LA LEY DE DEPENDENCIA ¿UN CAMBIO EN EL RÉGIMEN DE BIENESTAR ESPAÑOL? FAMILIARIZACIÓN VERSUS PROFESIONALIZACIÓN

Karsten Krüger
XREAP - Xarxa de Referència d´R+D+I en Economia Aplicada
kkruger@fbg.ub.es

Eduard Jiménez
Innovación y Consultoría en Políticas Públicas
ejimenez@teonetwork.com

La ley de dependencia ¿Un cambio en el régimen de bienestar español? Familiarización versus profesionalización (Resumen)

La Ley de Dependencia (LAPAD) entra en una fase delicada debido a la restricciones presupuestarias impuestas por el gobierno español. Pero ya antes había un conjunto de evaluaciones y críticas del nuevo sistema implementado que hace pensar que se trata de una ley de buenas intenciones, pero que choca en la práctica con la realidad política social. Hay otro aspecto importante de la nueva ley: en su aplicación existen grandes diferencias entre las Comunidades Autónomas, según lo cual ya no podríamos hablar de un régimen de bienestar español homogéneo. Este hecho tendría consecuencias en el diseño de políticas sociales pero también el ámbito teórico por ejemplo para la teoría del régimen de bienestar.

El siguiente artículo analiza que caminos ha recorrido la LAPAD en las Comunidades Autónomas. El objetivo es ver si existe cierta pauta de comportamiento de las comunidades según su contexto específico. Tomamos como punto de referencia la teoría de los regímenes de bienestar complementado por el enfoque del familiarismo desarrollado por Saracena y otros. Preguntamos a) si la LAPAD produce cambios significativos en el régimen de bienestar español y b) que posibles trayectorias se abren.

Care for dependent people law, is a change in the Spanish welfare system? Familiarism versus  professionalism (Abstract)

The new Spanish Care Service Act (LAPAD) enters in a critical phase due to budgetary constrains imposed by the Spanish central government. Anyhow still before a series of evaluations of and critics on the implementation of the new system brought up the idea that this is a law of good intentions, but it clashes in its application with the social political reality. There is another highly interesting aspect of the implementation of the new law: there are great differences between regions in its implementation, which could mean that we can’t speak of a homogeneous Spanish welfare regime. This would have implications for policy design, but also theoretical consequence for instante in the approach of welfare regimes.

The following article analyzes what have been the regional trajectories of the LAPAD. The aim is to see if there is some pattern of regional behaviour according to the specific context. The point of reference is the theory of welfare regimes complemented by the familiarism approach developed by Saracena and others. We ask a) if the LAPAD produce significant changes in the Spanish welfare regime and b) which are possible trajectories.

Los servicios de asistencia personal en regímenes de bienestar español

La Ley de la Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia

La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (LAPAD) fue aprobada por el parlamento español en diciembre del 2006. La propia ley estableció una implementación sucesiva en diferentes fases hasta el año 2015 priorizando a los posibles beneficiarios de dependencias más graves. Desde 2007 las personas que son reconocidas como dependientes de los dos niveles de gran dependencia (grado III), que son los grados más altos, reciben prestaciones, mientras que, a partir de la segunda fase (2008-2009), se aplica la LAPAD a las personas valoradas de dependencia severa (grado II)  de nivel 2. En la tercera fase (2010 y 2011) se expande la aplicación a las que son valoradas en el grado II nivel 1. Para el período 2012-2015 se prevé la integración de las personas valoradas de dependencia moderada (grado I) de nivel 2, retrasando la aplicación de la LAPAD a las valoradas de grado I nivel 1 a los años 2014 y 2015.

La implementación de la LAPAD se encuentra ahora en el año 2011 en la fase tres coincidiendo con la crisis económica que esta padeciendo actualmente España. Las medidas tomadas por el gobierno actual para reducir el déficit del estado, afectan también a la LAPAD eliminando p.ej. la retroactividad de la financiación de las prestaciones. Eso quiere decir, que no se financian las prestaciones para el período que ha trascurrido entre la solicitud de las prestaciones y su concesión. Pero ya anteriormente se produjo una discusión pública sobre las dificultades de la aplicación de la ley, de sus problemas de financiación y de su escaso impacto en el mercado laboral comparado con las previsiones realizadas en los estudios anteriores.

También se ha criticado, en varios informes de evaluación, la implementación de la LAPAD. Los aspectos más criticados han sido:

• Una implementación desigual entre las Comunidades.
• Las diferencias entre las Comunidades en respecto al reparto de la financiación estatal son muy grandes.
• El retraso entre el reconocimiento de dependencia y del derecho a recibir prestaciones y la concesión efectiva de las prestaciones.
• A pesar de que la LAPAD establece que las prestaciones deben ser proporcionadas en forma de servicios y solo excepcionalmente en forma de prestaciones económicas, estas se han convertido en norma.
• La mayoría de las prestaciones económicas se conceden en el apartado de cuidadores familiares, pero no existe ningún control sobre como se usan realmente estas prestaciones económicas.

En el segundo trimestre del año 2010, coincidiendo con la entrada en la siguiente fase de la aplicación, se produjo en los medios de comunicación una intensa discusión sobre la aplicación de la LAPAD y sus problemas. Los temas centrales fueron:

• Las dudas respecto a la financiación pública de los servicios de dependencia debido al  empeoramiento de la situación financiera del estado central y de las Comunidades ha cambiado radicalmente el discurso, oyéndose voces que plantean una ralentización y hasta una moratoria[1].
• Los problemas que hay en el ámbito municipal para gestionar los servicios de dependencia desde la solicitud del reconocimiento hasta las prestaciones de los servicios por causa de la escasez de personal especializado[2].

El conjunto de las evaluaciones y críticas del nuevo sistema implementado hace pensar que se trata de una ley de buenas intenciones que choca en su aplicación con la realidad política social.

Sin embargo, desde nuestro punto de vista, hay otro aspecto muy interesante: en lo que se refiere a la aplicación de la ley se dan hay grandes diferencias entre las Comunidades Autónomas, según lo cual ya no podríamos hablar de un régimen de bienestar español homogéneo. Este hecho tendría consecuencias en el diseño de políticas sociales pero también el ámbito teórico por ejemplo para la teoría del régimen de bienestar. Por eso, analizamos a continuación que caminos ha recorrido la LAPAD tomando como punto de referencia las Comunidades Autónomas para ver si existe cierta pauta de comportamiento de las comunidades según su contexto específico. Tomamos como punto de referencia la teoría de los regímenes del bienestar complementado por el enfoque del familiarismo desarrollado por Saracena y otros, según el cual, España pertenece históricamente al grupo de los regimenes de bienestar mediterráneo, que se distinguen por apoyarse casi en exclusiva en la solidaridad familiar para resolver problemas de dependencias. Nos preguntamos a) si la LAPAD produce cambios significativos en el régimen de bienestar español y b) que posibles trayectorias se abren.

La Ley de Dependencia (LAPAD) responde a necesidades sociales, ya largamente discutidas en la sociedad española relacionadas con dos hechos socio-demográficos que se observan en todos los estados miembros de la Unión Europea (UE). El primero de ellos es el crecimiento de las expectativas de vida, lo que significa que hay cada vez más personas mayores de edad con necesidades de cuidados personales[3]. Segundo las estructuras familiares han cambiado considerablemente, sobre todo, por la creciente incorporación de mujeres en el mercado laboral. En otras palabras, el tipo de familia europea de la época después de la II Guerra mundial (el padre que aporta los ingresos; y la madre que ejerce de ama de casa) está en retroceso, con un impacto considerable en todos los regimenes de bienestar, pero especialmente en aquellos, como es el caso español, que se basan en la solidaridad familiar. Ya no es tanto la familia (las mujeres) que cuidan a los familiares, sino que se recurre cada vez más a apoyo externo (tanto del mercado laboral formal como informal).

