LOS PLANES DE EXCELENCIA TURÍSTICA EN ESPAÑA  (1992-2006). UNA APUESTA POR LA REVITALIZACIÓN DE LOS DESTINOS. REVISIÓN DE SU IMPLANTACIÓN E IMPACTOS

Lorena Beas Secall
Depto. de Geografía – Universidad Rovira i Virgili
lorena.beas@urv.cat

Los planes de excelencia turística en España (1992-2006). Una apuesta por la revitalización de los destinos. Revisión de su implantación e impactos (Resumen)

En un contexto de reorientación del modelo turístico, los planes de excelencia turística han constituido una de las iniciativas más destacadas dentro de la política turística española, ya que han planteado diversas actuaciones encaminadas a mejorar la calidad de los destinos turísticos consolidados.

La presente investigación se ha centrado en analizar el conjunto de planes de excelencia españoles, su distribución espacial y características, así como el tipo de actuaciones desarrolladas. En este sentido, se constata que los destinos de sol y playa presentan una mayor implantación y desarrollo de esta iniciativa, pero sin obviar su trascendencia para las ciudades patrimoniales y los lugares de interés natural. Destaca, por otra parte, que la mayoría de proyectos han estado orientados principalmente a mejorar la estructura urbana y las infraestructuras de los destinos, aunque finalmente los planes han supuesto una oportunidad para romper con la situación de estancamiento de algunos municipios y conseguir avances en su gestión y reorientación.

The “Tourism Excellence Plans” in Spain (1992-2006). Backing into the revitalization of destinations. Revising implementation and impacts (Abstract)

In a context of tourist model reorientation, the “Excellence tourist Plans” have embodied one of the most remarkable initiatives within the Spanish tourist policy for they have outlined different actions directed to quality improvement in consolidated tourist destinations.

In this research we’ve analyzed the whole range of Spanish Excellence Plans, their spatial distribution and characteristics and the type of actions developed. In this sense, we observe that these plans have been mostly implemented in sun and sea destinations, but without underestimating the importance they have had for Heritage cities and for places of natural interest. It is remarkable that the majority of the projects have been mainly focused on urban structure and infrastructures of the destinations, although, finally, the plans have given an opportunity to counteract against stagnation and to achieve management and reorientation goals.

El papel de la planificación en el desarrollo de la actividad

La actividad turística frecuentemente se ha convertido en un factor de desarrollo socioeconómico y de reequilibrio territorial, por su capacidad de introducir innovaciones, generar amplios mercados de trabajo, de atraer capital inversor externo y comportar una elevada inversión en infraestructuras y equipamientos públicos para el disfrute tanto del turista como del residente[*]. Sin embargo, al igual que el resto de actividades económicas, el turismo es un elemento transformador y estructurador del territorio, que puede generar impactos positivos y negativos. En este sentido, para controlar las externalidades económicas negativas, la degradación ambiental y afrontar la desigualdad social, se ha hecho necesaria la incorporación de procesos de planificación de la actividad, a través de planes, programas y medidas legislativas, impulsadas por las administraciones públicas fundamentalmente a partir de la década de los noventa.

En una primera etapa, desde los años cincuenta hasta finales de los ochenta, el modelo turístico español se caracterizó por un crecimiento desmesurado y una elevada concentración espacial, tanto por el número de visitantes como de plazas de alojamiento. Este crecimiento acelerado, muy asociado a los intereses económicos, se realizó de manera improvisada, desordenada, sin casi ningún tipo de planificación que contemplara las necesidades de infraestructuras y servicios. Si bien, durante este periodo diversos autores[1] identifican tímidos intentos de planificación turística a través de la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional (1963), los Planes de Aprovechamiento de los Recursos Turísticos, los Planes de Ordenación de la Oferta Turística; y los primeros Libros Blancos de Turismo (Cataluña, 1983 y Baleares, 1987), pero al fin y al cabo sólo se quedaron en meras orientaciones. A finales de la década de los ochenta con la crisis del sector, se produce un cambio de orientación, las administraciones públicas reflexionan sobre las evidentes debilidades que presentaba el modelo turístico, especialmente el de sol y playa, y por tanto, de la necesidad de marcar objetivos estratégicos. A nivel español, la tarea de planificación turística se inicia con el Libro Blanco del Turismo Español (1990), diagnóstico en profundidad del sector turístico, acompañado de un conjunto de líneas de actuación que constituyen la base para la redacción del primer Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures I (1992-95), substituido por el Futures II (1996-99), pasando por el Plan Integral de Calidad del Turismo Español (2000-06), hasta el actual Plan de Turismo Español (2008-12). Todos ellos, instrumentos que han servido de referencia para las políticas turísticas autonómicas y locales.

Por otro lado, la manifiesta transversalidad de la actividad turística ha comportado que diferentes procesos de planificación, a pesar de no estar destinados específicamente al sector turístico, hayan tenido también una influencia notable sobre la actividad. Es de destacar la planificación territorial y urbana, ya que el territorio es un elemento determinante para el turismo, en cuanto es factor de identidad y diferenciación, fuente de recursos imprescindible para la configuración de productos turísticos, así como base física donde se implanta la propia actividad.

La planificación territorial en España ha tenido tradicionalmente muy poca implantación en todas sus escalas de ordenación, de manera que prácticamente hasta la década de los noventa el único instrumento de regulación fue el planeamiento urbano. De hecho, la clasificación y normativas generadas por la Ley del Suelo de 1956 y la posterior reforma del 1975, se manifestaron como insuficientes para organizar el espacio en coherencia y con una visión de futuro racional. En muchas ocasiones, se permitieron infraestructuras y actuaciones urbanísticas que degradaron o bien facilitaron un uso poco adecuado de algunas zonas, limitando sus potencialidades. Sin embargo, esta dinámica empieza a cambiar a partir de la aprobación de la Constitución del 1978 y la transferencia de competencias en materia de planificación territorial, sectorial y urbanística de las comunidades autónomas. El planeamiento a escala regional o subregional y la coordinación con el territorio local, casi inexistente hasta el momento, inició su desarrollo.

