Estrutura FundiÁria Georreferenciada: ImplicaÇÕes para o Planejamento e GestÃo do TerritÓrio Rural no Brasil

Alcione Talaska
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional – Universidade de Santa Cruz do Sul
talaska.alcione@gmail.com

Virginia Elisabeta Etges
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional – Universidade de Santa Cruz do Sul
etges@unisc.br

Estrutura Fundiária Georreferenciada: Implicações para o Planejamento e Gestão do Território Rural no Brasil (Resumo)

Num país de dimensão continental como o Brasil, marcado por profundas desigualdades socioeconômicas e espaciais, onde existe uma grande carência de informações precisas para o planejamento e gestão do território, conhecer como se dá o uso e a ocupação da terra torna-se a premissa para qualquer tomada de decisão. Ter o conhecimento fidedigno da distribuição das propriedades pelo espaço físico – a estrutura fundiária – é fator determinante para se traçar o perfil de políticas para o território. Com este entendimento, esse estudo tem o objetivo de destacar a importância do georreferenciamento dos imóveis rurais na regulamentação da estrutura fundiária e na constituição de uma base que sirva de ferramenta para o planejamento e gestão do território.

Palavras chave: estrutura fundiária, georreferenciamento de imóveis rurais, ordenamento territorial, território rural, Brasil.

Agrarian Structure Georeferenced: Implications of planning and management of the rural area in Brazil (Abstract)

In a country of continental dimensions like Brazil, with deep historical marks of socioeconomic and space inequalities, where there is scarcity of accurate information for planning and land management, knowing how the occupation process happens and the use of land becomes the premise for any decision. Having some reliable information about the distribution of the properties of the Earth by the space - the agrarian structure - is a determining factor to define the profile of policies for the territory. Due to this understanding, this study aims to highlight the importance of georeferencing of the rural properties in the ordinance of agrarian structure and the establishment of a database that serves as a tool for territorial planning and management .

Os avanços científicos e tecnológicos verificados no momento atual, denominado como pós-modernidade[1], como sociedade do conhecimento[2] e como técnico científíco-informacional[3], marcam a existência de um processo contínuo de avanço e aperfeiçoamento de métodos que visam a busca da excelência em termos de conhecimento e tratamento de dados espaciais.

O rápido desenvolvimento tecnológico das últimas décadas do século XX e início do século XXI têm permitido alterações no modo de pensar da sociedade, nos modos de produção e de consumo, nas diferentes formas de comunicação e organização espacial. Neste processo, a utilização de novas ferramentas e métodos possibilita a identificação e a localização – acurada, precisa, fidedigna – de fenômenos e características do território, influenciando e revolucionando a forma de levantamento de informações espaciais e, desse modo, contribuindo para a elaboração de planos que, consequentemente, resultam em uma gestão do território mais eficiente.

Num país de dimensão continental como o Brasil (8.547.403 km²), com profundas marcas históricas de desigualdades socioeconômicas e espaciais, e uma grande carência de informações precisas para o planejamento e gestão do território, conhecer como se dá sua ocupação e o uso da terra tornam-se a premissa para qualquer tomada de decisão. Ter o conhecimento fidedigno da distribuição das propriedades da terra pelo espaço físico – a estrutura fundiária – é fator determinante para se traçar o perfil de políticas para o território.

A ausência da delimitação precisa e acurada dos imóveis rurais e de seus espaços lindeiros impossibilita a inserção de milhares de proprietários em políticas públicas de desenvolvimento agrário, trazendo sérias consequências para a sua sobrevivência econômica, sua reprodução sociocultural, e muitas vezes resultando em irreversíveis danos ambientais. A regularização da estrutura fundiária passa a ser uma condição para a inclusão social, para o ordenamento do território e para o desenvolvimento sustentável.

O problema que se coloca, é que as informações sobre a localização espacial e as áreas dos imóveis rurais até a sanção da Lei brasileira n° 10.267 de 28 de agosto de 2001, e sua regulamentação, não tinham precisão. Valia o que era dito no ato da coleta das informações cadastrais, não havia nenhuma norma que estabelecesse rigor posicional (métrico ou geodésico) a ser seguido para realizar o registro do imóvel. Em vista disso, é comum, hoje, no meio rural brasileiro a existência de propriedades com registros imobiliários diferentes da sua real situação. São imóveis rurais apresentando mais área do que o registrado, são áreas com sobreposição de matrículas, ou ainda, “proprietários” que na realidade não são proprietários e que apenas detém a posse da área, sem a necessária matrícula e regularização junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.

