Quince aÑos de aplicaciÓn de los programas de desarrollo rural. Desigualdades sociales y territoriales en la provincia de Granada

Eugenio Cejudo García
Dpto. de Geografía Humana – Universidad de Granada
cejudo@ugr.es

Francisco Antonio Navarro Valverde
Dpto. de Geografía Humana – Universidad de Granada
favalver@ugr.es

Quince años de aplicación de los programas de desarrollo rural. Desigualdades sociales y territoriales en la provincia de Granada (Resumen)

La iniciativa comunitaria Leader I, II y +, y el Programa Proder I y II, han generado indiscutibles beneficios en las zonas rurales donde se han aplicado, tal y como ha sucedido en la provincia de Granada. Pero han aparecido también efectos perversos derivados de ella tales como la distribución territorial de sus inversiones, concentradas en los municipios más dinámicos, o el escaso papel redistribuidor en los colectivos marginales de la inversión generada, entre otros. Esta tendencia general en el conjunto de los 25 años de aplicación presenta matices significativos entre los diferentes periodos a favor de una corrección, aunque pequeña, de tal evolución. La consecuencia de ello ha sido el reforzamiento de las desigualdades sociales y territoriales en favor de las cabeceras comarcales y territorios más dinámicos lo que no ha propiciado la recuperación de los municipios más pequeños y rurales de la provincia.

15 years of implementation of rural development programmes. Social and territorial inequalities in the province of Granada (Abstract)

Initiatives LEADER I, II and +, as well as PRODER I and II Programs have produced benefits in rural zones were they have been developed, for instance the province of Granada. Nevertheless, there have been other undesirable effects derived from them such as investment territorial distribution, which has favoured the most dynamics councils, or the limited role in marginal collective, among others. This general trend in the 25 years evolution have several shades between the different periods. As a consequence territorial and social disparities have been remarked favouring regional center and the most active municipalities thus restricting the access to these aids of peripheral towns which continue suffering drift from the land.

A modo de introducción: planteamientos, objetivos y metodología

Entre las diferentes iniciativas, programas, medidas, etc., que se incluyen dentro de la Política de Desarrollo Rural destacan, por encima de todas, la Iniciativa Comunitaria Leader en sus sucesivas ediciones I, II y +, y el Programa Proder[1] en sus versiones I y II. No en vano estas iniciativas se han convertido en “todo un fenómeno mediático, social, político y, en parte, también económico”[2], llegando incluso a que otros países europeos y latinoamericanos asuman su filosofía y elaboren propuestas similares adaptadas a sus contextos específicos[3]. Del mismo modo, es compartido mayoritariamente que su importancia radica más en una nueva visión del desarrollo de estos espacios global, sostenible, integrada, endógena y participativa; en “un laboratorio de experimentación sociopolítica” “con importantes aportaciones metodológicas y organizativas”[4] a la que se le presupone una capacidad importante de generar sinergias y beneficios socioeconómicos a medio y largo plazo[5], que en su capacidad real de dinamizar estos territorios y de generar nuevos puestos de trabajo, en demasiados casos, marcados por elevados costes medios en la creación o consolidación de empresas así como en el fuerte derrotero político de sus actuaciones.

A pesar de que uno de los objetivos reconocidos y principales de la Política de Desarrollo Rural de la Unión Europea (UE) es la reducción de las diferencias socioeconómicas existentes entre las poblaciones de los espacios rurales y urbanos así como entre los diferentes territorios rurales, ninguno de los dos  programas citados obtienen efectos distributivos en el territorio y en la sociedad significativos, poseyendo un carácter más compensatorio que cohesionador, tal y como manifiestan algunos autores al señalar que “el segundo pilar de la PAC, no contribuye a los objetivos de cohesión, integración y de equidistribución, obteniendo únicamente efectos compensatorios”[6]. Ello, sobre todo, porque la Política de Desarrollo Rural de la UE –más allá de su consideración como “proyecto más que como una realidad[7], cuenta con unos recursos financieros que, aunque parezca lo contrario, son ínfimos en relación con los del primer pilar de la PAC –relación histórica de 10-1-; incluso sumando a Leader y Proder las medidas de acompañamiento y las ligadas a la mejora de las explotaciones agrarias. Además hay que tener en cuenta que el trasvase de fondos procedentes del primer pilar de la PAC favorecía y lo sigue haciendo, como herencia de un pasado que no se ha querido cambiar, a territorios y agricultores de forma muy dispar en función de sus orientaciones y capacidades productivas[8], entre otras cuestiones,[9] y que, es obvio decirlo, no tiene a los habitantes de los territorios del denominado rural profundo entre sus máximos beneficiarios; todo lo contrario[10].

Es más, los Programas de Desarrollo Rural de base territorial –88 en total- de los países de la Unión Europea para el periodo 2007-2013, en la medida en que concentran el 46% de sus recursos públicos en el Eje 2 y que éstos se trasladan a los beneficiarios en forma de transferencias de renta y no de subvenciones a la inversión, tienen un contenido muy similar a las actuales ayudas del primer pilar de la PAC, desdibujando cada vez más la diferenciación entre ambos[11]. Todo ello está acentuando el proceso de concentración de la actividad agraria en los territorios y explotaciones más rentables frente a la irrefrenable desagrarización del resto de los espacios rurales con los consiguiente procesos de marginación campesina que se sufren tanto en los países desarrollados como subdesarrollados de la mano del creciente poder y expansión territorial de la gran distribución agroalimentaria[12].

De hecho, el enfoque Leader se aplicó inicialmente a zonas rurales de Europa con una relativa alta densidad de población, explotaciones agrarias competitivas y unos ingresos per cápita elevados, no teniéndose en cuenta la situación de las áreas rurales del Sur de Europa, donde aún hoy día existen graves problemas de desigualdad social, territorial, marginalidad, envejecimiento, despoblación, deficiencias en infraestructuras, bajos índices de producción, bajos niveles de cualificación, etc.[13]. Es decir, que para estas actuaciones, la reducción de las diferencias socioeconómicas y territoriales es un objetivo que se encuentra en segundo plano. Así las cosas, asistimos a un cambio pragmático en la filosofía del desarrollo y, en definitiva, a una transformación del estado del bienestar en favor de una política liberal, en la que el desarrollo rural es entendido como un mercado en el que los actores compiten por los recursos para el desarrollo[14].

Desde este planteamiento, sustentado en trabajos previos[15], se propone abordar ahora algunas de las repercusiones territoriales y sociales de la aplicación de los Programas de Desarrollo Rural (PDRs) en la provincia de Granada para el intervalo de tiempo comprendido entre 1991 y 2006 o, lo que es lo mismo, abarcando los tres periodos de programación  de la Unión Europea ya culminados: 1991-93 (Leader I); 1995-99 (Leader II y Proder I); y 2000-06 (Leader + y Proder II)[16]. Un marco temporal lo suficientemente amplio como para valorar algunos de los impactos generados por la aplicación de tales programas en los respectivos territorios. Pero ¿qué se aporta de novedoso a este respecto de lo ya escrito en los trabajos anteriormente citados?. En principio, dos cuestiones básicas.