Estas y otras tendencias sociales y demográficas requieren, por parte del estado, la creación de un marco estable regulador de los cuidados a las personas dependientes. Por eso, la Ley de Dependencia crea un “Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD)” en el que todas las administraciones públicas deben participar y colaborar[4]. La LAPAD es un proyecto para desarrollar el régimen de bienestar español cambiando las lógicas de las políticas de bienestar típicas de un régimen de bienestar mediterráneo. Según Moreno, el régimen de bienestar tradicional de España se basó fundamentalmente en el papel de la mujer/esposa como soporte de la asistencia social en el seno de las familias. La creciente incorporación de las mujeres en el mercado laboral formal producía un efecto de substitución, es decir las madres o esposas eran substituidas por otros familiares femeninos o por trabajadores a domicilio, en su mayoría informales, para realizar estas tareas de asistencia social familiar[5].

Es decir, en una primera fase, se observa una transferencia de las responsabilidades de los cuidados personales de la ‘ama de casa’ a otros familiares femeninos, por ejemplo a la abuela en el cuidado infantil, y en otros ámbitos a otros familiares femeninos disponibles tales como las hermanas (substitución intrafamiliar).

La segunda fase es la mercantilización informal de las prestaciones de asistencia personal recurriendo a la mano de obra de bajo coste de cuidadores inmigrantes, lo que en muchos casos es equivalente al mercado laboral sumergido. “En España, los tres niveles de gobierno (central, regional y local) han observado la expansión de tal mercado privado emergente con cautela, pero también con no poco alivio ya que pueden ‘ahorrar’ dinero público y destinarlo a otras intervenciones y políticas no siempre en el área del bienestar y lo social. De esta manera, la remercantilización del cuidado familiar y los servicios personales puede considerarse como una respuesta específica de los países de la Europa del Sur a los procesos de reformas del bienestar. Tal remercantilización muestra rasgos particulares como es, por ejemplo, la combinación de soluciones laborales y de vivienda a la prestación de los cuidados a las familias”[6].

La aprobación de la LAPAD en el año 2006, se puede interpretar como un intento de entrar en una tercera fase de la transferencia de responsabilidades de cuidado personal: a la profesionalización de los servicios en manos de entidades públicas o de entidades privadas estimulando la expansión del tercer sector. Eso implica (i) formalizar el mercado laboral sumergido y (ii) aumentar los gastos asignados a asistencia social, asumiendo que la mano de obra en el mercado laboral formal es más cara que en el mercado laboral sumergido. A eso hay que añadir, (iii) un aumento de gastos para los servicios personales, por el simple hecho de que las necesidades de cuidados personales aumentan por el incremento de las expectativas de vida y el número de personas mayores. La LAPAD es, por lo tanto, una expresión de la voluntad política de cambiar la orientación del régimen de bienestar. Según el informe del ‘Consejo Económico y Social España’ después de tres años de aplicación de la LAPAD “puede decirse que el nuevo sistema ha supuesto el inicio de un cambio de modelo en la protección de un riesgo circunscrito tradicionalmente al ámbito privado y que venía suponiendo una importante carga para las familias y en especial para las mujeres”[7]. Pero como veremos a continuación, no se trata de una ruptura con el modelo anterior sino más bien una adaptación del régimen tradicional español a las nuevas realidades sociales que va acompañado por una creciente heterogeneidad interna del propio régimen.

Para evaluar el impacto de la LAPAD en la orientación del régimen de bienestar español recurrimos al marco conceptual propuesto en el proyecto europeo “Multilinks” para evaluar las políticas sociales. La base es el concepto <familiarización – desfamiliarización> para caracterizar los regímenes de políticas sociales familiares distinguiéndose respecto a las políticas sociales cuatro tipos:

a)    Familiarismo por defecto: no existe ninguna alternativa pública al cuidado y soporte financiero familiar.
b)   Familiarismo soportado: existen políticas de soporte a las familias para que puedan mantener sus compromisos de apoyo a los miembros de la familia.
c)    Familiarismo opcional: el estado facilita apoyos para que las familias opten o bien por una financiación de los servicios prestados internamente o por acudir a proveedores externos.
d)   De-familiarización: La regulación estatal se basa en la individualización de los derechos sociales independientemente de la situación familiar. Además facilita, en el caso de servicios de asistencia social y sanitaria, el acceso solamente a servicios externos[8].

Este esquema se puede re-interpretar en el siguiente sentido: la diferencia entre el familiarismo por defecto y el familiarismo soportado es el grado de economización de las prestaciones familiares. El  familiarismo soportado reconoce implícitamente el valor social y económico de la solidaridad familiar y lo recompensa parcialmente. La diferencia entre los familiarismos de tipo (a) y (b) por un lado y (c) y (d) por otro es el creciente grado de profesionalización de los servicios de dependencia.

Otro efecto debería ser un incremento de costes económicos de los servicios, suponiendo que con un creciente grado de profesionalización se incrementan los costes, por ejemplo, el salario hora que se debe pagar por cuidadores. Al otro lado del balance están los beneficios que podría aportar una creciente profesionalización para la calidad de vida tanto de los dependientes como de sus familias, sin olvidar los beneficios socio-económicos de creación de puestos de trabajo.

Para el análisis del impacto de la ley de dependencia en el régimen de bienestar español, este esquema facilita la clasificación de esa ley y su aplicación. La Ley de Dependencia prevé la excepcionalidad de prestaciones financieras priorizando los servicios externos integrados en los sistemas sociales, que pueden ser tanto servicios públicos como servicios privados concertados. Por lo tanto, apuesta formalmente por la des-familiarización de los servicios lo cual significaría una ruptura con el sistema de bienestar mediterráneo de España que tiene su base en las mujeres como sostén del sistema. Pero esta disposición legal está ligada al desarrollo de los sistemas de servicios sociales en las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, según el desarrollo de la red de servicios en la Comunidad Autónoma, la ley podría seguir también las opciones (b) o (c). En el caso de que la trayectoria del régimen tradicional se imponga, se puede esperar que la aplicación de la LAPAD se oriente más a la opción (b). En el caso de que el régimen se flexibilizase se puede esperar la opción (c). La opción de la des-familiarización de los servicios de la dependencia implicaría un cambio radical en el paradigma del régimen de bienestar español. Por eso, era la menos esperada[9]. Así pues, hay que analizar con más detalle la realidad de la aplicación de la LAPAD en las Comunidades.

Para recoger los diversos aspectos del impacto de la implementación de la LAPAD presentamos a continuación un triple análisis. Por un lado, proponemos un análisis de su evolución temporal en el ámbito de toda España, poniendo énfasis especial en la comparación entre las previsiones en la fase preparatoria de la ley y su impacto real en el mercado laboral. Por otro lado, proponemos un análisis al nivel de las Comunidades Autónomas enfocando (a) el desarrollo del propio sistema, lo que denominamos una evaluación interna; y (b) el desarrollo del sistema en las diferentes Comunidades tomando como punto de referencia algunas variables socio-económicas, que nos permitan evaluar si el desarrollo autonómico concuerda con las necesidades específicas de cada Comunidad o más bien con la voluntad política de los gobiernos autonómicos respectivos.

En la propia ley se distingue entre prestaciones de servicios y prestaciones económicas, dando prioridad a la prestación del servicio a través de la red de servicios sociales de las respectivas Comunidades Autónomas incluyendo centros públicos y centros privados concertados. En el caso de que eso no sea posible, se darán las prestaciones económicas. Esta prestación irá destinada a la cobertura de los gastos del servicio previsto en el Programa Individual de Atención. En casos excepcionales y cuando se den las condiciones establecidas, los beneficiarios podrán recibir una prestación económica para ser atendidos por cuidadores no profesionales[10]. La ley contempla que la red de asistencia social proporcione diferentes servicios tipificados como: la prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal; teleasistencia; ayuda a domicilio, Centro de Día y de Noche, y Atención Residencial.

El acceso tanto a las prestaciones de servicios como a las prestaciones económicas se regula en función del grado y nivel reconocido a la persona en situación de dependencia y de su capacidad económica. La ley establece tres grados de dependencia.