Dessa forma, este artigo, diante das normas trazidas pela Lei 10.267/2001 e considerando a necessidade do conhecimento preciso e sistemático do espaço vivido, tem o objetivo de destacar a importância do georreferenciamento dos imóveis rurais na regulamentação da estrutura fundiária e na constituição de uma base que sirva de ferramenta para o planejamento e gestão do território. Trata-se de um estudo com caráter descritivo, baseado em informações e dados secundários, que visa a demonstração e a explicação da importância de um método de coleta de informações referenciadas geodesicamente frente aos graves problemas fundiários brasileiros.

Desta maneira, este estudo traz na primeira seção uma discussão sobre ordenamento territorial, onde são abordadas concepções sobre o conceito de território e seu ordenamento. Na seção subsequente é realizado um relato dos principais fatos que marcaram a história do Brasil, quanto ao processo de ocupação e demarcação das terras e principalmente no que diz respeito à estrutura fundiária. Por fim, busca-se evidenciar a necessidade do referenciamento geodésico da estrutura fundiária como base para o planejamento e gestão territorial.

Ordenamento do Território e Estrutura Fundiária

A organização e as transformações do espaço geográfico são resultados de adaptações permanentes do homem ao longo da história. Como já dizia Milton Santos[4], na aurora dos tempos históricos, o homem dependia diretamente do espaço circundante para a reprodução de sua vida. Com a evolução das forças produtivas, dos meios de produção, sempre subordinados por interesses, o espaço se transforma pela “acumulação desigual de tempos”[5], onde a implementação de normas jurídicas, financeiras e técnicas se tornam as fontes propulsoras para a crescente necessidade de se pensar em organizar e ordenar este espaço.

Nesse contexto, o ordenamento do território emerge como uma categoria de análise que possibilita sistematizar, em diferentes níveis geográficos, importantes informações para o planejamento e gestão do espaço. O ordenamento do território consiste no planejamento das ocupações, na potencialização do aproveitamento das infraestruturas existentes e na preservação de recursos limitados. É a projeção das políticas sociais, culturais, ambientais e econômicas de uma sociedade sobre o espaço por ela apropriado, o espaço vivido[6].

O ordenamento territorial corresponde a uma intenção de integrar a realidade socioeconômica com a estrutura física do território, de se conseguir moldar a estrutura espacial de forma adequada para um desenvolvimento eficaz e equitativo.  Ordenar o território significa olhar para o território e ver o todo, mesmo podendo separá-lo em partes, em áreas de estudo, a partir de um plano. Significa entender que mesmo as partes separadas se integram no todo, e cada parte exerce e sofre influência desse todo. Ordenar o território significa, primordialmente, não separar o meio físico das relações e atividades humanas, pois todas estas relações adquirem forma e se materializam no território. Ordenar o território é, então, moldar as atividades realizadas pelo homem considerando os limites impostos pelo meio físico, buscando formas racionais de utilização dos recursos, em prol de um desenvolvimento duradouro e sustentável.

Ordenar o território consiste também em determinar usos específicos e diferenciados no território objeto da ordenação. São usos “impostos pelas atividades sociais: uso residencial, uso agrícola, uso florestal, uso industrial, uso terciário, solo para infraestruturas, para equipamentos, para parques urbanos ou ainda serão usos herdados do meio natural”[7].

De um ponto de vista técnico[8], o ordenamento do território possui três objetivos, que se referem basicamente à organização coerente das atividades humanas no espaço, ao equilíbrio dos indicadores de qualidade de vida no território e à integração hierárquica e de complementariedade dos distintos âmbitos territoriais[9]. Dessa forma,

 la ordenación del territorio es una función pública que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades humanas, fundamentalmente em el sentido de evitar los problemas y desequilibrios que aquél provoca: entre zonas y sectores, optando por una suerte de justicia socioespacial y por un concepto de calidad de vida que transciende al mero crecimiento   económico[10].

O ordenamento do território pode ser analisado sob três enfoques setoriais. O primeiro, o enfoque dos urbanistas, que tem como ponto de partida a cidade e em seus planos e realizações visam o planejamento urbanístico e a ocupação do solo não urbanizado, criando leis e implantando metodologias de integração e de coordenação da ocupação territorial. A segunda, o enfoque dos ruralistas, que tem como premissa, questões referentes a transformações socioeconômicas do meio rural, e visam através da criação de projetos e orientações, melhorar as condições infraestruturais e de acesso à equipamentos, melhorando assim, as condições de produtividade de produtos agropecuários.  E a terceira, o enfoque dos “conservacionistas”, que vinculam o ordenamento a um planejamento e a gestão do território, garantindo o uso racional dos recursos naturais[11].

