Dolors Comas d’Argemir
Departamento de Antropología, Trabajo Social y Filosofía - Universidad Rovira i Virgili
dolors.comasdargemir@urv.cat

Políticas públicas, familia e infancia. Redescubrimiento y auge de las políticas familiares en España (Resumen)

Las políticas familiares en España surgen en la etapa democrática, especialmente en los últimos veinte años, con el objetivo de dar apoyo a los individuos en el ejercicio de sus responsabilidades familiares. Se desarrollan mucho más tarde que en otros estados europeos y ello repercute en la situación de las mujeres, en la baja natalidad, en la difícil emancipación de los jóvenes y en la falta de apoyo público en el cuidado de personas dependientes.

Las políticas familiares no pueden desvincularse de las políticas de protección y atención a la infancia. En este artículo analizaré las nuevas realidades familiares y hasta qué punto las políticas públicas las han tenido en cuenta. El bienestar de la infancia no solo depende del esfuerzo realizado por las familias, sino también de la existencia de políticas públicas que incrementan las oportunidades de las familias en recursos y en servicios. La erosión de la familia tradicional genera nuevos riesgos sociales para la infancia que no se pueden abordar si no se reconoce la diversidad de las nuevas realidades familiares.

Family policies and children. Rediscovery and height of family policies in Spain (Abstract)

Family policies in Spain started in the early democratic years but the past twenty years have seen the greatest improvements in family policies. They have been developed much later in Spain than in other European countries and this has impacted on women’s lives, causing very low birth rates. The lack of family policies have also negatively affected the independence of young people and the care of dependent persons.

Family policies are strongly related with child protection and care policies. In this article I analyze the new family realities in order to know if current public policy takes them into account. The well-being of children not only depends on family efforts but also on public policies because they increase resources and services for families. The erosion of the traditional family has created new social risks for children. This cannot be addressed within the old frameworks so we need to recognize the new family realities.

Las políticas públicas (su presencia o ausencia, así como sus características) tienen una poderosa incidencia en la organización social, en la construcción de identidades, en las dinámicas de género y en el bienestar de la infancia[1]. Son instrumentos clave del poder moderno estableciendo los instrumentos de actuación y las categorías de personas a las que se dirigen las acciones[2]. La vida cotidiana está influida por las políticas públicas y los individuos las usan estratégicamente, pues incrementan el conjunto de oportunidades, que se añaden a las que ofrece el mercado o a las que se tienen en la familia. De ahí que el análisis de las políticas familiares permita tener una mejor comprensión de lo que sucede en la familia actual.

Las políticas familiares no pueden desvincularse de las políticas de protección y atención a la infancia. La Convención sobre los Derechos de la Niñez de 1989 marca un antes y un después en las políticas dirigidas a la infancia, ya que las normativas previas a esta fecha se centraban de manera exclusiva en la protección y no atendían a la globalidad de la infancia, sino solo a la situada en riesgo social. La Convención, en cambio, tiene una perspectiva integral de la infancia: los niños y niñas dejan de ser considerados como un objeto pasivo de protección para adquirir la categoría de ciudadanos y, por tanto, de sujetos de derechos.

En este artículo me centraré especialmente en las nuevas realidades familiares para ver hasta qué punto las políticas públicas las tienen en consideración, algo que no puede suceder si no se considera como familia a una gran diversidad de modelos y formas de convivencia y se actúa a partir de esta diversidad[3]. Esto no siempre es así, porque las políticas familiares pueden ir orientadas a preservar modelo de familia tradicional sin reconocer los nuevos fenómenos emergentes. La diferencia entre políticas progresistas y conservadoras reside justamente en el grado de aceptación de nuevas realidades familiares, con criterios más amplios e inclusivos las primeras; más restringidos y excluyentes las segundas.

Pero no se trata solo de una cuestión ideológica porque estas dimensiones no se dan en términos absolutos. La sociedad es plural y compleja, de manera que nuevas formas de familia conviven con otras de corte tradicional. También el espectro político es plural y complejo, los gobiernos cambian e introducen nuevas políticas que difícilmente anulan las preexistentes, sino que se sobreponen a ellas o las modifican en parte ya que hay dimensiones de las nuevas realidades familiares que son asumidas fácilmente y otras no; o que son asumidas por una parte de la población y no así por otra. La regulación del matrimonio homosexual en España, por ejemplo, despertó grandes controversias y la oposición de sectores sociales y políticos más conservadores mientras que la igualdad entre los hijos/as o las adopciones internacionales, han tenido una aceptación generalizada.

El reconocimiento de las nuevas realidades familiares en una sociedad es, de hecho, un proceso fruto de la interrelación del contexto político, las políticas públicas y las representaciones culturales. En el caso de España, la familia y el bienestar están en proceso inacabado de reajuste, como fruto de las transformaciones sociales y de las nuevas formas de intervención política que se iniciaron en la transición democrática de mediados de los 70’s y que llegan hasta hoy. El bienestar de la infancia no puede desvincularse del reconocimiento de estas nuevas realidades familiares y de las actuaciones públicas orientadas tanto a ofrecer oportunidades a la familia para el ejercicio de sus responsabilidades como a garantizar los derechos de la infancia en aspectos como la educación, la salud, la cultura o la justicia.

Sobre las políticas familiares

En España las políticas familiares han estado en auge en los últimos años. Podemos decir que ha habido un redescubrimiento de las mismas, pasando prácticamente de su ausencia durante el primer período de la democracia a su impulso e incremento en estos últimos años. Se trata de un redescubrimiento de las políticas familiares, pues la dictadura franquista había tenido actuaciones muy perfiladas y específicas en política familiar, identificadas incluso como una de las características del régimen por sus fuertes connotaciones ideológicas y políticas, lo que influyó en el rechazo que posteriormente se produjo de las mismas. En sintonía con lo que sucede en otros países europeos, en la última década se han empezado a desarrollar políticas de apoyo a la familia con cierta intensidad. Las actuaciones pueden proceder del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los municipios, de acuerdo con las competencias asignadas a los distintos niveles de articulación política. La crisis económica que está afectando con fuerza desde el año 2008 repercute ya en algunas de las actuaciones políticas al respecto, al suponer una disminución del gasto público que se destina a ellas.