En lo que respecta a las comunidades autónomas, el primer instrumento de planificación regional no aparece hasta el 1990, se trata de las Directrices Regionales del Litoral de Andalucía: seguido del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote (1991) y de las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias (1991), que se puede considerar el primer instrumento de planeamiento de carácter general. De todas maneras, la planificación y en particular la regional es muy reciente e incompleta, ya que sólo once de las diecisiete comunidades disponen de esta figura: Plan Territorial General de Cataluña (1995), Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco (1997), Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón (1998), Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares y Medidas Tributarias (1999), Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2001), Directrices de Ordenación General y Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (2003), Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia (2004) y el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (2006), los Planes de Ordenación de Navarra (2010), Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (2011).

De hecho, el déficit de infraestructuras básicas generado por el gran crecimiento urbano y turístico durante las décadas de los sesenta y setenta, comportó también la creación de diversos instrumentos de planificación territorial turística anteriores al planeamiento regional como el Plan de Ordenación de la Oferta Turística de Mallorca (1996), el Plan de Ordenación de la Oferta Turística de las islas de Ibiza y Formentera (1997) y el Plan General de Turismo de Andalucía (2003).

No obstante, las líneas marcadas por la planificación territorial regional se han convertido en referencia para los planes sectoriales que se están elaborando actualmente y por supuesto los turísticos.

Finalmente, se constata en los últimos años un impulso en la planificación regional y sectorial, que se materializa en una serie de directrices y normativas que condicionan en cierta manera la planificación urbana. De todas maneras, no se ha de olvidar que el planeamiento urbano continúa siendo fundamental en la ordenación y gestión del territorio. Este tipo de figura tiene gran incidencia en los destinos turísticos, ya que los Planes de Ordenación Urbanística Municipales (POUMs) definen la clasificación del suelo, la tipología de las edificaciones y la dotación y mejora de infraestructuras, equipamientos y servicios. Las corporaciones municipales también disponen dentro de los POUMs de mecanismos específicos, como los Planes Especiales Urbanísticos (PEUs) y los Planes de Mejora Urbana (PMUs), que se pueden utilizar para preservar y recuperar elementos paisajísticos, naturales, históricos y culturales.

El contexto de la política turística española durante la implantación de los planes de excelencia turística

La crisis del sector a finales de los años ochenta y principios de los noventa comportó que la administración pública adoptara una actitud diferente, fundamentada en la descentralización de la política turística y en la colaboración entre los diferentes agentes públicos y privados implicados. El primer paso para afrontar los problemas del sector turístico fue la realización del Libro Blanco del Turismo Español (1990).

Si bien en el Libro Blanco se hace un balance positivo de los beneficios socioeconómicos que había aportado el turismo (fuente de divisas, aumento de los ingresos fiscales, creación de lugares de trabajo, generación de riqueza, etc.), convirtiéndose en un factor de modernización de la sociedad española, en sentido contrario, se exponen toda una serie de impactos negativos que había generado la actividad: excesiva ocupación del suelo, monocultivo productivo, marcada estacionalidad, degradación ambiental, etc. El modelo de desarrollo turístico tradicional, basado en un crecimiento intenso y continuado, configuraba un espacio turístico con importantes debilidades que “…no serían fáciles de reducir o eliminar, debido a que algunas tenían carácter estructural y prácticamente irreversible”[2]. Ante esta realidad, desde el Libro Blanco, se apuesta por una reformulación de los objetivos de la política turística, alejándose de la perspectiva cuantitativa, consistente en consolidar la posición competitiva de España en el mercado turístico internacional y en la mejora del balance económico y social del turismo. Entorno a estos dos objetivos, se plantean treinta líneas de actuación agrupadas en sistemas que a grandes rasgos conforman la actividad turística: recursos; infraestructuras, equipamientos y servicios; marketing y producto; sistema empresarial; y sistema institucional. Este diagnóstico asentó las bases de la actuación pública turística, que fueron recogidas en el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures I (1992-95), con la finalidad de solucionar los problemas y afrontar los retos del sector.

A partir de este momento, el turismo deja de ser visto como un simple factor de reequilibrio de la balanza comercial, y se reconoce como sector clave de la economía española. Este cambio de orientación, se observa en el propósito principal del Plan Futures I, consistente en “establecer las estrategias necesarias para que el turismo mantenga su posición como sector económico de gran relevancia en España, adaptándose a los consumidores cada vez más exigentes y atentos a los requerimientos sociales sobre su funcionamiento y los impactos que genera, con especial atención a los de índole medioambiental”[3]. Estas estrategias, que tienen como última finalidad obtener el máximo nivel de bienestar, se concretan en los siguientes objetivos[4]:

• Sociales: se pretende aumentar la calidad de vida de todos los agentes involucrados en la actividad turística (recursos humanos del sector, los turistas como consumidores y de la propia sociedad receptiva).
• Económicos: se trata de conseguir una industria más competitiva y rentable que contribuya de forma equilibrada al desarrollo de España y que permita mantener su tradicional importancia a nivel internacional.
• Ambientales: se dirige a establecer un desarrollo sostenible de la actividad, es necesario velar por la conservación y la mejora de los entornos naturales y culturales, como elementos que constituyen la base del turismo.

Para cumplir estos objetivos fundamentales se ejecutan cinco planes: el Plan de Coordinación y Cooperación Institucional; el Plan de Modernización e Innovación Turística; el Plan de Nuevos Productos Turísticos; el Plan de Promoción, Marketing y Comercialización; y el Plan de Excelencia Turística, cada uno de los cuales incorpora diversos programas, básicamente cofinanciados entre el Estado y las comunidades autónomas, aunque también reciben fondos procedentes de la Unión Europea.

