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LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y SU APLICACIÓN EN LOS PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN MUNICIPAL COMO INSTRUMENTOS PARA LA MITIGACIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN. EL CASO DE LOS MUNICIPIOS DEL SUR DE LA REGIÓN DE MURCIA
Alfredo Pérez Morales
Universidad de Murcia
alfredop@um.es
Los procedimientos de evaluación y su aplicación en los planes generales de ordenación municipal como instrumentos para la mitigación del riesgo de inundación. El caso de los municipios del sur de la Región de Murcia (Resumen)
La Evaluación de Impacto Ambiental se ha vuelto preceptiva en muchas legislaciones entre las que se encuentran los Planes de Ordenación Urbana Municipal. Las consecuencias de una evaluación negativa pueden ser diversas según la legislación y según el rigor con que ésta se aplique, yendo desde la paralización definitiva del proyecto hasta su mínima repercusión. Este proceso no debería de ser una mera justificación en los mencionados planes como se está demostrando, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y eficaz que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como es la prevención de riesgos naturales.
Palabras clave: inundación, riesgo natural, ordenación del territorio, planes urbanísticos, evaluación ambiental.Assessment procedures and their application in the general plans of municipal management as tools for flood risk mitigation. The case of the southern municipalities of the Region of Murcia (Abstract)
Environmental Impact Assessment has become mandatory in many laws that are among the Urban Plans of municipalities. The consequences of a negative evaluation may be varied according to the law and according to the rigor with which it is applied, ranging from the permanent cessation of the project to its minimal impact. This process should not be a mere justification for the plans which have been mentioned, but an instrument of integration of environment into sectoral policies to ensure sustainable development more sustainable, fair and effective mechanism to tackle the great challenges of sustainability as is the prevention of natural risks.
Key words: flood, natural hazard, land management, urban plans, environmental assessment.
El conjunto del territorio que
abarca el presente estudio, comprende una superficie aproximada de 2360 km²
situada al Sur de la Región de Murcia. En ese sector que se muestra en la
figura 1, la estructuración de los relieves béticos, configuran un espacio
donde alternan abruptas elevaciones con lugares llanos y deprimidos. En líneas
generales se pueden distinguir dos grandes unidades paisajísticas diferentes
que vienen sufriendo un proceso de ocupación que ha ido incrementando
paulatinamente el grado de exposición de las principales poblaciones que allí
se concentran.
De un lado, las sierras y depresiones litorales. La franja litoral ocupa desde la divisoria de aguas de la Sierra de Almenara hasta el Mediterráneo. Es decir, un sector cerrado hacia el interior por el amplio arco montañoso aludido y en cuyos flancos se inscriben las bahías de Mazarrón y Águilas. Sobre ellas convergen una densa red de ramblas y barrancos cuyo corto recorrido desde su cabecera al mar no les permite definir grandes colectores salvo el caso de la rambla de las Moreras. En la mayoría de las ocasiones, dichos cursos naturales se integran de manera más o menos forzada en el entramado urbano de las poblaciones litorales de Águilas y Puerto de Mazarrón.
Separado del mar por los mencionados relieves, se emplaza el amplio sector de sedimentación neógeno-cuaternaria de la depresión murciana, también denominada depresión prelitoral. Amplio valle orientado suroeste-noreste cuyo eje fluvial lo representa el Guadalentín, principal responsable de las riadas e inundaciones que afectan a la población de Lorca y el resto del municipio aguas abajo. Sobre el citado colector, confluye todo un numeroso cortejo de barrancos y pequeñas ramblas por ambas márgenes que evacuan el agua de los flancos orográficos que configuran el valle que se describe. El más importante de estos últimos lo representa la rambla de Nogalte, debido a sus violentas avenidas y su especial repercusión sobre la población de Puerto Lumbreras.
La existencia de lechos secos de comportamiento hidrológico irregular favorece los procesos de “usurpación” de espacios inundables para la implantación de usos urbanos. La rambla pasa a integrarse como una vía urbana más a la trama urbana sin los necesarios ajustes estructurales: se impermeabiliza la calzada por capas asfálticas, lo que aumenta la velocidad de la corriente; no se construyen colectores de aguas pluviales que conduzcan el agua de avenida de forma rápida al mar o a un aparato fluvial mayor; finalmente, el diseño de la calzada suele realizarse con forma convexa, lo que favorece la difusión de la crecida hacia los márgenes urbanizados, lo que agrava el volumen de daños económicos por anegamiento de viviendas, locales y sótanos.
La propia evolución urbana de estas ciudades puede explicarse, en muchos casos, como la sucesiva integración en su callejero de cursos fluviales y, por tanto, el incremento progresivo del riesgo de inundación, cuando no se han calculado los efectos que tal invasión puede suponer. A fin de solventar los efectos perniciosos que comportan las riadas en dichas poblaciones, se desarrolló un complejo sistema de infraestructuras de defensa que se centra en concreto en aquellos espacios más densamente poblados[1].
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Figura 1. Área de estudio. |
En líneas generales parece posible afirmar que, en el momento presente, los sectores donde tradicionalmente las inundaciones han producido crisis periódicas de extraordinaria gravedad tienen sistemas defensivos que permiten un umbral de seguridad aceptable, aunque sus límites estén aún por acreditar. Por el contrario, la reciente ocupación de nuevos sectores ha generado nuevos espacios escasamente preparados ante eventos y, por tanto, muy vulnerables que manifiestan dicha debilidad con cada episodio de lluvias torrenciales.
El hecho de que el riesgo haya aumentado en las últimas décadas, no se debe entonces a que haya ocurrido un incremento de la peligrosidad[2], sino que es debido al mayor grado de ocupación de territorios en riesgo. Contra un proceso de estas características sólo parece posible luchar mediante políticas adecuadas de ordenación territorial y de planeamiento urbano. Sin embargo éstas, en la actualidad y en líneas generales, no parecen tener un gran papel, ni pretenderlo, en evitar la aparición de nuevos espacios de catástrofe y, aunque cabe señalar que la situación a este respecto puede ser diferente de una Comunidad Autónoma a otra, la previsión y las actuaciones paliativas en la producción de nuevos espacios ocupados se descuidan, fiados con compensaciones y reconstrucción tras el evento.