Las políticas familiares constituyen un ámbito propio dentro de las políticas públicas de protección social que se ha desarrollado especialmente en Europa y que en los últimos años ha adquirido mucha entidad e importancia. De hecho, algunas medidas de política familiar se iniciaron mucho antes de que surgiera esta denominación específica, como es el caso de los permisos de maternidad retribuidos, por ejemplo, que datan de finales del siglo XIX. Las actuaciones de los Estados en este terreno responden a diversos objetivos, como contrarrestar el descenso de natalidad, atender a la infancia, proteger a los miembros más vulnerables, conseguir la igualdad entre hombres y mujeres o incrementar la calidad de vida. Los instrumentos utilizados son las prestaciones económicas, las medidas fiscales, los servicios y las ayudas técnicas.

Las políticas públicas en salud, educación, vivienda, servicios sociales o pensiones hacen que los individuos sean menos dependientes de la familia. De hecho, el individualismo como valor solo es posible llevarlo a la práctica si hay un estado protector que asuma las situaciones de adversidad de las personas, reequilibre las diferencias sociales y promueva una igualdad de oportunidades. Si las políticas del Estado son débiles, el mercado tiene un mayor campo de actuación y se tiende a una dualización de la sociedad; pero sobre todo es la familia la que resulta más afectada pues, al ser la primera malla de protección social, acumula mayores cargas y responsabilidades. El familiarismo está mucho más presente en los países con estados del bienestar poco desarrollados –más en la Europa del sur que en la del norte, por ejemplo–; también está más presente en los sectores sociales más desprotegidos, como entre los inmigrantes. No se trata, pues, de un factor cultural simplemente, como suele argumentarse, sino que es también un factor estructural, y como tal caracteriza a los regímenes de bienestar mediterráneos[4].

En estos temas hablar de la familia es hablar principalmente de las mujeres. Son ellas las que ejercen las funciones de cuidado, relacionado con la crianza, la atención a los enfermos o a las personas que no pueden valerse por sí mismas, y en su función de responsables del hogar también han cuidado a maridos e hijos/as aunque estos sí pudieran valerse. El escaso desarrollo de las políticas públicas ha gravitado, de hecho, en el trabajo de las mujeres en la familia, en la existencia de una familia patriarcal y en una organización social y política donde la dominación masculina expresada en las diferencias de género y de poder han segmentado las funciones ejercidas por hombres y por mujeres. En otras ocasiones me he referido a la «economía del afecto» para mostrar que estas actividades ejercidas por las mujeres en la familia tienen valor económico, cosa que se expresa cuando la provisión de asistencia la realiza el mercado o la asumen los poderes públicos, y, por tanto, «economizan» el gasto público[5].

En los regímenes de bienestar mediterráneos la familia es una institución central en el suministro de bienestar y protección, de tal manera que el Estado no considera indispensable aportar intervenciones públicas para las familias porque da por supuesto que la familia tendrá capacidad suficiente para adaptarse a las situaciones cambiantes y asumir la tutela, supervivencia básica y adversidad de sus miembros. Esta premisa, cultural e ideológica, se fundamenta en el supuesto de que existe una solidaridad intergeneracional fuerte y, sobre todo, de que las mujeres, en su papel de amas de casa, actúan como principales responsables en el cuidado y asistencia. Sin embargo, la situación actual no se corresponde con esta premisa y este modelo está actualmente en crisis en España.

Efectivamente, el cambio en la vida de las mujeres ha hecho cambiar también la familia y ha puesto en crisis su papel asistencial. La tasa de actividad laboral de las mujeres españolas no ha dejado de crecer año tras año y en el 2010 alcanzaba un 84% entre las mujeres de 25 a 35 años[6]. Y aunque los hombres más jóvenes asumen una parte del trabajo familiar, son las mujeres las que principalmente padecen la falta de tiempo y los problemas de las dobles jornadas. La familia ha cambiado a un ritmo más rápido que las respuestas políticas a las nuevas necesidades. Por ello las demandas de prestaciones y de servicios personales es muy fuerte y se han incorporado al debate social y a la agenda política: las escuelas infantiles, la atención a la dependencia, las políticas para personas con discapacidad, las prestaciones económicas por hijos/as, la regulación de nuevas situaciones familiares (como el matrimonio homosexual o la adopción internacional).

La situación de la familia incide fuertemente en la infancia. En España, con políticas sociales caracterizadas por el familiarismo y la escasa implicación pública, la familia proporciona protección y ayuda al individuo ante eventuales adversidades y riesgos (enfermedad, dependencia, desempleo). El modelo de referencia es el de una familia caracterizada por su estabilidad y por la presencia de una pareja heterosexual, en la que el hombre gana el salario principal y la mujer asume el cuidado de sus miembros. La erosión de este tipo de familia conlleva nuevas necesidades que no se pueden resolver a partir de viejos esquemas, puesto que ello implica un riesgo social para la infancia. El surgimiento de nuevas realidades familiares requiere por de tanto nuevas políticas. Impulsar el empleo de las mujeres, por ejemplo, obliga a una mayor implicación pública en la atención a la infancia.

En los últimos años se ha prestado especial atención a la pobreza infantil. Llama la atención que las políticas públicas focalizadas en el empleo, la protección social y la educación que han conseguido una reducción de la pobreza, han fracasado en proporcionar una verdadera igualdad de oportunidades. La herencia social sigue condicionando el destino de niños y niñas, sus éxitos o fracasos en la escuela, su acceso a determinados empleos. El ascensor social, la gran esperanza de las sociedades avanzadas, no opera de la misma forma para todos los grupos sociales. Hoy, además, las desigualdades sociales se solapan con las diferencias étnicas, de manera que son las personas inmigradas y sus hijos/as quienes sufren en mayor medida las injusticias sociales.

La necesidad de reformular el Estado del bienestar centrándolo en la infancia es una propuesta que va en la línea de atender las necesidades de bienestar y de educación de la infancia ya desde sus primeros años[7]. Esto implica por consiguiente que la protección social se dirija especialmente a la inversión social. Los mecanismos de lucha contra la pobreza infantil deben operar ya en los primeros años de vida, puesto que las experiencias iniciales son fundamentales y la falta de oportunidades en la infancia tiene consecuencias negativas a largo plazo (la menor escolarización, por ejemplo, se traduce en peores empleos y bajos salarios, así como en una mayor probabilidad de seguir siendo pobre). Así pues, se trata de poner en marcha estrategias preventivas, que sitúan la educación como prioridad. El coste suplementario que esto entraña es escaso si se tiene en cuenta que actuar tardíamente mediante la enseñanza para adultos, los subsidios de desempleo o las políticas activas laborales tiene una eficacia mucho menor.