La valoración favorable del Plan Futures I, por su efecto multiplicador y dinamizador de proyectos de mejora de la gestión, innovación y formación, nuevos productos y calidad, llevó a desarrollar un nuevo plan para el cuadrienio 1996-99, el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures II. A diferencia del primero, que se plantea en un periodo de recesión del sector, el segundo se aprueba en unos momentos de extraordinario crecimiento de la demanda, gracias a la conjunción de dos factores de carácter coyuntural; las diversas depreciaciones de la peseta y la inestabilidad política en el este de Europa y el norte de África. A pesar de presentarse en un contexto diferente, algunos autores[5] hablan de una política turística continuista, más que de cambio, manteniendo como objetivos fundamentales la mejora de la competitividad y de la sostenibilidad de la actividad.

Los principios rectores del nuevo Plan Futures II se configuran entorno a la:

• Sostenibilidad: respecto al medio ambiente, a los recursos naturales y culturales y fomento de un desarrollo equilibrado de la actividad.
• Corresponsabilidad de todos los agentes: promueve el compromiso de las diferentes administraciones turísticas, empresas, asociaciones a la hora de realizar proyectos conjuntos.
• Concentración de las actuaciones por productos o destinos: se da apoyo a iniciativas de gran volumen que agrupan intereses de diferentes subsectores turísticos o de destinos, para conseguir multiplicar su efecto demostración y evitar la dispersión y fragmentación de actuaciones que habían sucedido en el Plan Futures I, comportando elevados costos de gestión y disminución de la rentabilidad de los proyectos.
• Integración de las iniciativas empresariales en proyectos comunes con las administraciones: para favorecer la cooperación entre el sector público y privado, al mismo tiempo que se refuerza el tejido empresarial.

Sobre la base de estos principios se organizan ocho planes: Plan Futures-Coordinación, Plan Futures-Cooperación e Internacionalización, Plan Futures-Calidad, Plan Futures-Formación, Plan Futures-Tecnificación e Innovación, Plan Futures-Nuevos Productos, Plan Futures-Destinos Turísticos y Plan-Futures I+D, los cuales se estructuran en dieciséis programas. Por tanto, se añaden tres subplanes más respecto al Plan Futures I, con la finalidad de dar una mayor importancia a programas concretos que ya contenía el primero, como son el de Formación, Calidad y el de I+D:

• Plan Futures de Formación: la formación de los recursos humanos se convierte en un factor indispensable para la mejora de calidad del producto turístico.
• Plan Futures de Calidad: para conseguir un sector competitivo, es imprescindible adecuar el producto a los niveles de exigencia del mercado.
• Plan Futures de I+D: para definir estrategias es necesario investigar y disponer de estudios sobre las problemáticas que afectan al sector.

Después de haber dejado atrás la crisis de finales de los ochenta y principios de los noventa, España recupera el liderazgo del sector, dirigiendo la política turística a consolidar esta posición, mediante el desarrollo de un nuevo plan que tiene como principio estratégico la calidad.

El concepto de calidad substituye el de la competitividad “…la calidad constituye el rasgo diferencial de la oferta española y como solución positiva a la inevitable tensión sobre los precios originada por la presión de la demanda. Así mismo el esfuerzo continuado por la calidad constituye la garantía de futuro del sector que permite superar coyunturas previsiblemente venideras en que la oferta de los destinos presiona sobre la demanda de los mercados emisores”[6]. Pero a diferencia de los Planes Futures, donde tan sólo la calidad era aplicada a los servicios y a los productos de forma concreta, el nuevo plan propone una orientación de calidad integral, que contempla todos los sectores y elementos que conforman el producto turístico.

El principio de la calidad es el eje vertebrador del nuevo Plan, que tiene como instrumento básico de implantación la cooperación. Las administraciones públicas, tanto estatal, autonómica como local, conjuntamente con el sector empresarial, adquieren un papel destacado en la planificación de la actividad turística, consistente en la determinación de objetivos, definición de líneas de actuación, y en la aplicación y puesta en marcha de programas que forman parte del Plan. Para llevar a cabo estas funciones, el Estado dispone de una serie de organismos de cooperación, como es la Conferencia Sectorial de Turismo (Estado y comunidades autónomas); la Federación Española de Municipios y Provincias (administración local); el Consejo Promotor de Turismo y el Observatorio de Turismo (entre el sector público y privado).

El PICTE establece los siguientes objetivos generales:

• Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a medio y largo plazo.
• Incrementar la rentabilidad.
• Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística.
• Diversificación de la oferta y la demanda.
• Mayor distribución de los flujos turísticos.
• Aumento de la calidad del trabajo en el sector.
• Consecución de indicadores completos de la actividad turística.
• Reconocimiento del sector turístico por el resto de sectores económicos e integración del mismo en los esquemas de financiación, exportación, etc.

Por tanto, reemprende muchos de los objetivos de los planes anteriores, relacionados con la competitividad del sector turístico y la compatibilización de los beneficios económicos con la obtención de beneficios sociales (aumento de la calidad de vida de la sociedad receptora) y medioambientales (conseguir una desarrollo sostenible, respetuoso con el entorno natural y cultural). Para cumplir estos objetivos el Plan contiene diez programas: Calidad en Destinos, Calidad en Productos, Calidad en Sectores, Formación de Calidad, Innovación y Desarrollo Tecnológico, Internacionalización de la Empresa Turística, Cooperación Internacional, Información Estadística y Análisis Económica, Promoción y Soporte a la Comercialización Exterior.

Todos ellos son programas muy similares a los establecidos por los Futures, aunque se pueden detectar algunas novedades. El PICTE recupera el programa de Promoción, el cual tan sólo había estado presente en el Plan Futures I, y con el que se pretende sustituir la visión tradicional de España como destino de sol y playa a precios bajos, por una imagen de destino de calidad. Se introduce un nuevo programa, el de Soporte a la Comercialización Exterior, con el objetivo de adecuar la oferta a las necesidades de la demanda y dar apoyo a productos y submarcas con un elevado poder de penetración en los mercados. Se incorpora al programa de Calidad en Destinos, una nueva línea basada en la gestión integrada de los servicios turísticos, de carácter voluntario, donde el propio municipio define los objetivos y resultados que pretende conseguir. Dos ejemplos de este tipo de proyectos son el Municipio Verde, posteriormente Municipio Turístico Sostenible, que comporta a la localidad el compromiso de implantar un modelo de desarrollo turístico respetuoso con el entorno; y el Sistema Integral de Calidad del Turismo Español (SICTED), centrado en la aplicación de parámetros de calidad para el conjunto de subsectores, tanto directa como indirectamente implicados en la actividad turística.

