjar después de la administración y la sanidad.

Cuadro 3.
Número de establecimientos hosteleros y turísticos en Béjar, por categorías (2000-2011).

También la hostelería progresa gracias a los esfuerzos de promoción turística (cuadro 3), que se plasman en una oferta de restauración y alojamiento más amplia y cualificada, con establecimientos de categoría superior que, a menudo, han recibido apoyo financiero de la Administración. Los servicios de mayor valor añadido, prestados a las empresas por personal con cierto nivel de cualificación (finanzas, seguros, contabilidad, ingeniería, consultoría, publicidad, informática, gestión de datos), observan un comportamiento interanual muy irregular, si bien sus resultados globales son favorables, lo que constituye una novedad digna de mención por sus implicaciones para la competitividad del resto del tejido empresarial.

Tanto el retroceso de la industria como el crecimiento de los servicios impulsan a estos últimos desde el 44% de los ocupados en 2000 hasta el 61,7% en 2011, cifra que también se ha beneficiado de la rápida contracción de la construcción. Este sector alcanzó máximos del 22% en 2002, se contrajo levemente hasta el 18% en 2008 y se desplomó hasta un exiguo 9,7% en 2011. La combinación de estas tendencias ha transformado la base económica de Béjar: la producción de alimentos y de paneles solares, servicios públicos, comercio minorista, hostelería y un tímido terciario empresarial sumaban en 2000 apenas el 36% del empleo bejarano, pero alcanzan el 59% en 2011 tras un rápido ascenso reciente desde el 46% de 2008, una vez que se desinfla la construcción. El viejo núcleo industrial de la ciudad (textil, confección, metalurgia y productos metálicos) tenía el mismo tamaño laboral en 2000, pero en 2011 apenas sumaba el 15,7% de los empleados.

El análisis precedente se asienta sobre los trabajadores por cuenta ajena, afiliados al Régimen General de la Seguridad Social. Para los años 2000, 2006 y 2009 se dispone también de datos sobre los trabajadores autónomos (cuadro 4), cuyo examen introduce algunos matices relevantes. Así, el autoempleo parece convertirse en alternativa, más o menos forzosa, a la limitada capacidad de las empresas bejaranas para generar ocupación. El saldo del período 2000-2009 es positivo y los primeros efectos de la crisis económica apenas se dejan sentir en este segmento del mercado laboral, que retiene sus efectivos mientras el número de asalariados declina. Por tanto, aumenta su peso relativo, confirmando una tendencia bastante extendida en España y que, en Béjar, encuentra un fuerte respaldo institucional en la orientación al autoempleo que anima los cursos de formación impartidos.

El crecimiento del número de autónomos se concentra en sectores con características estructurales propicias (escasa inversión inicial, cualificación requerida baja o alta, proximidad geográfica a la clientela), caso de la construcción y, sobre todo, los servicios. La proporción entre autónomos y asalariados es débil en la industria y no supera el 10% en sus ramas principales (alimentaria, textil, confección). El caso de la construcción apunta a las empresas de cierta dimensión como fuente del desempleo, porque la proporción entre autónomos y asalariados casi se duplica entre 2006 y 2009. Los servicios se revelan como terreno preferente para el autoempleo: su aportación es más estable y la tendencia alcista hasta 2006 sólo se ve truncada por el propio crecimiento de las contrataciones regulares. Entre los servicios más implantados, los autónomos igualan a los contratados (hostelería, transportes) o los superan (comercio minorista, servicios personales); en el sector emergente de servicios empresariales de cierta cualificación también se detecta una aportación relevante de esta clase de profesionales, que representan entre el 30% y el 40% de su fuerza de trabajo.

Cuadro 5.
Número de trabajadores autónomos por grupos de actividades económicas en Béjar

La naturaleza estructural de este cambio en el mercado laboral, tan relacionado con la filosofía de la ciudad emprendedora, se aprecia con nitidez al comparar la proporción autónomos/asalariados en los dos subconjuntos de sectores calificados como nuevo y viejo núcleo económico (cuadro 5): las ramas tradicionales apenas participan de este proceso que, al contrario, impulsa con fuerza la contribución de las nuevas actividades al nivel general de la ocupación en Béjar, sobre todo durante el período 2000-2006, sin que la primera fase de la crisis parezca acarrear un impacto demasiado negativo.