El empleo de las madres es también fundamental, ya que en tal caso la pobreza infantil desaparece casi automáticamente. El aporte de dos o más salarios a la familia supone poder contar con mayores ingresos. Hay, sin embargo, otra consecuencia beneficiosa para los hijos, como es el hecho de que las madres ganen autonomía y poder y los padres estén más predispuestos a dedicar más tiempo y dinero a sus hijos/as. Ambos aspectos están en cuestión en el caso de las familias monoparentales; de ahí la necesidad también de apoyo específico a las mismas.

Lógicamente esto implica medidas para posibilitar la conciliación de la vida laboral y la familiar, lo cual abarca desde los permisos maternos y paternos para atender a las y los recién nacidos, las facilidades de reincorporación a la vida laboral, así como la atención de la pequeña infancia, mediante apoyo a las madres, escuelas infantiles, sistemas de guarda, ludotecas infantiles, bibliotecas, centros de deportes, así como las instituciones que acogen a los niños y niñas con problemas sociales. Se trata pues de que el estado asuma responsabilidad pública en la atención a la infancia.

Políticas familiares en España

La familia en la España actual está lejos de parecerse a la que existía hace tan solo cincuenta años, cuando estaba vigente la dictadura franquista y el modelo de familia (el que llamamos ahora «tradicional») estaba muy claro: núcleo conyugal e hijos/as, orientado a la reproducción, con el hombre como proveedor de ingresos y la mujer dedicada a los trabajos domésticos y el cuidado. Era un modelo único, aunque existieran excepciones, especialmente en contextos agrarios o en sectores urbanos populares. Pero el modelo hegemónico sí era único y estaba legitimado por el nacionalcatolicismo, de manera que los casos que se apartaban de la norma eran considerados desviaciones o una fatalidad del destino. Que una mujer obrera tuviera que trabajar indicaba que el salario del marido no era suficiente. Un matrimonio sin hijos no hacía familia. Ser soltero o soltera indicaba un vacío: no haberse podido casar. Un homosexual era considerado una persona desviada o enferma. Una madre soltera era objeto de oprobio y vergüenza. La mujer que quería trabajar, conducir, viajar al extranjero o abrir una cuenta corriente necesitaba el permiso de su marido. No existía el divorcio. Los métodos de contracepción estaban prohibidos porque no se reconocía la sexualidad fuera del matrimonio o de la intención reproductiva. La trayectoria vital de las personas estaba, pues, claramente establecida: de la soltería al matrimonio, la maternidad y la paternidad y, al cabo de unos años, la viudedad. El trabajo de las mujeres era penalizado con la pérdida de las prestaciones por los hijos/as (los llamados «puntos», que tenían bastante peso sobre el salario). El franquismo sí tenía una política familiar, que se orientaba a la exaltación de la familia numerosa, de la mujer hogareña y del hombre trabajador.

Todo esto hoy parece prehistoria, pero no ha pasaso tanto tiempo. La píldora anticonceptiva se autorizó en 1974, las discriminaciones de las mujeres en relación al adulterio, la patria potestad o la administración de bienes fueron abolidas en 1975 y el divorcio se legalizó e 1983. Teniendo en cuenta esta proximidad temporal, podemos decir que en España los cambios en la familia han sido vertiginosos, una verdadera explosión de diferentes opciones personales ante el modelo rígido y monolítico de años inmediatamente anteriores.

En la década de los años 80 y 90 del siglo pasado, el gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) emprendió reformas sustanciales en el ámbito de la educación, la sanidad y las pensiones, configurando el actual sistema de acceso universal y de individuación de los derechos. Son políticas que revierten a favor de las familias y de su bienestar, desde luego, pero de forma incompleta porque las políticas de servicios personales –y, en general, las políticas familiares– que tienen una incidencia directa en la vida cotidiana y el trabajo familiar, se postergaron. Se desarrollaron sobre todo políticas de género, a partir del importante papel que jugó el Instituto de la Mujer y las instituciones equivalentes de las Comunidades Autónomas[8].

Sin ánimo de simplificar, y a efectos de lo que nos interesa aquí, se potenciaron las actuaciones para conseguir que las mujeres tuvieran una mayor presencia en el ámbito laboral y social, pero la familia no fue objeto de intervención porque en aquellos años no era prioritario. En un momento en que la familia tradicional se derrumbaba y muchas personas optaban por formas de convivencia alternativa, las fuerzas políticas de izquierda no consideraban oportuno proteger la familia, identificada con el modelo tradicional que el franquismo tanto había ensalzado y que contribuía a la opresión de las mujeres. Es la historia específica de la España de la dictadura la que explica este rechazo a desarrollar políticas familiares que sí se estaban desarrollando en otros países europeos desde gobiernos de distinto signo político. Esta falta de políticas familiares y de servicios personales supuso, contradictoriamente, un incremento de la presión en trabajo y tensión para las mujeres, que sumaban sus nuevas actividades laborales y sociales a las antiguas responsabilidades familiares que debían seguir ejerciendo.

El gobierno del Partido Popular (PP) (1996-2004) sí que hizo de la familia un eje importante de su discurso y de su intervención política, en este caso desde una visión conservadora. Durante su mandato se aprobó la ley de conciliación de la vida familiar y laboral, y se introdujeron prestaciones económicas y medidas fiscales. Las políticas impulsadas reforzaban los roles tradicionales de género (al entender que solo las mujeres debían conciliar trabajo y familia y no los hombres), favorecían a los grupos solventes (al disminuir la progresividad fiscal) y mantenían los modelos de familia tradicional evitando reconocer las nuevas realidades emergentes y siendo especialmente beligerantes con las iniciativas que sí lo hicieron (como el matrimonio homosexual o las adopciones por parejas homosexuales en Cataluña).