Esta situación motiva que se estén primando los estudios de los aspectos sociales por encima de los ambientales a fin de evidenciar la vulnerabilidad creciente de dichas poblaciones a medida que su grado de adaptación al medio natural que les rodea se desequilibra y se pone negativamente de manifiesto con cada episodio de lluvia de fuerte intensidad horaria[3]. Interesa más ahora conocer el volumen de población, las actividades económicas, las infraestructuras y servicios que hay en un territorio para poder valorar, en sentido pleno, el grado de riesgo frente a episodios extremos. Con ello, se pretende comprender cómo se realizan las intervenciones territoriales de incidencia en el fenómeno inundación, con el fin de evaluarlos en función de objetivos de mitigación del riesgo en los que la exposición llegue a sus valores mínimos, ya que parece utópica la consecución de valores nulos.
Parece claro que, el análisis de factores humanos de exposición que hacen aumentar las vulnerabilidades (o incluso llegan a crearla artificialmente) son el componente menos estudiado y menos conocido. Precisamente la complejidad señalada nos ha impulsado a buscar una manifestación sintética válida que exprese esta interactuación a la que nos hemos referido, y hemos creído encontrarla en el marco político y jurídico que busca regular los numerosos aspectos que inciden en el aumento o disminución de la vulnerabilidad ante el riesgo en diversos territorios, en concreto en el análisis de los estudios de impacto ambiental y estudios de impacto territorial. De acuerdo al contenido, objetivos y metodología de esta herramienta, la Evaluación de Impacto Ambiental representa un indicador muy valioso para valorar la vulnerabilidad de los planes de ordenación urbana.
El
procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y su evolución hasta su
integración en el marco jurídico español
Se llama Evaluación de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto Ambiental (EIA) al análisis, previo a su ejecución, de las posibles consecuencias de un proyecto sobre la salud ambiental, la integridad de los ecosistemas y la calidad de los servicios ambientales que estos están en condiciones de proporcionar[4]. La EIA se ha vuelto preceptiva en muchas legislaciones. Las consecuencias de una evaluación negativa pueden ser diversas según la legislación y según el rigor con que ésta se aplique, yendo desde la paralización definitiva del proyecto hasta su mínima repercusión.
El concepto apareció primero en la legislación de Estados Unidos a finales de los años sesenta en Estados Unidos con el nombre de Environmental Impact Assessment (E.I.A.) (en algunos casos en lugar de Assessment se puede encontrar Analysis o Statement). El documento de EIA introduce las primeras formas de control de las interacciones de las intervenciones humanas con el ambiente (ya sea en forma directa o indirecta), mediante instrumentos y procedimientos dirigidos a prever y evaluar las consecuencias de determinadas intervenciones. Todo esto con la intención de reducir y mitigar los impactos.
En 1976 el gobierno francés aprueba la Ley nº 76-629 (de 10 de julio de 1976), relativa a la protección de la naturaleza. Esta Ley introduce tres niveles diferentes de evaluación: Estudios ambientales; noticias de impactos; y, estudios de impactos. De esto modo, se inician las bases para el estudio de impactos ambientales en el ámbito europeo y en 1985 de la Comunidad Europea emana la Directiva 337/85/CEE (modificada por las directivas 97/11/CE y 2001/42/CE), referida a evaluación del impacto ambiental en determinados proyectos públicos y privados. Este instrumento jurídico es el que mejor respuesta daba a esta necesidad, integrando la evaluación de impacto ambiental en la programación y ejecución de los proyectos de los sectores económicos de mayor importancia, en consonancia con lo que establece el actual artículo 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, según el cual las exigencias de la protección del medio ambiente deben incluirse en la definición y en la realización de las demás políticas y acciones de la Comunidad, con el objeto de fomentar un desarrollo sostenible[5].
La citada Directiva comunitaria considera, entre otros aspectos, que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana, contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies y conservar la capacidad de reproducción del sistema como recurso fundamental de la vida. Desde el punto de vista de los riesgos, esta iniciativa se convierte en una valiosa oportunidad que podría contribuir a la mitigación del riesgo de inundación, sin embargo, como veremos más adelante, este tipo valoraciones no dejan de ser un mero trámite administrativo que concentra todos sus esfuerzos en la preservación de los valores ecológicos de un territorio por encima de cualquier otra cuestión.
La incorporación de la Directiva 85/337/CEE al Derecho interno estatal se efectuó mediante norma con rango de ley, al aprobarse el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyos preceptos tienen el carácter de legislación básica estatal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución, siendo objeto de desarrollo por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que aprobó el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo citado.
La Ley española (RD Legislativo 1302/1986, de 28 de junio) y su reglamento (RD 1131/1988, de 30 de septiembre) detallan el contenido del proceso de evaluación de impacto ambiental pero el ámbito de aplicación de la ley se restringe a proyectos públicos y privados que no contemplaban todavía el proceso de planificación y asignación de usos del suelo como elemento susceptible de ser evaluado. Años más tarde, la Ley 6/2001, de 8 mayo, modifica el Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y profundiza en el contenido que debe tener el Estudio de Impacto Ambiental de cualquier proyecto al que sea exigido por la normativa. Pese a la buena adecuación de esta normativa para regular los aspectos que se vienen analizando, la experiencia demostró que la Ley 6/2001 poseía ciertas carencias cuando se transponía a las comunidades. Éstas, haciendo uso de sus competencias en materia de ordenación territorial interpretaban la citada normativa a su parecer, incluyendo o no los planes urbanísticos y otros instrumentos en el proceso de evaluación. Era necesario, por lo tanto, especificar el ámbito de aplicación de la EIA o establecer una nueva herramienta que permitiera actuar de una forma estratégica en el proceso de planificación y asignación de usos.
La Ley 9/2006, de 28 de abril, se redacta, entre otras cosas, para solventar este problema e introduce en la reglamentación española la Evaluación Ambiental de Planes y Programas, también conocida como Evaluación Ambiental Estratégica[6]. El mencionado documento legal indica en su art. 3.1 que serán objeto de evaluación ambiental, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:
a) Que se elaboren o aprueben por una Administración Pública.
b) Que su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma.
De acuerdo a lo anterior, ello debería garantizar que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de un territorio organizado por dichos planes y programas, sean tenidas en cuenta con antelación, desde la fase preliminar de borrador de los mismos. Por ende, los posibles desajustes que se pudiesen cometer y que posteriormente las riadas evidenciarían, como por ejemplo, la clasificación de un suelo urbanizable en un espacio sensible de sufrir inundaciones, en teoría deberían corregirse o bien, establecerse medidas paliativas para evitar pérdidas posteriores.
Se trata entonces de un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y eficaz que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la reducción de la contaminación, la innovación tecnológica, la cohesión social y, la prevención de riesgos naturales.