Orea ressalta, porém, que o ordenamento territorial supera estes enfoques setoriais, devendo-se adotar um enfoque global que integra em um único modelo o conjunto de aspectos econômicos, sociais, culturais e físico-naturais. Este enfoque global é mais difícil de se conceber, pois sua gestão torna-se bastante ampla, o que acarreta dificuldades para se atingir o todo; porém, “resulta más racional y ajustado que los enfoques setoriales”[12].

Entendemos, então, que embora o ordenamento territorial deva ser pensado de uma forma global, é necessário que ele esteja vinculado, primordialmente, à base física do território. E nesse sentido, o conhecimento da configuração da estrutura fundiária[13] se torna a premissa para o entendimento das relações homem/ambiente. Tal conhecimento possibilita a verificação e a evidenciação da importância da organização das atividades produtivas e da distribuição das propriedades da terra pelo território, tornando possível a elaboração de diretrizes oficiais de planejamento que visam o ordenamento do espaço territorial, imbricado com processos de regulamentação fundiária e planos de desenvolvimento sustentável.

Ao se estudar a estrutura fundiária, se verifica que a distribuição e o acesso à terra sempre ocorreram de forma desigual[14]. Dessa forma se torna essencial a identificação e visualização dos movimentos que reconfiguram a estrutura fundiária de determinado território, a fim de que seja possível a compreensão das desigualdades que influenciam e determinam as modificações nestes territórios. Nesse sentido é realizado, a seguir, um resgate histórico dos processos de ocupação e demarcação da terra no Brasil, no intuito de descrever alguns momentos históricos importantes que precedem a Lei 10.267/2001, considerada um marco na organização territorial e uma mudança paradigmática na forma de registro e controle de matrículas e áreas das propriedades rurais no território brasileiro.

O processo de Ocupação e Demarcação das terras no Brasil

O domínio da terra no Brasil, antes da chegada dos europeus no século XVI, era unicamente marcado pela posse de determinados territórios pelos povos indígenas. Este cenário foi modificando-se paulatinamente até a propriedade se tornar, como nos dias atuais, de controle e domínio majoritariamente privado.

Quando se aborda a análise do processo de ocupação e demarcação das terras no Brasil pode-se seguir dois vieses, mesmo que ambos se apresentem imbricados: (i) o primeiro caracteriza-se pela análise do conteúdo das leis e suas respectivas consequências para a sociedade, como também as questões levantadas pela população e movimentos sociais: é o viés político; (ii) o segundo se refere às normas e procedimentos trazidos pelas leis no intuito de ordenar o território: é o viés técnico.

Do ponto de vista político, destaca-se, primeiramente, a implantação do regime das capitanias hereditárias[15] a partir de 1530, que dividiu o território brasileiro em enormes faixas de terras, e possibilitou a concessão das sesmarias[16], a base da economia colonial. Com o fim da concessão das sesmarias em 1822, através da resolução ministerial de José Bonifácio, se intensificaram os movimentos de posse/ocupação e de junção desordenada das terras por particulares, paralelamente aos objetivos de povoamento e de defesa do território brasileiro, previstos pelo Império, o que culminou, entre outros fatores[17], na criação da Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850, a Lei de Terras.

A Lei de Terras é considerada um marco histórico no que se refere à forma de aquisição da terra no Brasil. A Lei substituiu a concessão das terras pela sua venda, ou seja, a partir da sanção da Lei nº 601 de 1850 a aquisição das terras públicas devolutas passou a ser realizada somente pela compra da terra em hasta pública.  A Lei de Terras também dispôs sobre as posses em conflito, determinando medições e demarcações.

Outro ponto importante no que tange o caráter político do processo de ocupação e demarcação das terras no Brasil foi a criação do Estatuto da Terra em 1964. Desde o período posterior a criação a Lei de Terras de 1850 e de seu respectivo regulamento em 1854, a aquisição da propriedade privada da terra transmitiu-se de geração a geração, de forma a manter ou a aprofundar a desigual configuração fundiária herdada dos tempos coloniais. Somente após a Segunda Guerra Mundial e início da década de 1950, o assunto referente à reforma agrária toma conta do cenário nacional, através do surgimento de vários movimentos de luta de camponeses pela terra, como as chamadas Ligas Camponesas.

O surgimento das Ligas Camponesas fez a luta pela terra ampliar sua dimensão política, levando o Governo brasileiro a editar a Lei nº 4.504, de 1964.  O Estatuto da Terra, como a Lei ficou conhecida, definia que o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária – IBRA (atualmente INCRA) promoveria a elaboração do cadastro dos imóveis rurais, porém não especificava os procedimentos técnicos necessários para a caracterização espacial dos imóveis. Fato também evidenciado na Lei 5.868 de 1972, que cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR. O sistema, na prática, é constituído por informações cadastrais obtidas através de declarações dos detentores dos imóveis rurais.