• Primera, aunque el nivel de correlación existente ya quedó establecido en trabajos anteriores, las variables que se utilizaron para la correlación fueron diferentes en cada periodo al utilizar fuentes distintas en cada caso. Ahora se pretende comprobar si esta situación se mantiene utilizando las mismas variables.
• Segunda, porque se observó que esta fuerte concentración no era de la misma intensidad en todos los Grupos de Acción Local (GAL) y, lo que es más importante y se espera corroborar en este trabajo, que las inversiones que se realizaron en los dos intervalos analizados mostraban una tendencia a “compensar” a aquellos municipios que en el periodo de programación anterior no se habían visto favorecidos. Si ello es así, se debe haber producido un cierto equilibrio territorial en las inversiones realizadas si se tienen en cuenta la totalidad de los periodos de programación ya concluidos. Es por ello, que más allá de comprobar si existe o no esa concentración espacial de las inversiones en los centros más dinámicos, lo que se estima que continuará ocurriendo, se plantea valorar si estos niveles se mantienen o se han corregido algo en función de lo que se acaba de comentar.

Por tanto, varios son los objetivos que se establecen:

• Comprobar si el reparto territorial de las inversiones realizadas se concentran en los espacios más dinámicos. Para ello se correlacionará la inversión total y la aportación privada realizada con variables que sean indicativas del nivel de desarrollo de los diferentes municipios.
• Estudiar si el proceso de concentración de las inversiones realizadas, que es lo esperado teniendo en cuenta nuestros trabajos previos, ha sufrido variaciones entre 1991-99 y 2000-06. Es decir, si existe “corrección” de la tendencia observada y con ello se puede hablar de un efecto “compensador” entre uno y otro periodo.
• Analizar el reparto social a nivel municipal de la inversión de los PDRs en los diferentes municipios en función de variables como la inversión total y la aportación privada y pública por habitante.
• Explicar el papel que en todos estos aspectos han jugado tanto los emprendedores privados como los públicos –básicamente los ayuntamientos-, así como los actores políticos en relación a la configuración de los diferentes GAL.

Para este análisis ha sido necesario utilizar información cuantitativa procedente de diferentes fuentes ofrecidas por el Instituto de Estadística de Andalucía así como los expedientes aprobados y subvencionados por los GALs incluidos en sus Informes Finales. Se trabajará con una serie de indicadores relacionados con la inversión, subvención, datos personales del solicitante, etc. En total, 1583 expedientes diferentes aprobados en los que se ha podido territorializar la inversión realizada en las diferentes medidas, descartándose aquellas actuaciones en las que esto no ha sido posible[17]. Se ha diferenciado la inversión privada -entendida como la aportación particular realizada por los emprendedores privados, ya sean personas físicas o jurídicas-, de la inversión pública, incluyéndose en ella tanto las subvenciones recibidas de fondos públicos por los emprendedores privados como el total de inversión realizado por los emprendedores públicos -básicamente ayuntamientos-, ya que los fondos propios que éstos tienen que poner para recibir la ayuda también son de origen público. Otra de las cuestiones a tener en cuenta es que, en función del análisis realizado, se ha distinguido entre expedientes aprobados y emprendedores ya que existen beneficiarios de varios proyectos por lo que el número de aquéllos es siempre superior al de éstos. Ejemplo de lo que decimos se muestra en el Cuadro 1 perteneciente al GAL de los Montes.

En lo concerniente a la escala espacial, se ha optado por la municipal (148 municipios), ya que en dicho ámbito es donde mejor se aprecia las incidencias de los PDRs. Su elección se justifica por dos motivos principales.

• En primer lugar, se trata de una de las provincias españolas con los indicadores de depresión socioeconómica –PIB o renta per cápita- más altos de nuestro país, con valores por debajo de la media regional, e incluso, inferiores a la mitad de la media nacional. Este hecho es generalizable a la práctica totalidad del territorio provincial por cuanto los 8 GALs existentes cubren el 96% de la superficie y el 47% de la población granadina de 2006. Un territorio marcado por una densidad de población pequeña, un proceso de despoblación y emigración creciente, sobre todo en el rural profundo, un desempleo elevado y estructural, una excesiva dependencia de un sector agrario atrasado y atomizado, una deficiente red de transportes, una inexistente clase empresarial, y un capital humano, escasamente cualificado, y sin apenas espíritu emprendedor[18]. Procesos recientes como el asentamiento de extranjeros en el mundo rural granadino -a falta de un estudio en mayor profundidad- no parecen haber cambiado sustancialmente el devenir ni económico ni demográfico de estas zonas apuntado más arriba.
  
  En efecto, los valores registrados para el periodo 2000-09 cifran el volumen de extranjeros residentes en las zonas afectadas por los PDRs en un 6,23% respecto del total de población; valor que se encuentra por debajo del registrado para estos mismos territorios a nivel nacional -8,13%-[19] y aún más del constatado en los municipios catalanes de menos de 1.000 habitantes en los que ha supuesto una recuperación demográfica cifrada en el 11%[20]. En cualquier caso, en lo que sí coinciden las investigaciones -se apunta igualmente en Granada- es en su importancia desigual desde el punto de vista territorial en función de su dispar dinámica socioeconómica, su insuficiencia para contrarrestar los desequilibrios demográficos y el alto grado de interconexión existente entre pueblos y ciudades en las que el extranjero desarrolla estrategias de concatenación de actividades –agrarias y no agrarias- de manera continua, al fijar su residencia en la ciudad[21].

• En segundo lugar, por tratarse de un espacio en el que confluyen una gran diversidad de situaciones: la perificidad de algunos de sus territorios con una fuerte base agraria, y el carácter periurbano de otros como consecuencia de un importante proceso de aglomeración urbana en torno a su capital.

En definitiva, un territorio marcado por su fuerte diversidad geográfica -la importante presencia de la montaña contribuye a ello al situarse por encima de los 1000m el 52% de su territorio-, lo que lo configura como un espacio propicio para observar las diferencias, si es que las hay, en la aplicación de estos PDRs.