Si tenemos en cuenta que, de acuerdo a la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, los ayuntamientos tienen garantizada su competencia exclusiva sobre la materia urbanística, resulta interesante analizar como los planes generales de ordenación urbana (que a fin de cuentas es el documento por el cual se rige la ocupación de nuevos espacios sensibles de ser afectados por riesgos naturales) realizados tras la aplicación de los preceptos y leyes anteriormente comentadas, han sido sometidos al proceso de evaluación de impacto ambiental e impacto territorial a fin de poner de manifiesto la valía de los mismos para integrar el medio ambiente en la planificación espacial y de este modo, evitar o paliar el peligro. A continuación se presenta cuál es la situación actual en la Región de Murcia, y se analizan cuatro de dicho estudios elaborados para los municipios murcianos de Mazarrón, Águilas, Lorca y Puerto Lumbreras.
Estado
de la cuestión en la Región de Murcia
Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con las competencias que les reconocen los respectivos Estatutos de Autonomía, han desarrollado la normativa básica de evaluación de impacto ambiental, bien mediante leyes formales o bien mediante disposiciones reglamentarias, incluso ampliando, en ejercicio de las citadas competencias, el ámbito material de aplicación de dicha normativa. Este es el caso de la Región de Murcia, cuya primera ley en materia de evaluación ambiental de planes municipales de ordenación urbana es la de 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia. Como se verá más adelante, esta herramienta resulta verdaderamente innovadora y se adelanta incluso a las disposiciones legales estatales comentadas en al apartado anterior[7].
Casi once años antes de la aprobación de la Ley 9/2006, por la cual, el procedimiento de EIA se extendía a la fase de planificación y toma de decisiones, la administración murciana, refrenda la aplicación de dicha norma sobre los documentos de ordenación territorial y urbanismo que se aprueben desde entonces. Posteriormente, la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo (modificada por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia), de la Región de Murcia, presenta un nuevo procedimiento administrativo que complementa a la EIA y que bautiza con el nombre de Estudio de Impacto Territorial (EIT)[8]. En el preámbulo de la Ley 1/2001 se presenta la función de dicha herramienta como el documento que nos permite estudiar, desde el punto de vista socioeconómico, territorial y ambiental las propuestas de asignación de usos del Plan de Ordenación Territorial (POT) y la capacidad que tienen estas para intervenir en el modelo territorial de la Región[9].
La aplicación de este procedimiento evaluativo permite seleccionar la alternativa proyectada que mejor se integre en el territorio objeto de estudio. En este sentido, se entiende que el análisis que se realice en el EIT sobre las repercusiones que generan las propuestas del PGMO (Plan General Municipal de Ordenación) sobre el medio físico, y en concreto, las alteraciones sobre el funcionamiento de la red hidrológica deberían ser hechos determinantes en el proceso de selección de la mejor alternativa. Se trata por tanto de un instrumento igual de capacitado que la EIA para paliar los riesgos medioambientales en el modelo territorial sin embargo ambos presentan diferentes enfoques en sus procedimientos evaluativos.
Actualmente, tras la transposición de la legislación estatal en materia de Evaluación Ambiental, Ley 9/2006, los Planes Municipales de Ordenación de la Región de Murcia, así como las modificaciones de los mismos deben de ser sometidos al proceso de Evaluación Ambiental Estratégica (Cuadro 1), por lo que los anteriormente llamados documentos de Evaluación de Impacto Ambiental para programa cambian su nombre. Por su parte, la Evaluación de Impacto Territorial continúa vigente, en base a lo que dicta el Texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia 1/2005, de 10 de junio.
Resumen del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica por fases
Fase |
Descripción |
Inicio procedimiento |
Documento de inicio donde se exponen los objetivos principales del trabajo para ser evaluado por la administración competente en ordenación del territorio. |
Memoria Ambiental |
Formulación de la Memoria Ambiental justificativa del Plan o Programa que se pretende llevar a cabo en base a la metodología del art. 18 de la Ley 9/2006 |
Aprobación del plan o Programa |
Elaboración de una propuesta en base a los documentos iniciales, la memoria ambiental y las alegaciones realizadas. |
Publicidad |
Se hace pública la decisión sobre la aprobación del Plan o Programa |
Seguimiento |
Para identificar con prontitud los efectos adversos no previstos y permitir llevar a cabo las medidas adecuadas para evitarlos. |
Fuente: CARM (Comunidad Autónoma de la Región de Murcia). |
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Por tanto, hay que señalar que, el sistema de evaluación territorial establecido por la administración regional murciana es, a nuestro criterio, suficiente para la incorporación y tratamiento efectivo de la peligrosidad natural en los procesos de ordenación. Cuestión distinta es el cumplimiento real de esta normativa que tiene, en el ámbito municipal, uno de sus problemas principales.
Para valorar los resultados obtenidos en materia de mitigación de riesgos naturales tras la aplicación de las citadas evaluaciones, a continuación se analizan los documentos de evaluación mencionados en cuatro de los ayuntamientos de la Región de Murcia más afectados por el riesgo de inundación. En primer lugar, el municipio de Mazarrón, tristemente famoso por la avenida de octubre de 1989 que acabó con el camping de Bolnuevo; en segundo, Lorca, población cuya historia viene íntimamente ligada a las riadas del río Guadalentín; tercero, Puerto Lumbreras, donde se produjo la avenida más mortífera ocasionada por una rambla de la que se tienen registros en la península Ibérica; y, finalmente, Águilas, municipio donde se han producido una de las mayores transformaciones de su espacio y las riadas e inundaciones hacen acto de presencia con una alta frecuencia.
Análisis
del grado de valoración del riesgo de inundación en los documentos de
Evaluación de Impacto Ambiental e Impacto Territorial de los Planes de
Ordenación Urbanística Municipal
La memoria ambiental justificativa de la Revisión del Plan General de ordenación de Mazarrón
La regulación general de la revisión del plan de Mazarrón, de noviembre de 2007, viene dada por el Título Cuarto de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia). Como ya se ha señalado en el apartado anterior, la ley fija la obligatoriedad del sometimiento del Plan a Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación de Impacto Territorial.