No obstante, todo ello no alcanza a paliar la delicada situación del desempleo en Béjar, cuyas tasas siempre superan el promedio provincial y regional (cuadro 6). La leve mejoría del período 1996-2003, tras la puesta en marcha del Plan de Intervención, se disipa en dos años, mientras el contexto de referencia consigue controlar este problema hasta la recesión de 2008. Las diferencias, en torno a los dos puntos porcentuales entre 2000 y 2003, se amplían hasta cinco ó seis puntos en 2011, lo que da buena cuenta de la incapacidad de la economía local para hacer frente a la nueva oleada de dificultades.

La expansión económica nunca fue capaz de reducir el número de desempleados, cuyas cifras absolutas siguen una tendencia al alza, suave al comienzo y más brusca después (cuadro 6 y figura 9). El crecimiento de la ocupación total que reflejan los restantes datos se debería, según esta interpretación, al crecimiento de la población activa, por la vía de los jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo o por parte de otros adultos, generalmente mujeres, que buscan trabajo cuando los ingresos familiares se ven mermados por el desempleo masculino de larga duración.

La traducción demográfica del estancamiento económico, la terciarización productiva y la precarización del mercado de trabajo se puede resumir en cuatro procesos complementarios: deterioro de la dinámica natural, pérdida de atractivo migratorio, envejecimiento y disminución de la población total.

La serie de nacimientos y defunciones 1980-2010 (figura 10) expresa con rotundidad la escasa capacidad de regeneración demográfica de Béjar. En 1988 se inicia una larga etapa de crecimiento natural negativo que se agrava desde 1996, cuando dicho saldo se estanca en el intervalo entre -50 y -100 personas por año. En primera instancia, pues, no puede afirmarse que las medidas descritas en el apartado anterior hayan revitalizado la trayectoria demográfica local.

Tampoco la ciudad parece atraer a los propios y menos aún a los extraños (cuadro 7), puesto que los saldos interiores son negativos en todos los años, con la excepción de 2006, y los saldos exteriores, además de poco relevantes, parecen muy sensibles al ciclo económico. Es decir, se aprecia una arraigada tendencia a la emigración y una inmigración que apenas la contrarresta cuando los factores estructurales son más propicios. Así, el porcentaje de población extranjera, sólido indicio de la vitalidad económica local o regional, es muy reducido en Béjar (4,5 por ciento según el Padrón de 2011), frente al 6,75 por ciento en Castilla y León, a su vez muy inferior al promedio español (12,2 por ciento).

El cuadro 8 apuntala estos argumentos. El envejecimiento ha crecido, mientras la población joven encoge en términos relativos, como consecuencia de la caída de la natalidad y de la persistencia del fenómeno migratorio y de su particular incidencia entre la población adulta-joven y masculina. Las cifras de población dependiente alcanzan niveles preocupantes, pues por cada diez personas en edad de trabajar se cuentan seis ajenas al mercado laboral. Ello, sumado a las tasas de desempleo, dibuja un panorama social donde el empleo es más excepción que norma y que no parece el más propicio para el éxito de las nuevas políticas urbanas fundamentadas en el emprendimiento económico y la vitalidad social.

No cabe sorpresa alguna ante la declinante curva de la población residente (figura 11). Sólo en 2007 y 2008 se registran leves incrementos de la cifra de habitantes de derecho, precipitándose la caída de efectivos con la crisis económica. La suma de crecimiento natural negativo y saldos migratorios también negativos no deja lugar a dudas sobre la nula traducción que las medidas de revitalización económica y regeneración urbana han tenido sobre la dinámica demográfica de Béjar.