En su última etapa de gobierno (2004-2011), el PSOE siguió impulsando políticas de género, inició prestaciones económicas por el nacimiento de hijos, reguló nuevas realidades familiares y aprobó la ley de dependencia. La novedad, en el caso del PSOE es que se asumió la necesidad de intervenir en las políticas familiares, hasta el punto que la ministra de Educación, Política Social y Deporte declaró que la familia iba a ser el eje central de las políticas sociales, dando así un giro copernicano respecto a la actitud que se había mantenido años atrás.

Las Comunidades Autónomas, con competencias propias en políticas sociales, han desarrollado diferentes iniciativas en políticas familiares, desde el reconocimiento de las parejas de hecho, por ejemplo, a las prestaciones económicas y deducciones fiscales por diversos supuestos (nacimiento o adopción de hijos/as, cuidado de familiares, familias numerosas o adopción internacional).

Ha habido pues un redescubrimiento de las políticas familiares, porque ha sido en la última década cuando todos los grupos políticos han asumido la necesidad de desarrollarlas, con diferencias en los modelos y concepciones sobre la familia, con diferencias también en el tipo de actuaciones planteadas, pero con la idea común de que este es un ámbito de actuación con entidad propia y con importancia social.

A pesar de que la actividad legislativa y las actuaciones públicas en relación a la familia han sido diversas en España, el esfuerzo presupuestario, en cambio, no ha sido equivalente. Por lo que respecta al gasto público en protección social, España se sitúa muy por detrás de la mayoría de los países de la Unión Europea de los 15, en sintonía, por cierto, con otros países mediterráneos como Grecia, Italia o Portugal. Los datos del Eurostat del año 2008 –el año de inicio de la crisis económica– muestran que los países que dedicaban más esfuerzo a la protección social eran Francia (30,8% del PIB), Dinamarca (29,7%) y Suecia (29,4%); los que menos, España (22,7%) e Irlanda (22,1%). Por lo que respecta a las políticas familiares en concreto, en el cuadro 1 se advierten las diferencias en el compromiso de distintos grupos de países europeos entre los que España se sitúa detrás, en sintonía con el resto de países mediterráneos como Grecia, Italia o Portugal.

Cuadro 1.
Comparación entre España y los países de la UE en políticas de familia. % PIB. 2002

El gasto público en políticas familiares en España es de intensidad baja, en la lógica de los regímenes mediterráneos de bienestar que se caracterizan por el fuerte papel de la familia como institución asistencial y en la lógica de no considerar la familia como un ámbito de actuación prioritaria.

La confluencia entre las intervenciones y las omisiones de las políticas públicas a nivel estatal y autonómico han tenido como resultado la debilidad de las políticas de familia, lo que contrasta con el dinamismo e innovación de los países socialmente más avanzados de Europa. Las consecuencias son claras: tasas de fecundidad muy por debajo de las deseadas, dificultad de emancipación de los jóvenes y demanda no atendida en escuelas infantiles, en atención domiciliaria para las personas ancianas o en residencias, lo que ha generado una fuerte expansión del sector privado en este campo. En España, el gasto en protección social ha estado prácticamente estancado desde 1990 y la aplicación de la ley de dependencia, aprobada el año 2006, que significaba un esfuerzo presupuestario importante, ha quedado prácticamente paralizada[9]. Las necesidades de las familias se hallan por delante de las políticas públicas que se han puesto en marcha. Y la crisis económica no solo interrumpe este proceso sino que va a significar importantes retrocesos en materia de bienestar.

Presentaré a continuación los grandes ejes de las políticas sociales y de familia que se han desarrollado en España en los años de democracia, valorando sus resultados y su relación con las necesidades existentes y las emergentes[10].

La situación de las mujeres

La familia de hoy es una familia postpatriarcal y esto es fruto de un proceso todavía inacabado. Han contribuido a ello los cambios demográficos (disminución de la fecundidad y control de la natalidad), económicos (incremento de las tasas de ocupación femenina), educativos (aumento del nivel educativo) y social (participación en movimientos sociales a favor de la libertad y la equidad). Los discursos sobre los roles conyugales y parentales han cambiado porque la división del trabajo se ha modificado[11].

Las políticas de género se erigen en el centro neurálgico de las políticas familiares en España aunque no tengan este propósito directo. Se inician con el gobierno del PSOE, a finales de los años 80, con los sucesivos Planes para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; las continúa el PP, con la aprobación de la ley de conciliación de la vida familiar y laboral (1999); y culminan con la aprobación de la ley contra la violencia de género (2004) y la ley de igualdad entre mujeres y hombres (2007)[12]. Son actuaciones que tienen como objeto a las mujeres, pero que de forma tímida introducen disposiciones dirigidas a los hombres, como el permiso de paternidad. Hay que destacar cómo la violencia contra las mujeres pasa a considerarse un problema social que, como tal, requiere de la intervención pública para luchar contra él, cuando años antes se consideraba algo propio y exclusivo del ámbito privado. Las políticas que se han desarrollado responden a las demandas de igualdad y a las nuevas realidades que experimentan las mujeres, suponiendo avances importantes en el campo de la participación laboral o política, pero que no consiguen superar las desigualdades de género ni la dominación masculina, que también tienen su expresión en el marco familiar.

Un indicador de los nuevos roles y relaciones en la pareja es el hecho de que el matrimonio que hace unos años era la condición previa e indispensable para tener hijos/as ya no lo es. En España un 32,47% de los hijos/as nacidos en 2010 lo hizo en el seno de una pareja que escogió la unión libre mientras que en 1975 solo fueron un 2,02%. Lo que antes era un escándalo, contrario a las normas sociales existentes, hoy es algo banal. Y todavía lo es más en los países del norte de Europa. También en el año 2010, nacieron en Francia un 53,74% de hijos fuera del matrimonio, en Suecia un 54,15%, en Noruega un 54,77 y en Islandia un 64,33%. Dinamarca se acerca a este grupo, con un 47,31%, y también Gran Bretaña (46,29%). Portugal, Alemania e Irlanda superan el 30%, mientras que Polonia e Italia se sitúan en torno al 20%. En Grecia, en cambio, el porcentaje es muy bajo, con un 6,57%. Sea cual sea la situación jurídica de la pareja, el tener hijos/as la convierte en familia. Así, no es el matrimonio lo que crea la familia, sino los hijos/as y a estos se los procrea por sí mismos, porque así lo eligen sus progenitores. El valor de la elección pesa mucho más que el de la institucionalización. Las políticas públicas de bienestar, que otorgan más autonomía a las personas y más poder a las mujeres que no han de depender de sus maridos o progenitores, han contribuido a extender este fenómeno.