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Figura 2. Mapa de la red
hidrológica del término municipal de Mazarrón. |
El reglamento de los mencionados procedimientos se efectúa por medio de la Ley 9/2006, de 28 de abril. Para la realización de dichos estudios, el Ministerio de Medio Ambiente exige la presentación previa de un documento de iniciación para la evaluación ambiental estratégica con el fin de hacer constar al mencionado organismo las pretensiones planificadoras municipales y sus posibles impactos de acuerdo a los contenidos mínimos que se recogen en el art.18 de dicha ley[10]. Aunque no se trata de la evaluación definitiva, el diagnóstico de las afecciones previsibles que comporta la aplicación de un nuevo PGOM, es el mismo que se emplea el documento posterior y pone sobradamente de manifiesto la percepción del funcionamiento del medio físico que tienen los técnicos responsables de su elaboración.
En cumplimiento de lo anterior, la administración mazarronera redactó un documento presentado en noviembre de 2007 a la Consejería de Ordenación del Territorio y Medioambiente que a continuación se analiza. En primer lugar, la memoria consta de un apartado general donde figuran los objetivos que se persiguen con el nuevo el proceso de ordenación. Entre ellos figura lo que el legislador califica como riesgos ambientales de naturaleza territorial (avenidas e inundaciones). Estas cuestiones, se evalúan estimando la probabilidad de aparición de los mismos y las zonas afectadas, así como la magnitud e importancia de dichos riesgos en su red hidrográfica (Figura 2). Para ello se hace imprescindible acudir a la información disponible en los estudios preexistentes. Hasta la fecha de publicación de este documento de ordenación, las investigaciones realizadas sobre el drenaje de la cuenca neógena de Mazarrón son casi inexistentes. El único trabajo de importancia sobre dicho ámbito, se remonta al realizado el año 1992 por el INUAMA[11]. Se trata de un estudio de hidrología e inundabilidad muy avanzado para la época (Figura 3), que cumple perfectamente con las exigencias de un tipo de análisis del riesgo de inundación. Desafortunadamente la escasa vinculación que existía entre este tipo de documentos y la legislación del suelo vigente de por aquel entonces, provocó que éstos no encontrasen cabida efectiva en los procesos de ordenación.
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Figura 3. Mapa de
peligrosidad por inundación de la rambla de las Moreras (Mazarrón). |
Transcurridos 18 años desde la presentación de dicho trabajo, la situación sigue siendo la misma. En el epígrafe de la memoria ambiental en el que deberían de figurar este tipo de estudios detallados, encontramos un breve análisis del sistema hidrológico mazarronero acompañado de un catálogo de las ramblas a ser consideradas en el proceso de planificación y un mapa sin escala donde figura únicamente la red de drenaje sobre el término municipal.
La memoria cuenta también con un apartado de posibles afecciones que se puedan producir en desarrollo del plan. El técnico municipal considera de manera acertada que el régimen hidrológico de algunas ramblas podría verse alterado en caso de desarrollo de los suelos urbanizables, al disminuir el índice de infiltración y, en consecuencia, el aumento de las escorrentías tras los episodios de lluvias. Sin llegar a profundizar en este axioma, otro tipo de afecciones iguales o más importantes quedan en el tintero. La más significativa sería la posible obstaculización de las vías de desagüe natural con motivo de la antropización y modificación al que han sido sometidas sus vertientes a lo largo de los años y que con la aprobación del plan podrían agravarse y la más que probable ocupación de zonas inundables en el futuro por estos motivos. Este hecho demuestra una escasa percepción del riesgo y una absoluta ignorancia del funcionamiento de la red hidrológica del término municipal. Además, asocia únicamente el peligro a la escorrentía y obvia por completo los problemas que se generan por inundación de espacios marjalencos actualmente ocupados por viviendas, es el caso de la urbanización Bahía, situado en la población de Puerto de Mazarrón (Mazarrón).
En base a lo anteriormente comentado, las carencias evidenciadas ponen en tela de juicio cualquier diagnóstico de impactos que se haya plasmado en la memoria, pues resulta más que evidente la parvedad del estudio del medio físico. La única explicación de esta falta absoluta de preocupación, es la confianza depositada en la delimitación del Dominio Público Hidráulico que se desprende del art. 22 de la normativa de las Directrices y Plan de Ordenación del Litoral (DPOL)[12] como medida definitiva para la mitigación del riesgo de inundación. Sin embargo, esta última disposición no es más que una tarea administrativa arbitraria que no se aproxima a las necesidades reales de protección de cauces para evitar el peligro. Por lo tanto, de no ser corregidas las carencias y errores que se han puesto de manifiesto en esta fase de planificación, serán las avenidas e inundaciones las que posteriormente, una vez consumadas las orientaciones que establece el PGMO, delataran y tendrán que ser solventadas mediante medidas paliativas puntuales más costosas.
Memoria ambiental justificativa
del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas
Al igual que sucedía en Mazarrón, la memoria ambiental de Águilas se organiza según los contenidos que determinó en su día la Ley 6/2001 y que ya hemos analizado con anterioridad. En la descripción del proyecto, el citado trabajo presenta la propuesta de clasificación del suelo en la que ya se advirtió una posible tendencia al aumento de la superficie urbanizable lo que, en teoría conllevaría un incremento de la exposición al peligro. No obstante, el planificador sopesa dos alternativas en el epígrafe que habla sobre ese tema en concreto. En la primera opción prima el espacio protegido por el planeamiento al Norte de la ciudad, y otra ese sector pasa a ser urbanizable, por lo demás, ambas distribuciones son idénticas.
En cuanto al análisis que se hace de ambas, se valoran sus posibles impactos sobre una serie de elementos del medio físico. Según el planificador municipal, no existe la posibilidad, en ninguna de las opciones que se produzca algún impacto sobre la red hidrológica superficial (Figura 4) pues, en principio, la red de drenaje permanece perfectamente delimitada y protegida en virtud del art.22 de las DPOL (Directrices y Plan de Ordenación del Litoral), por tanto, cualquiera de las alternativas resulta viable en este sentido según su criterio. Sin embargo, el planificador se decanta por la más consumidora de suelo de acuerdo a las especificaciones impuestas por la Ley 1/2001.
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Figura 4. Mapa de la red
hidrológica del término municipal de Águilas. |
Las alteraciones realizadas sobre la red fluvial que drena el sector septentrional de la cuenca neógena de Águilas han sido de las más intensas registradas en el área de estudio (Figura 5). Este hecho, debería ser primordial entre los aspectos valorados por la evaluación de impactos pues la delimitación de dominio público hidráulico en la que se apoya en PGMO aguileño (el de las DPOL), no correspondería con la realidad del funcionamiento natural de la escorrentía. El trazado actual de la red hidrológica dista mucho del tradicional, lo que podría incurrir en un aumento del riesgo de inundación por una mala interpretación de los cambios a los que han sido sometidos los límites de los cauces que drenan dicho espacios.