Desigualdad en la distribución territorial de las inversiones

Una cuestión trascendente: la configuración de los diferentes GALs

Antes de abordar el comentario de los resultados obtenidos, se ha de destacar un aspecto que nos parece muy significativo a la hora de comprender este hecho y las consecuencias que de él se derivan. Nos referimos a la dispar configuración territorial de los diferentes GALs (ver Mapas 1, 2 y 3). Fue en la década de los 90 cuando se construyen territorialmente los GALs en nuestra provincia de forma dirigida y controlada por parte de los poderes políticos locales y regionales. Con Leader I surge en 1992 el primer GAL en las Alpujarras[22] al que le siguieron con Leader II los de Altiplano, Guadix y Poniente. Más tarde, entre 1996 y 1998 se constituyeron los de Los Montes, Valle de Lecrín-Temple[23] y Vega-Sierra Elvira, que se incorporaron al Proder durante el periodo 1995-99. Finalmente, en el período 2000-06 se crea un último GAL en el Arco Noreste de la Vega. De esta manera, sólo 20 municipios de los 168 que integran la provincia quedaron fuera de los PDRs[24]. En este último periodo, los ocho GALs de la provincia recibieron Proder II y cinco de ellos se acogieron también a Leader[25].

Los GALs constituidos presentan, a rasgos generales, “problemáticas comunes por solucionar o bien recursos comunes a potenciar, además, de cierta identidad colectiva”[26], y coinciden con espacios geográficos aparentemente diferenciados (Cuadro 2). No obstante, el proceso de su conformación plantea bastantes interrogantes y el resultado final repercute de forma directa en el tema objeto de nuestro trabajo.

• En primer lugar, “la conformación de algunos GALs con dimensiones territoriales excesivamente amplias, con un territorio heterogéneo y una población diseminada y frecuentemente con asentamientos en mala accesibilidad, hace que sus pueblos difícilmente puedan tener intereses y señas de identidad comunes”[27].
• En segundo lugar, en ninguno de ellos, al igual que en la mayor parte del territorio nacional, existía unanimidad acerca de la idea y tamaño del territorio, a lo que se añade el hecho particular de una elevada desarticulación en gran parte del territorio granadino, sólo parcialmente corregida actualmente.
• En tercer lugar, al igual que en otros lugares, en nuestra provincia se encuentran algunos municipios o incluso algunas subcomarcas lábiles, que no tienen claro donde ubicarse en términos territoriales, al no poseer una clara identidad territorial o al poseer varias, y que dieron lugar a conflictos de índole social y político.
• Y, finalmente, habría que cuestionarse la presencia en los GALs de municipios periurbanos, por no decir urbanos, como la mayor parte de los existentes en el área metropolitana de la capital provincial pertenecientes a los GALs de la Vega-Sierra Elvira o del Arco Noreste de la Vega. Esta situación da lugar a territorios bastante heterogéneos en el que conviven municipios todavía rurales –los más alejados de la capital- con otros muy dinámicos, poseedores de importantes polígonos industriales y muy influenciados por el entorno urbano de la cabecera provincial, con empresarios capaces y suficientes para invertir sin tener que contar con respaldo de los PDRs.

El resultado es que, tal y como se puede comprobar en el Cuadro 2, coexisten GALs como el de Vega-Sierra Elvira al oeste de la capital en el que los 12 municipios que lo configuran agrupan al 26,27% de la población de todos los GALs provinciales en el 3,94% de su superficie frente a otros como el del Altiplano con 9 veces más superficie y algo más de la mitad de la población de aquél, lo que se traduce en una ratio 1:13,5 en densidad de población –17 frente a 229 hab/km²-. Lo mismo se puede decir a nivel interno dentro de este GAL en el que alternan municipios en los que los activos agrarios no llegan ni al 2% en Albolote, Peligros o Maracena frente a otros en los que los valores sobrepasan el 25%, como es el caso de Pinos Puente, o el 40% en Fuente Vaqueros.

Se demuestra, por tanto, la necesidad que tiene el geógrafo de cuestionarse estos “territorios políticos”, muchas veces producto de la oportunidad, en la medida en que su configuración es responsable, en gran parte, de los conflictos en los distintos niveles y escalas de planificación y ordenación territorial que concurren en ellos, dificultando –cuando no impidiendo- la necesaria sinergia temporal y espacial en los procesos de desarrollo rural[28]. Se impone, a nuestro entender, la necesidad de establecer algún límite de carácter presupuestario, territorial o de otro tipo para el alcance de estas iniciativas así como criterios selectivos y de discriminación positiva en función del grado de desarrollo de los diferentes territorios.

El proceso de creación de los GALs en la provincia granadina -aquí solamente esbozado- demostró tanto la escasa tradición comarcal existente en ella como su carácter inconcluso. A pesar de todo ello, los GALs permitieron reforzar el sentimiento de pertenencia consolidando los vínculos entre agentes sociales y territorio, en particular todo lo que une a la población con su entorno: paisaje, patrimonio, arquitectura, valores comunes, etc. No en vano, la identificación de los habitantes con su territorio, la implicación de los diferentes actores sociales, de forma especial las asociaciones y poderes públicos, su capital social en definitiva, en un proyecto común se han señalado como condiciones, si no suficientes, sí necesarias en los procesos de desarrollo territorial[29]. Además, en Andalucía en general, y en Granada en particular, permitió el surgimiento de unidades supramunicipales que, ante la incapacidad autonómica de establecer una comarcalización de carácter oficial, se han terminado consolidando territorialmente por la vía práctica de las ayudas derivadas de estos PDRs. En efecto, “en la mayor parte de las áreas rurales españolas no existían estructuras administrativas de cooperación supramunicipal (...). En este contexto, en muchas áreas rurales españolas el territorio Leader se ha convertido en punto de referencia, en elemento de unidad y de diferenciación geográfica”[30] así como un ejemplo para acrecentar el interés por territorializar ésta y otro tipo de políticas. No en vano, la política rural europea está sufriendo un claro y constante proceso de “reverdecimiento” y “territorialización”[31].

El reparto territorial de las inversiones. La importancia de los emprendedores privados

La evidencia de la concentración de las actuaciones llevadas a cabo por los diferentes GALs en las zonas más dinámicas coincidentes, mayoritariamente, con municipios cabeceras de comarca, ya se atestiguó en sendos trabajos realizados en 2003 y 2009. En efecto, tales inversiones han adolecido de una elevada discriminación positiva hacia los espacios rurales más dinámicos en la medida en que solamente se ha concedido subvención pública a los promotores, sean privados o públicos, que han empleado sus propios fondos, favoreciendo la concentración de las actuaciones en los núcleos con mayor crecimiento económico donde se encontraban los empresarios más solventes y emprendedores. La equidad territorial estuvo supeditada a la eficiencia económica[32], lo que en nada ha propiciado el desarrollo de los territorios más desfavorecidos dentro de su propio ámbito de intervención a fin de tratar de corregir los desequilibrios internos de las comarcas y evitar el abandono y el éxodo rural[33]. Este hecho ha sido constatado también por un importante número de investigadores tanto a nivel nacional como internacional[34].