Parece lógico que la proyección de la ciudad sobre su entorno comarcal haya menguado de forma ostensible. Según el Anuario Económico de La Caixa, la cuota de mercado de Béjar ha descendido de 41 a 32 unidades entre 1997 y 2011 (-21,9 por ciento); entre 2005 y 2011, el índice de actividad económica pasa de 22 a 17 y el turístico de 12 a 7, dato llamativo a la vista del caudal de iniciativas y recursos destinados a convertir a Béjar en un centro de referencia turística en la intersección entre el Sistema Central y la Ruta de la Plata. Como se ha indicado, el reequilibrio del sistema de asentamientos que deriva del declive de Béjar y del ascenso de Guijuelo y su dinámica industria chacinera se ha plasmado en la configuración de una única área funcional Béjar-Guijuelo dentro de la normativa de ordenación territorial de Castilla y León. Aunque resulta difícil ofrecer datos exactos, la diferencia entre los bejaranos afiliados a la Seguridad Social en 2007 (3.831 personas) y los ocupados en empresas radicadas en Béjar en 2006 (3.569 personas, entre asalariados y autónomos), 262 personas, viene a coincidir con la cantidad de personas que se desplazan a diario a trabajar a Guijuelo, según los diferentes interlocutores entrevistados en Béjar. De este modo, la delimitación de un área funcional bicéfala respondería a la realidad de los flujos laborales y equivaldría al reconocimiento oficial de la decadencia de Béjar como centro funcional de referencia del sur de la provincia de Salamanca.

Las nuevas políticas urbanas (NPU) ya no son privativas de las grandes metrópolis, sino que su filosofía ha calado en el resto del sistema urbano hasta alcanzar ciudades pequeñas que, como Béjar, procuran promover el crecimiento económico y generar (auto)empleo mediante un encomiable despliegue de iniciativas respaldadas por una tupida red de organismos que, desde diferentes niveles de la Administración, aportan los recursos financieros y de conocimiento que los poderes locales no pueden generar por sí solos. La acción pública en Béjar tras la puesta en marcha del Plan de Intervención de 1997 reproduce este patrón teórico, por lo que puede afirmarse que el concepto de NPU es, en lo fundamental, independiente de la escala geográfica de aplicación y resulta eficaz para interpretar los esfuerzos de las pequeñas ciudades fabriles para sobreponerse a la crisis industrial, actualizar sus bases económicas y recuperar la cohesión social.

No obstante, las NPU aplicadas en Béjar desde 1997 apenas han logrado su objetivo de reconstruir la economía local sobre bases capaces de compensar la práctica desarticulación del tejido de la lana que, durante siglos, definió la identidad de la ciudad conforme a unos rasgos muy diferentes a los de otras pequeñas ciudades próximas como Plasencia o Ciudad Rodrigo. Esta conclusión se sustenta tanto en el declinante comportamiento de la población y del empleo en los años recientes como en los datos que atestiguan la disminución de la centralidad funcional de Béjar.

Debe reconocerse que las medidas desplegadas han paliado lo que, en su ausencia, podría haber significado un colapso de la socioeconomía local, dado el nivel de especialización textil de la ciudad y el pequeño tamaño de su sistema lanero, que ha impedido la adopción de alternativas que han funcionado en otras regiones textiles (Nord-Pas de Calais, Ródano-Alpes) como la deslocalización de la producción, la orientación hacia los tejidos técnicos o la constitución de polos de competitividad. Además, su lejanía no ya de otros centros textiles, sino de núcleos industriales de relieve (salvo Guijuelo), que durante la guerra y la posguerra tanto favoreció a Béjar, ha recuperado su negativa e histórica condición de limitación estructural[71], restringiendo las opciones de cooperación que pudieran haber estimulado su reconversión textil o la consolidación de otras ramas manufactureras, puesto que las inversiones recientes en alimentación y energía responden más a meritorias iniciativas puntuales que a procesos de cierta envergadura.

Los denodados esfuerzos por construir una alternativa turística a partir de un conjunto de recursos quizá sobrevalorado por los actores locales han logrado, sin duda, evitar la ruina del casco histórico y recuperar un patrimonio arquitectónico de cierto interés, pero el proyecto global de sustituir la lana por la nieve no se ha revelado sostenible en el medio plazo sin el recurso periódico a la financiación pública. En conjunto, los tímidos resultados positivos detectados en el campo de los servicios comerciales, empresariales y públicos se entienden mejor como consecuencia de la capacidad de la coalición institucional local-regional para sostener unos niveles mínimos de población y actividad que como el efecto inducido por una eventual reorientación terciario-turística de la ciudad. Parece así perfilarse un flujo económico circular donde los presupuestos públicos (de los cuatro niveles administrativos) aseguran un umbral local de población y demanda que alimenta el comercio y los servicios, y se esfuerzan en dirigir visitantes hacia Béjar para complementar los ingresos de la ciudad. Estos resultados concuerdan con la literatura francesa[72] que ve las pequeñas ciudades periféricas como ámbitos de pervivencia del comercio de proximidad y como espacios obligados a vivir de sus recursos endógenos, tanto patrimoniales (turismo) como demográficos (atención al envejecimiento, por ejemplo), a la vez que muy dependientes de los fondos públicos. No obstante, cabe interrogarse por la sostenibilidad de este modelo de economía urbana subvencionada en el marco actual de contracción drástica y prolongada de los recursos financieros de la Administración, que afecta muy en particular a los poderes locales y regionales, hasta la fecha los más comprometidos con las NPU en Béjar.

