EL IMPACTO DEL NUEVO MARCO REGULADOR SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA. EL CASO DE AGUAS DE LA CORUÑA S.A. (1975-2008)

Jesús Mirás Araujo
Dpto. de Economía Aplicada I – Universidade da Coruña
jmiras@udc.es

Carlos Piñeiro Sánchez
Dpto. de Economía Financeira e Contabilidade – Universidade da Coruña
carpi@udc.es

Gustavo Rego Veiga
Dpto. de Economía Aplicada I – Universidade da Coruña
gusrego@udc.es

El impacto del nuevo marco regulador sobre la gestión del agua en España. El caso de Aguas de La Coruña S.A. (1975-2008) (Resumen)

El marco institucional tiene una indudable influencia en el entorno empresarial. El objetivo del trabajo es reflexionar sobre la incidencia de la transformación del entorno institucional que tuvo lugar con la llegada de la democracia en España sobre las formas de gestión del servicio de agua. El objeto de estudio es una empresa de abastecimiento localizada en una ciudad de la España húmeda, en la que, en principio, no existen dificultades generales de acceso al recurso. La gestión del servicio ha atravesado una larga transformación, desde la creación de una empresa privada, operando en régimen de concesión. Con la Dictadura franquista, el marco regulador experimentó una gradual transformación, que repercutió en un cambio de signo de la actitud del sector público respecto de los servicios colectivos. El resultado fue un incremento de la presión de los poderes públicos, cuyo destino era revertir la gestión a las autoridades municipales.

The impact of a new regulatory framework upon water management in Spain. The company Aguas de La Coruña S.A. (1975-2008) (Abstract)

The institutional framework has an undeniable influence on the business environment. The aim of the paper is to reflect on the impact of the transformation of the institutional environment that came with the advent of democracy in Spain upon the systems of water service management. The object of study is a water supply firm that is located in a city of the wet Spain, in which, in principle, there are no substantial difficulties to access the resource. The management of the service has gone through a long time transformation, since the foundation of a private company, which was working under concession regime. With the Franco dictatorship, the regulatory framework underwent a gradual transformation that resulted in a change of attitude of the public sector with respect to public utilities. The result was an increasing pressure by the authorities, whose aim was to reverse the management to the municipal authorities.

La relación entre empresa y entorno institucional ha dado origen a un extenso y rico debate teórico, bajo el que subyacen, a su vez, otras controversias, como la discusión entre monopolio y competencia, una cuestión sobre la que se ha deliberado con profusión desde la segunda mitad del siglo XIX. La raíz del problema nace en que el marco institucional o regulador tiene una indudable influencia en el devenir empresarial, condicionando en ocasiones el éxito o el fracaso de empresas individuales o de sectores económicos concretos. Cuando el objeto de análisis es una industria o un servicio de interés público, la involucración del entorno institucional adquiere un especial protagonismo, ya que en estos segmentos de actividad suelen hallarse entremezcladas consideraciones relacionadas con la eficiencia y con el interés y el bienestar de la población[1]. Esta problemática, a su vez, plantea otra dialéctica, la del debate entre empresa pública y empresa privada[2], que en la mayoría de naciones ha girado en torno a servicios públicos suministrados a escala local[3].

La polémica acerca de cuál es el sistema de propiedad y gestión que garantiza una mayor eficacia en la provisión del servicio ha sido especialmente acentuada en el abastecimiento de agua, basculando entre dos extremos, la titularidad pública y la empresa privada[4]. Por tanto, constituye un laboratorio de pruebas desde el que discutir la conveniencia de la aplicación de las políticas de privatización o nacionalización de los servicios, de gran actualidad desde los años ochenta y noventa[5].

El objetivo del trabajo es reflexionar sobre la incidencia de la transformación del entorno institucional que tuvo lugar con la restauración de la democracia en España (1975) sobre las formas de gestión del servicio de agua. Desde una perspectiva comparada, el comportamiento del país ha sido hasta cierto punto anómalo, toda vez que en el largo plazo ha experimentado un proceso de ida y vuelta, con sucesivas transformaciones en las formas de gestión, que no siempre han seguido el ritmo de las naciones del entorno. En última instancia, las diferencias culturales, institucionales y las peculiaridades geomorfológicas e hidroclimáticas, que han de ser tenidas en cuenta en cualquier ejercicio comparativo[6], se hallan en la raíz de esta divergencia.

El objeto de estudio es una empresa de abastecimiento localizada en una ciudad de la España húmeda, en la que, en principio, no existen dificultades generales de acceso al recurso. La gestión del servicio en esta ciudad ha atravesado una larga transformación. Su historia se inició con la creación de una empresa privada a principios del siglo XX, a la que el Ayuntamiento entregó el suministro en régimen de concesión. Sin embargo, tras la instauración de la Dictadura franquista (1939-75), el marco regulador experimentó una gradual alteración, que repercutió en un cambio de signo de la actividad del sector público respecto de los servicios colectivos. El resultado fue un incremento de la presión de los poderes públicos, cuyo destino era revertir la gestión a las autoridades municipales[7]. Este proceso culminó con la llegada de la democracia, caracterizada por un cierto continuismo desde el punto de vista legislativo. La gestión municipal directa ha sido la forma más difundida de explotación, aunque desde los años ochenta se aprecia un impulso hacia la cesión de la gestión de nuevo a empresas privadas.