A ello ha contribuido, en una cuantía difícil de medir, que los GALs se han visto abocados a cubrir las necesidades burocráticas derivadas de la tramitación de las ayudas abandonando su primigenia función promotora, especialmente necesaria en los territorios más alejados, en todos los aspectos, de su ámbito de actuación[35]. Es en este contexto en el que cobra validez con carácter general, y en nuestro caso provincial, el hecho de que “la hipotética recuperación del campo se debe más a un proceso selectivo que a una verdadera y generalizada recuperación de los espacios rurales”[36]. Así, los que crecen realmente son los espacios periurbanos, por un lado, los espacios turísticos costeros, por otro, y, finalmente, algunas áreas turísticas del interior, merced a las cualidades derivadas de su naturaleza, de su paisaje o de su patrimonio ya sea natural o histórico[37].

Para comprobar la veracidad del anterior planteamiento se ha analizado el reparto de las actuaciones a nivel municipal realizadas por los PDRs en la provincia de Granada durante el periodo 1991-2006. Para ello, se ha procedido a correlacionar la inversión total realizada[38], la aportación privada[39], la pública[40], la inversión generada por empresas privadas[41] y la realizada por empresas públicas[42] con dos variables que pueden ser indicativas del nivel de desarrollo económico y del dinamismo empresarial de los diferentes municipios, aportadas por el Instituto de Estadística de Andalucía (IEA). Una que podría ser indicativa del nivel de riqueza de los diferentes municipios: el Impuesto sobre la Renta a las Personas Físicas. Rentas Netas Declaradas[43] para todo el período de estudio, 1991-2005[44]-. La otra, de la actividad económica: el Impuesto de Actividades Económicas: Actividades empresariales[45] (IAE) -media del período 1992-2006[46]-.

Hechas estas precisiones, absolutamente necesarias para la comprensión de lo que sigue, nos centramos ahora en al análisis de las correlaciones obtenidas entre las diferentes variables analizadas –Cuadro 3- así como la representación gráfica de los resultados a nivel municipal.

La correlación existente en todos los municipios de la provincia beneficiados por las ayudas al desarrollo rural entre 1991 y 2006 para el total de inversión y los datos aportados por el IRPF o el IAE es bastante elevada para el conjunto de los GALs -0,634 y 0,674 respectivamente-. Si se atiende a la variable aportación privada los valores siguen siendo altos aunque menores que los anteriores -0,547 y 0,586-. La lectura de estos datos es evidente. Por un lado, las inversiones se realizan en los territorios donde existen empresarios solventes, y por el contrario marginan a los espacios que no los poseen, al rural profundo. Por otro, la mayor correlación que se aprecia en la inversión total frente a la privada, indica que incluso la ayuda pública tiende a discriminar en mayor medida ese reparto territorial dirigido a los núcleos más pudientes. Finalmente, el que los valores de las correlaciones obtenidos a través de la variable IAE sean mayores que los del IRPF –asumiendo que en ambos casos su carácter fiscal puede provocar alguna distorsión-, indica que la riqueza económica particular no genera inversión por sí sola, sino el dinamismo económico. En este sentido, se debe tener presente que la mayor parte de los empresarios que han participado en estas iniciativas ya lo eran anteriormente, no aparecen nuevos empresarios, por lo que la existencia cuantitativa de empresas e inversión territorializada de los PDRs presenta una correlación muy elevada. El rural profundo, sin emprendedores, sin empresarios, sin tejido empresarial, y por tanto, sin dinamismo económico no existe para este tipo de programas. Y al contrario, “una parte importante de las inversiones en desarrollo rural se han ejecutado en zonas que no son predominantemente rurales”[47].

Otro aspecto de gran importancia ya apuntado, es que si las correlaciones de las variables antes señaladas se realizan con la inversión pública, éstas se incrementan, por lo que la conclusión parece evidente. El dinero público ha servido para reforzar esta tendencia a la concentración de las inversiones privadas en los lugares más prósperos olvidando, o al menos marginando, a aquellos que no poseen este carácter. Así lo demuestra que los valores que se obtienen sean superiores a los obtenidos por las aportaciones propias de los emprendedores privados. La explicación a este fenómeno es doble. Por un lado, una parte del dinero público que aquí se tiene en cuenta es el procedente de las ayudas recibidas de fondos públicos por los proyectos privados puestos en marcha en estos programas. Es evidente que si la aportación privada marca esta tendencia, la pública, que va necesariamente ligada a aquella la incremente. Por otro, que las inversiones de promotores públicos, básicamente ayuntamientos, tiendan a concentrarse en aquellos más grandes, con mayor población, que ejercen como cabecera comarcal para la prestación de servicios, con mayor capacidad de endeudamiento, más dinámicos y, por qué no decirlo, con mayor peso político y de capacidad de influencia y decisión en los diferentes GALs.

Como suele ser habitual, los valores globales enmascaran situaciones muy dispares, extremadamente desiguales nos atrevemos a decir. En efecto, en relación a la inversión total y el IAE los valores de los diferentes GALs muestran dos extremos contrapuestos. Por un lado, una baja correlación, incluso inexistente si la variable utilizada es el IRPF, en los GAL de Alpujarras y Vega-Sierra Elvira -0,429 y 0,485, respectivamente-. Por otro, valores altísimos en los 6 grupos restantes llegándose incluso a superar el 0,9 o muy cerca de él –correlación casi perfecta- en 5 de ellos. Cuando la variable que se analiza es la inversión privada, el comportamiento que se aprecia en los diferentes GALs es el mismo que el señalado anteriormente con el único matiz de que los valores obtenidos son algo menores. Hecho éste que refuerza la idea de que la aportación pública que reciben tales inversiones viene a reforzar la concentración de las inversiones privadas necesarias para su obtención.

Hasta aquí, los resultados son los esperados, en la medida en que ratifican los obtenidos en los trabajos de 2003 y 2009[48]. Entonces, ¿qué puede añadir de novedoso el estudio que ahora se realiza teniendo en cuenta los datos agregados del periodo 1991-2006?. Ahora el interés radica en comprobar la tendencia al reforzamiento o no de la concentración territorial de estos fondos en la provincia granadina. Para ello se recurrirá a la comparación de los datos presentados en la investigación de 2009 con los que ahora se exponen, lo que permitirá, a través de la utilización de las mismas variables de medición, establecer tal tendencia.