La LAPAD contempla una distribución de las competencias respectivas a tres niveles: Estatal, autonómico y local. En otras palabras, para el efectivo desarrollo de la LAPAD es necesaria una participación y colaboración de todas las administraciones públicas implicadas. No queremos entrar aquí en más detalle en la distribución de las competencias ni tampoco en el desarrollo normativo de la LAPAD en las diferentes Comunidades. Sin embargo, es evidente que la evaluación de la implementación de la LAPAD debe tener en cuenta dos dimensiones: la temporal analizando el desarrollo general en el ámbito estatal y la  regional analizando las diferencias entre las Comunidades Autónomas.

Efectuamos nuestra evaluación primero en la dimensión temporal tomando como base de referencia los datos facilitados por el SAAD para los meses de junio  del año 2008 y  de abril 2010.

En la descripción de las disposiciones de la LAPAD, se ha resaltado la excepcionalidad de las prestaciones económicas como la recurrencia a la figura del cuidador familiar dando prioridad a la prestación del servicio a través de la red autonómica de servicios sociales. Solamente en casos excepcionales, los beneficiarios podrán recibir una prestación económica para ser atendidos por cuidadores no profesionales. Sin embargo, según la propia ley, esta excepcionalidad depende del desarrollo del sistema público de prestación de servicio en cada Comunidad Autónoma. En otras palabras, el propio texto de la ley deja abierta la posibilidad de que la teórica excepcionalidad podría convertirse en la práctica cotidiana en la norma, dependiendo del grado del desarrollo de estas redes autonómicas y locales.

Al principio de abril del 2010, hubo más de 1.258.567 solicitudes de prestaciones y consta que emitieron 1.141.999 dictámenes evaluando el grado de dependencia de las personas que han solicitaron prestaciones de la LAPAD[11]. De estos, 796.986 dictámenes reconocieron a los solicitantes una dependencia del grado II o III, que da, en esta fase del desarrollo de la LAPAD, derecho a prestaciones[12]. Al principio de abril del 2010, en el SAAD constaba que se concedió 546.610 prestaciones de diversos tipos a personas  con derecho a prestaciones.

Una comparación del número de dictámenes con las proyecciones del Libro Blanco  del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales del año 2005 muestra que estas han quedado cortas respecto al número real de personas con una dependencia severa (véase cuadro 1). Los dictámenes reconociendo una dependencia de Grado III son considerablemente superiores a las personas con una dependencia grande, tal como lo pronosticó el Libro Blanco. El número de los dictámenes favorables del grado II son inferiores a los proyectados, lo que se explica por el hecho de que los dependientes de grado II nivel 1 pueden recibir prestaciones solamente a partir del año 2010. Pero aún así las proyecciones para las dependencias de nivel II y II, es decir de gran y severa dependencia, han quedado superadas por la realidad en más del 23%. El número de dictámenes reconociendo el grado I es considerablemente menor que las proyecciones hechas en el Libro Blanco, que se explica por que los dependientes de este grado no pueden recibir prestaciones hasta el 2013.

Cuadro 1.
Comparación de la proyección de dependencia del Libro Blanco con los dictámenes según grado y nivel

Los datos sobre los tipos de prestaciones muestran que las prestaciones económicas concedidas representan un 56,1% de todas las prestaciones y, por lo tanto, no son una excepción sino la regla en el sistema de prestaciones a los dependientes. Y alrededor del 49% de todas las prestaciones son de tipo económico para cuidados familiares. Se observa, por lo tanto, que la disposición legal de la LAPAD de que las prestaciones deben ser proporcionadas, por norma general, en forma de servicios no se ha cumplido. Por consiguiente, no se ha producido un cambio paradigmático en el sistema  español hacia una mercantilización de los servicios de dependencias y los cuidadores familiares siguen siendo el pilar del sistema, pero ahora parcialmente reconocida y incentivada por el estado.

Cuadro 2.
Tipos de prestaciones reconocidos por el LAPAD

El régimen de bienestar español parece haber evolucionado desde la aprobación de la LAPAD de un familiarismo por defecto a un familiarismo opcional en el que la mayoría de los beneficiarios optan por prestaciones económicas. Sin embargo, la cuestión es si las familias tienen realmente la opción de elegir. En el caso de que no haya una infraestructura suficiente en al ámbito autonómico o local para proporcionar los servicios según la demanda no se puede hablar de familiarismo opcional sin más bien de familiarismo soportado.

En los informes preparatorios de la LAPAD se hicieron algunos pronósticos sobre el impacto de la LAPAD en el mercado laboral. El libro blanco constató dos aspectos del impacto en el mercado laboral de la LAPAD:

• Nuevos empleos que se crearían en los ámbitos público y privado por el resultado del desarrollo de los programas de atención.
• La liberación de mano de obra hoy apartada, total o parcialmente, del mercado laboral, por estar dedicada al cuidado de personas dependientes y que podrían incorporarse a la vida laboral.”[13]

Para estimar el potencial de empleo, se partió del tiempo no renumerado dedicado al cuidado de dependientes en España como queda reflejado en el cuadro 3. Por otro lado, el Libro Blanco, basándose en los datos de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud, habla de 1.279.392 cuidadores familiares frente a 391.060 cuidadores profesionales en el año 1999. Más de la mitad de estos cuidadores familiares dedica más de 30 horas semanales a esta tarea (646.770 cuidadores familiares)[14].

Cuadro 3.
Estimación de tiempo no-renumerado a cuidados de dependientes y empleo potencial a tiempo completo

En otras palabras, se constató un gran potencial para convertir este trabajo familiar en trabajo profesional a través de la LAPAD. Considerando que no todo el empleo fuese ocupado por empleados a tiempo completo, se llegó al pronostico de la creación de alrededor de 300.00 puestos de trabajo entre 2005 y 2010 (véase cuadro 4).

Cuadro 4.
Previsión de generación neta de empleo  del Sistema Nacional de Dependencia (puesto de trabajo) 2005-2010

La realidad, sin embargo, ha mostrado que estos pronósticos han sido exagerados y no se han cumplido a pesar de que los datos de afiliados en la seguridad social muestran un crecimiento de empleo en los sectores de los servicios de la dependencia.

Cuadro 5.
Ocupación relacionada con los sectores de servicios de dependencia (en miles del I trimestre anual)

En el sector de los establecimientos residenciales (CNAE 87) se han creado 54,3 mil puestos de trabajo entre 2005 y 2009, y en el sector de servicios sociales sin alojamiento 61,2 mil. En lugar de 303.432 nuevos puestos de trabajo se han creado hasta el año 2009 solamente 115,5, es decir 38,1% de lo proyectado.

El mayor crecimiento en ambos sectores se ha producido entre 2006 y 2008 cuando ambos muestran un crecimiento bianual alrededor del 30%. El sector de establecimientos residenciales sigue mostrando aún entre 2008 y 2009 un elevado crecimiento de empleo, mientras que el sector de servicios sociales sin alojamiento tenía un crecimiento menor. Parece que la primera fase de la aplicación de la LAPAD, que afecta a las personas valoradas de Grado III de dependencia, si ha tenido un impacto positivo en el mercado laboral de los dos sectores de dependencia. Lo mismo se puede decir de la segunda fase de la aplicación que afectó a los valorados de Grado II Nivel 2 de dependencia. Pero el impacto se ve frenado a partir del año 2008 coincidiendo con la crisis financiera y económica, que ha producido un considerable incremento de las personas en desempleo.

Cuadro 6.
Evolución de Ocupación relacionada con los sectores de servicios de dependencia (I Trimestre 2005 = 100)

Estos datos indican que el sector de servicios de dependencia ha resistido bien la crisis económica mostrando un crecimiento constante alrededor del 6% respecto al año 2005. Hay que resaltar que los dos sectores ya mostraron a partir del 2002 un crecimiento considerable, es decir antes de las aprobación de la LAPAD.  A partir de la aprobación, el crecimiento del empleo en estos sectores se ralentiza, lo cual se puede interpretar como que la crisis económica ha afectado negativamente el crecimiento del sector y la forma como se ha implementado la LAPAD. Sin embargo, entre 2008 y 2010 los dos sectores de servicios de dependencia aceleran de nuevo su crecimiento de empleo. Esta tendencia es más fuerte en el sector de servicios sin alojamiento que en el sector con alojamiento.