El texto está integrado por tres grandes apartados. En primer lugar, se realiza una recapitulación sobre el marco regulador de la gestión del servicio de abastecimiento de agua en España, situándolo en una perspectiva comparada a escala internacional, con el objeto de determinar su adecuación o no a los ritmos de los países occidentales. En segundo lugar, se analiza el proceso de liberalización gradual del servicio de abastecimiento de agua que tuvo lugar durante el último cuarto del siglo XX, como vía de contextualizar los parámetros del nuevo marco institucional desarrollado durante la democracia en España. Finalmente, se adopta como laboratorio de pruebas la empresa de aguas de la ciudad de A Coruña, principalmente mediante el examen de su documentación financiera, con el propósito de conocer cómo afectó el entorno a la eficiencia en la gestión.

La gestión del servicio de abastecimiento de agua en España. Un proceso de ida y vuelta

La propiedad y la gestión del moderno servicio de abastecimiento de agua basculan entre dos extremos. La primera posibilidad consiste en confiar el servicio totalmente a la iniciativa privada. En el extremo opuesto se sitúa la gestión y la propiedad públicas del abastecimiento y de la infraestructura, generalmente bajo control municipal, existiendo diversas opciones intermedias. Una de las más extendidas ha sido la propiedad pública de las infraestructuras, pero con un sistema de concesión a una empresa privada, con diversos grados de control o regulación, en función de las diferentes actitudes de los gobiernos hacia la gestión del servicio[8].

Dado que la historia del abastecimiento moderno de agua se remonta al siglo XIX, se puede observar que durante este dilatado período de tiempo los sistemas de gestión han experimentado diversas transformaciones. Durante los primeros pasos del servicio, sus potenciales gestores directos – los gobiernos locales – generalmente se vieron incapacitados para hacer frente a la construcción de las nuevas y complejas infraestructuras que exigía el crecimiento demográfico que acompañó a la industrialización. El margen de maniobra, tanto financiero como técnico, de que disponían para hacerse cargo del suministro de agua a los ciudadanos era muy estrecho, por lo que firmaron contratos de concesión a empresas privadas[9]. En consecuencia, a finales del siglo XIX y a principios del XX la idea dominante era que la empresa privada constituía la “forma institucional más apropiada”[10]. La propiedad permaneció en manos de operadores privados en numerosos países, y ejemplos de ello los encontramos en Francia, Alemania, Gran Bretaña, Italia y otros países[11].

En España, las formas de gestión adoptadas no han diferido sustancialmente de las elegidas en otros países europeos. El servicio de abastecimiento de agua ha sido atendido históricamente a través de dos sistemas dominantes, el régimen de gestión directa por parte de los organismos públicos y la gestión concertada con los agentes privados, mediante diversas formas jurídicas[12]. La diferencia principal reside, en cambio, en el distinto ciclo cronológico seguido por los modos de gestión del agua, que habitualmente han discurrido por un camino distinto – en ocasiones, justo el contrario – al escogido por los países del entorno.

La secuencia temporal se puede condensar en tres grandes etapas[13]. La primera se inicia en el último tercio del siglo XIX, en la que el protagonismo correspondió a las sociedades privadas, pero acompañado de la creación de una figura jurídica específica – la concesión – mediante la cual el Estado cedía la prestación del servicio de abastecimiento, pero no perdía su control[14]. Aquí se aprecia un primer distanciamiento del modelo español con respecto a las naciones occidentales, ya que en la mayoría de las ciudades europeas y norteamericanas las infraestructuras de distribución permanecieron bajo el control de las autoridades municipales[15]. Existía una cierta desconfianza hacia el grado de eficiencia y de equidad de la gestión privada. Además, estos dos indicadores se hallaban condicionados por los fuertes requerimientos de capital que implicaba la erección de las infraestructuras de agua[16], al tratarse de industrias intensivas en capital[17].

La segunda etapa se inicia aproximadamente hacia los años veinte, tras el advenimiento de la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930). El gobierno del Directorio Militar puso en marcha un nuevo Estatuto Municipal en 1924[18], que concedía atribuciones a los gobiernos locales para ejecutar la gestión directa de servicios. Se estableció así un nuevo marco jurídico, mediante el cual se instituía la obligatoriedad del servicio de aguas a las poblaciones pero, sobre todo, posibilitaba una intervención gradual de los municipios, en menoscabo de las empresas. El resultado fue que durante los años veinte y treinta se produjo la primera oleada de municipalizaciones en España, aunque el número de empresas privadas todavía seguía siendo mayoritario. Por tanto, con un retraso de varios años (casi décadas), el país se acopla – aunque sólo muy parcialmente – al ritmo occidental.

Tras la Guerra Civil, se inició una nueva etapa, que se prolongó hasta los años setenta, caracterizada por un intervencionismo y una municipalización crecientes[19]. A escala internacional, los años que transcurrieron entre la Segunda Guerra Mundial y la crisis de los años setenta se caracterizaron por una relativa homogeneidad y por una mayor intervención estatal en la actividad económica en la mayoría de las democracias europeas[20]. Su fundamento teórico se hallaba en la adopción de un modelo de regulación que se sustentaba en empresas públicas proveedoras de los servicios en red[21]. Se desarrollaron entonces procesos de nacionalización y control de los servicios urbanos de abastecimiento de agua[22].