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Figura 5. Tramo medio de una
rambla en la cuenca de Águilas. |
En cuanto al inventario ambiental, supuestamente, un apartado que debería contener el estado de conservación del lugar y sus condiciones ambientales antes de la realización del proyecto, apenas recoge en dos páginas un pequeño catálogo de las ramblas más importantes que drenan las dos cuencas en las que se divide el espacio aguileño. No existe cartografía ni se detalla ningún aspecto más allá de los señalados, por lo que su valor como base para el desarrollo de un plan urbanístico que garantice la seguridad de los habitantes frente a las avenidas queda en entredicho. En consecuencia, el apartado de medidas de protección no integra ningún tipo de actuación de carácter paliativo y todas ellas se orientan al diseño y ubicación de las distintas zonas en las que se ordena el ámbito del plan, con el fin de concentrar los usos urbano, económico y turístico en las zonas de menor valor natural.
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Figura 6. Riada de 18 de
Agosto de 2010 en Águilas. |
De acuerdo a lo anterior, la memoria ambiental justificativa del PGMO de Águilas, preámbulo del documento de evaluación de impacto ambiental, es insuficiente y carente de profundidad en sus análisis, al menos, en lo que respecta a la cuestión del riesgo de inundación que afecta al municipio. Resulta incomprensible, como el legislador obvia los mencionados aspectos en un territorio donde esos eventos se vienen manifestando con especial violencia. Este comportamiento puede venir explicado por lo sucedido tras la riada de 15 de octubre de 1989. El evento pluvial señalado evidenció una serie de graves carencias en materia de defensa contra avenidas que las autoridades municipales trataron de solventar mediante el desarrollo de un paquete de medidas estructurales. La implantación de dichas obras de defensa y el distanciamiento en el tiempo de la última gran catástrofe, fueron engendrando un exceso de confianza y una actitud relajada frente al riesgo de inundación. Consecuentemente se produce un incremento de la exposición[13] que, con posterioridad, nuevas riadas delatan por las pérdidas que generan en puntos tradicionalmente libres de estos problemas. Así fue lo que sucedió tras las inundaciones que afectaron al municipio de Águilas el 3 de mayo de 2006 o, más recientemente, el 18 de Agosto de 2010 (Figura 6). Es probable, que si llegan a ocurrir antes de la redacción del documento analizado, ahora estaríamos hablando de un tipo de evaluación más completa.
Estudio de Impacto
Ambiental y Territorial de Puerto Lumbreras
El Plan General de Ordenación Municipal de Puerto Lumbreras, aprobado definitivamente en mayo de 2007 (BORM, 25 de mayo de 2007), es el único de los documentos consultados que ha sido sometido al doble procedimiento de evaluación que insta la Ley 1/2001, el Estudio de Impacto Ambiental y el Estudio de Impacto Territorial.
La elaboración del EIA es la fase posterior a la Memoria Ambiental Justificativa que ya analizamos para los casos de los municipios de Mazarrón y Águilas. El principal objetivo de esa herramienta de ordenación es la de evaluar los posibles efectos medioambientales, culturales y sociales que generará el desarrollo de proyecto, en este caso, el PGMO de Puerto Lumbreras. Para efectuar dicho estudio, la metodología oficial[14] ordena sectorizar el territorio municipal en unidades ambientales homogéneas, a partir de las cuales se estudian las interacciones entre las acciones derivadas del nuevo proyecto y los factores ambientales afectados de cada una.
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Figura 7. Vista parcial de
la ordenación y zonificación general del término municipal de Puerto
Lumbreras. Escala 1:20.000. |
Para el EIA de los planes urbanísticos se incide principalmente en aquellas acciones susceptibles de producir impactos que se deben a cambios considerables en los usos del suelo introducidos por la nueva ordenación con relación al planeamiento actual. Por ello, el análisis de las unidades ambientales determinará en que grado son afectadas por esos nuevos usos que propone el PGMO. Posteriormente se cuantifican los impactos ambientales haciendo uso de las matrices de impacto, resultando una evaluación ambiental que determina si el proyecto en general y los nuevos usos que introduce en particular, son ambientalmente aceptables. De ser así, finalmente se presentan una serie de medidas para proteger o mitigar dichos efectos. De acuerdo a este organigrama, la valoración del impacto ambiental causado por la entrada en vigor del PGMO, pasa en primer lugar por conocer las propuestas del proyecto y las acciones que se derivan de ellas para posteriormente valorar la incidencia que tienen sobre los diversos factores medioambientales, sociales o culturales.
El PGMO de Puerto Lumbreras presenta como acción susceptible de producir impactos su distribución y asignación de usos del suelo, sobre todo, la transformación de no urbanizable a urbanizable. En este sentido se advierte una reducción del primero a favor del suelo urbanizable sectorizado y sin sectorizar.
Si observamos la ubicación de esos suelos en un mapa del municipio (Figura 7), se advierte que la mayor parte de ellos se localizan en el abanico aluvial que configura la rambla de Nogalte (Figura 8), es decir, un área afectada tradicionalmente por el riesgo de inundación. En virtud de las antiguas Normas Subsidiarias de Urbanización que regulaban el suelo lumbrerense, este espacio poseía la categoría de no urbanizable en su mayoría, y únicamente era suelo urbano el de núcleos aislados, con lo cual, la exposición al riesgo era bastante reducida. Sin embargo, el cambio de categorización promovido por el nuevo PGMO, argumentando un interés por parte de los ciudadanos de ubicar allí sus viviendas, podría motivar un cambio en esta tendencia y favorecer la expansión del caserío en esos espacios inundables desamparados de cualquier medida estructural.
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Figura 8. Mapa de la red
hidrológica del término municipal de Puerto Lumbreras. |
Como ya se ha indicado anteriormente, el siguiente paso en el estudio de impacto ambiental es la valoración de los posibles efectos que supone el desarrollo del plan sobre los elementos que configuran el medio. Para ello se realiza una matriz de impactos donde se cruzan las diferentes unidades ambientales en las que se divide el territorio con los distintos usos que se pretende asignar. El legislador integra los cauces y barrancos del municipio en una única unidad ambiental que califica con el nombre de “ramblas”. De acuerdo a los resultados de dicha matriz, todas las interacciones que se producen sobre la red hidrológica lumbrerense son, en su mayor parte, compatibles y moderadas, por lo tanto, teóricamente no existen afecciones aparentes que obstaculicen el desarrollo del plan[15]. A parte de lo anterior, dichos espacios naturales, se regulan también, mediante una ordenanza municipal (incluida en el PGMO) con vocación exclusiva en la protección de cauces. En consecuencia, la preservación de los límites de los colectores del municipio, quedarían medianamente asegurados, sin embargo, la verdadera intencionalidad del planificador a través de esa medida propia, es la de preservar los valores ambientales presentes en esta unidad y no la de minimizar la importancia del peligro natural.