Sin embargo, como ya se ha mencionado antes, el mayor impacto de la LAPAD se ha producido en el ámbito de los cuidadores familiares. En el curso de su aplicación y hasta abril del 2010, se ha producido el reconocimiento de prestaciones económicas para 312.624 cuidados familiares. Sin embargo, estas prestaciones económicas no quedan reflejadas de uno a uno en el registro de los cuidadores familiares a través de convenios especiales de la Seguridad Social. De las 312.624 prestaciones económicas para cuidados familiares, solamente 119.524 se han formalizado en convenios de cuidadores no profesionales[15], es decir, un 38,2%[16].

En resumen, el análisis de la relación entre el reconocimiento de dependencias y el mercado laboral indica una correlación positiva fuerte, pero evidenció de nuevo que el impacto en los mercados laborales no es tan grande como se esperaba. Desde luego uno de los factores que ha causado que el impacto sea menor, ha sido que no se han cumplido las expectativas de la propia ley, que preveía que las prestaciones serían en su mayoría de servicios. Las 312.624 prestaciones económicas de cuidadores familiares han restado impacto en el mercado laboral. Por otro lado, esta cifra queda bastante lejos del número de cuidadores familiares que dedican más de 30 horas semanales a los cuidados (646.770 cuidadores familiares), que en el Libro Blanco se estima que cuidan personas con un elevado grado de dependencia. Por lo tanto, la LAPAD no ha creado el número de puestos de trabajo pronosticados.

Esto implica, de cierta forma, una consolidación del estado de bienestar mediterráneo y la figura de la mujer (cuidadora familiar) como soporte del sistema. Sin embargo, las prestaciones económicas para las cuidadores familiares no van directamente a las manos de ellas sino que los perceptores de las prestaciones son los beneficiarios. Dada la falta de control del uso de las prestaciones económicas, a los beneficiarios y sus familias les queda mucho margen de uso de estas prestaciones. Una posibilidad, que estaría en la lógica del desarrollo del estado de bienestar español sería la contratación de cuidadores informales en el mercado laboral sumergido. Juntando los datos de la seguridad social y de SAAD respecto al empleo en el sector de servicios de dependencia vemos que actualmente tenemos alrededor de 428.600 puestos de trabajo formal (57,8%), 120.000 cuidadores familiares reconocidos (16,1%) y 193.000 otros cuidadores familiares (26,1%), que incluye tanto familiares, quienes por diversos motivos renuncian a la cobertura de la seguridad social, como los cuidadores del mercado laboral sumergido.

El análisis del desarrollo de la LAPAD al nivel autonómico se realiza de dos maneras: primero efectuamos una evaluación interna del sistema presentando su dimensión temporal enfocando la evolución desde 2008 tomando como punto de referencia los meses de junio y diciembre de los años 2008 y 2009 y abril del 2010. Esta metodología la aplicamos a continuación concentrándonos en los siguientes indicadores de la evolución de la SAAD: beneficiarios y la ratio de prestaciones para cuidadores familiares[17]. A diferencia del SAAD, que calcula la cobertura de la LAPAD a partir del conjunto de la población de las Comunidades Autónomas, nosotros tomamos como referencia la población mayor de 64 años dado que representa más del 75% de los beneficiarios[18]. De esta forma, se reflejan mejor las diferencias entre las Comunidades respecto al envejecimiento. Luego, en el siguiente capítulo, se hace una evaluación externa del desarrollo de la LAPAD al nivel autonómico cruzando los indicadores internos con algunos indicadores socio-económicos de las Comunidades. 

Los primeros datos del análisis hacen referencia al número de beneficiarios en las diversas Comunidades. Escogemos estos datos como punto de partida porque el número de solicitudes y de beneficiarios muestran una fuerte correlación por lo menos para el abril del año 2010. Los datos muestran una elevada heterogeneidad[19]. El cuadro siguiente muestra que existen dos grandes bloques:

a)    El bloque de las Comunidades con unas ratios y un crecimiento de estas en puntos porcentuales superior a España: (Andalucía, Cantabria, Castilla La Mancha, Cataluña, Murcia y Rioja), Se trata de un grupo en el que dominan las Comunidades gobernadas por el PSOE o en coalición con otros partidos.
b)   El grupo de las Comunidades con unas ratios inferiores respecto a España: Asturias; Canarias, Castilla y León; Com. Valenciana;  Extremadura, Galicia, Madrid, y Navarra. La mayoría de estas Comunidades están gobernadas por el PP en solitario o en coalición con otro partido. Dentro de este grupo, Navarra es una cierta excepción dado que en junio del 2008 tenía una ratio de beneficiarios superior al conjunto de España, mientras que para todas las demás comunidades de este grupo esta ratio era inferior. Por eso, es la Comunidad con el crecimiento más bajo de todas las Comunidades Autónomas en respecto a los números absolutos de la ratio. 

A parte hay cinco Comunidades que no entran en estos dos grupos:

a)    Aragón, Ceuta y Melilla y el País Vasco con unas ratios de beneficiarios superior a la media de las Comunidades pero con un crecimiento inferior.
b)   Las Islas Baleares con unas ratios de número de beneficiarios inferior a la media de las Comunidades pero con un crecimiento superior.

Desde luego, todas las Comunidades muestran un crecimiento en el número de los beneficiarios con el avance de la implementación de la LAPAD coincidiendo con la integración sucesiva de beneficiarios clasificados primero en grado III, luego en Grado II nivel 1 y nivel 2. El hecho de que las Comunidades con las ratios más bajas en junio del 2008 muestran un crecimiento porcentual mayor que las otras, ha provocado que la distancia entre las diferentes Comunidades.

Cuadro 7.
Ratio de Beneficiarios en % sobre la población ≥ 65 (ordenado según datos abril 2010 del mínimo al máximo)

En junio 2008, las Comunidades con una mayor diferencia positiva respecto al conjunto de España han sido Andalucía (0,0362 puntos porcentuales) la Rioja (0,00234) y Ceuta y Melilla (0,0217) En abril 2010, estas diferencias se han agrandado siendo Andalucía (0,0710 puntos porcentuales) y Rioja (0,0366) las que continúan teniendo las ratios más distanciadas del conjunto de España, y la tercera Comunidad es Murcia (0,0298).

Por el contrario, en junio del 2008 las Comunidades que mostraron una mayor diferencia negativa respecto al conjunto de España, fueron la Comunidad Valenciana (-0,0222 puntos porcentuales), las Islas Baleares (-0,221)); Madrid (-0,0181) y Canarias (-0,0163) Pero en  abril del 2010, las Islas Baleares estaban ya solamente a -0,0165 puntos porcentuales de la media española, mientras que Madrid (-0,0457) y Canarias (-0,0397) siguen estando lejos de la media española a pesar de que han acortado distancias. La tercera Comunidad a mayor distancia negativa es actualmente Asturias (-0,0355).

Las Comunidades que ya en el verano del año del 2008 tenían unas ratios superiores a la media de todas las Comunidades tienden a mostrar también en abril del 2010 una ratio de beneficiarios superior a la media española. A pesar de que el País Vasco, Ceuta y Melilla, y Aragón han empeorado su ratio en comparación a la media española, siguen estando por encima, mientras Navarra, que ya mostraba en junio del 2008 una ratio por encima de la española (0,0506% y 0,0308% respectivamente), en abril del 2010 está por debajo (-0.0087 puntos porcentuales) de la ratio de España mostrando el crecimiento más bajo de toda España. Por otro lado, todas las Comunidades que tenían en junio del 2008 una ratio inferior a la española, tienen también un crecimiento por debajo del conjunto de España, con la excepción de las Islas Baleares.