Do ponto de vista técnico, as informações sobre a localização espacial e as áreas dos imóveis rurais não tinham precisão, valia o que era dito no ato da coleta das informações cadastrais. Não havia nenhuma norma que estabelecesse critérios posicionais (métrico ou geodésico) a ser seguido. Assim, as informações sobre a estrutura fundiária disponibilizadas pelas entidades públicas apresentavam-se, e na maioria dos casos ainda se apresentam, incompletas e imprecisas, uma vez que não se possuía nenhuma normatização técnica criteriosa que possibilitasse a aferição precisa das características dos imóveis rurais.

Como resultado dessa falta de critérios específicos para o levantamento das informações sobre os imóveis rurais encontra-se a duplicidade de documentos sobre a mesma área territorial, imóveis rurais com áreas maiores ou menores do que a indicada no registro de imóveis e até mesmo a existência de imóveis rurais sem registro, o que dificulta o planejamento e impossibilita a inserção desses proprietários em políticas públicas de desenvolvimento agrário.

Esta situação começa a se modificar com a sanção e a regulamentação da Lei 10.267/2001, que reconhece a necessidade do Georreferenciamento dos Imóveis Rurais, da criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) e do intercâmbio de informações entre Cadastro Imobiliário Rural e o Registro de Imóveis.

Georreferenciamento e Certificação de Imóveis Rurais

Constata-se que a partir da Lei 10.267/2001, através de suas exigências, fica determinada a obrigatoriedade do georreferenciamento e da certificação[18] junto ao INCRA de todos os imóveis rurais brasileiros, em especial os que apresentarem situações de transferência de titularidade, desmembramento, parcelamento ou remembramento de imóveis rurais. Tais exigências representam uma mudança paradigmática nas formas de levantamento e cadastro imobiliário até então vigentes no Brasil.

Com o georreferenciamento e certificação, a referida Lei busca a regularização definitiva dos registros imobiliários, referenciando-os ao Sistema Geodésico Brasileiro[19] através da identificação de suas coordenadas (geográficas ou cartesianas), evitando dessa forma, a duplicidade de documentos sobre a mesma área e possibilitando uma melhor espacialização e conhecimento da configuração da estrutura fundiária brasileira.

O termo georreferenciamento significa localizar um determinado ponto em um sistema referencial de coordenadas conhecido[20]. O georreferenciamento é um processo de identificação de um determinado dado ou informação através de sua localização geográfica (latitude e longitude) que possibilita, quando apoiado em ferramentas de geoprocessamento, a representação gráfica ou digital da espacialização de determinado fenômeno ou característica no território, mantendo sua localização precisa e acurada.

O georrefereciamento fundamenta-se na utilização de técnicas matemáticas e computacionais para o tratamento de dados e informações geográficas, juntamente com dados textuais, descritivos. Consiste, em um primeiro momento, na coleta de informações e dados primários (coordenadas), no tratamento desses dados através de softwares de geoprocessamento, com a finalidade de tornar as coordenadas, coletadas em campo, conhecidas em um sistema de referência, o qual possibilita a localização exata dos dados ou fenômenos em análise e potencializa a sua representação através de cartografias.

O INCRA, visando orientar e normatizar o processo de demarcação, medição e georreferenciamento de imóveis rurais, desenvolveu a Norma Técnica para Georreferenciamento de Imóveis Rurais em 2003[21] e atualizou-a em 2010[22].Tal norma apresenta as etapas e critérios a serem seguidos para o georreferenciamento e certificação dos imóveis rurais.

Como resultado do processo de georreferenciamento são elaborados o memorial descritivo e a planta do imóvel rural. A apresentação destes documentos permite que se obtenha, a partir de sua leitura, a forma, a dimensão e a localização exata do imóvel rural.

O memorial é o documento em que se apresenta o imóvel rural sob a forma de descrição, relatando o perímetro, os confrontantes, os vértices e a área do imóvel. Já a planta (Figura 1) tem o objetivo de proporcionar uma visão detalhada do imóvel rural, demonstrando de forma visual os seus limites, suas confrontações e sua área.  Na planta são também apresentados os azimutes[23] e distâncias entre todos os vértices do imóvel, juntamente com os seus respectivos códigos identificadores indicados na representação dos vértices ou, senão, em um quadro contendo os vértices com suas respectivas coordenadas UTM.

Para que o processo de certificação do imóvel rural seja concretizado, o memorial descritivo e a planta do imóvel rural são encaminhados ao INCRA, onde é feita a conferência dos dados, no intuito de verificar possíveis erros na poligonal[24] do objeto do memorial descritivo e verificando também se existe ou não alguma sobreposição de matrículas ou de áreas. Posteriormente é feito o encaminhamento dos documentos certificados do trabalho ao Registro de Imóveis, para aí sim, obter a certidão com a matrícula georreferenciada do imóvel rural.