La noción de NPU sirve, por tanto, para entender la lógica que guía la acción pública en Béjar desde 1997. Pero, a la vista del estudio de caso, los resultados de las NPU no son independientes del tamaño y de la posición geográfica de las ciudades donde se aplican. Es en relación con estos factores condicionantes donde dicha noción, de probada utilidad, requeriría una mayor elaboración teórica capaz de incorporar ambos elementos y sus potenciales implicaciones.

En primer término, el tamaño urbano es decisivo en el diseño, financiación y ejecución de las NPU porque, a menor dimensión de la ciudad, mayor dependencia de las estrategias definidas por -y de los recursos procedentes de- los niveles administrativos superiores. Eso no significa que las autoridades nacionales y regionales no hayan efectuado cuantiosas aportaciones a la regeneración de las grandes metrópolis industriales. La evidencia indica justamente lo contrario. Pero la recualificación de Barcelona o Bilbao ha constituido siempre un proyecto singular de significado nacional y proyección internacional cuyos patentes beneficios socioeconómicos bastaban para aunar voluntades políticas, recabar financiación finalista y, a menudo, propiciar la rivalidad entre distintas administraciones por capitalizar los presumibles réditos electorales. En las ciudades pequeñas, la reducida trascendencia pública de las medidas de apoyo exige a las autoridades locales un permanente (sobre)esfuerzo de constitución de redes institucionales y de captación de recursos exógenos que compromete la estabilidad a medio y largo plazo del proyecto endógeno de recuperación y lo somete a las cambiantes exigencias normativas -y a las orientaciones políticas subyacentes- de las convocatorias ordinarias de adjudicación de subvenciones para cualquier tipo de acción.

En estas circunstancias, las NPU no pueden ser iguales en la ciudad pequeña localizada en un espacio periférico y ruralizado que en una región industrializada vertebrada por un sistema urbano coherente. La atracción de residentes con una política de promoción de viviendas a precios asequibles, o la habilitación de suelo empresarial, típicas de la pequeña ciudad próxima a una metrópoli, están fuera del alcance de centros como Béjar que deben adoptar, pues, una actitud de mayor colaboración con su entorno inmediato fundamentada en una concepción menos local y más comarcal de sus opciones de desarrollo. Las NPU en las grandes ciudades impulsan la economía de archipiélago[73], pues pretenden insertarlas en el sistema urbano mundial sin atender a sus vínculos locales. Las NPU de las ciudades pequeñas, en cambio, deberían fortalecer las sinergias potenciales con su área de influencia para compensar las limitaciones impuestas por su tamaño. Es cierto que el espacio de los flujos adquiere hoy un significado crucial para interpretar las trayectorias económicas locales, pero el espacio de los lugares concretos debe encontrar en las relaciones de proximidad una fuente de recursos para construir una identidad socioeconómica distintiva que proporcione ingresos a sus habitantes. Así concebidas, las nuevas políticas urbanas deberían ceder paso a unas nuevas políticas territoriales donde la pequeña ciudad planifique sus objetivos y sus acciones en coordinación con localidades cercanas, frente a la segregación normativa entre políticas urbanas y políticas rurales que impera en la planificación territorial actual. Por extensión, la evaluación de los resultados no puede circunscribirse a un único municipio, sino que ha de efectuarse a una escala más amplia.