En este sentido, los datos del cuadro nº 3 ofrecen una primera conclusión palpable: contemplados los 15 años, los niveles de concentración de los fondos para el conjunto de los GALs ha tendido a reducirse, sea cual sea la variable utilizada en el cálculo. Tal corrección en ningún caso es superior a 0,01, comparados los valores globales de las correlaciones respectivas. Este valor que en términos absolutos parece pequeño, en términos relativos es un 13,5% mayor que el registrado para el periodo 2000-06. Ello significa que los mayores niveles de concentración territorial de los fondos se produjeron durante el periodo 1991-99, mientras que durante el siguiente se atenuó en términos generales, ejerciendo, de esta manera, un efecto corrector o compensador respecto del primero que se puede cuantificar globalmente para el conjunto de los GALs en un 13,5%. Este aspecto, y a otros niveles, no deja de sorprender al comprobar que, “a pesar del marcado carácter redistributivo del reparto de los fondos estructurales invertidos en nuestro país entre 2000-06 (…) tales ayudas no han ejercido un impacto significativo ni sobre la velocidad de convergencia ni sobre la tasa de crecimiento de las regiones españolas”[49]. Afirmación que va en contra de las tendencias contrastadas en los dos periodos de programación anteriores y de la seguida para este último intervalo temporal por CC.AA. como la andaluza en la que estos fondos han supuesto un incremento del 5% del PIB regional[50].

¿Esta tendencia se repite por igual en todos y cada uno de los GALs? La respuesta es negativa. ¿Las diferencias que se pueden observar enmascaran variaciones superiores a los valores globales antes señalados?. Sí, y muy significativos en algunos casos. En tres de los GALs la tendencia ha sido a que se refuerce la concentración de los fondos de estos PDRs en los municipios más dinámicos de sus respectivas comarcas durante el periodo 2000-06, rompiendo de esta manera la dinámica general de la provincia. Son Altiplano, Arco Noreste de la Vega y Vega Sierra Elvira con valores que rondan el 5%. Por el contrario, en los otros cinco la tendencia es la general provincial, al actuar el periodo 2000-06 como mitigador de esta situación. Además, este hecho atenuador común del que estamos hablando es el fruto de un comportamiento dispar según el cual frente a valores pequeños registrados en casi todos ellos -en torno al 2%-, sobresale la fortísima reducción que se produce en el caso de Guadix con un porcentaje del 20.07%. Es decir, el causante de la reducción de esa tendencia a la concentración de las inversiones en los municipios más dinámicos, cabeceras de comarca la inmensa mayoría de las veces, se debe sobremanera a la reducción que en este sentido se ha producido en Guadix. La lección que se obtiene de todo lo señalado es que cuando se produce un incremento de los niveles de concentración de las inversiones, en dos de los tres casos, ésta se produce –con unos valores significativos- en los dos GALs más vinculados a la capital –forman parte del área metropolitana-, mientras que la tendencia contraria es el fruto del comportamiento, fundamentalmente, de un sólo GAL; los demás poseen unos valores de reducción poco significativos. ¿Podemos poner nombre y apellidos a los municipios así como intentar explicar este comportamiento? Sí, se abordará en el apartado III.

¿Qué papel desempeñan los emprendedores públicos: Ayuntamientos y GALs?

En este contexto que se está analizando, algunas preguntas son pertinentes. ¿Cuál es el papel desempeñando por los emprendedores públicos, a saber ayuntamientos y GAL, en todo este proceso? ¿Lo favorecen o por el contrario lo frenan? ¿Se comportan de igual forma los dos agentes antes citados? De no ser así, ¿a qué se debe?

Los primeros comentarios se obtienen de los resultados obtenidos en el cuadro 4. Los datos de los promotores de origen público que se ven beneficiados de proyectos por parte de los diferentes GALs y cuya inversión se ha podido municipalizar, señalan que los niveles de correlación entre el total invertido y los datos referidos al IRPF y al IEA pueden ser calificados globalmente como medios-altos -0,57 y 0,59, respectivamente-. En cualquier caso, se encuentran un poco por debajo de los obtenidos para el caso de los inversores particulares. Ello indica que, como no podría haber sido de otra manera, en su conjunto las inversiones de los emprendedores públicos corrigen, aunque sólo sea ligeramente, el proceso antes descrito. No obstante, cuando se observa el comportamiento por separado de los ayuntamientos y los GALs, las diferencias son palpables ya que mientras en el caso de los primeros la correlación sigue marcando valores similares al comportamiento global antes descrito, en el de los segundos ésta no existe.

El estudio del comportamiento de cada uno de ellos y de los diferentes GALs aporta otras lecturas dignas de tener en cuenta. En efecto, para el caso de los ayuntamientos las correlaciones ofrecen valores altos o muy altos en una serie de GALs mientras que en los restantes los valores son muy bajos e incluso negativos. Si se detalla que los GALs que se encuentran en el primer grupo son Vega-Sierra Elvira, Lecrín-Temple-CI, Poniente y Arco NE de la Vega -0,568; 0,620; 0,650 y 0,891 respectivamente- mientras que los otros cuatro restantes son Montes, Guadix, Altiplano y Alpujarras, se llega a la conclusión que los 4 GALs con mayor prosperidad económica en general -dos de ellos forman parte de la aglomeración urbana granadina y los otros dos cuentan con municipios muy dinámicos dentro de sus territorios, como es la caso de Loja para el Poniente y de Padúl y Dúrcal para Lecrín-Temple-CI, con consistorios con un importante nivel de inversión o de endeudamiento según los casos- terminan acaparando un importante número de proyectos o, en su defecto, aquellos que suponen un alto nivel de inversión. Por el contrario, los que presentan un nulo nivel de correlación se corresponden con aquellos más pequeños, montanos y de fuerte configuración rural y agraria. En estos casos, las inversiones se han esparcido por sus municipios de la mano de actuaciones ligadas a mejoras de equipamientos y servicios públicos.

Estos resultados hacen un poco más explicables las críticas que les hacen los habitantes y emprendedores de estos territorios a las actuaciones de los GALs, además de su excesiva burocratización, complejidad y lentitud, centradas en la “politización” en la “selección de los proyectos ejercida por ciertos socios en su mayoría ayuntamientos y empresarios con gran poder en las decisiones políticas que se toman en la comarca”[51].

Que los proyectos llevados a cabo por los ayuntamientos se dirigen principalmente a la medida de medio ambiente, patrimonio y equipamientos públicos se comprueba al observar que en ella se concentra más del 70% de la inversión realizada –cuadro 5-. Dentro de este capítulo, la inmensa mayor parte de las actuaciones se encauzan hacia el apartado de equipamientos públicos, lo que no es mas que el reflejo de los déficits presupuestarios que los municipios, en general, y los más pequeños y rurales, en particular, tienen para acometer la realización de tales obras con su propio presupuesto sin tener que recurrir a los procedentes de los GALs[52]. Sin que ello suponga ni la deslegitimación de este recurso y menos aún su “ilicitud”, sí entendemos bastante más discutible su conveniencia y carácter dinamizador, en la mayoría de los casos[53]. De los 423 expedientes llevados a cabo en esta medida en los 15 años, 255 tuvieron de promotor a un consistorio municipal, estando representados la mayor parte de ellos -101 de los 148 municipios GAL-, y prácticamente todos ellos destinaron la mayor parte de las actuaciones e inversiones a embellecimiento y acondicionamiento de vías, edificios y parques[54]. No obstante, tampoco se puede obviar que ayuntamientos con mayor capacidad económica, poblacional y mayores atractivos ligados al patrimonio natural y cultural dirigieron la mayoría de sus proyectos a valorizar estos recursos endógenos[55].