O processo de georreferenciamento e certificação de imóveis rurais, mesmo sendo uma técnica recente no Brasil, é tema de grande relevância para o país. Atualmente, ainda que se considere o Brasil um país com uma das maiores malhas fundiárias do mundo, com 4.842.936imóveis rurais declarados em uma área de 568.097.172,20 hectares[25] (66,5% do território nacional), e que nos últimos anos tenham sido criadas normas e mecanismos para melhor precisar a demarcação das terras, não se pode afirmar que as informações disponibilizadas pelos órgãos governamentais reflitam fidedignamente a realidade brasileira. Haja visto que a maioria das informações, hoje processadas pelo INCRA, ainda têm origem em declarações para o SNCR, portanto de imóveis rurais não georreferenciados, o que aponta para certo desconhecimento da real estrutura fundiária brasileira, da real dimensão e localização dos imóveis rurais no Brasil.

O processo de georreferenciamento e certificação dos imóveis rurais, iniciado no Brasil a partir da sanção da Lei 10.267 de 28 de agosto de 2001 e da sua regulamentação pelo Decreto-Lei 4.449 de 30 de outubro de 2002, apresenta-se, mesmo após 10 anos, em uma fase tímida, com resultados pouco expressivos.

O desempenho da Lei de Georreferenciamento pode ser avaliado pelo número de imóveis rurais georreferenciados e certificados pelo INCRA. A Lista de Imóveis Certificados, apresentada na Quadro 1, que corresponde à atualização do dia 15 de maio de 2009, informa que 27.873 imóveis tiveram sua identificação georreferenciada e certificada em todo o Brasil, ou seja, apenas 0,58% da totalidade dos imóveis rurais declarados. Isso indica que há muito ainda a ser feito para que todos os imóveis sejam georreferenciados e certificados.

Quadro 1.
Imóveis Rurais Georreferenciados e Certificados – INCRA

Observa-se, que a região Centro-Oeste do Brasil apresenta o maior índice de imóveis georreferenciados e certificados do Brasil, 43,54%. No entanto, apenas 3,07% da totalidade dos imóveis rurais declarados nesta região estão georreferenciados, o destaque mais positivo fica a cargo do estado do Mato Grosso do Sul que apresenta 7,65% de seus imóveis georreferenciados.

No comparativo das regiões brasileiras, a região Norte apresenta o segundo maior índice de imóveis georreferenciados em relação à totalidade dos imóveis rurais declarados, 0,65%, seguida pela região Sudeste com 0,63%, pela região Nordeste com 0,24% e pela região Sul com apenas 0,11% de seus imóveis georreferenciados.

Em relação aos prazos para o início da exigência do georreferenciamento e certificação dos imóveis rurais, o Decreto-Lei 4.449 de 2002, em seu Art.10, estabelece: (i) 29 de janeiro de 2003, para os imóveis com área de cinco mil hectares, ou superior; (ii) 31 de outubro de 2003, para os imóveis com área de mil a menos de cinco mil hectares. O Decreto-Lei 5.570 de 2005 retifica alguns prazos estabelecidos pelo Decreto-Lei 4.449 de 2002, em especial aos imóveis rurais de menor área. Ficando estabelecida a data de: (iii) 21 de novembro de 2008, para os imóveis com área de quinhentos a menos de mil hectares, e (iv) 21 de novembro de 2011, para os imóveis com área inferior a quinhentos hectares.

Com vistas ao estabelecido pelos decretos, atualmente, são georreferenciados os imóveis rurais que possuem área igual ou superior a quinhentos hectares. Considerando que para os imóveis rurais com menos de quinhentos hectares, localizados predominantemente na região sul do Brasil, ainda não é exigido o georreferenciamento e a certificação no INCRA, o índice de imóveis rurais georreferenciados deve aumentar consideravelmente nesta região nos próximos anos. Fato que não deve ser tão facilmente verificado nas outras regiões, pois estas já possuem a maioria de seus imóveis enquadrados nas exigências que definem a realização do georreferenciamento.

E como o Decreto-Lei 4.449 de 2002 estabelece a exigência do georreferenciamento apenas nos casos de transferência de imóvel rural, desmembramento, parcelamento, remembramento de imóveis ou ainda em situações em que o imóvel rural esteja sendo alvo de procedimentos judiciais, a malha fundiária brasileira vai sendo georreferenciada de forma gradativa, porém muito lentamente.  