La baja natalidad existente en España ha generado preocupación en los gobiernos, aunque solo recientemente se han introducido prestaciones económicas y medidas fiscales. En el año 2003, por ejemplo, el gobierno del PP introdujo el pago de 100 euros mensuales para las madres trabajadoras con hijos menores de 3 años, una medida que fue muy polémica porque mantenía implícitamente el modelo tradicional de segmentación de responsabilidades domésticas y discriminaba a quienes no tenían un empleo. Las medidas fiscales, por su parte, favorecen a las familias en función del número de hijos pero, como paralelamente disminuye la progresividad fiscal, esto tiende a incrementar las desigualdades entre familias. El gobierno del PSOE introdujo el pago de 2500 euros por el nacimiento, adopción o acogimiento de un hijo, que se eliminó a partir del año 2011. Muchas Comunidades Autónomas han establecido también deducciones fiscales por el mismo concepto, algunas de tipo universal, otras condicionadas a los ingresos, con casuísticas muy diversas si se trata de primeros hijos/as o sucesivos, de familias numerosas, de familias monoparentales o con discapacitados, así como el caso de partos múltiples o de la adopción internacional[13].

En su conjunto, las prestaciones económicas son bajas si se comparan con lo que pretenden contrarrestar, la baja natalidad, y las que tienen en otros países. Por ejemplo, una familia española recibe solo una sexta parte de lo que recibe una familia alemana como prestaciones por hijos/as a su cargo. Además, los servicios son escasos, tanto por lo que refiere a escuelas de 0-3 años como a los servicios para niños/as y adolescentes, que son prácticamente inexistentes desde la iniciativa pública.

¿Qué ocurre en las familias con todo ello? Pues que se forman tarde –la edad media de las madres al tener el primer hijo supera los 30 años– y predominan los hijos/as únicos. A pesar de ello el deseo de tener hijos/as es muy fuerte. La tasa de fecundidad en España llegó a sus mínimos en 1998, con 1,16 hijos por mujer, y en 2010 llegó a 1,38 gracias a la contribución de las madres extranjeras. Y es que las mujeres sufren una gran presión por la acumulación de actividades. La precariedad laboral y sobre todo la temporalidad de los contratos condicionan la decisión de tener hijos, retardándola e, incluso, inhibiéndola. Por esto, los países que han desarrollado prestaciones y servicios para las familias y políticas a favor de la actividad laboral de calidad han podido invertir la tendencia decreciente de la natalidad. Francia, por ejemplo, que ha recuperado una fecundidad dinámica –que llegó a una tasa de 2,0 en 2006 y semantiene en 2010–, tiene también una elevada participación de las mujeres en el mercado de trabajo: más del 80% de la franja comprendida entre 25 y 49 años (la tasa de empleo femenino total se acerca al 60%). Es significativo que los países que comparten con Francia las tasas de fecundidad más elevadas de Europa (seguimos con datos del 2006), como Islandia (2,19), Suecia (1,98), Noruega (1,94), Gran Bretaña (1,94) y Finlandia (1,86) tienen unas tasas de participación laboral femenina superiores al 60%. Y los países con las tasas de natalidad más bajas, como Grecia (1,44), Italia (1,41), España (1,38) y Polonia (1,38), tienen menos del 50% de mujeres en edad laboral participando en el mercado de trabajo. Es de destacar que la adhesión al catolicismo de estos últimos países no ha sido un freno al descenso de la natalidad. La precariedad y la inestabilidad laboral, unidas a la debilidad de las políticas sociales, son factores que pesan mucho más.

El trabajo de las mujeres no es un freno a la natalidad como a menudo se ha afirmado convirtiéndose incluso en un tópico: lo que inhibe la natalidad es la precariedad y la inestabilidad laboral. Hace unos años el derecho a la maternidad (en el sentido de tener los hijos/as deseados en el momento deseado) pasaba por el control de la natalidad. Actualmente pasa por el desarrollo de políticas públicas, pues la falta de servicios a las familias, el raquitismo de las prestaciones económicas y la precariedad laboral son factores limitadores de la natalidad. Este es uno de los terrenos en que el viejo lema feminista de «lo personal es político» adquiere todo su significado.

Los jóvenes tienen una transición precaria a la edad adulta, por las dificultades de la emancipación. Esta es una responsabilidad que recae sobre el núcleo familiar, ya que los poderes públicos no se han responsabilizado de los miembros más jóvenes de las familias y el proceso de emancipación se entiende como un problema privado[14]. En España, en el año 2009, el 53,2% de jóvenes entre 18 y 34 años vivía en casa de sus padres (en el año 1990 el porcentaje era solo de un 25%). En Reino Unido, Holanda, Francia y Alemania, donde existen ayudas públicas para las y los jóvenes, la edad de emancipación es bastante más baja que en Italia, Grecia, España o Portugal, donde tales ayudas no existen o son muy limitadas. En la creación de nuevas familias repercute negativamente la precariedad laboral, la falta de vivienda asequible y la necesidad de adquirir titulaciones académicas elevadas debido al desprestigio de la formación profesional. Excepto las incipientes ayudas para acceder a viviendas de alquiler, hay en España una casi total ausencia de políticas que contribuyan a la emancipación juvenil y a la formación de nuevas familias.

A pesar de que actualmente las personas jóvenes tienen unos niveles educativos más elevados que nunca, son las que más padecen el impacto de la crisis económica, de manera que en el segundo trimestre del año 2011 la tasa de paro juvenil llegaba a un 34,7%. Si a esta población joven que está en paro se suma la que no dispone de ningún salario, entonces el porcentaje se eleva a un 40,3%. Por otro lado, los empleos de los jóvenes son precarios y en buena parte temporales (un 48,17%).