A pesar de ello, sería injusto no señalar, por un lado, la participación que estos emprendedores tienen en otras medidas productivas, dispar en su importancia en función de las realidades y potencialidades de cada GAL y, por otro, su implicación en proyectos de carácter formativo al punto de suponer, en algunos casos, la tercera medida en la que más se invierte con valores próximos al 10%.

Cuadro 5.
Total de inversión realizada por los Ayuntamientos por medidas y GAL (1991-2006).

Por lo que a los GALs respecta, lo primero que hay que señalar es que los datos que aparecen al correlacionar –cuadro 5- son poco significativos en términos generales, no sólo por la nula relación existente con carácter general -0,244 y 0,241, respectivamente- sino, y sobre todo, por la inexistencia de inversión que pueda ser municipalizada en la mitad de los GALs; mientras que en los restantes, aquélla que sí ha podido serlo, representan un volumen muy pequeño de proyectos y de inversión. Ello se debe a que tal y como se comprueba en la cuadro 6 las inversiones se realizan en la medida relacionada con el apoyo técnico, casi el 70% va dirigida a ella, seguida de la formación con más de un 9% del total o a la difusión bien a través de material divulgativo de todo tipo bien de la asistencia a ferias, muestras, congresos, etc -. Este tipo de actuaciones, por su propio carácter, presentan dificultades evidentes que hacen muy complicado, cuando no imposible, su distribución territorial. Es por ello que se decidió no incluirlas en el cálculo.

A pesar de ello, hay otra cuestión que llama poderosamente la atención dentro de esta tónica general que estamos señalando, reiterando la enorme cautela con la que deben ser tomados estos datos. Nos referimos al hecho de que cuando se ha podido llevar a cabo la municipalización de las inversiones las correlaciones son altísimas en los GALs de Poniente y Guadix -0,865 y 0,981, respectivamente-. En ambos casos ligados al poderío centralizador que generan Loja y Guadix sobre su territorio, a su importancia política y al hecho de que la sede de ambos GALs se encuentre situada en ellos. En el caso de Loja conviene tener presente que una parte importante de la inversión realizada por el GAL se ligó a la medida Cooperación siendo éste el coordinador del proyecto mientras que en el caso de Guadix los únicos proyectos municipalizables emprendidos por el GAL se localizaron en dicho municipio.

Cuadro 6.
Total de inversión realizada por los Grupos de Acción Local por medidas y GAL (1991-2006)

Más allá de lo que nos dicen las correlaciones, porque poco pueden decir en los casos ya comentados, entendemos que es “a la falta de fe y/o compromiso reales, en el procedimiento por parte de las autoridades, locales y no locales, así como a la desigualdad también en el nivel de compromiso y de solvencia, en este caso profesional, tanto de los agentes de desarrollo local como de los técnicos sectoriales implicados, a la que hay que achacar parte los fracasos y de los éxitos del “efecto levadura” de las políticas de desarrollo rural”[56].

El reparto municipal y social de las inversiones

La representación espacial a nivel municipal territorializa con claridad lo que se acaba de comentar en los apartados anteriores a través de la desviación estándar que presentan las diferentes variables analizadas en cada uno de ellos respecto de la media provincial.

En el mapa nº 4, que representa la desviación estándar en relación con la inversión total, se aprecian varios hechos destacables. En primer lugar, una serie de municipios concentran la mayor parte de las inversiones de sus respectivos GALs, estando por encima de tres veces la desviación estándar en cinco de ellos. Coinciden con los más poblados y prósperos, actuando todos ellos como cabeceras comarcales. Se trata de los casos de Loja para el Poniente, Iznalloz en los Montes, Guadix para Guadix, Baza en el caso del Altiplano y Dúrcal para Lecrín-Temple-Costa Interior. ¿Qué pasa con las siguientes categorías? Simplemente que el resto de municipios que actúan como cabeceras o que se han beneficiado de procesos de crecimiento residencial ya sea de la mano del turismo, ya de la pertenencia a espacios periurbanos, aparecen en un segundo nivel con desviaciones estándar entre 2 y 3 veces la media. Así se encuentran los casos de Órgiva para la Alpujarra; Güejar Sierra, Alfacar o Dúdar para el Arco Noreste de la Vega o Deifontes, Albolote y Atarfe para la Vega-Sª Elvira. A todos ellos se añaden otros municipios que actúan como subcabecera comarcal bien por su dinamismo económico –Caniles o Padul-, bien porque en él esté ubicada la sede del GAL –Guadarhortuna-, bien porque la extensión superficial de la comarca conlleva ese segundo nivel jerárquico –Huéscar-. En el lado opuesto, se constata que el rural profundo y las áreas montañosas apenas perciben inversiones, territorios todos ellos poco poblados, envejecidos, sin apenas empresariado, y con elevado peso del sector agrario. Una situación similar se señala para las Iniciativas Leader II y + para el caso de la montaña alicantina[57]. Necesidad y realidad de inversiones no van de la mano.

El mapa nº 5, que representa el reparto de la inversión particular, ofrece una imagen muy semejante a la anterior. Los municipios que anteriormente eran los más beneficiados en inversión total coinciden con los que han obtenido mayor inversión privada, cabeceras comarcales y núcleos dinámicos, situándose la mayoría de ellos por encima de 2 veces la desviación estándar, e incluso 3. Ahora bien, las diferencias con respecto al rural profundo se incrementan, porque los territorios más deprimidos y agrarios apenas poseen emprendedores particulares, lo que explica la ausencia casi total de proyectos privados; estos últimos coinciden plenamente con los señalados anteriormente como los menos beneficiados por las inversiones totales. En efecto, mientras los tonos oscuros se mantienen prácticamente inalterados en los municipios que presentan mayores desviaciones estándar los demás colores se suavizan en su intensidad y se incrementa el número de municipios en tonos azules que son los que presentan valores negativos.

Figuras 4 y 5.  Desviación Estándar de la Inversión total y aportación privada entre 1991 y 2006. Fuente: Informes finales de los GAL (1991-2006) e Instituto de Estadística de Andalucía <http://www.juntadeandalucia.es:/sima_web>. Elaboración propia.