Aparentemente, España se ensambla a la cadencia occidental, pero, en realidad, los factores explicativos son muy distintos. Al igual que ocurrió en otros países europeos que padecieron dictaduras de larga duración (Grecia o Portugal), el marco regulador padeció una evolución “anormal”, alejada de los modernos planteamientos del estado del bienestar[23]. La política económica dominante durante el franquismo fue marcadamente intervencionista, dirigista y centralizadora, debido a sus posicionamientos ideológicos, lo que significó una ruptura frente al período previo[24]. A ello habría que sumar las graves dificultades de rentabilidad para las empresas privadas del sector, provocadas por el mantenimiento de una política de tarifas muy bajas, el desfavorable entorno macroeconómico (inflación y bajas tasas de crecimiento, en un contexto de autarquía) y la creciente presión legal e institucional. Todo ello agotó financieramente a muchas de las empresas de agua y las obligó a ceder sus concesiones a los Ayuntamientos[25].

La gradual liberalización de los mercados de servicios públicos durante el último cuarto del siglo XX

Hacia los años setenta las políticas de privatización de las empresas públicas que ofrecían servicios en red no se revelaban especialmente atractivas[26]. Sin embargo, esta década marca un punto de inflexión, sobre todo en Europa[27], ya que a partir de entonces el papel de los gobiernos en la provisión de servicios infraestructurales ha cambiado drásticamente[28].

La sustitución gradual del modelo del estado del bienestar por el de una economía de mercado más liberalizada y globalizada ha contribuido a la diseminación de la opinión de que los gobiernos deberían delegar determinadas parcelas de actividad, que podrían ser gestionadas más eficientemente por el sector privado[29]. Por ello, con el desencadenamiento de la crisis industrial y la reconversión posterior, a partir de los años ochenta, se abrió una rápida onda privatizadora de las empresas públicas en la mayor parte del mundo[30]. Si hasta los años noventa, las privatizaciones afectaron principalmente a las empresas públicas que operaban en sectores competitivos (banca, seguros o manufacturas), desde esa década las privatizaciones se han dirigido de manera creciente hacia los servicios públicos en red[31], afectando fuertemente a los servicios medioambientales[32] y, en particular, al abastecimiento de agua[33].

Este cambio de trayectoria formó parte del citado proceso de liberalización económica en economías previamente caracterizadas por una elevada regulación, principalmente en los países miembros de la Unión Europea, en donde se registraron la mayoría de las privatizaciones que se produjeron durante los años noventa dentro de la OECD[34].

Convencionalmente, los primeros análisis sobre este fenómeno situaban el punto de partida en la Gran Bretaña de Thatcher, acuñándose el término British paradigm, en contraposición a otras vías de privatización. En este país, existía una visión relativamente extendida de que las industrias nacionalizadas constituían un sector particularmente ineficiente de su economía entre los años cincuenta y setenta[35]. Por ello, al inicio de los años setenta, se acometió la privatización de la mayoría de los monopolios naturales en red, tocándole el turno al agua a finales del decenio[36], con el objetivo de mejorar la eficiencia del sector>[37]. Según estas interpretaciones, el Reino Unido actuó de difusor de la ideología privatizadora durante los años siguientes, con el apoyo del Banco Mundial[38]. Como consecuencia, durante las últimas tres décadas, el abastecimiento de agua en este país se ha convertido gradualmente en un sector comercializado, emergiendo una visión competitiva del agua, como un bien comercializado a los clientes sobre la base de una recuperación integral de sus costes. Ello ha obligado a una re-regulación del mismo que asegure un cierto grado de control colectivo que evite disfunciones en el suministro[39].

Sin embargo, a finales de los ochenta, y a pesar de que varios gobiernos europeos se habían embarcado en programas privatizadores, el único país que había acometido una privatización significativa del agua y de otros servicios públicos seguía siendo Gran Bretaña. Por ello, estudios más recientes tienden a considerar que el fenómeno ha respondido en Europa más a consideraciones relacionadas con los efectos de la integración europea; más concretamente, con los esfuerzos liberalizadores impulsados por la Comisión Europea en los ochenta y con las políticas fiscales restrictivas impuestas desde 1993 por el Tratado de Maastricht y el Mercado Único[40].

Ejemplos de esta tendencia los encontramos en Portugal, Italia, Francia, etc., aunque también fuera de Europa, en Australia, Nueva Zelanda u otros países desarrollados[41]. La principal excepción dentro de este viraje se encuentra en Estados Unidos, en donde numerosas redes de abastecimiento de agua han permanecido gestionadas por agentes públicos, así como en Japón y Alemania[42]. Esta circunstancia resulta sorprendente si se tiene en cuenta que Estados Unidos ha sido considerado habitualmente como un modelo de políticas de gestión basadas en el mercado[43].