El Plan Integral de Calidad del Turismo Español convierte la calidad en el principal factor de competitividad de la actividad turística y la cooperación como forma de funcionamiento, haciendo especial incidencia en la participación del sector privado. Precisamente, el sector empresarial turístico tiene un papel destacado en la diversificación de los productos turísticos (náutica, golf, termalismo, etc.) como a la hora de velar por la calidad de las empresas y de los servicios que ofrecen. En este sentido, la administración central ha dado apoyo a la creación del Instituto de la Calidad Turística Española (ICTE), constituido íntegramente por el sector privado, el cual se encarga de diseñar sistemas de calidad para los diversos subsectores turísticos (hoteles, camping, restaurantes, agencias de viajes, etc.) de su implantación y posterior certificación.

Los planes de excelencia turística

El plan de excelencia turística ha sido un instrumento desarrollado a principios de los noventa por el Estado, en colaboración con la administración autonómica y local, en respuesta al declive detectado en diferentes destinos turísticos maduros, especialmente de sol y playa. Estos planes, que han estado vigentes entre 1992 y 2006, han perseguido como objetivos comunes aumentar la calidad de los servicios turísticos del destino; mejorar el medio urbano y natural del municipio; ampliar y mejorar la oferta complementaria; poner en valor los recursos turísticos, crear nuevos productos; además de sensibilizar y implicar la población y los agentes locales en una cultura de la calidad. En definitiva, según la Dirección General de Turismo (1998), se han diseñado actuaciones encaminadas a cuidar los pequeños detalles fácilmente reconocidos y percibidos por el turista, que se materializan entorno:

• Acondicionamiento y mejora de playas: limpieza y dotación de accesorios, vigilancia, servicios sanitarios e higiénicos, parques o zonas lúdicas, instalación de papeleras, etc.
• Dotación de equipamientos, acciones de embellecimiento y señalización: ajardinamiento, mobiliario urbano, iluminación, etc.
• Mejora de accesos: carriles bici, rotondas, aparcamientos, etc.
• Dotación de zonas verdes: acciones de esponjamiento, creación de parques urbanos, etc.
• Recuperación urbanística y del patrimonio: rehabilitación de fachadas, recuperación de cascos históricos, etc.
• Ordenación y actuaciones en el medio ambiente: estudios sobre repercusión del medio ambiente, aplicación de la Agenda Local 21, diseño de planes espaciales de protección, repoblación y recuperación de espacios naturales, etc.
• Diversificación y enriquecimiento de la oferta turística: creación de oficinas de información turística, centros de interpretación, museos, senderos, circuitos, miradores, potenciación del turismo deportivo, de actividades culturales y turismo de congresos.

Los planes de excelencia turística han sido el reflejo de una nueva cultura turística en España, basada en el tratamiento integral del destino; el liderazgo de la administración local y la corresponsabilidad (ver figura 1). Se ha tratado de mejorar el destino de forma global, incidiendo en todos los aspectos e involucrando a todos los agentes que directa o indirectamente intervienen en la actividad. Se ha impulsado el papel de la administración local en la gestión y planificación de los espacios turísticos, ya que se dispone de una mayor proximidad al conocimiento de la realidad, y porque desde este nivel se ofrecen la mayor parte de los servicios públicos, tanto turísticos como otros no considerados estrictamente turísticos pero imprescindibles para satisfacer las necesidades de los visitantes. Finalmente, el liderazgo local se fundamenta en el principio de la cooperación, ya sea financiera como de asesoramiento, con el resto de administraciones (estatal y autonómica) y agentes privados.

La iniciativa de optar a un plan de excelencia ha correspondido por regla general a los ayuntamientos, aunque también se ha dado en territorios supramunicipales donde se han puesto de acuerdo mancomunidades, comarcas, cabildos o bien consejos insulares. Han sido estas entidades las que presentaban ante la administración autonómica la solicitud, la cual había de ir acompañada de una memoria que describiera el destino, sus características, los objetivos que perseguían con su puesta en marcha y las actuaciones que se proponían realizar. La Dirección General de Turismo de las comunidades autónomas era la encargada de analizar y valorar las solicitudes en función del rigor de los planteamientos; los objetivos del destino, la calidad técnica y estética de los proyectos; la innovación y el enfoque de la gestión que proponían; y los compromisos financieros. Pero sobre todo, se valoraba el compromiso de los empresarios turísticos del destino a participar activamente en el plan, así como la introducción de criterios de sostenibilidad en los destinos (Agenda Local 21, implantación de sistemas de gestión medioambientales). El proceso continuaba enviando las candidaturas y su priorización a la Dirección General de Turismo del Estado, la cual examinaba de nuevo y elaboraba una propuesta de concesión, resultado de la ponderación entre la valoración recibida por las comunidades autónomas, la valoración realizada por la propia Dirección General de Turismo, la priorización de las comunidades autónomas y la disponibilidad presupuestaria. La propuesta era debatida en la Tabla de Directores Generales de Turismo, hasta llegar a un acuerdo en la concesión de los planes. Por último, era necesaria que la Conferencia Sectorial de Turismo ratificara las decisiones tomadas por la Mesa de Directores. Una vez seleccionados los destinos, la definición última del plan se realizaba en una reunión entre las tres administraciones (estatal, autonómica y local) y el sector privado, donde se concretaban los diferentes términos del acuerdo, mediante la firma de un convenio de colaboración. Es de interés resaltar que las convocatorias de estos planes se producían de forma anual por la propia Dirección General de Turismo.