Si los mapas presentados son suficientemente elocuentes de la concentración de las inversiones en ciertos municipios provinciales, el cuadro 7 “pone números” a lo que la cartografía visualiza. Se ha tomado como criterio, absolutamente aleatorio, los municipios en los que se han invertido más de 2,5 millones de Euros, lo que ha ocurrido en 21 de ellos (denominados Top21+); en sentido contrario se recogen los 21 en los que menos inversión se ha realizado a través de estos programas (denominados Top21-). Los resultados no pueden ser más esclarecedores respecto de los aspectos que se están comentando del mismo modo que plantean algunos retos a la hora de interpretar algunos de ellos.

Cuadro 7.
Indicadores básicos de los municipios con mayor y menor nivel de inversión de los PDR (1991-2006)

Es evidente que nada puede ser más significativo del reparto desigual de las inversiones que el hecho de que en 5 municipios granadinos, después de 15 años de aplicación, no se haya invertido ni un solo euro procedente de estos programas. A lo que se añade que en otros 9 sólo se haya llevado a cabo un único proyecto y para el conjunto del Top21- un total de 25. Es evidente que, por pequeños que todos ellos sean -en su conjunto suponen el 3,03% de la población de los GALs-, el que se invierta 58 Euros por habitante no parece suficiente para generar ninguna dinámica de desarrollo –la inversión global realizada para todos supone el 0,41% de la hecha en el conjunto de los GALs-. Dicho de otro modo, la inversión global realizada en el conjunto de estos municipios es casi 10 veces menor que el peso que su población representa respecto de la total de tales GALs. Como no podía ser de otra manera y teniendo en cuenta los ínfimos valores de los que parten, la aportación privada representa sólo el 0,25% mientras las ayudas públicas son el 0,63%. Estos municipios se localizan de forma mayoritaria en Las Alpujarras -10 en total- y en la comarca de Guadix –otros 6-, en ambos casos ejemplos representativos de pequeños municipios, montanos la mayoría, de fuerte base agraria y aquejados de un intenso proceso de envejecimiento de sus poblaciones. “No olvidemos que el uso de la tierra que proporciona paisajes atractivos –la tan codiciada “calidad ambiental”- está ligado a una forma de vida dura y a una alta densidad de población”[58].

Los datos del Top21+ son diametralmente diferentes. En ellos se llevan a cabo 638 proyectos –más de 30 por municipio- con una inversión media por habitante que sobrepasa los 500 euros -10 veces más que la del otro grupo-. Además, su población representa el 41% del total pero reciben el 48% de las inversiones y casi el 50% de la aportación privada realizada, en clara sintonía con su dinamismo frente al carácter agónico que reflejan los datos antes comentados. Como cabía esperar la lista de este grupo selecto la componen mayoritariamente los municipios que se comportan como cabeceras o subcabeceras comarcales a los que se añaden otro grupo dispar de municipios del entorno de la capital granadina pertenecientes a los GALs de Arco Noreste de la Vega y la Vega-Sierra Elvira.

Ahora bien, hay unos datos que necesariamente pueden provocar algunas inquietudes al lector que examine el cuadro. Nos referimos a los reseñados en la columna de inversión por habitante. En ella el comportamiento de los valores de los municipios de este grupo es tremendamente dispar y, en principio, contradictorio si tenemos en cuenta que las diferencias entre unos y otros superan en muchos casos el 1:10 -1:15 en los valores extremos- y, lo que puede ser más paradójico, en algunos casos están muy por debajo de los valores medios para el conjunto de los GALs -431 euros por habitante-. ¿Cuál es la explicación? Se dan dos situaciones diferentes.

• De un lado, la de los casos de Albolote, Atarfe y Huétor-Tájar que son municipios muy próximos a la capital y, como ya se señaló anteriormente, en los que la expansión urbana y el boom de la construcción de los últimos años los ha convertido en espacios prácticamente urbanos con un alto porcentaje de población que reside en ellos pero que trabaja en la capital.
• De otro, la de los municipios cabeceras de comarca en los que se han ido concentrando la mayor parte de su población y que se han convertido en centros de servicios en los que las actividades agrarias como definitorias del mundo rural cada vez tienen menor presencia. En Guadix reside casi el 40% de la población comarcal al igual que ocurre en Baza y, en menor medida, con Loja.
• Por último, no deja de ser significativo encontrar en esta lista tres municipios pertenecientes a la comarca de los Montes, uno de ellos encabezándola, y en los tres casos con valores de inversión por habitante superior a los 1.100 –casi el triple de la media-. ¿Hay alguna explicación para ello? Sí, si se contempla el cuadro 8 y se observa que el GAL de los Montes es, con diferencia, el que más inversión por habitante presenta ya que sus casi 900 euros duplican la media provincial. Este hecho tiene una explicación al coexistir una inversión global similar a la registrada en los demás GALs, como consecuencia de los criterios establecidos a la hora de asignar los fondos independientes de la población existente en cada uno de ellos, junto con ser uno de los menos poblados sólo por detrás de Arco Noreste de la Vega –no en vano es éste el segundo en inversión por habitante-. Con estas premisas se puede explicar la presencia de los municipios antes mencionados en la lista de los más beneficiados de la provincia, con Iznalloz a la cabeza. Igualmente, se ratifica las repercusiones que una discutible configuración territorial de los GALs ligada a los criterios de asignación de fondos tienen a posteriori en su reparto, tal y como ya se comentado.

Cuadro 8.
Indicadores de inversión de los diferentes GAL de Granada procedente de los PDR (1991-2006)

Para terminar con este apartado, se presentan los mapas nº 6 y 7 relativos a la inversión total y privada por habitante, respectivamente. Se puede observar, por un lado, que las diferencias territoriales se reducen significativamente como lo demuestra la menor presencia de los “contrastes cromáticos” en ellos. Además, hay que señalar que aparecen municipios de poca población con elevados niveles de inversión total o privada por habitante como consecuencia de que sus reducidas poblaciones “compensan estadísticamente” las escasas inversiones que en términos absolutos se realizan en ellos. Asimismo, en estos municipios, las inversiones son iniciativa del propio GAL o del Ayuntamiento, sin apenas intervención de emprendedores privados. Finalmente, también ocurre lo contrario, municipios que concentran un importante volumen de población dentro de sus territorios de actuación ven difuminados su importancia como receptores de inversión y ayudas públicas por procesos que, como ya se dijo, obedecen bien al crecimiento demográfico de municipios metropolitanos bien a su importancia como prestadores y centralizadores de servicios en sus ámbitos de influencia. Por tanto, desde nuestro punto de vista, la inversión/habitante y la inversión privada/habitante, siendo variables significativas, pueden resultar muy engañosas si no es tenida en cuenta la inversión global realizada en cada municipio a la hora de analizar el reparto territorial de estos PDRs.