Béjar constituye un buen ejemplo del impacto de estos dos conjuntos de condicionantes. Su especificidad textil le hizo acreedora al Plan de Intervención de 1997, de ámbito explícitamente comarcal que buscaba revitalizar la ciudad potenciando su entorno serrano y actuando en los diferentes ámbitos que definen las NPU. El agotamiento de su presupuesto y su vigencia (1.000 millones de pesetas para tres años) puso en evidencia las limitaciones ligadas al tamaño de la ciudad, obligada a trabajar en múltiples frentes administrativos y temáticos para recabar los fondos que requiere la continuidad de las políticas de revitalización. Esta exigente tarea de postulación quizá explique por qué la ciudad no ha cooperado con su entorno geográfico en suficiente medida: iniciativas como Corazón de Vetonia o la Fundación PREMYSA van en la dirección correcta porque fortalecen la economía bejarana por la vía indirecta de la recualificación de su área de influencia. Pero se echa de menos un proyecto de territorio más ambicioso e integrador donde el protagonismo de Béjar se conjugue con acciones de regeneración socioeconómica en un marco espacial mayor, puesto que la normativa actual impide que Béjar se beneficie de los fondos europeos de desarrollo rural. Y ello pese a que en los municipios rurales próximos están proliferando algunas iniciativas económicas en materia de turismo, hostelería y agroindustria que sólo se explican por el afán de Béjar por convertirse en destino turístico.

Esto demuestra, además, que la pretensión de circunscribir acciones y efectos a un único marco administrativo, municipal en este caso, es vana y debe ser sustituida por delimitaciones más adecuadas a las oportunidades que la movilidad individual ofrece a las decisiones de residencia personal y de localización empresarial. La concepción política, la ejecución práctica y la evaluación académica de las NPU, sobre todo en casos como el de Béjar, deberá asumir este carácter integrado del territorio si no quiere desperdiciar recursos eficaces para su objetivo de crecimiento económico ni ignorar los efectos no locales de sus acciones e iniciativas.

En definitiva, es preciso reconocer que las NPU son viables en pequeñas ciudades industriales. No obstante, el tamaño y la localización imponen restricciones a los resultados esperables de estas políticas, más desdibujados conforme se reduce el tamaño de la ciudad y su entorno geográfico pierde densidad demográfica y económica. La literatura revisada indica que en ciudades algo mayores que Béjar las NPU han rendido efectos más consistentes. Pero en los límites inferiores del sistema urbano, y a falta de más investigaciones monográficas, las NPU parecen ser más efectivas en aspectos tangibles como la renovación urbana y no tanto en procesos más complejos como el crecimiento económico. Un análisis más minucioso basado en técnicas econométricas para estimar el coste de oportunidad de la inversión pública realizada en la ciudad ayudaría a valorar con más detalle y con otros argumentos la relación entre el coste y el beneficio de todos estos proyectos e iniciativas[74]. Aún así, y con las cautelas derivadas de la información disponible, cabe afirmar que el limitado alcance económico y laboral de las NPU en Béjar no se debe tanto a una concepción intrínsecamente defectuosa del amplio conjunto de medidas desplegadas desde 1997, sino a las dificultades que una localidad industrial de quince mil habitantes localizada en una comarca serrana periférica encuentra para reconvertir su dañada base productiva, recualificar sus menguados recursos humanos, regenerar su deteriorado espacio urbano y reorganizar sus elementales estructuras institucionales cuando su entorno próximo también declina y se ve obligada a confiar la financiación de sus políticas urbanas a los fondos concedidos por otras administraciones públicas.

[74] Esta sugerente propuesta conceptual y metodológica ha sido planteada por un evaluador anónimo, que reconoce las dificultades para acceder a la información necesaria y también las dificultades para encajarla con los objetivos del trabajo. No obstante, es cierto que su utilidad potencial en investigaciones como éste resulta muy elevada.

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Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

Ficha bibliográfica:

SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, José Luis. Lana fundida, nieve tejida: nuevas políticas urbanas frente al declive industrial en Béjar (Salamanca). Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de diciembre de 2013, vol. XVII, nº 458. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-458.htm>. ISSN: 1138-9788