Los cuidadores familiares son uno de los factores claves en el desarrollo del sistema de dependencia. Un alto porcentaje de prestaciones económicas para cuidadores familiares resta, desde luego, fuerza al impacto potencial de la LAPAD en el mercado laboral. Los datos de la ratio de las prestaciones económicas para cuidadores familiares y su crecimiento confirma de nuevo la solidez de los dos grupos de comunidades antes mencionadas en el desarrollo de la LAPAD.

Las Comunidades del primer grupo tienen unas ratios de cuidadores familiares y un crecimiento superior al conjunto de España y a la media de las Comunidades, con la excepción del País Vasco. El segundo grupo tiene estos dos indicadores inferiores al conjunto de España y a la media de las Comunidades, con la excepción de Navarra. Tres de las cuatro Comunidades, que no están en ninguno de los dos grupos, muestran un comportamiento similar comparado a los datos de beneficiarios. La excepción es Aragón, que ahora tiene indicadores similares al primer grupo, es decir superiores a los indicadores de España y de la media de las Comunidades.

Cuadro 8.
Ratio de Prestaciones económicas para cuidados familiares  en % de la población ≥ 65
(ordenado de máximo a mínimo del abril del 2010)

Tomando como referencia las ratios de junio del 2008 y de abril del 2010, se observa la misma distribución de las comunidades en dos grandes grupos  con la excepción, en este caso, de cuatro Comunidades. Por un lado, tenemos el bloque formado por Asturias, Baleares, Canarias, Castilla-León, Extremadura, Galicia, Madrid y Comunidad Valenciana, que tienen la ratio de prestaciones económicas para cuidadores familiares por población mayor de 64 años por debajo de la ratio española, tanto en junio del 2008 como en abril del 2010. Por otro lado, están las Comunidades como Andalucía, Aragón, Cantabria, Ceuta y Melilla, Rioja y Murcia que tienen las ratios, en los dos meses de referencia, superiores a la media española.

El País Vasco tenía la ratio en junio del 2008 superior a la media española, pero en abril del 2010 la ratio es ligeramente inferior a la media española. Por el contrario, Castilla La Mancha, Cataluña y Navarra, que tenían en junio del 2008 su ratio de prestaciones económicas para cuidadores familiares inferior a la media española, ya en los meses de referencia posteriores las tienen superiores.

Para complementar el análisis temporal describimos ahora la situación actual del sistema de servicios a la dependencia tomando como referencia la ratio de beneficiarios y la ratio de las prestaciones económicas sobre el total de las prestaciones. El objetivo es detectar y describir diferencias entre las comunidades autónomas en vistas a la trayectoria que está tomando el régimen de bienestar español en este ámbito de las políticas sociales.

El cuadro 9 muestra que todas las comunidades, excepto la de Madrid, tienen una ratio de prestaciones económicas sobre el total de las prestaciones superior al 50%. Sin embargo, existen grandes diferencias entre las ratios de prestaciones económicas: por un lado tenemos Madrid con 20,9%, que es un porcentaje excepcionalmente bajo entre las Comunidades, o el País Vasco, que con 51,6% es la comunidad que tiene la segunda ratio más baja. Por el otro lado, está Murcia, que ha orientado su sistema de prestaciones casi exclusivamente a las prestaciones económicas (94,4%). Si excluimos Madrid, la máxima diferencia de la ratio de prestaciones económicas es 42,8 puntos porcentuales, lo cual indica que la configuración de los sistemas de prestaciones de dependencia es muy diferente de una Comunidad a otra.

Una mejor imagen de la situación actual la obtenemos cruzando los dos indicadores: la ratio de beneficiarios por población mayor de 65 años y la ratio de prestaciones económicas sobre el total de las prestaciones indica a que tipo de familiarismo se orienta el sistema. Partiendo de los datos de abril del 2010 se observan cuatro grandes grupos de Comunidades Autónomas:

a)      El grupo de Comunidades con una baja ratio de beneficiarios y unas prestaciones económicas por encima del 50% de las prestaciones. Se trata de un grupo orientado al familiarismo por defecto con una tendencia al familiarismo soportado.
b)     El grupo de Comunidades con una ratio de beneficiarios ligeramente más alta que la anterior, pero aún por debajo de la media española y con grado de prestaciones económicas más alto, esto es entre un 60 y 80%. Se trata de un grupo caracterizado por un familiarismo por defecto con una tendencia más marcada hacia un familiarismo soportado.
c)      El grupo de Comunidades con una ratio de beneficiarios mayor que la media española, y un alto grado de prestaciones económicas ligeramente más alto que en el grupo (b). Se trata, por lo tanto, de un familiarismo soportado.
d)     El grupo de Comunidades con una ratio de beneficiarios más alta (o igual) que la media española y unas prestaciones económicas por debajo de la media española. En este caso se puede hablar de una tendencia hacia un familiarismo opcional.

 

Cuadro 9.
Prestaciones económicas en abril 2010
Prestaciones económicas según número de beneficiarios y % sobre el total de prestaciones, ratio de cobertura
sobre  la población ≥ 65 ordenado de máximo a mínimo de % sobre total de prestaciones del abril del 2010

Eso indica que el régimen de bienestar español se está diversificando internamente, lo cual dificulta a la larga enormemente el diseño de políticas sociales generales aplicables al conjunto de las comunidades autónomas. Y la brecha entre las Comunidades respecto a la aplicación de la LAPAD tiende a consolidarse en el tiempo. Si las diferencias entre las Comunidades en junio del 2008 se pudieran justificar aún con las diferentes maneras de poner en marcha el SAAD, se vería que, en el curso del tiempo, estas diferencias iniciales se consolidan. Hay algunas excepciones como Cataluña y Murcia, que despegan su sistema más tarde, y Navarra que no sigue el ritmo de las Comunidades más avanzadas en la implementación.

En los capítulos anteriores se ha visto, también en la línea argumentativa de otros estudios, que hay una disparidad en la aplicación de la LAPAD según la Comunidad. Así pues, hemos llegado a la conclusión de que el régimen del bienestar español tiende a diferenciarse internamente consolidándose en tres tipos diferentes de regimenes de bienestar. En esta segunda parte del análisis queremos ver si la configuración autonómica del SAAD tiene relación con el entorno socio-económico de cada Comunidad. Es bien conocido y bien demostrado que las situaciones socio-económicas de las comunidades autonómicas son heterogéneas entre si y por consiguiente, se puede suponer que las diferencias en la aplicación de la LAPAD podrían responder a las diferencias en el contexto. Para dar un ejemplo: se puede suponer que en una región con una ratio alta de envejecimiento, pero con un bajo grado de urbanización de la población mayor será más costoso  crear y mantener un sistema de servicios de dependencia y probablemente falte también una mano de obra cualificada para prestar servicios profesionalizados.

• El objetivo del siguiente análisis es determinar en que grado el desarrollo del SAAD en el ámbito autonómico depende del entorno socio-económico de la Comunidad Autónoma o de la voluntad política de los gobiernos respectivos. En este apartado proponemos un enfoque socio-territorial para analizar los parámetros que podrían condicionar el desarrollo autonómico de la LAPAD. El objetivo es ver en que grado el entorno socio-económico condiciona la configuración del sistema en el ámbito autonómico. Proponemos elaborar una serie de variables tomando como referencia la población total de la Comunidad Autónoma y la población mayor de 64. Hemos descartado la superficie como referencia, a pesar de que pensamos que la densidad territorial de la población mayor de 64 años, debe tener una influencia en la configuración de los servicios de la dependencia. Pero las variables elaboradas para cada una de las Comunidades muestran un grado tan elevado  de disparidad (por ejemplo los coeficientes de varianza) que no se pueden usar para establecer correlaciones. Por eso nos hemos limitado a las siguientes variables:
• El grado de envejecimiento: la ratio de la población mayor de 64 años sobre la población de las Comunidades.
• El grado de urbanización de la población mayor: el porcentaje de esta población que vive en municipios de más de 10.000 habitantes;
• La ratio de cuidadores familiares potenciales: La ratio de mujeres entre 45 y 64 años sobre el total de la población y alternativamente sobre la población mayor de 64 años;
• La ratio de empresas: El número de empresas socio-sanitarias sobre la población de las Comunidades y alternativamente sobre la población mayor;
• La densidad del tejido empresarial: El número de empresas socio-sanitarias por km²;
• La ratio de empleo socio-sanitario: el número de afiliados en la seguridad social en los sectores socio-sanitarios sobre la población mayor de las Comunidades.
• La densidad de empleados socio-sanitarios: El número de afiliados en la seguridad social en los sectores socio-sanitarios por km².
• El nivel de vida: Tomamos como referencia primera  a los jubilados midiendo el nivel de vida mediante los ingresos medios de pensiones y como segunda referencia los hogares midiendo el nivel de vida a través de los gastos de los hogares por persona[20].