Para que os bons resultados da aplicação técnica do processo de georreferenciamento sejam colhidos, é necessário que todos os imóveis sejam incluídos nas exigências da Lei, que todos os imóveis sejam georreferenciados. Tem-se claro que o principal objetivo da Lei 10.267/2001 é garantir e legitimar aos proprietários o domínio exato sobre os seus imóveis rurais, mas os principais resultados, ou as principais aplicações destas informações, surgirão somente quando toda a estrutura fundiária estiver referenciada à uma base geodésica, onde as possibilidades cartográficas, estatísticas e políticas seriam potencializadas, facilitando o planejamento e gestão integrada do território.

Geotecnologias como ferramentas para o Planejamento e Gestão do Território

Entre as concepções tidas para contribuir ao planejamento e a gestão do território destacam-se os pressupostos que visam entender melhor a organização dos processos de apropriação do território, evidenciando características da sociedade e relacionando-as com as mudanças históricas nele impregnadas. O planejamento é uma síntese técnica e também política[26]. Técnica, por ser ordenada e sistemática, por utilizar instrumentos de organização, sistematização e hierarquização da realidade e das variáveis do processo de produção e de organização de informações sobre o território. Dessa forma, o entendimento dos processos que se desencadeiam historicamente sobre o território possibilita maiores potenciais de avaliação e definição de cursos alternativos, definidos num viés político, que envolve negociações entre atores sociais, em prol de um desenvolvimento territorial sustentável.

Para o planejamento se faz necessário uma infraestrutura científica com dados específicos do território[27], pois a carência de conhecimentos pertinentes impede a avaliação dos impactos e ações públicas. Nesse contexto, de conhecimento global do território, ganha destaque a importância do tratamento eficiente da informação, cujos resultados tendem a facilitar a interpretação e a compreensão dos fenômenos que ocorrem no território. E para alargar o horizonte do planejamento e gestão do território, é necessária a adoção de novos tipos de análise, novos sistemas de informações, de procedimentos organizacionais de dados[28].

O uso de geotecnologias[29], por serem ferramentas de extrema relevância para a análise espacial em suas diferentes e variadas discussões, possibilitam uma série de ganhos em relação a termos de maior confiabilidade e precisão das informações diagnosticadas. As geotecnologias (Figura 2) oferecem um conjunto de potencialidades no que se refere à aquisição, manipulação e integração de informações geográficas, tornando possível a geração de cartas, mapas ou mesmo o monitoramento em tempo real de fenômenos espaciais, pois “qualquer dado que possua um componente espacial, uma localização determinável, pode ser manuseado e analisado por um SIG”[30].

De forma geral, existem pelo menos três grandes maneiras de se utilizar as geotecnologias: (i) como ferramenta para a produção de mapas; (ii) como suporte para análise espacial de fenômenos, e (iii) como um banco de dados geográficos com funções de armazenamento e recuperação da função espacial[31].

Contudo, estas utilizações só são efetivadas mediante a existência de componentes essenciais[32] estruturados, como é demonstrado na Figura 3.

A interface homem-máquina define como o sistema é operado e controlado. A entrada e integração de dados envolvem a codificação ou conversão das informações para o meio digital, por meio das formas de estruturas matriciais e vetoriais, e a criação de base de dados, que corresponde a um conjunto de arquivos, que armazenam informações e conforme a finalidade serão manipulados através de programas de gerenciamento, que permitirão executar rotinas, onde o operador do sistema o controlará através de entrada e saídas de dados novos. Estas informações espaciais podem ser originárias de fontes primárias, quando derivadas de levantamentos diretos no campo ou obtidas de sensoriamento remoto, ou de fontes secundárias, derivadas de mapas e estatísticas, os quais são derivados de fontes primárias[33].

O sistema de gerenciamento da base de dados oferece armazenamento e recuperação dos dados espaciais e seus atributos, propiciando uma rápida e eficiente consulta e análise das informações, possibilitando também, através de mecanismos de processamento, de visualização e de plotagem dos resultados.

No que se refere ao planejamento e gestão do território, a utilização de geotecnologias, para a obtenção, processamento e visualização de fenômenos espaciais permite a obtenção de resultados mais fidedignos sobre a realidade espacial, como também a verificação da evolução temporal deste fenômeno e investigação de suas inter-relações, o que consequentemente auxilia nos processos de tomada de decisão, inclusive criando cenários para o futuro.

Contudo, as geotecnologias não possuem em si respostas prontas[34], são ferramentas auxiliares para o usuário/pesquisador/especialista descrever, representar e inferir sobre determinado fenômeno localizável no território. No caso brasileiro, a grande extensão geográfica de seu território, “associada à complexidade dos ecossistemas que o compõe, requer o uso de tecnologias de ponta no levantamento/monitoramento dos recursos naturais existentes”[35].