Mientras tanto, a partir de los años setenta, es decir, prácticamente coincidiendo con la reinstauración de la democracia, en España se iniciaba una nueva etapa. El marco legislativo no experimentó desde entonces transformaciones significativas, y persiste en propugnar que los Ayuntamientos sean los encargados de asegurar el abastecimiento de agua a la población de sus respectivos municipios. Por tanto, la gestión directa municipal es la forma más difundida en la explotación de este servicio público, de manera similar a los restantes servicios públicos[44].

Sin embargo, desde entonces, y muy especialmente en la década de los ochenta, se aprecia un impulso hacia la cesión de la gestión de nuevo a empresas privadas, a través esencialmente de dos vías. Una, la conversión de los servicios municipales en empresas municipalizadas que, en ocasiones, han aceptado la inclusión parcial del capital privado. La otra, la cesión de la gestión del servicio a empresas privadas en régimen de concesión>[45].

Los motivos subyacentes a esta “vía española” de reprivatización se reducen básicamente a tres[46]. En primer lugar, la necesidad de dar una respuesta global al problema del suministro de agua potable, debido a las nuevas formas de ocupación del territorio (urban sprawl), que obligan a una concepción del abastecimiento a escala supramunicipal. Los elevados requerimientos inversores de este tipo de estrategia han derivado hacia la creación de empresas de carácter semipúblico. En segundo lugar, la conciencia cada vez más clara de la necesidad de ajustar las tarifas de venta al precio real del producto, sobre las que gravitan tanto los graves problemas económicos que atraviesan las haciendas municipales como las características hidrográficas de un país que posee una dotación hídrica no insuficiente pero, al menos, sí irregular. En tercer lugar, las nuevas corrientes teóricas sobre la gestión de los servicios públicos.

Sin embargo, a pesar de la tendencia privatizadora, España se desvía de nuevo del patrón europeo, por cuanto la gestión del agua potable no ha se reintegrado de manera significativa a manos privadas. Aunque la Administración Pública ha delegado parcialmente la prestación del servicio, continúa siendo su titular y posee la facultad de planificar y, además, de controlar la gestión delegada, por lo que no han mermado sustancialmente sus competencias. El porcentaje de población atendida directamente por sociedades públicas se situaba en el año 2002 en el 42%, mientras que las empresas privadas totalizaban un 40% y las empresas mixtas alcanzaban un 11%, quedando reservados porcentajes menores a las restantes formas de gestión[47]. Además, el peso de las compañías privadas se encuentra relativamente distorsionado, debido a la fuerte presencia en el mercado de algunas empresas de gran tamaño y volumen de negocio, particularmente Aguas de Barcelona (Agbar).

De Aguas de La Coruña S.A. a Emalcsa

La empresa suministradora de la ciudad, Aguas de La Coruña S.A., se constituyó en el año 1903, una vez que el Ayuntamiento decidió entregar la construcción y la gestión del abastecimiento de agua a una empresa privada, en régimen de concesión[48]. Desde la Guerra Civil, el relato de la historia de la sociedad muestra que el contexto histórico era desfavorable a la gestión privada. Como se ha indicado anteriormente, la ideología y la legislación centralizadora-interventora del régimen franquista, junto con las dificultades socioeconómicas de las dos décadas posteriores a la guerra dificultaron la gestión, al igual que ocurría en numerosas ciudades españolas. En última instancia, los estrangulamientos financieros – provocados por un marco legal que estrechaba el margen de maniobra – fueron los que obligaron a la empresa a aceptar una municipalización que el Ayuntamiento venía proponiendo de manera cada vez más convencida desde los años cuarenta. El proceso fue lento, en gran medida debido a las dificultades financieras de los ayuntamientos españoles para adquirir los activos de las empresas[49].

El Ayuntamiento asumió la prestación directa del servicio a partir de 1977, tras la resolución positiva de un expediente de municipalización incoado por la propia corporación local. En 1978 el Ayuntamiento creó una nueva sociedad mercantil – la Empresa Municipal Aguas de La Coruña (Emalcsa) – a la que se confió el suministro de agua y el saneamiento en A Coruña, incluyendo las actividades de captación, conducción, distribución y comercialización; esta configuración del objeto social, que incluye también actividades relacionadas con la energía y comunicaciones, ha permitido que la empresa preste también servicios a las concesionarias de suministro de agua en el área metropolitana.

Emalcsa inició su actividad en Enero de 1979, aunque la vieja Aguas de La Coruña subsistió, al menos en el sentido jurídico de la palabra, hasta 1989[50]. Esta bicefalia era más aparente y formal que práctica, ya que el Ayuntamiento ejercía un control directo sobre el servicio a través de la participación en el capital de Aguas de La Coruña (en 1967, tras varias operaciones de compra en los primeros años de la década, era titular de más del 85% del capital[51]). Ambas sociedades se integraron en 1989 mediante la fusión por absorción de Aguas de La Coruña y el canje de sus acciones por títulos de Emalcsa, que amplió su capital hasta 600.000€ para asumir todo el patrimonio de la vieja sociedad y se subrogó en todos los derechos y obligaciones de ésta.