En efecto, la protección del medio ambiente, prima sobre la defensa de la población y sus instalaciones frente a los excesos de agua. El riesgo de inundación, aunque es un elemento considerado como parte integrante del medio[16], no es tratado como un factor limitante del desarrollo urbano, lo que explica la escasa atención prestada en este sentido. Esa situación conlleva al establecimiento de unas medidas escasamente efectivas como es la delimitación del dominio público hidráulico por tramos, lo que establece unos límites de seguridad arbitrarios y discrecionales que en la mayoría de los casos no reflejan la realidad de las avenidas, sobre todo cuando el cauce se ve alterado aguas arriba de donde se realiza dicho deslinde. En consecuencia, el aumento de la exposición al riesgo es algo que, en base a este documento, no se hará de esperar.
Estudio de Impacto
Territorial de Puerto Lumbreras
El estudio de impacto territorial de Puerto Lumbreras se presenta como un instrumento que compatibiliza la ordenación territorial y la actividad urbanística con la conservación de los valores ambientales, socioeconómicos y patrimoniales. Como ya se ha indicado anteriormente, su finalidad es la seleccionar, de acuerdo a unos criterios de ordenación, el modelo de desarrollo que mejor se integre en el sistema territorial y que menos alteraciones genere sobre los elementos que lo configuran. Entre estos últimos se contempla el medio físico y, por ende, los riesgos naturales deberían contar con cierto protagonismo en este proceso. Sin embargo, como veremos a continuación, la atención prestada a los mismos es mínima y la intencionalidad de este instrumento relega a un segundo plano esas cuestiones.
Como ya se ha señalado con anterioridad, en virtud del art.49 de la Ley 1/2001 del Suelo de la Región de Murcia se establece la metodología que debe seguir dicho estudio.
En cuanto a los criterios empleados para la selección de la propuesta de desarrollo atienden, básicamente, a intereses ambientales y urbanísticos. Los primeros predominan en la alternativa donde la protección y conservación de los valores ecológicos son las principales proposiciones por las que se orientan la planificación. En desarrollo de dicho modelo se establece un acusado gradiente de restricción de los usos permitidos en función de los diferentes potenciales naturales. En este sentido, se respeta la superficie de suelo no urbanizable en torno a los espacios protegidos por la legislación sectorial (aguas, espacios protegidos, interés arqueológico,…), e incluso, experimenta un incremento en aquellos que el planeamiento considera necesario conservar. El resto de usos se concentran próximos a los lugares de ocupación.
Por el contrario, la segunda alternativa favorece un modelo más ambicioso y consumidor de recursos basado en la expansión del suelo urbanizable hacia el fondo del valle del Guadalentín. Según el estudio, existe una demanda creciente de la población por instalar allí sus viviendas así como “mejorar” las condiciones de las existentes, es decir, asistir con servicios a aquellas que se construyeron antes de la aprobación del plan urbanístico o que se han realizado de forma ilegal. Como resulta lógico pensar, esta es la opción que cuenta con mayor aceptación por parte de los redactores del EIT.
Para la identificación de los principales impactos que podrían producirse en desarrollo de ambas propuestas, al igual que sucedía con la EIA, el término municipal se divide en trece áreas territoriales entre las que hay una categoría exclusiva para los cauces fluviales. La descripción que se hace de cada una de ellas es muy reducida, por lo que se entiende que el grado de comprensión del funcionamiento real del sistema hidrológico municipal es mínimo. A nuestro juicio, este hecho es el error más grave que presenta el estudio, puesto que cualquier evaluación posterior que se apoye en él, podrá inducir a desajustes territoriales entre el medio natural y urbanizado. Así sucede en la fase de análisis multicriterio, la tabla de doble entrada entre las distintas áreas y los sistemas territoriales de referencia (medio físico, sistema socioeconómico, sistema urbano, sistema de infraestructuras y dotaciones, patrimonio histórico artístico) que se realiza para identificar los impactos que se podrían generar en desarrollo de ambas alternativas no contempla afección alguna en la categoría de cauces fluviales. Incluso, en el cuadrante que valora el impacto del sistema urbano sobre la red hidrológica el redactor no advierte ningún tipo de interacción. En consecuencia, la alternativa por la que se decanta el EIT es la que amplía el espacio urbanizable sobre el abanico aluvial de Nogalte y los límites municipales que abarcan el fondo de la fosa Intrabética.
Resulta verdaderamente manifiesta la escasa percepción del riesgo demostrada en un estudio que analiza un territorio afectado tradicionalmente por las inundaciones. La incorrecta integración del lecho fluvial en el núcleo urbano de Puerto Lumbreras puesta en evidencia por la riada de 19 de octubre de 1973, fue solventada años más tarde mediante su encauzamiento. Sin embargo, aguas abajo, es decir, donde hoy se fomenta la expansión urbanística del municipio, el agua fluye libremente (incluso más rápidamente desde la construcción de la canalización) recuperando su cauce cada que se produce un episodio de lluvias intensas.
Esta situación no es contemplada en el EIT, quien deposita toda la confianza sobre la defensa frente avenidas en las normativas de restricción de usos que incluye el PGMO, es decir, las delimitaciones impuestas por el suelo no urbanizable de protección específica y el no urbanizable protegido por el planeamiento. A nuestro juicio, el redactor del EIT obvia o desconoce varias cuestiones que ponen en seria duda la fiabilidad de dicho estudio: Por un lado, como ya se señaló, el deslinde de las zonas inundables presenta ciertas carencias de método y forma que podrían inducir a errores de planificación. Por otra parte, ese espacio que el EIT considera necesario para expandir el caserío, era aprovechado hasta finales de los años ochenta, en su mayor parte, por un tipo de agricultura tradicional de secano. El riego de dichas parcelas se hacía por medio de un aprovechamiento tradicional de las aguas pluviales. El cambio de uso supone transformar por completo esos terrenos para su edificación, lo que provocaría, si no se respetan las canalizaciones tradicionales, un incremento secuencial de los procesos de escorrentía dejando estos de ser beneficiosos y convirtiéndose en un problema capaz de generar grandes pérdidas a medida que aumente el grado de exposición al peligro.