A utilização de geotecnologias, integradas com informações georreferenciadas, tem um potencial enorme. Sua correta utilização permite a melhor compreensão dos fenômenos naturais e suas inter-relações com a cultura humana. De um modo geral, os processos de tomada de decisão permitem, quando aliados às geotecnologias, satisfazer um ou múltiplos objetivos, através da avaliação de um ou vários critérios, pois facilitam o cruzamento de informações[36].

As geotecnologias beneficiam o estudo do território em larga escala, ampliando cada vez mais as possibilidades dos pesquisadores. As técnicas informatizadas de análise espacial passaram a obter elevado destaque, sendo apontadas por muitos estudiosos como de fundamental relevância para se compreender o dinamismo do uso e da ocupação das terras[37]. Além disso, nas condições atuais da sociedade, de pressão antrópica sobre o meio ambiente, “faz-se necessário decidir de forma correta e no menor tempo possível, aliando eficiência e eficácia”[38], pois, cada vez mais, os efeitos da ocupação desordenada, da gradação ambiental, dificultam o planejamento e gestão e encarecem o ordenamento do território.

A estrutura fundiária georreferenciada como base para a construção de mapas temáticos e monitoramento remoto do uso da terra no território brasileiro

Evidentemente, um, senão o melhor método, de interpretação das informações territoriais é a sua representação visual. Nesse sentido, as ferramentas geotecnológicas se mostram muito proveitosas e eficazes no emprego de métodos de avaliação espacial do território. O uso de informações georreferenciadas, caracterizadas por estarem precisamente localizadas, propicia uma maior possibilidade de identificação e reflexão sobre os eventos, tornando-se um ótimo instrumento para facilitar a identificação e resolução de problemas.

A construção do banco de dados para a elaboração de uma base georreferenciada da estrutura fundiária tem início na organização e estruturação de informações dos imóveis rurais e seus ocupantes. Na operação cadastral, utilizam-se as informações levantadas no processo de georreferenciamento e certificação dos imóveis rurais ao INCRA, como o memorial descritivo e a planta do imóvel (Figura 01), de modo a tornar possível a elaboração do mapa base da estrutura fundiária referenciado geodésicamente.

O mapa base, neste caso, é formado pela representação gráfica das fronteiras entre as propriedades e pela distribuição dos imóveis rurais no território (Figura 4). O mapa da estrutura fundiária se consolida mediante a justaposição das propriedades individuais, o que permite uma visão panorâmica e simultânea de todos os imóveis rurais e de outros atributos existentes no banco de dados, tais como a área total de cada imóvel rural, o perímetro, o proprietário, bem como a identificação dos imóveis limítrofes.

No banco de dados, outras informações podem ser incorporadas, de modo a possibilitar a comparação e inter-relação de fenômenos em análises espaciais. A sistematização das informações geográficas, por meio de geotecnologias, tendo como base as informações da estrutura fundiária, permite fornecer a conexão de objetos gráficos a uma tabela de um Sistema Gerenciador de Banco de Dados (SGBD) e demonstrar, por exemplo, a classificação dos imóveis rurais quanto ao grau de utilização e eficiência na exploração, a função social da propriedade, a concentração fundiária de determinada região, os processos de reconfiguração fundiária, entre outras características. Entretanto, quando associada a outro banco de dados ou documento cartográfico, a sistematização das informações geográficas permite que a estrutura fundiária georreferenciada seja um componente espacial importante no entendimento e na explicação de eventos, que pode, inclusive, revelar novas informações quando realizado cruzamento de dados e mapeamento temático (Figura 5).

Os mapas, como também todo banco de informações, são componentes essenciais para o real conhecimento do espaço[39] e à medida que o espaço vai sendo modificado pela constante ação do homem, a elaboração de mapas digitais e o monitoramento das alterações espaciais passam a desempenhar funções cada vez mais importantes, tornando possível o acompanhamento dos processos de uso, ocupação, exploração e preservação de regiões.

A construção do banco de dados digitais e elaboração de uma base georreferenciada da estrutura fundiária facilitaria o monitoramento do território brasileiro e viabilizaria um maior poder de intervenção do Estado em eventos que ocorrem no território. Intervenção esta, gerada através de planos respaldados em características espaciais georreferenciadas e identificadas por meio do conjunto de tecnologias para coleta, processamento e análise de informações geográficas.

Além da possibilidade da consulta direta[40] no banco de dados, do cruzamento de informações e geração de mapas temáticos, a base georreferenciada da estrutura fundiária torna possível o monitoramento remoto do território, mediante utilização de sensores orbitais e geração de imagens digitais.