Este proceso parece haber resultado claramente provechoso, al menos si nos atenemos a la productividad y la eficiencia, a los indicadores y magnitudes financieras, y al comportamiento de las tarifas, que constituyen un buen exponente del grado de equilibrio de la explotación (figura 1). La situación económica, muy comprometida en la década de 1970 (la explotación llegó a entrar en pérdidas en el bienio 1976-77) se ha estabilizado y la empresa disfruta de un margen estable desde mediados de los ochenta; la normalización de los flujos de explotación ha constituido indudablemente un factor determinante para el progresivo saneamiento de la empresa, cuyo intenso apalancamiento (el endeudamiento llegó a superar el 380%) se encontraba entre las causas últimas de las tensiones financieras de los setenta y primeros ochenta (figura 2)[52]. La racionalización de la política financiera ha permitido reducir el peso de las cargas financieras, que actualmente representan en torno a un 20% del resultado económico, mantener un muy satisfactorio apalancamiento financiero y lograr un crecimiento regular y sostenido del cash flow y el Ebitda desde los primeros noventa[53].

Los cambios operados en la política financiera son sólo una de las razones que explican la progresiva estabilización de la empresa y el servicio. También es muy significativo el esfuerzo desplegado para mejorar el suministro en áreas deficitarias y garantizar su sostenibilidad a largo plazo – nos referimos a ello de inmediato –, pero quizá el aspecto más relevante sea el cambio operado en el plan estratégico de la empresa, materializado en una acusada diversificación del negocio. Por una parte, el objeto social de la empresa ha pasado a contemplar el ejercicio de actividades complementarias como el saneamiento y depuración de aguas, pero también de negocios completamente nuevos, como la instalación de infraestructuras para la transmisión de energía, imágenes o servicios de telecomunicaciones. Por otra, se prevé explícitamente la posibilidad de que la empresa realice estas mismas actividades fuera del término municipal, prestando, por tanto, servicios a las empresas concesionarias en los respectivos ayuntamientos y abriendo una sustancial fuente de recursos financieros.

El binomio crecimiento urbano–infraestructuras de abastecimiento

Mientras tanto, A Coruña proseguía con su ritmo de crecimiento, lo que generaba tensiones sobre la oferta de agua. La ciudad había experimentado sus fases de mayor crecimiento demográfico durante los años cuarenta y cincuenta. Aunque durante los años sesenta se produjo una cierta ralentización, los años setenta fueron testigos de nuevo de una aceleración del ritmo de crecimiento urbano, acompañada de una extensión hacia barrios de nueva construcción en la periferia de la ciudad.

Este tipo de desarrollos exige una adecuación de las infraestructuras de abastecimiento de agua en las ciudades, y A Coruña no fue una excepción[54] (vid. figura 3). Generalmente, y excepto tal vez en las dos últimas décadas, el abastecimiento de agua de la ciudad se ha caracterizado por la hegemonía de lo que podemos calificar como paradigma hidráulico[55]. Este se caracterizaría por la regulación estatal del agua, con el objetivo último de asegurar una disponibilidad suficiente de agua barata para el crecimiento económico, así como por la continua expansión de la oferta de agua mediante la construcción de nuevas infraestructuras[56]. Este modelo resulta común a otros países áridos, como Grecia[57], Israel[58], y el oeste de Estados Unidos[59]. En definitiva, el rápido crecimiento de la demanda ha actuado como impulso de la espiral de la captación de recursos, del mismo modo que ha ocurrido en la práctica totalidad de las ciudades españolas.

Para hacer frente a esa progresión, la empresa solicitó la concesión de una ampliación del caudal de agua, que complementase las ya existentes (aprobadas en 1904, 1939 y 1956). Las obras correspondientes a la concesión, de 800 l/s y con un caudal diario de 70.000 m³, quedaron encuadradas en un plan de infraestructuras sanitarias del litoral regional y se iniciaron progresivamente a lo largo de 1974. Las dos construcciones de mayor impacto para el área metropolitana fueron la presa de Cecebre, en la confluencia de dos valles (el principal, del río Mero, y el de su afluente, el río Barcés), y una nueva estación de tratamiento, además de las nuevas conducciones. En los dos primeros casos, los trabajos finalizaron a lo largo de 1976. En cambio, las obras en la conducción general entraron en servicio en 1977, obligadas por los cambios técnicos introducidos en el sistema de bombeo, que precisaron la modificación del calibre y el trazado de algunas líneas[60].

Posteriormente, el continuo crecimiento de la demanda de agua hizo que, avanzados los años ochenta, Emalcsa se plantease una futura ampliación y mejora de la planta de tratamiento, ya que el margen de las instalaciones para hacer frente al suministro a principios de la década de los noventa apenas alcanzaba el 10% en los meses punta de consumo.

Esta decisión debe ponerse en relación con el cambio experimentado por las características del consumo a raíz de la extensión del servicio a los municipios del área metropolitana. En este momento conviven una ciudad central muy densa, donde el consumo reúne las características propias de un entorno propiamente urbano, con una extensa franja periférica que representa en torno al 40% de la población pero más del 95% de la superficie territorial servida por las instalaciones de captación y depuración. Los municipios del área metropolitana se caracterizan por una densidad de población mucho menos acusada; en algunos casos, debido a su carácter en mayor o menor medida rural y, en otros, por la intensa suburbanización ocasionada por la proliferación de urbanizaciones de viviendas unifamiliares y un cierto desplazamiento de la población desde la ciudad central hacia la periferia. Aquí también se detecta un efecto sprawl, ciertamente menos intenso que en otras urbes de mayor dimensión, pero muy significativo desde el punto de vista de la dotación de recursos públicos.