Figuras 6 y 7. Desviación Estándar de la  inversión total y la inversión privada por habitante entre 1991 y 2006. Elaboración propia a partir de los informes finales de los GAL e Instituto de Estadística de Andalucía <http://www.juntadeandalucia.es:/sima_web>.

A pesar de todo lo señalado, los mapas muestran la existencia de un elevado número de municipios -que se incrementa en el segundo respecto del primero, al reflejar éste la inversión privada- muy agrarizados, con elevada población unos y escasa en otros, altas tasas de desempleo en todos ellos, sin apenas empresariado con iniciativa emprendedora, y en los que la cuantía de inversión por habitante realizada dista muchísimo de ser ni siquiera significativa y menos aún suficiente para propiciar ninguna dinámica de desarrollo. Las políticas de desarrollo rural y sostenibles, basadas en principios de desarrollo local, no pueden satisfacer el objetivo de la cohesión social, porque las escalas a las que están planteadas y las instancias a las que van dirigidas (actividades productivas) no garantizan su cumplimiento.

Conclusiones

Es poco oportuno, por innecesario, recalcar los múltiples efectos beneficiosos, tanto cualitativos como cuantitativos, que las actuaciones ligadas a los PDRs han generado en éste y en otros territorios en los que se han implantado. Del mismo modo, los PDRs han sido uno de los primeros intentos exitosos de territorializar la aplicación de políticas de desarrollo así como de fomentar el progresivo sentimiento de pertenencia comarcal en sus habitantes, hasta ese momento prácticamente inexistente.

No obstante, las propias actuaciones de desarrollo rural llevadas a cabo por los PDRs, en la medida en que se sustentan en la necesidad de empresarios -particulares principalmente- para su puesta en marcha y teniendo en cuenta que la función dinamizadora de los GALs ha quedado abrumadoramente supeditada a la burocrática, han propiciado que las inversiones se limiten a las clases económicamente más pudientes y políticamente más influyentes, y que se concentren en los territorios más dinámicos, muchos de ellos cabeceras comarcales, marginando a aquellos otros que carecen de una mínima centralidad o un básico tejido empresarial.

Los pequeños municipios periféricos, deprimidos, montanos y/o con fuerte base agraria son los menos favorecidos por estos PDRs. Ello es así en la medida en que cuentan inicialmente con una menor capacidad económica a la vez que los agricultores, en su vertiente empresarial, son los que menos proyectos presentan. El objetivo diversificador para este rural profundo no sólo no se está consiguiendo sino que se está agravando en la medida en que se está potenciando –queremos creer que inconscientemente- los procesos de vaciamiento demográfico de estos territorios. Es evidente para el caso de Granada que la lógica centro-periferia actúa acrecentando las debilidades y disparidades dentro de las diferentes áreas rurales y que estos programas, lejos de corregirla, la favorecen.

En este proceso, indiscutible e incuestionable, con carácter general para toda la provincia y para 1991-2006, el último periodo analizado 2000-06, actúa como “corrector” de la tendencia general. Tal efecto es fruto de comportamientos dispares en los diferentes GALs, en unos pocos se incrementa y en la mayoría se reduce de forma suave esta tendencia, sobresaliendo el GAL de Guadix que arrastra los valores conjuntos.

La forma de actuar del capital público, lejos de contrarrestar esta tendencia, la acentúa en la medida en que una parte de éste va ligado, necesariamente, al privado en forma de ayudas públicas y cuando se trata de actuaciones de las administraciones la tendencia se mantiene aunque con valores algo inferiores. En este mismo sentido, la ausencia de emprendedores particulares ni ha sido cubierta, ni puede serlo, de forma permanente por las diferentes administraciones. Se requiere la necesidad imperiosa de que los GALs retomen su labor dinamizadora, obligadamente arrinconada, de periodos anteriores. Buscar, formar, cualificar emprendedores autóctonos, pertenecientes a colectivos desfavorecidos, o incluso alóctonos para la puesta en marcha de proyectos en estos espacios deprimidos en base a altos niveles de financiación pública procedentes de estos PDRs o de otro tipo de incentivos que se pudieran desarrollar es urgente e imprescindible.

El reparto de las inversiones realizadas en función de los habitantes de cada municipio refleja enormes diferencias que, además de las cuestiones ya apuntadas, son responsabilidad en buen parte del proceso de configuración política de los diferentes GALs así como de los criterios seguidos en la asignación de los fondos a cada uno de ellos. Se demuestra que aquellas comarcas de actuación de superficie menor han sido muy beneficiadas por estas decisiones. Ni que decir tiene que los volúmenes de inversión por habitante, en cualquiera de los casos, durante todo este periodo son tan escasos que difícilmente, por no ser demasiado negativos, tienen capacidad para generar verdaderos procesos de dinamización económica en estos territorios, especialmente en el denominado rural profundo.

Para contrarrestar las desigualdades en la distribución territorial de estos PDR se debía haber tenido en cuenta que la densidad de las iniciativas no es, ni puede ser, constante ni uniforme en el territorio. Pero en el mismo sentido sí se podría haber “territorializado” la asignación de las iniciativas y de los porcentajes de subvención concedidos a las mismas. Los núcleos de población que cuentan con mejores condiciones se destacan sobre el resto. Es obvio que no se puede negar la ayuda a empresarios que provengan de municipios con cierta concentración empresarial o elevado tamaño poblacional como son las cabeceras comarcales, ya que entre otras razones, en múltiples ocasiones, un negocio es viable por estar en ellas, pero sí podría haber sido oportuno disminuirle considerablemente la aportación pública.

Por otra parte, aunque el enfoque ascendente ha propiciado un mayor acercamiento del ciudadano “rural” a la toma de decisiones, también ha existido una enorme dificultad de insertar el enfoque ascendente por varios motivos: las diferentes administraciones trabajan aun hoy día con un enfoque descendente; y existe una extrema falta de tradición de trabajo en común, y de articulación social, no estando la población lo suficientemente madura como para desarrollar este enfoque, lo que propicia que los colectivos que tradicionalmente son marginales en el medio rural no puedan beneficiarse de los PDRs. De esta manera, Leader y Proder han sido vistos más como meros fondos locales que como lo que son, programas de desarrollo rural, obviando necesidades, intereses, colectivos, y sectores, que debieron estar presentes en tales iniciativas.

Notas

[58] Gómez, 2008, p. 342.

 

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© Copyright Eugenio Cejudo García y Francisco Antonio Navarro Valverde, 2012.
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Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

 

Ficha bibliográfica:

CEJUDO GARCÍA, Eugenio y Francisco Antonio NAVARRO VALVERDE. Quince años de aplicación de los programas de desarrollo rural. Desigualdades sociales y territoriales en la provincia de Granada. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de febrero de 2012, vol. XVI, nº 390. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-390.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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