Evaluación de Impacto
Ambiental del Plan General Municipal de Ordenación del municipio de Lorca
El caso del municipio de Lorca resulta ser el más peculiar de todos los analizados. Este ayuntamiento, haciendo uso de sus competencias en urbanismo y ordenación del territorio, introduce ciertos matices al procedimiento de evaluación que dicta la Ley 1/2001, de 24 abril, del Suelo de la Región de Murcia, y Ley 6/2001 estatal sobre EIA. Si recordamos el contenido que presenta esta última normativa, el Estudio de Impacto Ambiental debe incluir una descripción general de las distintas propuestas del PGMO. En este sentido, el redactor arguye, la imposibilidad de presentar varios modelos de ordenación del territorio en un mismo instrumento de planeamiento puesto que, bajo su criterio, resulta bastante complejo la articulación de múltiples proyectos para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (1.2 Marco Legal, EIA del PGMO de Lorca). Es por ello que para la realización del primer punto del estudio, tan solo se evalúa un único modelo, lo que resulta verdaderamente preocupante, pues centra todas las posibilidades de ordenación en una única alternativa, es decir, la que arbitrariamente mas aceptación tenga por parte de los técnicos responsables.
El proyecto o alternativa que se defiende desde la revisión del PGMO lorquino, realiza una apuesta significativa por la actividad urbanística en consonancia con lo que viene sucediendo en la mayoría de ayuntamientos del levante español[17]. Debido a su gran superficie municipal, se advierten al menos cuatro polos de expansión que alteran de forma desigual su red hidrográfica (Figura 9):
En primer lugar, en torno a la capital, se promueve la ampliación del caserío hacia el Este de Lorca con la intención de romper el esquema lineal en el que se sustenta el actual modelo de ciudad. La propuesta mayoritaria de suelo urbanizable residencial se localiza en torno al eje fluvial que constituye la rambla de Tiata.
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Figura 9. Mapa de la red
hidrológica del término municipal de Lorca. |
En cuanto al espacio tradicional de huerta, la ocupación correspondía a un modelo de edificación residencial de carácter familiar vinculada a la explotación agraria. Este tipo de ocupación se ha ido transformando en las proximidades de la ciudad de Lorca para convertirse en una zona residencial donde la actividad agrícola va desapareciendo y en la que cada vez hay más demanda de edificación. Desde la alternativa que se evalúa se propone una reclasificación de los terrenos de huerta como suelo urbanizable especial.
En pedanías y núcleos rurales la orientación del plan es la de mejorar las condiciones de los mismos racionalizando su estructura urbana y estableciendo las condiciones para favorecer la construcción de nuevas viviendas.
Por último, los 11 km de costa del municipio, es según la EIA el espacio que acapara las mayores expectativas de crecimiento urbano. El redactor de dicho estudio hace hincapié en el interés de la propuesta por conservar los valores ambientales que se identifiquen en el inventariado con la figura de protección más alta, la del suelo no urbanizable protegido por el planeamiento. La restricción de la actividad urbanística se concentra en los relieves más empinados, mientras que permite la edificación precisamente, en la zona donde la administración regional promueve el macro complejo turístico residencial de Marina de Cope.
En definitiva, se puede distinguir un claro interés por aumentar la superficie edificada en cada uno de los polos de desarrollo que se comentan. La reclasificación de suelo no urbanizable en urbanizable que se presume, es un hecho que exige una atención especial en el apartado de inventario. Para ello la EIA, incluye por separado un análisis de los distintos elementos que componen el medio receptor desde el punto de vista natural (clima, geología, geomorfología, hidrología, suelos, etc.) y socioeconómico (economía, demografía, normativa urbanística, etc.). Así mismo, se examinan las interacciones existentes entre dichos elementos. Se sobreentiende que el análisis del riesgo natural es uno de esos aspectos en los que se debe de profundizar con mayor interés. Sin embargo, cuando acudimos al apartado que trata sobre el sistema hidrológico y las posibles interacciones con el medio construido, el hallazgo no puede ser más descorazonador. El redactor del estudio reduce la caracterización de todo un sistema fluvial en un solo párrafo donde, en ningún momento, se señala su posible peligrosidad. Como se viene señalando, cualquier análisis de impactos que se efectúe posteriormente en base a este deficiente estudio no se acerca a la realidad en absoluto.
Este hecho se constata en el epígrafe que señala las posibles afecciones que comporta el desarrollo de la propuesta de ordenación. Entre los elementos territoriales que figuran como susceptibles de sufrir alteraciones (geología y geomorfología, patrimonio histórico, capacidad agrícola del suelo, vegetación y flora, fauna, paisaje, espacios naturales, medio socioeconómico) se incluyen la hidrología superficial y la calidad de las aguas superficiales y subterráneas. Los usos que se catalogan como capaces de producir impactos en la red hidrológica y acuíferos (modificaciones temporales o permanentes de la red de drenaje superficial, contaminación de aguas, afecciones a puntos de agua) no incluyen el posible incremento de la exposición por ocupación indebida de zonas inundables o lechos de ramblas y barrancos. Esta situación contradice a lo que el PGMO dicta sobre la construcción en suelo no urbanizable, o lo que es lo mismo, la superficie que engloba, los límites de la red hidrológica. Según el mismo, existe la posibilidad de levantar viviendas unifamiliares asociadas a explotaciones agrarias (tanto las de nueva construcción como las rehabilitaciones), alojamientos rurales (hospederías rurales y casas rurales de alquiler), sobre dicha categoría de suelo, lo que pone en seria duda que no se produzcan posteriormente alteraciones sobre la red.