A principios de los noventa se produjeron dos hechos que contribuyeron a garantizar el suministro a toda el área abastecida por Emalcsa con un horizonte temporal que habría de superar ampliamente el año 2000. Por un lado, la aceptación de la solicitud de la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento del Suelo de la concesión de un caudal de 100 l/s desde la estación de tratamiento para abastecer el polígono industrial del cercano municipio de Bergondo. Esta obra ha permitido el suministro de agua desde los depósitos situados en Bergondo a este municipio y a otros tres municipios vecinos.

El otro elemento significativo lo constituye el convenio firmado con la administración regional para la realización de las obras de ampliación de la estación de tratamiento. Las obras, iniciadas en 1990, supusieron la ampliación hasta un caudal total de 2.000 l/s, lo que representa un incremento de casi el 50% sobre la capacidad del momento. Con la puesta en funcionamiento en 1995 de esta ampliación se alcanzó una capacidad total de potabilización de 2.325 l/s y una garantía en la producción para un período largo de tiempo. La realización de estas obras, unidas al sistema de depósitos diseñado en los años precedentes, configura la estructura básica actual del servicio.

La dinámica financiera de la empresa a lo largo de las décadas de 1970 y 1980 estuvo marcada por los proyectos de ampliación de las instalaciones, los retrasos acumulados en la tramitación y resolución de los expedientes de actualización de tarifas, y el impasse en el proceso de fusión entre Emalcsa y Aguas de La Coruña. Ya hemos señalado que no existía una competencia directa entre las empresas, ya que Aguas estaba participada mayoritariamente por el propio Ayuntamiento. Sin embargo, la concurrencia de ambas sociedades era una fuente de descoordinación que lastraba el normal desarrollo de los negocios y el desarrollo de un plan financiero a largo plazo.

El comportamiento de los activos está claramente determinado por la política de inversión de la empresa: los proyectos de ampliación del caudal, la ampliación de la red principal de conducción y la extensión de la red hicieron que el activo fijo se triplicase en sólo una década (1983–1993) También conviene llamar la atención sobre el aumento de la cifra de circulantes, que se ha concentrado fundamentalmente en activos líquidos: tesorería e inversiones financieras temporales (figura 4). La dinámica de los activos exigibles es coherente con el volumen de negocio[61], y se explica por el crecimiento del número de abonados y el consumo de agua. En conjunto, la configuración de las inversiones es coherente con las necesidades de los negocios y con su capacidad de generación de rentas, y ha permitido mantener una rentabilidad estable durante casi dos décadas.

El comportamiento de la rentabilidad y de los indicadores de eficiencia durante los setenta merece una discusión más detallada. En el bienio 1976-77 confluyen un deterioro de la eficiencia – manifestado en un rápido aumento del coste unitario de explotación y una apreciable caída de la productividad (figura 5)–, un estancamiento de los ingresos ocasionado por sucesivos retrasos en la tramitación de los expedientes de regularización de tarifas, y un intenso proceso inflacionario en la economía. Estos procesos coadyuvaron para ocasionar un importante deterioro de la situación financiera de la empresa, que empezó a descapitalizarse debido a la pérdida de valor de los ingresos y la inflación de costes (figura 6)[62]. Las series muestran también una reducción en el ritmo de crecimiento del número de abonados, que cayó desde 5.684 nuevos contratos en 1974 (10% en tasa interanual) a 1.089 en 1978 y tan sólo 765 en 1980. Esto sugiere un cierto agotamiento en el mercado, que debemos poner en relación con el contexto general de crisis y la reducción de la actividad del sector de la construcción, tras una década en la que se produjeron grandes movimientos migratorios desde el interior hacia las grandes ciudades gallegas. En conjunto, esta situación suponía un importante sesgo a la baja en la estimación inicial de ingresos y, de hecho, la aplicación de tarifas inferiores al coste real de prestación del servicio[63].

La situación del negocio mejoró sustancialmente tras la fusión de Aguas y Emalcsa, y la subsiguiente reorganización corporativa. La empresa ha sido capaz de mejorar la relación general entre ingresos y gastos, acomodando el ritmo de crecimiento de los gastos al número de clientes y el volumen total de agua consumida (figura 7), lo que ha devenido en una tasa de rentabilidad no sólo coherente con el nivel de riesgo de la empresa, sino también estable y sostenible. Su carácter de empresa municipal, con lo que ello supone en términos de exigencia de reparto de dividendos y rendimientos mínimos ajustados al riesgo, ha permitido que la empresa concilie sus objetivos de saneamiento financiero con revisiones muy moderadas de tarifas – en ocasiones, inferiores al IPC oficial – y un ritmo medio de inversión del 15% anual.