El precio de la vivienda es otro factor que dificulta la emancipación de los jóvenes, pues buena parte del precio de las viviendas de alquiler se sitúa por encima del 30% de la renta disponible de un hogar joven. Lo mismo sucede con las viviendas de compra en el mercado libre, pues a pesar de la caída de los precios de los dos últimos años, la brecha entre el endeudamiento máximo que puede soportar la población joven y los requisitos para acceder al mercado de la vivienda es muy grande. En el País Vasco, en la Comunidad de Madrid y en las Baleares, es donde esta brecha es más acusada, de manera que el precio de la vivienda libre es 14 veces el salario de un año de una persona joven, y 9 veces la renta media anual de un hogar joven[15]. Las políticas de vivienda se han centrado en facilitar el acceso de la población joven a viviendas de alquiler, sea en viviendas sociales directamente, sea a partir de subvencionar la diferencia entre el 30% de la renta familiar y el precio del alquiler, para ingresos inferiores a un determinado límite. Los propietarios tienen a su vez beneficios fiscales cuando alquilan una vivienda a una persona menor de 35 años.

En estas condiciones, la emancipación juvenil resulta enormemente difícil. El apoyo familiar, que funciona como red de protección social, así como la idea de que la etapa juvenil es una especie de período de prueba y de adaptación a la vida adulta, contribuyen a mitigar la situación de la realidad juvenil, pero al mismo tiempo sitúan a las personas jóvenes en una posición secundaria e invisibilizan sus aportaciones e inquietudes.

La familia es una institución en la que se proyectan ideologías y valores; por ello no hay políticas familiares neutras y, según las características de los gobiernos, pueden potenciarse unos determinados modelos u otros, de acuerdo con una concepción más restringida o más abierta. El reconocimiento de las nuevas realidades familiares es uno de los aspectos en que de forma más explícita se expresa el substrato ideológico que subyace a las políticas familiares. Y no es algo inocuo porque tiene consecuencias, lógicamente, en el acceso a las prestaciones y servicios derivados de las políticas públicas y tiene su impacto en la atención a la infancia.

Se ha producido de forma progresiva la regulación de nuevas realidades familiares y de sus necesidades. El divorcio, la igualdad de los hijos/as nacidos dentro o fuera del matrimonio, las parejas de hecho, las familias monoparentales, las familias con hijos/as adoptados o en acogimiento y las familias numerosas son reconocidas hace ya años, mientras que otros aspectos (como la custodia compartida, por ejemplo) están siendo aún objeto de debate. Entre la legislación más reciente, cabe destacar las nuevas leyes sobre el divorcio (2005) y la reproducción asistida (2006), el matrimonio homosexual (2005 y 2009) o la adopción internacional (2007)[16].

Entre las nuevas realidades familiares quiero referirme a distintas situaciones que comparten lo que podemos denominar como parentesco plural, fruto de las relaciones cruzadas entre los hijos/as y sus padres y madres. Debido a la diversidad de las nuevas realidades familiares, distinguiré cuatro grandes grupos de situaciones, algunas de las cuales no son nuevas, pero sí lo es su extensión.

Hijos/as como los demás: adopción y acogimiento

La adopción permite la filiación sin vínculo biológico, sustituyendo la filiación de origen; los nuevos padres y madres reemplazan a los anteriores y son considerados social y emotivamente como «verdaderos padres y madres», y ello es así aunque los niños/as conozcan sus orígenes. La adopción internacional se ha extendido considerablemente en España, mientras que las adopciones nacionales son menos numerosas y tienden a decrecer. Durante muchos años, las adopciones han sido entendidas como una forma de cubrir la ausencia de hijos/as pero, desde finales de los años 70, se invirtió en Europa esta finalidad, considerando que el derecho no es de las personas adultas, sino que son los niños y niñas desamparados los que tienen derecho a una familia para ser educados, protegidos y queridos. De esta forma, las regulaciones que se han generado al respecto no tratan de verificar las cualidades del niño/a para merecer ser hijo/a, sino las competencias de los adoptantes para ser padres y madres. A partir de esta lógica, se han desarrollado los procedimientos de evaluación de los futuros padres y madres pero, en cambio, falta avanzar en la valoración de la evolución del menor y de su proceso de integración familiar y social.

El acogimiento presenta una situación distinta, pues genera un parentesco secundario, sin vínculo de filiación entre el niño o niña y sus tutores, ya que el parentesco oficial sigue siendo el de la familia de origen. De hecho, quien tiene la tutela es el Estado, que la puede asumir directamente a través de los centros residenciales o a través de familias acogedoras, que pueden ser del círculo familiar del niño/a o ajenas a él. En estos casos, las relaciones que se producen son más complejas que las anteriores, pues aunque puedan generarse fuertes vínculos afectivos, siempre hay la constancia de que quienes hacen de padres y madres no son tales ni los hijos/as acogidos tampoco son verdaderos hijos/as. Y resulta muy doloroso y complejo para los niños y niñas asumir que sus familias biológicas no pueden hacerse cargo de ellos. Esto es difícil de gestionar para las familias acogedoras, que requieren de una gran capacidad de comprensión ante los conflictos y contradicciones que viven estos niños/as y no siempre ven facilitada su tarea desde la lógica burocrática de la Administración, que tiene la tutela última de estos menores.

Una situación muy distinta es la que se genera con la reproducción asistida. La concepción no es «natural», aunque la gestación y el parto lo sean, lo que hace percibir el resultado final como natural. La filiación llega a confundirse en nuestra sociedad con el hecho biológico de la reproducción humana pero, con las nuevas técnicas reproductivas, el lenguaje de la sangre se sustituye por el lenguaje del código genético, pudiendo diferenciar el vínculo genético del vínculo social. En todo caso, es posible también que una mujer pueda engendrar sin tener pareja o teniendo una del mismo sexo, o también que pueda hacerlo habiendo traspasado ya la frontera de la menopausia.