De hecho, los planes de excelencia turística han sido foco de atención tanto por parte de la administración como del mundo académico. En este sentido, diversa es la bibliografía[7] generada entorno al nivel de implantación, distribución, inversión, tipología de actuaciones de los planes, el grado de cumplimiento de los objetivos, impactos socioeconómicos, implicación de los agentes participantes, etc. La síntesis de esta información, establece una aproximación a los puntos fuertes y débiles de los planes de excelencia.

De las aportaciones analíticas recogidas se pueden deducir toda una serie de resultados positivos:

• Impulsaron la ordenación y la gestión estratégica a escala local.
• Aportaron un conocimiento exhaustivo de los destinos.
• Contribuyeron a la coordinación entre administraciones públicas a diversos niveles.
• Incentivaron la participación del sector privado en proyectos planteados por el sector público en materia de turismo.
• Introdujeron la cultura de la excelencia y la calidad.
• Permitieron renovar los destinos y mejorar su imagen.

En lo que se refiere a los aspectos negativos:

• Bajo nivel de implicación del sector privado y de la sociedad en general.
• Una parte importante de las actuaciones se dirigen a la mejora urbana de los destinos.
• Financiación modesta.
• Escasa planificación estratégica.
• Carencia de mecanismos de seguimiento y evaluación de los planes.
• Dificultades para dar continuidad a las actuaciones.

Génesis y evolución

Los planes de excelencia turística nacieron con el primer Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures I (1992-95), dentro del Programa de Soporte a la Consecución de la Excelencia Turística en Entornos Naturales y Urbanos. Estos primeros planes perseguían una doble finalidad, conseguir un estándares de excelencia turística de acuerdo con las exigencia del mercado y prestigiar el sector turístico español.

El municipio de Calvià, localidad de turismo masivo de sol y playa, fue el pionero en desarrollar esta iniciativa. El Plan de Excelencia de Calvià, con una inversión total de 9,02 millones de euros, se estructuró en tres grandes líneas estratégicas, englobando cada una de ellas diversas actuaciones[8]:

• Construcción de infraestructuras básicas y esponjamiento de zonas saturadas: regeneración de playas, remodelación de los paseos marítimos de Santa Ponça y Palmanova, remodelación de calles, señalización, mejora en la red de alcantarillado y agua potable y eliminación de edificios obsoletos situados en la costa.
• Mejora de la calidad, la promoción y la profesionalidad. Para afrontar la estacionalidad turística se diseñaron los productos “Calvià, el Invierno Europeo”, y “Mallorca Calvià Club”. Dirigidos a mejorar la articulación entre la formación profesional y la demanda de lugares de trabajo, se fundó el Instituto de Formación y Ocupación de Calvià (IFOC). Respecto a la promoción, la acción más relevante fue la creación de una página web de información turística.
• Cooperación, cohesión social y participación ciudadana: agrupaba actuaciones que fomentaban acuerdos entre las diferentes administraciones, agentes sociales y empresariales.

Durante el periodo de vigencia del Plan Futures I se aprobaron trece planes de excelencia turística (PET), con un presupuesto total de 44,4 millones de euros. La mayor parte de los de los planes se localizaron en el litoral, como se puede observar en el cuadro 1, predominando los del tramo Mediterráneo respecto a los del Atlántico.

Cuadro 1.
Planes de excelencia turística desarrollados con el Plan Futures I (1992-95)

Ante el éxito de las primeras experiencias, el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures II (1996-99), mantuvo la figura de los planes de excelencia dentro del Programa de Destinos Turísticos e introdujo una de nueva, los planes de dinamización turística (PDT). Estos últimos, estaban enfocados a destinos con un turismo incipiente, ya fuera tanto de pequeñas y medianas ciudades con importante patrimonio histórico, como poblaciones con una destacada riqueza natural. Entre los principales objetivos se encontraban los siguientes[9]:

• Puesta en valor y uso turístico de los recursos.
• Estudio y diseño de políticas y estrategias de producto, precio, promoción y comercialización.
• Fortalecimiento e integración del tejido empresarial mediante el fomento del asociacionismo, el asesoramiento y el soporte a las empresas.
• Creación de nuevos productos basados en la explotación innovadora de los recursos respetando el medio.
• Articulación de los recursos, servicios y oferta turística como producto y su integración como destino.

Cuadro 2.
Planes de excelencia y dinamización turística desarrollados con el Plan Futures II (1996-99)

Durante el periodo de vigencia del Plan Futures II (1996-99) se aprobaron un total de treinta siete planes, de los cuales veintidós correspondían a planes de excelencia y quince a dinamización (ver cuadro 2). Inicialmente los planes de excelencia se concedían únicamente a destinos litorales maduros de sol y playa, con el Futures II se amplió el ámbito de acción, incorporando zonas de montaña (Valle Benasque, Valle de Tena y Vall de Boí) y ciudades patrimoniales (Ávila y Segovia), receptoras estas últimas de un importante número de turistas, pero sin generar riqueza en la misma magnitud, ya que más que turistas son visitantes de día. La inversión global dedicada a los planes de excelencia y dinamización fue de 82,87 millones de euros, casi el doble respecto al Futures I.

A la vista del elevado grado de aceptación por parte de los destinos de estos mecanismos de planificación y promoción turística, el Plan Integral de Calidad del Turismo Español o PICTE (2000-06) reforzó su implantación con el Programa Calidad de Destinos Turísticos. Durante este periodo se produjo un incremento espectacular del nombre de planes aprobados (ciento treinta y uno), con una media de concesión de veintiséis anuales; y un aumento significativo del presupuesto asignado, que llegó a 316,66 millones de euros, casi cuatro veces más que el Futures II. El PICTE a diferencia del Futures I y II, daba mayor importancia a los planes de dinamización, representando el 62% del total aprobados (ver cuadro 3).