La cuestión de las tarifas

El problema de las tarifas ha constituido uno de los principales caballos de batalla de la gestión empresarial. Además, este concepto se relaciona directamente con la eficiencia de la gestión. Desde un punto de vista teórico, existen dos posicionamientos básicos, pudiendo encontrarse pruebas suficientemente consistentes en uno y en otro sentido. Por un lado, el de quienes argumentan que los costes unitarios de funcionamiento de las empresas privadas de agua potable son mayores que los de las públicas[64]. Por otro, el de los que consideran que las empresas privadas presentan ventajas en materia de costos en comparación con las empresas públicas[65]. Por tanto, no existen evidencias definitivas y concluyentes que muestren diferencias en términos de eficiencia entre las empresas de agua potable públicas y privadas[66].

En cualquier caso, el abastecimiento de agua tiene un coste económico, que debe repercutirse al consumidor, si se desea que éste tome conciencia de la necesidad de ahorrar agua. Mientras el valor del agua no esté refrendado por unas tarifas adecuadas, no se valorará el recurso debidamente. El uso racional y eficiente del agua requiere de una política de costes reales, ya que en el largo plazo los subsidios y las subvenciones conducen a resultados nefastos[67].

Se pueden diferenciar, principalmente, dos tipos de tarifas: monomia y binomia[68]. En la tarifa monomia se factura un importe por metro cúbico consumido, sin una cuota fija o de servicio, pudiendo contemplar una facturación mínima y ser progresiva o regresiva. En la tarifa binomia existe un término independiente del consumo y otro variable, proporcional al volumen consumido. La más utilizada en los municipios españoles es la tarifa binomia progresiva, según la cual el importe de los recibos aumenta a medida que crece el consumo. Sin embargo, el precio medio del metro cúbico consumido puede reducirse por la menor repercusión que tiene la cuota fija sobre el precio total. La cuota fija contribuye a garantizar la cobertura de una parte de los costes fijos en un servicio en que estos costes tienen importante presencia. En cambio, al suponer la cuota fija un mayor cambio en los consumos reducidos anula en parte el efecto de la progresividad de la cuota variable.

Las tarifas que se emplearon para el consumo doméstico en A Coruña se han correspondido con el tipo binomio, con un término fijo independiente del consumo y función del tamaño del contador[69]. A partir del consumo mínimo garantizado por la cuota de servicio se aplica un precio único por m³ consumido (figura 8).

Este mismo esquema se aplicaba a los restantes consumidores (usos no domésticos, puerto y ayuntamientos usuarios del área metropolitana) hasta el 2001. En ese año, se introdujo una tarifa progresiva para los usuarios no domésticos y el puerto, con tres tramos: hasta 50 m³, 50-100 m³ y más de 100 m³. En varios ejercicios del último tercio del siglo XX la tarifa tuvo una evolución inferior al IPC. De nuevo, a principios de los ochenta la explotación estuvo condicionada por la paralización del expediente de actualización de tarifas incoado por la empresa[70], aunque el negocio se amplió progresivamente desde el núcleo urbano hacia la periferia, lo que ha contribuido a sostener la cuenta de explotación[71]. La economicidad del negocio mejoró sustancialmente a finales del decenio, gracias a la recuperación del ingreso, impulsado por el crecimiento del número de abonos y del consumo, y por la actualización tarifaria[72].

Finalmente, las inversiones relacionadas con las nuevas instalaciones de captación y depuración y la extensión de la red de conducción con sus correspondientes depósitos de estabilización requirieron una inyección de capital de 12,7 millones de euros entre 1970 y 1995. Estos proyectos se financiaron mediante una combinación variable de recursos propios y ajenos, más apalancada en los primeros ochenta y noventa (figura 9)[73]. Puntualmente, este recurso intensivo al endeudamiento afectó negativamente al coste medio de capital y a la rentabilidad de los accionistas[74], si bien no hemos hallado evidencia alguna que pueda sugerir que el apalancamiento incrementó la exposición al riesgo financiero de la empresa.

La proporción de recursos propios fue aumentando paulatinamente a lo largo de los noventa, conforme lo hicieron el número de abonados y las posibilidades de reforzar la autofinanciación, tanto de enriquecimiento[75] como de mantenimiento (figura 10)[76]. Actualmente, la ratio de endeudamiento se sitúa en torno a 1,3[77].

La distribución por plazos de la deuda ha evolucionado de forma un tanto irregular[78], anticipando los cambios operados en el activo como consecuencia del alta contable de las nuevas instalaciones; por tanto estos pasivos corrientes se corresponden fundamentalmente con cuentas adeudadas a contratistas. El negocio, que había sido fuente de tensiones financieras en los setenta, proporcionó aquí un apoyo fundamental para la solvencia de la empresa, a través del fondo de rotación constituido por el excedente de recursos generados por el ciclo de explotación.

Conclusiones

El entorno institucional tiene una innegable incidencia en la actividad empresarial, especialmente cuando se trata de servicios de interés público. En el caso del abastecimiento de agua en España, el franquismo legó una herencia reguladora que condicionó las formas de gestión del servicio, por cuanto el marco legislativo promovía que fuesen las corporaciones locales las encargadas de garantizar su suministro. Sin embargo, encuadrado parcialmente dentro de las nuevas tendencias privatizadoras imperantes en Europa, desde los años ochenta se aprecia un impulso hacia la cesión de la gestión a empresas privadas.