Índice de Scripta Nova	Menú principal

Actividad (CNAE-93)	Número de empleados (diciembre de cada año)
Actividad (CNAE-93)	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Agricultura y ganadería	0	0	4	5	4	3	2	2	2	3	2	2
Silvicultura	2	0	1	0	1	2	1	1	2	8	5	7
*Subtotal Primario*	2	0	5	5	5	5	3	3	4	11	7	9
Alimentos y bebidas	107	158	163	185	142	151	165	150	141	142	155	170
Industria textil	518	466	457	382	341	321	283	207	170	148	151	147
Confección	182	147	141	130	140	110	102	84	93	80	80	93
Cuero y calzado	0	0	1	1	1	1	2	4	3	0	0	0
Madera y corcho	8	7	7	7	9	11	12	12	9	8	9	5
Edición y artes gráficas	8	10	10	9	8	10	10	10	9	9	9	7
Química	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1	0
Minerales no metálicos	1	3	3	3	3	2	2	2	2	4	3	3
Metalurgia	38	32	35	35	32	30	27	22	29	30	25	16
Productos metálicos	80	79	77	77	80	79	92	111	120	105	111	86
Maquinaria mecánica	8	7	7	6	6	6	6	3	3	0	0	0
Maquinaria y material eléctrico	0	0	0	0	0	0	0	34	35	71	66	64
Equipo médico	1	1	1	1	1	2	2	2	2	0	0	0
Muebles y otras manufacturas	15	15	16	15	18	17	14	11	11	14	13	13
Energía eléctrica	6	9	8	9	10	11	11	11	13	20	26	11
*Subtotal Industria y Energía*	*973*	*935*	*927*	*861*	*792*	*752*	*729*	*664*	*641*	*632*	*649*	*615*
*Construcción*	*300*	*453*	*538*	*334*	*351*	*413*	*447*	*482*	*470*	*249*	*231*	*210*
Venta y reparación de vehículos	78	78	79	75	74	74	72	67	69	66	69	64
Comercio al por mayor	107	106	120	121	128	152	135	126	115	104	96	102
Comercio al por menor	164	148	166	174	186	186	198	196	215	215	265	245
Hostelería	102	115	110	122	126	128	147	158	146	155	151	144
Transporte terrestre	24	14	14	17	26	29	36	35	49	45	46	44
Actividades anexas a los transportes	11	5	7	7	14	15	15	23	23	18	16	15
Correos y telecomunicaciones	1	0	0	0	2	2	0	3	2	12	9	10
Seguros y planes de pensiones	2	1	1	2	2	1	1	1	1	1	0	1
Intermediación financiera	7	8	9	10	11	7	8	9	2	2	2	2
Actividades inmobiliarias	2	4	7	10	11	14	18	16	15	7	6	6
Alquiler de maquinaria	1	0	0	0	1	1	0	0	0	0	0	0
Actividades informáticas	1	2	2	2	2	2	2	1	2	0	0	0
Otras actividades empresariales	62	44	49	52	83	408	103	85	79	95	81	92
Administracion pública	130	83	105	112	109	89	89	320	155	253	190	190
Educación	59	58	58	58	61	158	116	140	141	148	87	78
Sanidad	200	148	158	170	225	255	259	289	299	291	299	300
Saneamiento público	7	5	5	6	6	7	19	19	18	0	0	0
Actividades asociativas	4	8	8	7	8	8	13	2	3	6	7	5
Actividades recreativas y culturales	17	48	53	69	50	77	78	79	114	74	18	13
Servicios personales	19	17	17	13	19	19	23	29	31	30	33	31
*Subtotal Servicios*	*998*	*892*	*968*	*1.027*	*1.144*	*1.632*	*1.332*	*1.598*	*1.479*	*1.522*	*1.375*	*1.342*
Total	2.273	2.280	2.438	2.227	2.292	2.802	2.511	2.747	2.594	2.414	2.262	2.176

% Primario	0,1	0,0	0,2	0,2	0,2	0,2	0,1	0,1	0,2	0,5	0,3	0,4
% Industria y energía	42,8	41,0	38,0	38,7	34,6	26,8	29,0	24,2	24,7	26,2	28,7	28,3
% Construcción	13,2	19,9	22,1	15,0	15,3	14,7	17,8	17,5	18,1	10,3	10,2	9,7
% Servicios	43,9	39,1	39,7	46,1	49,9	58,2	53,0	58,2	57,0	63,0	60,8	61,7
Fuente: Junta de Castilla y León: SIE-Sistema de Información Estadística (www.jcyl.es/sie). Tesorería General de la Seguridad Social (Régimen General). Elaboración propia.

Sector	Nº Autónomos			% sobre Asalariados
Sector	2000	2006	2009	2000	2006	2009
Agricultura	6	10	45	300,0	333,3	409,1
Industria	79	89	85	8,1	12,2	13,4
Construcción	84	165	159	28,0	36,9	63,9
Servicios	479	728	703	48,0	54,7	46,2
Total	648	992	992	28,5	39,5	41,1
Fuente: Tesorería General de la Seguridad Social.