Para la aplicación de la LAPAD consideramos que hay dos variables importantes: a) el grado de envejecimiento de la población, y b) el grado de urbanización de la población mayor. La primera variable es un indicador de la demanda potencial de servicios de dependencia. Suponemos que: cuanto más alto es el grado de envejecimiento más necesidades de servicios de dependencia hay. La segunda variable indica la capacidad de satisfacer la demanda de servicios disponiendo de una infraestructura de servicios sociales públicos, concertados y privados. Suponemos que: es más fácil crear y mantener esta infraestructura en zonas urbanas que en zonas rurales.

Los datos del cuadro 10 muestran claramente una fuerte correlación negativa entre grado de envejecimiento y grado de urbanización: Las Comunidades que tienen un grado de urbanización más alto que España en su conjunto, tienden a tener un grado de envejecimiento menor que España en su conjunto. La excepción son Asturias y el País Vasco, que tienen un grado de envejecimiento elevado así como también el grado de urbanización. Ceuta y Melilla, por su condición de ciudades, muestran un grado de envejecimiento y de urbanización muy diferentes a las demás Comunidades. Por este motivo, las excluimos del siguiente análisis.

Cuadro 10.
Grado de envejecimiento y urbanización de las Comunidades

En el siguiente cuadro se ve, que la ratio de beneficiarios tiene una débil correlación con el grado de envejecimiento, pero una moderada correlación negativa con el grado de urbanización de mayores de 64 años. Es decir, que las Comunidades peninsulares con mayor grado de urbanización tienden a tener actualmente una menor ratio de beneficiarios.

Las correlaciones entre la ratio de beneficiarios con los demás indicadores socio-económicos son en general débiles o muy moderadas. Las excepciones son las dos ratios de empleo socio-sanitario. La ratio de beneficiarios tiene una correlación fuerte con la ratio del empleo socio-sanitario sobre la población total de las respectivas Comunidades y una correlación media-moderada con el empleo socio-sanitario sobre la población mayor de la respectivas Comunidades. Es decir, en las Comunidades en que hay un mayor grado de empleo socio-sanitario, la ratio de beneficiarios tiende a ser más alta.

Esta tendencia es aparentemente contradictoria con la tendencia anterior. La explicación reside probablemente en el hecho de que todas las tendencias son moderadas. Por otro lado, hay que insistir de nuevo en que los dos indicadores de empleo hacen referencia al conjunto de empleo socio-sanitario incluyendo el empleo sanitario, que probablemente tergiversa los indicadores de forma considerable sobre todo si lo comparamos con las ratios empresariales.

Cuadro 11.
Correlación entre Ratio de Beneficiarios y variables socio-económicas

Resumiendo, no se observa ninguna pauta que relacione la ratio de beneficiarios con las variables socio-económicas seleccionadas con la excepción de las ratios de empleo socio-sanitario y la ratio empresarial socio-sanitaria. Sin embargo, como ya hemos visto anteriormente, estas tres variables no reflejan realmente el desarrollo del sector de servicios de dependencia debido a que incluye también el sector sanitario. La otras excepciones son el grado de urbanización, según el cual, la ratio de beneficiarios tiende a ser menor cuando más alto es el grado de urbanización. Pero, como ya hemos dicho anteriormente, no es la variable de urbanización la que condiciona la ratio de beneficiarios, sino que la vertiente política parece ser la variable determinante dado que Canarias, Com. Valenciana y Madrid, gobernados por el PP en solitario o en coalición con otras fuerzas políticas, tienen la ratio de beneficiarios menor de todas las Comunidades y, al mismo tiempo, grados de urbanización muy altos. Por último, el nivel de ingresos de los jubilados parece que no influye en el reconocimiento de beneficiarios.

La correlación entre el grado de prestaciones económicas para cuidadores familiares con el grado de urbanización es, al contrario de las prestaciones económicas en general, prácticamente inexistente. Pero sigue habiendo una fuerte correlación negativa entre las prestaciones económicas, en este caso para cuidadores familiares, y las rentas medias.

Se observa aquí moderadas correlaciones negativas entre (i) la ratio de empleo socio-sanitario por población mayor de 64 años, (ii) la ratio empresarial (de residencias)  y (iii) el índice de pensiones con la ratio de prestaciones económicas. A esto se puede añadir la ratio del conjunto de las empresas de servicios de dependencia que también tiene una correlación mediana negativa con el grado de prestaciones económicas para cuidadores. Sin embargo la ratio de empresas socio-sanitarias sin alojamiento no muestra correlación con la ratio de prestaciones económicas.

Cuadro 12.
Correlación entre Grado de prestaciones económicas para cuidadores familiares y variables socio-económicas

La comparación de los datos de la SAAD sobre beneficiarios y prestaciones económicas para cuidadores familiares con los indicadores socio-económicos seleccionados muestra que la aplicación de la LAPAD en las Comunidades Autónomas no se corresponde a las características del entorno socio-económico según las variables seleccionadas. Eso conduce a las siguientes conclusiones provisionales:

a) El desarrollo del sistema en al ámbito autonómico depende más de la voluntad política que del entorno socio-económico. Los mejores ejemplos son Canarias, Comunidad Valenciana y Madrid gobernados por el Partido Popular solo o en coalición con otro partido y que muestran respecto a la implementación de la LAPAD bajas ratios que no están en correlación con los indicadores socio-económicos. Las Islas Baleares podrían confirmar esta hipótesis dado que muestran índices de crecimiento muy altos en la ratio de beneficiarios que podría estar relacionado con el cambio del gobierno del PP a una coalición liderado por el Partido Socialista.

b) La configuración del sistema en el ámbito autonómico con las elevadas ratios de prestaciones económicas para cuidadores familiares indica que la LAPAD no ha producido un cambio paradigmático en esta parte del régimen de bienestar. Se mantiene un elevado grado de familiarización de los servicios de dependencia. Pero la Ley ha producido un cambio del familiarismo por defecto a una familiarismo soportado en las Islas Baleares, Navarra, Murcia y Aragón donde la ratio de prestaciones económicas superaban el 70% en al año 2010 o un familiarismo opcional en las demás Comunidades que mostraban ratios más moderadas. La excepción es la Comunidad de Madrid, que combina una de las ratios más bajas de beneficiarios con una orientación casi exclusiva a prestaciones de servicios.

Por otro lado, se detectan correlaciones entre la configuración del SAAD y el nivel de las jubilaciones así como de los gastos de hogar por persona. Eso no incluye la ratio de beneficiarios, sino sólo las ratios de las prestaciones económicas en general y de las prestaciones económicas para cuidadores familiares:

a) Hay una mediana  correlación negativa entre el importe medio de pensiones y la ratio de prestaciones económicas en general y prestaciones económicas para cuidadores familiares. Es decir, las comunidades autónomas, cuyas pensiones son más altas, tienden a tener más prestaciones de servicios.

b) Hay una mediana correlación positiva entre el nivel de las pensiones y la cobertura de empleo de servicios sociales respecto a la población total y una correlación fuerte positiva con la cobertura de empleo de servicios sociales respecto a la población mayor de 64 años. Es decir, las Comunidades, donde los jubilados tienen un nivel de ingresos más alto, tienden a tener una mejor cobertura de empleo de servicios sociales.

c) Hay una fuerte correlación positiva entre el importe medio de pensiones y la ratio empresarial tanto con respecto al sector de residencia, como al sector de servicios sin alojamiento y por lo tanto, también del conjunto. Es decir, las Comunidades, en las que los jubilados tienen un nivel de ingresos más alto, hay más empresas que prestan servicios de dependencia.