Aunque la falta de percepción del riesgo resulta manifiesta, los autores del EIA, incluyen un pequeño apartado al final de la identificación de impactos con título “Susceptibilidad de las unidades analizadas a la generación de impactos ambientales por los usos propuestos en el PGMO”[18] que justifica las carencias demostradas en este sentido. En el mismo, el redactor de la EIA, advierte la posibilidad de que el desarrollo del PGMO fomente la aparición de nuevos espacios en riesgo, sin embargo, por lo que se deduce de la lectura de este párrafo, considera que deben ser las evaluaciones que se realicen sobre proyectos concretos las que han de determinar las medidas necesarias para mitigar o paliar el riesgo que pueda surgir. A nuestro juicio, resulta una postura arbitraria, y completamente desacertada. La EIA de un plan de ordenación urbana es un procedimiento administrativo suficientemente capacitado para afrontar un estudio minucioso de los elementos y factores que determinan la aparición de espacios en riesgos. En el caso del planeamiento lorquino, el principal obstáculo es la gran amplitud de su territorio, sin embargo, esto no debe de ser óbice para desarrollar un análisis del riesgo natural que, aún siendo generalista, debe de servir de referencia para los estudios de ámbito espacial más pequeño. La razón principal que justifica esta idea en Lorca es la integración espacial del término municipal en la cuenca del Guadalentín. Este hecho impone la necesidad de ofrecer una visión global y clara del funcionamiento hidrológico de dicho sistema, no se entiende de otra forma, pues en ese caso, es muy probable que la planificación transgreda los umbrales de seguridad en el proceso de asignación de usos con el consecuente aumento de la superficie afectada por el riesgo natural.
La escasa rigurosidad demostrada en la identificación de afecciones motiva que el apartado de medidas protectoras y correctoras no contemple la necesidad de llevar a cabo ningún tipo de actuación mitigadora de los efectos que se puedan generar nuevas zonas de riesgo. Dicha actitud no se comprende pues, por ejemplo, de producirse un chubasco de fuerte intensidad horaria aguas abajo de los grandes embalses del Guadalentín, la huerta lorquina, precisamente uno de los espacios donde se fomenta el crecimiento urbano desde el PGMO, se vería afectada. La única explicación que se puede dar a este sin sentido, es la confianza que deposita el redactor en la delimitación del Dominio Público Hidráulico. A su juicio, según señala en el epígrafe que trata sobre las medidas correctoras de la hidrología superficial, la exclusión de dicho espacio del proceso urbanizador es más que suficiente para salvaguardar a la población y las instalaciones del peligro de inundación.
Esta falta de visión geográfica del fenómeno natural de las riadas supone un fracaso en este estudio y una oportunidad perdida, pues precisamente en ese último apartado, el redactor de la EIA, siendo innovador, presenta una interesante propuesta de normativa encaminada a la conservación de los valores ambientales del término municipal que los excluye del proceso urbanizador. En general, se trata de un catálogo de normas específicas destinadas a la protección de: el medio físico, puntos de interés geológico, árboles singulares, incendios, residuos de la construcción, canteras, medio ambiente urbano, patrimonio histórico. Aún siendo tan solo una propuesta, dicha iniciativa podría perfectamente haber incluido una reglamentación exclusiva para la defensa de los espacios inundables, como por ejemplo lo hacía el PGMO de Puerto Lumbreras mediante sus ordenanzas.
Este tipo de medidas de voluntad municipal, son realmente valiosas, pues la combinación de sus competencias en ordenación del territorio, junto a los conocimientos sobre los efectos de las riadas tradicionalmente adquiridos, podrían motivar el desarrollo de normativas de protección de este tipo de factores que evitarían en gran medida los daños y pérdidas que provocan las riadas por una mala interpretación de los elementos que configuran el medio físico. Desafortunadamente, la escasa percepción del riesgo evidenciada a lo largo de todo el documento relega todas estas cuestiones y prima la defensa de los valores ambientales desde su punto de vista meramente ecológico.
El fomento de la expansión del caserío que se hace desde el PGMO lorquino hacia el fondo del valle y nuevos espacios próximos a barrancos afluentes al Guadalentín y ramblas del litoral, supone un hecho que la Evaluación de Impacto Ambiental debería priorizar en su estudio. Las previsiones de crecimiento sobre territorios que hasta el momento han permanecido libres de la actividad urbanística son realmente importantes y su materialización supondrá un cambio drástico en los elementos que configuran su entorno físico. El instrumento que se analiza, demuestra ser insuficiente en su desarrollo para evitar el aumento en la zonificación del riesgo. Como se viene apuntando, la fe tradicional que existe sobre las medidas de defensa estructurales, y los deslindes del demanio, son motivos más que suficientes para relegar el análisis de la red hidrológica y su peligrosidad y volcar toda la atención en la preservación de los valores ambientales del ámbito de trabajo.
Conclusión
Como ha quedado de manifiesto a lo largo de este trabajo, el riesgo de inundación ha merecido una escasa atención en los documentos de evaluación ambiental analizados. En definitiva, se observa un enfoque excesivamente naturalista que contribuye a distanciar las materias de medio ambiente y los procesos de ordenación. La citada escisión tuvo como punto culminante, la aprobación de la Ley 1/1995 de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones de aplicación nacional, orientadas a facilitar un desarrollo urbanístico, que posteriormente se ha mostrado desmesurado y problemático.
En ellas priorizaron los intereses urbanísticos, lo que desembocó finalmente en el desarrollo de iniciativas legales donde se fomentaba el desarrollo económico en detrimento de la gestión del medio, que ha recibido hasta nuestros días un tratamiento parcial y sectorial que tiene su reflejo en la forma que los municipios acometen las evaluaciones ambientales de sus planes de ordenación.
La realidad en cuanto a la mitigación y reducción del riesgo mediante la aplicación de este tipo de instrumentos de valoración y evaluación del proceso de ordenación resulta desalentadora. Pese al numeroso catálogo de medidas válidas para asociar los condicionantes del medio en el proceso de asignación de usos por medio de las distintas consideraciones introducidas en la legislación estatal y regional, los estudios que se han realizado en su desarrollo, no dejan de ser un simple documento informativo que apenas sirve para dar una visión superficial del contexto físico que abarcan. En muchas ocasiones, el texto que se presenta es casi una copia literal de la memoria justificativa incluida en el Plan de Ordenación del municipio al que se le añade una evaluación somera de los posibles efectos sobre el medio que se puedan generar y unas medidas ambiguas para mitigarlos. Se está perdiendo una valiosa oportunidad para mejorar el contenido de este tipo de trámites capaces de integrar el medio ambiente en el proceso de distribución de usos. En ellos, el estudio del medio físico debería ser más profundo y detallado con el fin de advertir los elementos geográficos más significativos y, de este modo, reconocer y tratar de mitigar los peligros naturales que afectan a un territorio y pueden condicionar su desarrollo futuro. De producirse de este modo, asistiremos a nuevas inundaciones cuyos efectos negativos dependerán en gran medida del grado de interpretación del medio que se haya realizado en sus documentos de ordenación territorial.
Notas