Sectores de actividad	Nº Autónomos			% sobre Asalariados
Sectores de actividad	2000	2006	2009	2000	2006	2009
Nuevo Núcleo (alimentos, paneles solares, servicios públicos, comercio minorista, hostelería y servicios empresariales)	340	502	481	41,3	46,6	35,1
Viejo Núcleo (textil, confección, metalurgia y productos metálicos)	38	34	38	4,6	6,7	10,5
Fuente: Tesorería General de la Seguridad Social. Elaboración propia.

Año	Béjar: paro registrado a 31 de marzo	Paro sobre población potencialmente activa (%)
Año	Béjar: paro registrado a 31 de marzo	Béjar	Provincia Salamanca	Castilla y León
1996	-	13,0	9,7	8,2
1997	-	10,5	8,6	7,2
1998	-	9,8	8,0	6,5
1999	-	9,1	7,2	6,2
2000	922	9,1	7,3	6,0
2001	839	7,1	6,6	5,7
2002	920	8,6	6,7	5,7
2003	936	8,0	6,6	5,7
2004	1.101	10,8	7,1	5,6
2005	1.165	12,7	8,0	6,5
2006	1.240	12,5	7,9	6,4
2007	1.249	12,4	7,7	6,1
2008	1.163	12,3	8,3	6,9
2009	1.543	15,6	11,2	9,7
2010	1.687	18,0	12,9	11,2
2011	1.651	17,3	12,6	11,1
Fuente: Datos Económicos y Sociales de los Municipios de España (Caja España): paro registrado. Anuario Económico de La Caixa: paro sobre población activa. Varios años.

Año	Migraciones interiores			Migraciones exteriores			Saldo migratorio
Año	Inmigraciones	Emigraciones	Saldo	Inmigraciones	Emigraciones	Saldo	Saldo migratorio
2002	268	405	-137	6	11	-5	-142
2003	355	449	-94	8	7	1	-93
2004	369	389	-20	62	9	53	33
2005	362	440	-78	91	8	83	5
2006	507	471	36	175	25	150	186
2007	487	527	-40	226	25	201	161
2008	413	491	-78	120	56	64	-14
2009	359	453	-94	66	82	-16	-110
2010	376	544	-168	85	62	23	-145
Fuente: Datos Económicos y Sociales de los Municipios de España. Elaboración propia.

Año	Empleo	Índice 100
1977	3.050	100
1978	2.510	82
1980	2.193	72
1983	1.930	63
1985	1.620	53
1986	1.627	53
1987	1.552	51
1988	1.590	52
1989	1.701	56
1990	1.614	53
1992	1.428	47
1993	1.100	36
1994	893	29
1996	843	27
2001	605	19
2004	563	18
Fuente: Departamento de Geografía (1996). INE. Censo de Población y Viviendas 2001. Gabinete de Estudios Económicos (2005)

Categoría	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Agencias de viaje	3	3	3	3	4	4	4	4	4	4	4	4
Alojamientos de turismo rural	2	2	4	4	5	7	8	10	10	10	10	11
Alojamientos hoteleros	12	12	12	11	10	10	10	11	11	11	12	12
Apartamentos turísticos	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	1	1
Cafeterías	5	5	5	6	6	6	7	7	7	7	7	7
Restaurantes	22	21	21	23	24	24	24	22	22	21	21	21
Turismo activo / Otros	1	2	2	2	2	2	2	2	0	1	1	1
Total	45	45	47	49	51	53	55	56	54	54	56	57
Fuente: Junta de Castilla y León: SIE-Sistema de Información Estadística (www.jcyl.es/sie). Infraestructura turística.

Variable	1996	2007	2011
Índice de masculinidad	91,0	90,3	91,5
Índice de vejez	153,6	226,5	242,1
Índice de juventud	65,1	44,1	41,3
Tasa de dependencia	57,6	59,4	60,0
Fuente: Padrón Municipal de Habitantes. INE.Elaboración propia.

LANA FUNDIDA, NIEVE TEJIDA: NUEVAS POLÍTICAS URBANAS FRENTE AL DECLIVE INDUSTRIAL EN BÉJAR (SALAMANCA)