Cuadro 3.
Planes de excelencia y dinamización turística desarrollados con el PICTE (2000-06)

Características

Los planes de excelencia turística aprobados en España hasta el 2006 (último año de concesión de estos instrumentos) suman un total de ochenta y cuatro, cuantía ligeramente inferior a los planes de dinamización turística (noventa y siete). Las comunidades autónomas que entre 1992 y 2006 desarrollaron un mayor número son Andalucía (doce), Baleares (once), Cataluña (diez), Castilla y León (ocho), Comunidad Valenciana (siete), Asturias (seis), Cantabria (seis), Galicia (cinco) y Canarias (cinco). En el resto la cuantía es menor, como sucede en Aragón (cuatro), Murcia (tres), Extremadura (tres), Madrid (dos), Castilla la Mancha (uno), La Rioja (uno), o bien es inexistente como en el caso del País Vasco y Navarra (ver figura 2).

En relación a su distribución espacial, más de la mitad se han localizado en ámbitos litorales o pre-litorales. En números absolutos, Baleares (once), Andalucía (once), Cataluña (siete), Comunidad Valenciana (siete) y Canarias (cinco) son las comunidades que han presentado una mayor concentración litoral, mientras que en proporción al número de municipios litorales, Murcia (37,50%), Baleares (28,95%) y Cantabria (23,07%) ocupan las primeras posiciones, tal como se observa en el cuadro 4. Es de destacar que tanto las comunidades de Murcia, Baleares como la de Andalucía, han aplicado diferentes planes de excelencia en un mismo espacio turístico, en el caso de Murcia en la zona del Mar Menor (Estación Náutica del Mar Menor, El Mar Menor y La Manga); en el caso de las Baleares al ámbito insular de Menorca (Sant Lluís-Punta Prima) e Ibiza (Sant Antoni de Portmany y Sant Josep-Cala Bou).

Cuadro 4.
Distribución y concentración de los planes de excelencia turística litorales (1992-2006)

La presencia de planes de excelencia en ciudades de interior de alto valor histórico y monumental (algunas de ellas declaradas Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO) ha sido muy pequeña, pero no por eso menos importante, ya que han impulsado un cambio de orientación en el desarrollo turístico de estos destinos, caracterizados por una falta de infraestructuras y equipamientos adecuados para acoger actividades turísticas, infrautilización del patrimonio cultural y urbano, problemas de saturación y congestión, banalización de la oferta y perdida de identidad. En este sentido, uno de los primeros planes aprobados, el de Ávila (1999), planteó cinco grandes líneas de actuación dirigidas a aumentar la competitividad y sostenibilidad de la actividad turística:

• Recuperación urbana. Procurar una ciudad habitable y cohesionada.
• Estructuración del producto turístico. Obtener un destino competitivo y diferenciado.
• Actuaciones complementarias directamente relacionadas con el futuro: la ciudad cultural y de encuentro.
• Adecuación de los recursos humanos a las nuevas exigencias.
• Redefinición de los planteamientos de comunicación y comercialización.

Los planes de ciudades históricas han tenido una elevada incidencia en las comunidades autónomas de Castilla y León (siete) y Extremadura (tres), mientras que ha sido inferior en Aragón (dos), Madrid (dos), Galicia (dos), Asturias (dos), Andalucía (dos), Cataluña (uno), Castilla la Mancha (uno) y la Rioja (uno), ver figura 2.

Un tercer ámbito territorial de afectación de los planes de excelencia ha correspondido a zonas de montaña, en concreto centros de turismo de nieve, que evidenciaban problemas fundamentalmente de estacionalidad, saturación y falta de oferta complementaria. Ante estas circunstancias, los objetivos que se han marcado los planes de excelencia han sido básicamente de diversificación de la oferta turística, a partir de la puesta en valor de los recursos naturales y patrimoniales; cuidado y mejora del medio ambiente; y difusión y promoción turística de la diversidad de atractivos. Su implantación ha sido débil, tan sólo se han desarrollado cuatro planes, y limitada geográficamente al Pirineo (ver figura 2). El Valle de Tena y de Benasque (Pirineo aragonés) fueron las primeras áreas de montaña donde se iniciaron estos planes (1996), al que se añaden más tarde la Vall de Boí (1997) y la Vall d’Aran (2002), dentro del Pirineo catalán.

Cataluña es la única comunidad autónoma litoral que ha ejecutado planes de excelencia en los tres posibles espacios turísticos de aplicación:

• Sol y playa: Roses, LLoret de Mar, Calella de Mar, Sitges, El Vendrell, Salou y Cambrils.
• Ciudades históricas: Seu d’Urgell.
• Zonas de montaña: Vall d’Aran y Vall de Boí.

En lo que respecta a la vertiente económica, el financiamiento de los planes se realizaba mediante el principio de corresponsabilidad, dividiendo de forma paritaria la aportación entre la administración central, autonómica y local. Hasta el 2006 los planes de excelencia han contado con un presupuesto total de 257,44 millones de euros, mientras que los planes de dinamización han presentado una dotación ligeramente inferior, de 186,49 millones. La inversión media por plan de excelencia ha sido de 3,06 millones de euros, cifra que esconde valores muy dispares, que oscilan entre los 9,02 millones de euros de los municipios de Calvià y Adeje-Arona, a los menos de un millón de la isla de Menorca, Valle de Benasque y Valle de Tena. Las comunidades autónomas que han dedicado una mayor inversión en los planes de excelencia han sido las Baleares, Andalucía, Canarias y Castilla y León; con un presupuesto moderado se sitúan la Comunidad Valenciana, Cantabria, Cataluña, Galicia y Asturias; mientras que la aportación financiera ha sido pequeña en Extremadura, Aragón, Murcia, Madrid, Castilla la Mancha y La Rioja (ver cuadro 5). Estas diferencias de asignación presupuestaria se explican fundamentalmente por tres factores, que pueden aparecer de forma independiente o bien combinada:

• Capacidad económica de los entes solicitantes: teniendo en cuenta que generalmente se fijaba la cuantía de la inversión desde la administración local, municipios grandes como las capitales de provincia disponen de una mayor capacidad económica, es el caso de la comunidad de Castilla y León, que de los ocho planes aprobados, siete de ellos correspondían a sus capitales (Burgos, Palencia, Valladolid, Zamora, Salamanca, Ávila y Segovia) y la de Andalucía (Córdoba y Málaga).
• La estructura del sistema productivo: en aquellas comunidades donde la actividad turística es más destacada, las administraciones públicas han destinado un mayor apoyo económico, tal como sucedió en las Islas Baleares y Canarias.
• Planes conjuntos litorales: cuando el plan se concedía a agrupaciones de municipios litorales, estos conseguían presupuestos elevados para desarrollar las actuaciones, como en Canarias (Gran Canaria Sur con 5,41 millones de euros y el Valle de la Orotava con 4,96) y Andalucía (la Costa del Sol-Axarquía con 3,25 millones de euros y la Costa Tropical con 5,77). Sin embargo, este factor no se cumple en la comunidad de Murcia, ya que los tres planes compartidos se desarrollaron en un mismo espacio turístico, el Mar Menor.