Los tres resultados son coherentes entre si. Las comunidades que tienen un mayor nivel de ingresos de pensiones así como un mayor nivel de gastos por hogar tienen una mejor infraestructura de servicios de dependencia en términos de empleo y de tejido empresarial. Eso facilita que el SAAD autonómico tienda más a la prestación de servicios que las otras comunidades. Puesto que las diferencias de los niveles de vida entre las Comunidades Autónomas se han dado ya también cuando se ha aprobado la LAPAD, se puede concluir que el nivel de vida ha influido de forma decisiva en la configuración del sistema de dependencia debido al hecho de que en las Comunidades con más nivel de vida de los pensionistas había también mejores infraestructuras de servicios de dependencia. Y eso ha provocado que las ratios de prestaciones económicas sean más bajas en estas Comunidades. Sin embargo, el desarrollo general de la LAPAD medido en las ratios de beneficiarios no mantiene una correlación con el nivel de vida, lo que confirma de nuevo la teoría de la influencia de la ideología política en la aplicación de la LAPAD.  

La diversificación modernizadora del  régimen del bienestar español

En la segunda parte de nuestro estudio hemos analizado si la configuración del SAAD al nivel autonómico se debe a las características específicas de cada región. El análisis de las correlaciones entre algunos indicadores socio-económicos y los datos del SAAD sobre beneficiarios y prestaciones económicas para cuidadores familiares indica que la configuración del SAAD en las Comunidades Autónomas no se corresponde a las características del entorno socio-económico. Eso conduce a las siguientes conclusiones:

a) El desarrollo del sistema en el ámbito autonómico depende más de la voluntad política que del entorno socio-económico. Los mejores ejemplos son Canarias, Comunidad Valenciana y Madrid gobernados por el Partido Popular solo o en coalición con otro partido. Las Islas Baleares podrían confirmar esta hipótesis dado que muestran índices de crecimiento muy alto en el número de la ratio de beneficiarios que podría estar relacionado con el cambio del gobierno del PP a un gobierno de coalición liderado por el Partido socialista.

b) La configuración del sistema en el ámbito autonómico con las elevadas ratios de prestaciones económicas y especialmente para cuidadores familiares indican que la LAPAD no ha producido un cambio paradigmático hacia la profesionalización en esta parte del régimen del bienestar. Se mantienen un elevado grado de familiarización de los servicios de dependencia. Sin embargo la ley ha producido un cambio del familiarismo por defecto a una familiarismo soportado en la mayoría de las Comunidades donde la ratio de prestaciones económicas supera el 70% y abre la posibilidad de evolucionar hacia un familiarismo opcional en aquellas Comunidades que muestran una ratio de prestaciones económicas más moderadas combinado con buenas ratios de beneficiarios. La excepción es la Comunidad de Madrid, que combina una de las ratios más bajas de beneficiarios con una orientación casi exclusiva a prestaciones de servicios. Por lo tanto Madrid puede ser considerada el paradigma de una comunidad que sigue la lógica del régimen del familiarismo por defecto.

c) La configuración del sistema en el ámbito autonómico, teniendo en consideración las ratios de prestaciones económicas en general y de prestaciones económicas para cuidadores familiares, depende, hasta ahora, del nivel de bienestar material de la población en las diferentes Comunidades, dado que  mayores niveles de vida han contribuido al desarrollo de mejores infraestructuras de servicios de dependencia en términos de empleo y de tejido empresarial ante la aprobación de la LAPAD. Eso facilita que estos SAAD autonómicos tiendan más a las prestaciones de servicios que las demás comunidades. Sin embargo, hay que insistir que el desarrollo general de la LAPAD medido en la ratio de beneficiarios no mantiene una correlación con el nivel de vida, lo que confirma de nuevo la hipótesis de la elevada influencia de la ideología política en la aplicación de la LAPAD.

d) La orientación de las SAAD a las prestaciones económicas, especialmente a los cuidadores familiares introduce, a través de los convenios especiales para cuidadores familiares de la Seguridad social, una innovación en el sentido de que reconoce una parte del trabajo doméstico (de las mujeres) como trabajo renumerado. De esta forma  se crea un nuevo segmento del mercado laboral de los servicios de dependencia: el mercado laboral familiar. Sin embargo, el bajo control del uso de las prestaciones económicas, abre también la posibilidad de que se consolide un mercado laboral sumergido de los servicios de dependencia como indica la baja ratio de cuidadores familiares con convenio. Por lo tanto, se observa una creciente segmentación del mercado laboral según el grado de la formalización del trabajo en: cuidado familiar informal, cuidado familiar formalizado, servicios de dependencia sumergida y servicios de dependencia formal.

e) El análisis de la implementación de la LAPAD indica, de todas formas, una doble tendencia en el régimen de bienestar español: a) un cambio paulatino abandonando el modelo tradicional de familiarismo por defecto hacia un modelo de familiarismo soportado con una mayor implicación del estado; y b) una mayor diversificación del régimen de bienestar español, que podría llevar a una situación en la que sería difícil seguir hablando de un único régimen de bienestar español, sino mas bien de un régimen diversificado. Los datos estadísticos disponibles del SAAD, que cubren el periodo desde junio del 2008 hasta el abril del 2010 han mostrado la existencia de tres bloques de Comunidades con procesos de implementación bien diferenciados: El primer bloque muestra ratios superiores a la media española y además el crecimiento de estas ratios suele ser también superior. El segundo bloque muestra ratios por debajo de la media española y el crecimiento de estas ratios es también menor. Por último quedan las Comunidades que no se pueden incluir en estos dos bloques. Se observa también que las diferencias entre las Comunidades Autonómicas se han mantenido estables a lo largo del tiempo de la implementación de la LAPAD y que la brecha entre las Comunidades tiende a consolidarse en el tiempo.

f) Estos resultados sugieren también que el régimen de bienestar español se está diversificando internamente. No queremos reducirlo a dos modelos claramente diferenciados, sino a un continuo de sub-modelos que tienen en un extremo la Comunidad de Madrid apostando por un bajo nivel de implicación estatal descargando los servicios a las familias. Siguiendo la línea tradicional del régimen del bienestar español, y en el otro extremo, se sitúa Andalucía con el grado de cobertura de prestaciones más alto de todas las Comunidades combinándolo con un grado de prestaciones económicas relativamente bajo. Sobre todo, las diferencias entre las Comunidades respecto a la ratio de las prestaciones económicas indican que no se puede hablar solo de dos sub-modelos. Hay algunas Comunidades que optan por un cambio paulatino hacia un modelo de familiarización soportada (las que tienen una elevada ratio de prestaciones económicas para cuidadores familiares) y otras optan por un modelo más orientado a la familiarización opcional (con ratio de prestaciones económicas menos elevadas). Sin embargo, las restricciones de los presupuestos públicos impuestas por el gobierno actual para combatir la crisis financiera podrían cambiar de nuevo el escenario, como queda reflejado también en la discusión pública.