En A Coruña, la empresa suministradora creada a principios del siglo pasado experimentó un lento proceso de transferencia de su titularidad a manos públicas, iniciado durante el franquismo y culminado a mediados de los años setenta. Si a finales de los sesenta el Ayuntamiento había prácticamente ultimado la adquisición del capital nominal de la empresa, el proceso de constitución de la nueva empresa municipal (Emalcsa) se demoró todavía hasta 1978.

Desde el punto de vista de la gestión (aunque también, en menor medida, desde la perspectiva del servicio), las presiones a las que se vio sometida la compañía durante el franquismo provocaron un empeoramiento de la eficiencia empresarial. Ahora bien, desde la normalización de su situación administrativa, el resultado económico mejoró sensiblemente, habiendo cerrado desde entonces sus ejercicios con márgenes positivos.

El principal reto de la época fue el acrecentamiento de la demanda. Las necesidades derivadas del crecimiento demográfico urbano y metropolitano, impulsaron la ampliación de las infraestructuras de abastecimiento a mediados de los setenta, las cuales se vieron complementadas a lo largo de los años ochenta con ampliaciones y mejoras de las instalaciones de tratamiento.

La política financiera en los años setenta y ochenta estuvo marcada por el lento progreso del proyecto de municipalización, auspiciado por el Ayuntamiento y contemplado con cierta condescendencia por buena parte del accionariado y de la dirección de la empresa. La sociedad padecía desde finales de los sesenta los problemas derivados de una red un tanto obsoleta que requería no sólo trabajos de renovación y mantenimiento, sino la dotación de un sistema completamente nuevo de captación, depuración y distribución para afrontar con éxito el desafío planteado por la intensa migración rural y la demanda de los nuevos polos industriales planificados en la periferia de la ciudad.

La proporción del resultado aplicado a reservas aumentó progresivamente desde los primeros setenta y llegó a alcanzar el 90% – un claro indicio de la debilidad financiera de la empresa –. Pero las necesidades de financiación terminaron provocando una profunda alteración en el modelo financiero, en el que el recurso a la financiación ajena fue haciéndose cada vez más acentuado. Este cambio se explica en parte por la intensidad del esfuerzo inversor pero, también, por una profunda crisis en la cuenta de explotación. La rápida expansión urbana había venido acompañada de ampliaciones de la red, nuevos sistemas de elevación y bombeos para atender los barrios emergentes y polígonos industriales, todos ellos situados en zonas apreciablemente elevadas en relación a la ciudad central. A todo ello se añadía la inflación general de costes de la economía española y el impacto económico de las mejoras salariales y sociales logradas por el personal de la empresa durante esos difíciles años.

La municipalización coincide en el tiempo con la mejora en las condiciones de la explotación. El cambio en la propiedad no modificó sustancialmente el modelo de gestión. Sin embargo, aportó más estabilidad financiera y, sobre todo, abrió la posibilidad de acogerse a ciertas subvenciones públicas que hicieron posible la instalación de un sistema completamente nuevo de captación, embalse, depuración y distribución. Con ello, la empresa garantizaba el suministro de agua a la ciudad pero, sobre todo, se aseguraba una base sostenible para el crecimiento de los ingresos. Desde esta perspectiva, la municipalización del servicio en A Coruña puede interpretarse no como la respuesta a una problemática estructural del negocio sino, más bien, como la vía de escape de una problemática financiera específica, agravada por la debilidad del capital local y por la coyuntura económica general.

A lo largo de este período se han producido también cambios en la base de clientes. El ámbito geográfico de actuación aumenta debido no sólo al crecimiento de la ciudad, sino también a la asunción del servicio de abastecimiento de agua en otros ayuntamientos limítrofes, en algunos casos de forma directa y, en otros, como suministrador del concesionario local. Al mismo tiempo, la proliferación de pequeñas empresas de servicios en los polos industriales planificados en la periferia de A Coruña, y la emergencia de grandes consumidores como la refinería, ocasionaron una alteración cualitativa en las características de la demanda. No obstante, no hemos detectado evidencias que permitan suponer que estos cambios afectasen significativamente a la economicidad de la explotación.

Fue más bien la normalización general de la actividad, tras la entrada en servicio de las nuevas instalaciones, la que hizo posible reducir la volatilidad de los gastos y acomodar los cambios de los ingresos al consumo efectivo de agua y la tendencia general de la demanda. La estabilidad del negocio ha brindado la oportunidad para adoptar una estructura de capital más estable y equilibrada y mejorar la rentabilidad financiera de una sociedad que, lejos de suponer un coste para los ciudadanos, ha aportado en las últimas tres décadas más de 2.000 millones de pesetas al Ayuntamiento, a través de transferencias directas y de la dotación de reservas.

Notas

[1] Millward, 2003a; Stein, 1996.

[2] Rotondi, 1997.

[3] Di Domenico, 2002.

[4] Renzetti, 1999; Spulber y Sabbaghi, 1998; Easter et al., 1993.

[5] Megginson y Netter, 2001; Hodge, 2000; Vickers y Yarrow, 1989.

[6] Cassar y Creaco, 2002; Daintith, 1997.

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