Cuadro 5.
Inversión de los planes de excelencia turística (1992-2006), por comunidades autónomas

Si se analiza considerando la inversión media por plan de excelencia, a parte de Canarias, Baleares, Andalucía y Castilla y León, también se incorporan al mismo nivel Galicia, Cantabria y Castilla la Mancha. Presentaban valores moderados la Comunidad Valenciana, Extremadura, La Rioja, Cataluña, Madrid, Asturias y Murcia (ver cuadro 5), mientras que el presupuesto medio más bajo se localiza en Aragón, dado que en esta comunidad se ubicaron dos de los planes de excelencia de montaña, los de menor dotación económica.

La distribución de los presupuestos por tipo de actuaciones pone de manifiesto que la principal partida se ha dedicado a la adecuación del medio urbano (55,48%), que incluye acciones en equipamientos (mobiliario urbano, alumbrado, limpieza urbana, señalización urbana, turística y de interpretación), infraestructuras (mejora accesos y carreteras, mejora vías urbanas, aparcamientos y saneamiento de aguas), ajardinamiento y embellecimiento, recuperación urbanística del casco urbano (actuaciones integrales en barrios o núcleos urbanos, acondicionamiento de edificios y fachadas, incentivos particulares y esponjamiento), recuperación de playas y paseos marítimos, estudios de carácter general y recuperación del patrimonio histórico.

Mediante este amplio abanico de actuaciones, se ha pretendido rehabilitar los espacios degradados de los destinos turísticos y mejorar su imagen externa. Por otra lado, es de destacar la importancia que se le ha dado a la creación de producto, elemento fundamental para diversificar la oferta y reducir la estacionalidad, este aspecto acapara el 25,62% de la financiación, englobando acciones como la elaboración de planes estratégicos de producto, creación de nuevos productos (turismo de naturaleza, cultural, de ocio y deportes, social, de congresos y gastronómico) y servicios públicos al turista (recepción e información, seguridad pública, salud y transporte). En cambio, han recibido poca atención presupuestaria las iniciativas de adecuación en marketing y comunicación (acciones de promoción, estudios estratégicos de marketing y de perfil del turista); gestión, calidad y dinamización empresarial (apoyo a la gestión, formación y programas de calidad); y adecuación del medio natural (limpieza y acondicionamiento de terrenos, señalización y mobiliario en los espacios naturales, elaboración de estudios sobre las repercusiones medioambientales), estos únicamente han representado entre un 5-7% de la inversión (ver figura 3).

En relación a la duración temporal de los planes de excelencia, el compromiso de aportación financiera comprendía entre tres y cuatro años en función del proyecto presentado. Fundamentalmente han predominado los planes de menor duración, los de tres años, que suponen el 90,9%, únicamente Calvià, Roquetas de Mar, Gran Canaria Sur, Burgos, Salou, Cambrils y El Vendrell han presentado planes de cuatro años. Sin embargo, frecuentemente estos instrumentos han mostrado una duración temporal más grande, ya que era práctica común solicitar prórrogas, máximo de un año por anualidad, debido a las demoras en el desarrollo de los proyectos.

En el planteamiento y ejecución de los planes de excelencia turística han intervenido agentes tanto del sector público como privado. El sector público ha estado representado por la administración estatal (Ministerio de Industria, Comercio y Turismo), la administración autonómica (Consejerías de Turismo) y la administración local (ayuntamientos, mancomunidades, comarcas, diputaciones, cabildos o consejos insulares). El sector privado ha estado conformado por diversas asociaciones empresariales turísticas (hoteleros, restauración, apartamentos turísticos, etc.) y otros relacionados indirectamente con la actividad (asociaciones de comerciantes, cámaras de comercio, federaciones empresariales, etc.).

La administración local ha sido el agente con mayor número de responsabilidades a la hora de implantar un plan de excelencia, fundamentalmente por tres factores:

• Dispone de plenas competencias en bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades del turista, pero también de la población residente. El turismo se convierte en una actividad transversal en las competencias de las regidorías de la administración municipal (medio ambiente, deportes, fiestas, urbanismo, comercio, seguridad ciudadana, tráfico y transporte, sanidad y salud pública).
• Tiene un importante protagonismo en la ordenación de su territorio (planes generales de ordenación urbana) y en la aplicación de estrategias de desarrollo sostenible (Agenda Local 21).
• Mayor proximidad al ciudadano, hecho que permite llevar a cabo una tarea de sensibilización de todos los agentes directa o indirectamente relacionados con la actividad, esencial para dar continuidad a las actuaciones públicas y privadas de renovación del destino.