Tanto las familias adoptivas como las familias acogedoras y también las que son fruto de la reproducción asistida tienen como referente la maternidad y la paternidad biológica[17]. En ambos casos, se están elaborando nuevos modelos de parentesco que conceden un lugar a la filiación biológica sin desplazar la filiación jurídica, afectiva y social, de manera que el niño/a puede tener varias figuras maternas, como la madre de nacimiento, la madre adoptiva y la madre educativa; la madre genética y la madre real, y lo mismo ocurre con las figuras paternas. Las familias recompuestas, las monoparentales y las homoparentales, que trataremos a continuación, se inscriben también en esta dinámica de creación de diversas figuras parentales entre los miembros de su entorno, que no se excluyen entre sí y que configuran un sistema de parentesco plural

Familias recompuestas y monoparentales

Las familias recompuestas (llamadas también mixtas) se forman a partir de la constitución de nuevas parejas después del divorcio previo de uno o de ambos cónyuges, sin que se modifiquen las filiaciones procedentes de los antiguos vínculos que se han roto. A diferencia de la viudedad, la nueva pareja del padre o de la madre no ocupa el lugar del progenitor desaparecido sino de alguien que existe y vive en otro lugar. Coexisten, en definitiva, dos personas en posición semejante a la de padre o madre, y las nuevas relaciones que derivan de estos procesos no tienen hoy todavía referencias culturales ni terminológicas[18]. No son padrastros, ni madrastras, ni hermanastros o hermanastras, porque nadie les llama así, pero tampoco hay términos específicos, sino descriptivos: el compañero de la madre, los hijos de la pareja del padre… En cada caso, se buscan soluciones de vocabulario, actitudes, conceptos y roles, y en cada caso también se reinventa la posición familiar de los nuevos componentes[19].

La reorganización familiar después del divorcio puede responder a una lógica de sustitución o a una lógica de coexistencia, con muchas situaciones intermedias entre ambos polos[20]. La recomposición familiar es un proceso, pues va modificándose con el transcurso del tiempo, a medida que se incorporan nuevos componentes o varían las alianzas matrimoniales de los antiguos cónyuges, de manera que las relaciones se construyen día a día y la posición de cada uno debe definirse de nuevo. La característica común es la de la pluriparentalidad, pues se suman las figuras de los antiguos y los nuevos padres y madres, de los antiguos y nuevos hijos e hijas y también la de los hermanos/as, aunque el tipo de relación y trato no sea de la misma intensidad entre todos ellos. En consecuencia, las dinámicas relacionales son extraordinariamente diversas, pues dependen de quién tenga la custodia de los hijos/as de anteriores matrimonios, de si los antiguos cónyuges mantienen o no relaciones cordiales, del régimen de visitas entre padres o madres e hijos/as, de si se tienen o no nuevos hijos/as. Los grupos residenciales que se conforman pueden tener características distintas los fines de semana o los períodos vacacionales porque se amplíen con otros hijos, o porque hayan marchado con su otro progenitor, de manera que la recomposición familiar es permanente y en cada situación se redefinen los roles específicos de los componentes de cada grupo.

Las familias monoparentales (o, mejor, monomarentales, que son predominantes) son un ejemplo de la dificultad de conceptualizar los nuevos modelos familiares, pues su propio nombre es ya una anomalía: todo el mundo tiene un padre y una madre, aunque la ruptura de su matrimonio haga que no vivan en un mismo hogar. La unidad residencial se rompe porque sus miembros se diseminan y, aunque el núcleo conyugal deja de existir, los vínculos de filiación perduran y la relación entre padres/madres e hijos/as puede continuar. Se conforma así una red de individuos relacionados por el parentesco que viven en hogares diferentes. Los núcleos monoparentales están formados predominantemente por mujeres solas con sus hijos/as. Presentan unos problemas específicos por el hecho de tener que congeniar en una sola persona las responsabilidades familiares y las laborales. Cuando son fruto de un divorcio, deben afrontar, además, la pérdida de poder adquisitivo que suele ir asociado a la ruptura matrimonial, el tener que combatir la soledad no deseada, la inestabilidad emocional o la angustia por afrontar en solitario la educación de los hijos/as. Es por ello que distintos países han generado políticas públicas para dar apoyo específico a esta clase de familias. Los hijos/as pueden vivir a caballo de dos grupos residenciales y su identidad familiar, por tanto, trasciende el concepto tradicional de hogar.

Familias homoparentales

La diversidad de modelos familiares encuentra su culminación en las familias homosexuales, que se distancian de las formas familiares tradicionales de nuestra cultura, especialmente porque los niños y niñas que forman parte de ellas no viven por completo o no viven nunca con un padre y una madre, sino con dos madres o con dos padres, y existe todo un debate en torno a la conveniencia o no de esta situación, con fuertes connotaciones morales e ideológicas.

La regulación de las uniones homosexuales, que ha ido acompañada en España de fuertes polémicas, genera a su vez un debate sobre las políticas de adopción. En Holanda y en Suecia se permite la adopción por parte de parejas homosexuales; en Bélgica la están regulando y en España se ha regulado recientemente. Los detractores de esta medida suelen obviar que la ley permite la adopción individual (que no excluye a gays o lesbianas), que también permite la inseminación artificial de lesbianas, que las personas homosexuales pueden tener hijos/as biológicos, frecuentemente de relaciones anteriores, y que, por tanto, hay niños y niñas que viven desde hace mucho tiempo en familias homoparentales.

Más allá de los debates jurídicos y sociales, el hecho es que gays y lesbianas se enfrentan a la formación de un nuevo tipo de familia que no cuenta con modelos preexistentes, por lo que ha de inventar su lugar entre las configuraciones familiares. A veces, la conformación de las parejas no va acompañada de la existencia social de las mismas porque no se quiere dar visibilidad a la homosexualidad. Pero la existencia de hijos/as obliga a vivirla abiertamente, a menudo acompañada de tensiones ante un posible rechazo familiar, estigma o discriminación. De ahí la dificultad de reelaborar las relaciones familiares a partir de la homoparentalidad. En este caso, el debate social más importante se centra en el hecho de que los padres/madres sean del mismo sexo y los hijos/as carezcan de las figuras paterna y materna como referentes necesarios para su formación. Sin embargo, las familias homosexuales muestran que la complementariedad sexual puede plantearse de otro modo, ya que puede darse entre los miembros de la red familiar o de amistad que colaboran en la crianza de los hijos[21]. Por tanto, no es que haya ausencia de referentes masculinos y femeninos, sino que estos se encuentran más allá de las paredes del propio hogar. Posiblemente la acritud del debate se suavizaría si se tuviera conciencia de que el parentesco en red está también muy presente entre las familias adoptivas, las familias acogedoras, las monoparentales o las recompuestas, y de que años atrás la familia extensa suministraba también distintos modelos y referentes que complementaban los parentales.