O georreferenciamento da estrutura fundiária, aliado ao uso de outras ferramentas geotecnológicas, permitiria, por exemplo, em um caso de desmatamento ou foco de fumaça (identificado por sensoriamento remoto), identificar no banco de dados exatamente o número da matrícula do imóvel rural, reconhecendo seu proprietário, e imediatamente atribuindo-lhe as penas previstas na legislação (Figura 6).

Nesse contexto, também é possível identificar as áreas propícias a sofrerem com ações antrópicas, realizando, a partir daí, ações preventivas para que tais degradações não ocorram[41]. O uso integrado das informações coletadas no campo e em laboratório possibilita análises multi-temporais, em diversos níveis de agregação, a partir da relação entre fenômenos em unidades territoriais, se constituindo numa importante ferramenta para espacializar variáveis socioeconômicas e biofísicas[42].

A elaboração da base georreferenciada da estrutura fundiária, além de promover a obtenção da certeza da existência do imóvel rural e das informações a ele relacionadas, pode ser empregado no combate à grilagem de terras[43], na localização e medição de áreas públicas da União, pode auxiliar no processo de identificação, registro e demarcação de áreas indígenas e quilombolas, como também servir de base para análises e consultas espaciais com finalidades de geração de diagnósticos fundiários. A base georreferenciada da estrutura fundiária traz, na verdade, muitas e novas alternativas de análise espacial, facilitando o planejamento, as tomadas de decisões e a gestão do território.

Em suma: a partir do georreferenciamento de toda a estrutura fundiária, e da construção de um banco de dados que funcione interligado entre os órgãos públicos, será muito mais fácil inibir atos ilícitos, que infringem a legislação vigente, facilitando o planejamento da ocupação, do uso e a gestão do território[44]. O georreferenciamento da estrutura fundiária é um importante instrumento para o conhecimento do território, para a materialização das características do território, pois conhecer a estrutura fundiária, a real forma de distribuição dos imóveis rurais, é a pré-condição para se entender as disparidades agrárias do território[45] e, portanto, para se desenvolver políticas públicas voltadas à adequação das atividades socioeconômicas em conformidade com a aptidão fisiográfica do território.

Considerações Finais

A grande questão levantada neste artigo é a necessidade de se identificar informações que possam influir na elaboração de planos e, consequentemente, na gestão do território. No entanto, para que estas informações possibilitem o fornecimento de subsídios para a tomada de decisões é preciso que elas sejam localizáveis no território, ou seja, sejam georreferenciadas.

O georreferenciamento dos imóveis rurais, através de seu elevado padrão normativo e alto grau de precisão na coleta das informações, representa, quando associado à outras ferramentas geotecnológicas, uma maior possibilidade de identificação, caracterização e entendimento dos fenômenos que ocorrem e se manifestam no território. A constituição de uma base cartográfica, a estrutura fundiária georreferenciada, contribuiria para uma maior visibilidade da configuração do território, possibilitando, quando da sua utilização integrada pelos diferentes órgãos governamentais, a identificação das fragilidades e carências do território, a elaboração de planos e consequentemente o direcionamento apropriado dos investimentos públicos, como também, o monitoramento dos impactos da implantação de políticas públicas.

A ausência da delimitação precisa e acurada da estrutura fundiária, caso de praticamente todo o território rural brasileiro, impossibilita, senão em áreas predeterminadas, como apontou o Ministério Público[46], no Programa de Georreferenciamento da Malha Fundiária Brasileira, a geração de uma base cartográfica georreferenciada para aplicações setoriais e globais em atividades de planejamento e ordenamento do território. Assim, para que os bons resultados da aplicação técnica do processo de georreferenciamento sejam colhidos, é necessário que todos os imóveis sejam incluídos nas exigências da Lei 10.261/2001 e que todos os imóveis sejam georreferenciados.

A este respeito e considerando que o planejamento, o ordenamento e a gestão do território devem ter como base de sustentação uma definição através das características regionais, afirma-se, concluindo, que o conhecimento sistemático da estrutura fundiária é fundamental para o conhecimento do território, de sua ocupação e do seu uso, e que o georreferenciamento dos imóveis rurais é a ferramenta propícia para a coleta de tais informações, por tornar possível a constituição de uma base cartográfica, precisa e acurada, que pode ser utilizada nas mais diversas análises espaciais, voltadas às necessidades de instituições públicas ou privadas.

[46] MP, 2009.

 

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© Copyright Alcione Talaska y Virginia Elisabeta Etges, 2013. 
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Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

 

Ficha bibliográfica:

TALASKA, Alcione; Virginia Elisabeta ETGES. Estrutura Fundiária Georreferenciada: Implicações para o Planejamento e Gestão do Território Rural no Brasil. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 20 de febrero de 2013, vol. XVII, nº 430. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-430.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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