La implicación del sector privado en los planes de excelencia ha sido básicamente cualitativa, consistente en la asistencia a las reuniones de las Comisiones de Seguimiento, donde exponía su opinión, si bien en el caso del Valle de Tena y de Benasque (Aragón), el empresariado fue más lejos contribuyendo en su financiación. El sector privado ha estado representado en los planes a través de asociaciones empresariales turísticas de carácter general (agrupación de hoteles, cámpings, restaurantes, bares, cafeterías, discotecas, etc.) o bien las específicas de un sector (hotelera y extrahotelera, turismo activo, turismo rural); asociaciones vinculadas a la actividad turística (comerciantes, promotores y constructores); asociaciones empresariales transversales (confederaciones de empresarios, cámaras de comercio); y entidades público-privadas (estaciones náuticas, formadas por patronatos municipales de turismo conjuntamente con empresas de actividades, alojamiento y oferta complementaria, así como consorcios de turismo). En la mayoría de los planes han participado al menos una asociación empresarial, excepto en Málaga, Menorca, Gran Canaria Sur, Comillas, Laredo, Santoña y Santo Domingo de la Calzada, donde su presencia fue nula.

El papel del sector privado se consideraba esencial para el buen funcionamiento y optimización de los resultados de un plan de excelencia, en primer lugar por ser el principal motor de las actividades turísticas (crea infraestructura y productos que los comercializa, a más de generar una imagen de marca) y en segundo, porque conoce de primera mano las demandas y quejas del turista, información de gran valor para poder identificar las áreas prioritarias de actuación. No obstante, han existido algunos problemas que han dificultado su participación, tanto en la gestión como en la financiación de los planes:

• Débil tejido asociativo en el destino, que refleja el tradicional individualismo del empresariado español y la resistencia al asociacionismo.
• La actitud de autocomplacencia ante los buenos resultados económicos, han favorecido una conducta poco reinversora.
• Carencias en cuanto a la sensibilización de formar parte de un mismo proyecto, tendiendo a acentuarse más las rivalidades que reunir esfuerzos para conseguir objetivos comunes.
• Excesiva confianza en el sector público como encargado de solucionar todos los problemas.
• Desavenencias entre la administración pública y el sector privado.

Paralelamente, en el desarrollo de los planes de excelencia han intervenido otros tipos de agentes, como entidades eclesiásticas (Cabildo Metropolitano de la Catedral de Burgos) y asociaciones ecologistas (Unión para la Conservación de Costa Teguise).

Reflexión final y conclusiones

La actividad turística es uno de los principales motores económicos de España, por ello la administración pública ha hecho importantes esfuerzos para impulsar este sector. Sin embargo, el papel que ha jugado este agente a lo largo de los años no siempre ha sido el mismo. Existe una primera etapa, desde la década de los sesenta hasta los ochenta, período de máxima expansión del fenómeno, en que la administración adquiere una actitud permisiva, situación que posibilita a la empresa privada convertirse en el principal actor de la gestión y crecimiento de la actividad, primando los beneficios económicos sobre la estructuración territorial. Sin embargo, no es hasta finales de los ochenta, ante las debilidades y dificultades que presenta el sector, que se inicia una nueva etapa, dónde la administración pública se involucra de forma más decidida en el proceso de planificación de la actividad, materializándose hasta la actualidad a través de diversos planes.

Entre los ejes centrales de estos planes se encuentra la política turística en destino, que ha impulsado un sistema de planificación y gestión basado en la sostenibilidad, la corresponsabilidad público-privada, el liderazgo de la administración local, la cooperación interadministrativa y la visión estratégica. Principios que se concretan en iniciativas como los planes de excelencia, siendo uno de los instrumentos más destacados de la política turística española, y por ello objeto de este estudio.

Una vez queda comprobado el interés que suscita el análisis sobre los planes de excelencia, este estudio ha contribuido a identificar y concretar, desde otra perspectiva, características referidas al desarrollo de estos planes, que no habían sido tenidas en cuenta hasta ahora.

Aspectos negativos:

• Un elevado protagonismo de la administración local.
• Moderada incidencia en la creación de producto.
• Poca importancia al desarrollo de políticas sostenibles, especialmente las ambientales.
• Una escasa capacidad de dinamización empresarial.
• La falta de fórmulas de organización y gestión turística compartida.

Aspectos positivos:

• Aportaron una fuente de financiación complementaria a los ayuntamientos.
• Proyectos de creación y singularización de los productos turísticos.

De la experiencia obtenida del funcionamiento de los planes de excelencia se desprenden toda una serie posibles mejoras de cara al diseño de nuevas iniciativas de política turística, tales como clarificar objetivos, fomentar la cooperación interterritorial, buscar nuevas fórmulas para implicar de forma real el sector empresarial turístico, incidir más en la sostenibilidad y ajustarse a las necesidades de la demanda. Para afrontar estos retos, des del Plan de Turismo Español 2020 se han planteado estrategias de desestacionalización de la actividad, en un inicio mediante los planes de dinamización del producto turístico (2006-2008) y posteriormente planes de competitividad turística, que a partir del 2009, vienen a sustituir los antiguos planes de excelencia. Iniciativas de rehabilitación de equipamientos y entornos urbanos y naturales, gracias al Fondo Financiero del Estado para la Modernización de las Infraestructuras Turísticas (FOMIT). Desde el punto de vista empresarial, se ha diseñado el Plan Renove, dedicado a modernizar la oferta turística de alojamiento, restauración y complementaria, así como el Plan FuturE orientado a implantar criterios de ecoeficiencia en las instalaciones turísticas. Sin embargo, los Proyectos Extraordinarios de Recualificación de Destinos Maduros (Playa de Palma, Costa del Sol Occidental, Gran Canaria y Puerto de la Cruz), basados en la modernización de la oferta y la mejora de la calidad ambiental y paisajística, se convierten en la línea de acción con mayor poder de repercusión, dado su carácter integral. Así como la elaboración de planes específicos, es el caso del Plan Turismo Litoral Siglo XXI, aprobada a inicios del 2011, para regenerar los destinos litorales.

Notas

[9] Recogidos en: Dirección General de Turismo, 1998.

 

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© Copyright Lorena Beas Secall, 2012. 
© Copyright Scripta Nova, 2012.

 

Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

 

Ficha bibliográfica:

BEAS SECALL, Lorena. Los planes de excelencia turística en España (1992-2006). Una apuesta por la revitalización de los destinos. Revisión de su implantación e impactos. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 20 de agosto de 2012, vol. XVI, nº 411. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-411.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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