Las nuevas realidades familiares están creando un nuevo tipo de parentesco, el parentesco plural, que no se circunscribe a un solo hogar, sino a relaciones entrecruzadas entre miembros de distintos hogares. Esta no es una circunstancia nueva del todo, porque en parte podemos reconocer el funcionamiento de las antiguas parentelas o familias extensas, caracterizadas también por la relación en red, y es que la construcción de nuevas formas familiares se hace a partir de modelos preexistentes.

Las nuevas familias de la inmigración: relaciones transnacionales

Como nuevas realidades familiares hay que añadir las derivadas del proceso de inmigración. No solo aparecen múltiples y variadas formas de entender la familia, con bases religiosas y culturales muy diferentes a las existentes en nuestra sociedad, sino que aparecen nuevas relaciones familiares, de carácter transnacional. Cónyuges (y padres, madres, hijos/as, hermanos/as…) que pueden estar viviendo en países distintos. Esta clase de relaciones son emocionalmente difíciles de sobrellevar, a pesar del teléfono, de internet y de las cámaras web, porque la distancia crea distancia o, como mínimo, modifica el carácter de las relaciones y crea otras nuevas. La situación es especialmente dolorosa para las madres separadas de sus hijos/as menores. El reagrupamiento familiar, muy ansiado entre las familias migrantes, tiene a su vez problemas de adaptación, especialmente cuando las reagrupadoras son las mujeres, que son quienes tienen mayores dificultades para conciliar el trabajo con la familia. Son también problemáticas las situaciones de inversión de la autoridad, que se produce cuando los hijos/as adquieren mayor competencia que sus padres y madres en el dominio de la lengua y de las convenciones sociales. Esta es una nueva realidad emergente, muy compleja y diversa, que expresa las condiciones y proyectos de vida de las personas inmigradas, sus redes sociales, así como la incidencia de la ley de extranjería y de los procesos de regularización.

Las nuevas realidades familiares son, por consiguiente, muy diversas y complejas. Cada vez es mayor el número de niños y niñas que viven en familias que se apartan de los modelos convencionales, y ello no debería contribuir a su estigmatización. Desde el punto de vista de las políticas públicas, debería avanzarse en el reconocimiento de esta gran diversidad familiar, asumiendo que la infancia de hoy se encuentra cada vez con más frecuencia conviviendo en familias «diferentes» y normalizando, por consiguiente, esta diversidad. Es esencial también reconocer la importancia del parentesco plural y su función en la complementación de los modelos parentales. No tener en cuenta esta circunstancia conduce a conclusiones erróneas sobre la naturaleza familiar que repercuten sobre todo en las familias que más se distancian de los modelos tradicionales de referencia, dando pie, además, a posibles discriminaciones de niños/as y personas adultas por el hecho de convivir en familias no convencionales.

La familia de hoy es fruto del valor del individualismo y de la igualdad. El proceso de individualización no ha comportado la muerte de la familia, como se ha afirmado en distintos momentos de nuestra historia. En los años 70, por ejemplo, la familia se consideraba una institución opresora. En España se salía de la dictadura franquista y se atacaba a la familia como respuesta a la rigidez moral y de costumbres de la etapa anterior; en Francia eran los años posteriores al mayo del 68 y en los Estados Unidos emergían los movimientos pacifistas; contextos favorables todos ellos a la defensa de las libertades en el terreno personal. Se promovían los derechos individuales y se luchaba por la igualdad de las mujeres: su participación en la vida pública comportaba salir de la familia como el ámbito restringido que se les había asignado. Pero, una vez estos derechos se consolidan, la familia vuelve a tomar cuerpo, revestida, eso sí, de múltiples formas, de una gran diversidad y de mayor libertad. Lo que se produce, de hecho, es una refundación de la familia en torno a los derechos de cada individuo que la compone[22]. Esto se expresa de forma clara en el caso de las mujeres, que rompen con la autoridad patriarcal, adquiriendo autonomía personal y una mayor igualdad. O también en el caso de la infancia, que deviene titular de derechos, como los que reconoce la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de la Niñez (1989).

He intentado mostrar en este texto que las políticas públicas de protección social y, en concreto, las políticas de familia tienen enormes repercusiones en la vida cotidiana. No sustituyen a la familia sino que la complementan, incrementado las oportunidades individuales y haciendo posible una mayor autonomía individual. Hacen posible, por ejemplo, que las mujeres tengan más oportunidades para realizar diversas actividades y hacerlas compatibles con el trabajo familiar. El que las mujeres puedan disponer de sus propios recursos y de sus propios espacios sociales contribuye a que ganen poder en la esfera familiar y a que negocien de forma más favorable las tareas a compartir con el cónyuge, y este es un contexto favorable para la infancia, ya que incita a los padres (y no solo a las madres) a que se impliquen más en la vida del hogar e inviertan más tiempo y dedicación a los hijos/as.

En diferentes momentos y etapas de la vida, los individuos requieren protección, cuidados, apoyo en situaciones de adversidad, y provisión de necesidades, y es en el marco de la familia donde acontecen la mayor parte de estos procesos asistenciales. De hecho, ningún estado, por muy bien organizado y fuerte que sea, llega a suplir con sus políticas públicas las múltiples funciones que la familia efectúa de forma altruista y gratuita para el bienestar de sus miembros. Las políticas públicas emanan de las necesidades sociales y de su reconocimiento como problemas que requieren de la intervención pública. Pero este no es un proceso en una sola dirección, porque las políticas públicas influyen, a su vez, en la configuración de las instituciones y en las esferas de actividad social, y pueden tener efectos no previstos que generen nuevas necesidades. Las interrelaciones entre política social, estructura social y cultura son de carácter recursivo. De ahí la necesidad de analizarlas como parte de la dinámica social y cultural.

Notas

[22] Yonnet 2006.

 

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Edición electrónica del texto realizada por Beatriz San Román Sobrino.

 

Ficha bibliográfica:

COMAS D’ARGEMIR, Dolors. Políticas públicas, familia e infancia. Redescubrimiento y auge de las políticas familiares en España. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 15 de marzo de 2012, vol. XVI, nº 395 (20). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-395/sn-395-20.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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