En la introducción, nos hemos preguntado en que grado la LAPAD habrá producido un cambio en el régimen de bienestar español. Hemos descartado que haya proporcionado un cambio paradigmático en las políticas sociales, en el sentido de dar un salto hacia una mercantilización formal, es decir una elevada profesionalización de los servicios de dependencia. Nuestro análisis indica que, a medio plazo, el familiarismo por defecto tiende a desparecer y que los cambios en el régimen se reducen a dos opciones: a) la familiarización soportada y b) la familiarización opcional. Actualmente se puede hablar de un familiarismo soportado en la mayoría de las comunidades ya que el familiarismo opcional parece una opción política a largo plazo que se enfrenta ahora con restricciones presupuestarias importantes. La trayectoria hacia un familiarismo opcional se presenta como opción solamente en aquellas comunidades que ya antes de la aplicación de la LAPAD disponían de una infraestructura de servicios, pero aun así, ni en dichas comunidades se aprecian pasos decisivos en esta dirección.

Finalizamos este breve estudio de la evolución del sistema de servicios de dependencia con un análisis de las implicaciones que pueden tener las dos posibles trayectorias. Las dos trayectorias implican cambios frente al sistema de servicios de dependencia anterior. El familiarismo soportado implica un mayor grado de economización del sistema, en el sentido de incentivar a las cuidadores familiares, mientras que el familiarismo opcional abre la vía hacia una mayor profesionalización del sistema.

Para ambas trayectorias se requieren unos recursos financieros suficientes y más altos que en el familiarismo por defecto. Y se puede suponer que debido a la profesionalización de los servicios se requieren más recursos para el familiarismo opcional. Para dar el paso en esta dirección, el sistema requiere además una infraestructura básica para proporcionar los servicios a los dependientes lo cual incluye empresas especializadas y recursos humanos cualificados.

Partiendo de la situación actual en España, se puede preveer que el familiarismo soportado tendrá solamente un impacto limitado en la formalización del sector y del empleo dada la elevada ratio de las prestaciones para los cuidadores familiares y el poco control de su uso. Según el análisis efectuado se podría llegar a la conclusión de que las comunidades tienen una elevada ratio de prestaciones económicas porque no disponían previamente de una infraestructura básica de servicios, pero la orientación a las prestaciones económicas obstaculiza a su vez el desarrollo de una infraestructura de servicios pública y privada. Al contrario en el familiarismo opcional se puede prever un crecimiento moderado de los servicios formales quizás no tanto en el sector de las residencias pero si en el sector de servicios sin alojamiento (centros de día y servicios a domicilio). Como ya hemos sugerido antes, es más probable que el familiarismo opcional se desarrolle en estas comunidades que ya disponen de una infraestructura básica de servicios.

El impacto en el mercado laboral sería, en el caso del familiarismo soportado, la consolidación de un sistema de baja profesionalización con cuidadores con poca cualificación (cuidadores familiares y cuidadores del mercado laboral sumergido). Se caracteriza por un segmento del mercado laboral de trabajo formal minoritario con salarios moderados y un mercado laboral dominante informal o sumergido con unos salarios bajos. Las condiciones laborales tienden a ser muy inestables. En los regimenes de familiarismo opcional, el segmento formal del mercado laboral es más importante lo cual implica un mayor grado de profesionalización del sector en general y una mejora del nivel de cualificación. Sin embargo, el segmento informal del mercado laboral sigue siendo grande con condiciones laborales inestables. Pero, en general, el sistema tendrá unos niveles salariales más altos y condiciones de trabajo más estables.

Resumiendo, el régimen de familiarismo soportado es un sistema de bajos costes y de baja calidad de servicios, mientras que el régimen del familiarismo opcional se caracteriza por sus costes moderados y una mesurada calidad de servicios con margen de desarrollo hacia arriba, es decir de costes altos y de calidad alta de servicios. Hay que resaltar que en el sistema de familiarismo opcional, las familias que optan por los servicios no suelen abstenerse de prestar cuidados a sus dependientes familiares sino que complementan los servicios profesionales con cuidados de significado más emocional. Dadas las restricciones presupuestarias del estado español, de sus comunidades autónomas y de sus municipios se puede prever que el régimen de bienestar español va a seguir la trayectoria del familiarismo soportado, es decir, el sistema de bajos costes y de baja calidad de servicios. En este caso, la clave para el desarrollo del sistema está en los cuidadores familiares y su formación. Eso implica a) que las instancias políticas tienen que mejorar el seguimiento de las prestaciones económicas e insistir, en los casos en que sea posible, que los cuidadores familiares tengan un convenio con la Seguridad Social. Eso implica también b) que el sistema facilite formación flexible a los cuidadores familiares para que tengan las competencias necesarias para realizar este trabajo. Debido al hecho de que el cuidado familiar es sobre todo tarea de mujeres mayores de 40 años, que es un colectivo caracterizado por su bajo grado de participación en el mercado laboral, un conjunto de medidas para resolver los problemas mencionados podría a) mejorar la situación socio-económica de estas mujeres de cara a su jubilación, b) abrirles oportunidades en el mercado laboral formal introduciendo mecanismos flexibles de reconocimiento de experiencia profesional y c) contribuir a crear los recursos humanos cualificados necesarios para dar el paso al familiarismo opcional.

El análisis  del impacto de la ley de dependencia en el régimen de bienestar español se ha hecho en el año 2010. Las elecciones autonómicas y generales del año 2011 han cambiado el mapa político considerablemente. De hecho, en casi todas las CC.AA. hay ahora gobiernos del Partido Popular, que siguen políticas inspiradas en principios de la economía neoliberal.  Desde entonces, el gobierno de España y los gobiernos autonómicos ha impuesto recortes severos en todos los ámbitos de la política social y educativa. De hecho, estos cambios parecen confirmar las conclusiones de nuestro estudio, que el desarrollo del sistema de dependencia en el ámbito autonómico depende más de la voluntad política de los respectivos gobiernos que del entorno socio-económico. Sin embargo, las políticas actuales indican que el régimen de bienestar español no se está debatiendo ya entre las opciones del familiarismo soportado y del familiarismo opcional, sino entre el familiarismo por defecto y el familiarismo soportado.

Cuadro 13.
Indicadores socio-económicos de la aplicación de la LAPAD

Notas

[20] Para el cálculo de los indicadores se han utilizado las siguientes fuentes estadísticas:

• Para la población mayor de 64 años y para la población femenina entre 45 y 64 años:
  INE: Revisión del Padrón municipal 2009. Datos a nivel nacional, comunidad autónoma y provincia. Por Comunidades Autonomicas. www.ine.es.

• Para los municipios de más de 10.000 habitantes:
  INE: Padron Municipal - Población por CCAA y tamaño de los municipios - 01/01/2010. www.ine.es.

• Para la población mayor de 64 años que vive en municipios de más de 10.000 habitantes:
  Informe 2008: Las Personas Mayores en España Tomo II.

• Para las empresas:
  Directorio central de empresas: Empresas por CCAA, actividad principal (grupos CNAE 2009) y estrato de asalariados. www.ine.es.

• Para la Superficie:
  Anuario Estadístico de España: Territorio – Extension superficial de las CCA y provincias. www.ine.es.

• Para el empleo sanitario:
  Seguridad Social: Afiliados último día del mes por CCAA. Provincias y Sección de Actividad. www.seg-social.es.

• Para el nivel de vida:
  Para los ingresos medios de pensiones de jubilación se uso los datos referentes al año 2009 consultados en: INE – Pensiones contributivas del sistema de la Seguridad Social. Serie 1994-2009 - Pensiones e importe medio por clase de pensión, CCAA, periodo a base de los datos del Boletín de Estadísticas Laborales. Ministerio de Trabajo e Inmigración, www.ine.es.
  Para los gastos de los hogares por personas se usó los datos provisionales del año 2009 del INE: Encuesta de condiciones de vida 2010. Resultados provicionales. www.ine.es.
  

   

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© Copyright Karsten Krüger y Eduard Jiménez, 2013. 
© Copyright Scripta Nova, 2013.

 

Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

 

Ficha bibliográfica:

KRÜGER, Karsten; Eduard JIMÉNEZ. La ley de dependencia ¿Un cambio en el régimen de bienestar español? Familiarización versus profesionalización. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 20 de abril de 2013, vol. XVII, nº 436. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-436.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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