PROCESOS TERRITORIALES Y TRANSFORMACIONES RECIENTES DEL SISTEMA URBANO VALENCIANO

Julia Salom Carrasco
Departamento de Geografía – Universidad de Valencia
Julia.Salom@uv.es

Procesos territoriales y transformaciones recientes del sistema urbano valenciano (Resumen)

Desde principios de los años 1990 hasta hoy el territorio valenciano ha experimentado importantes cambios que han afectado a los distintos elementos que conforman su sistema urbano: El aumento de la movilidad residencia-trabajo, nuevas tendencias de crecimiento demográfico, un importante crecimiento urbanístico y el desarrollo de políticas públicas que han mejorado la accesibilidad general del territorio y la dotación funcional de los centros urbanos. El objetivo de este artículo es presentar las transformaciones que ha experimentado el sistema de ciudades valenciano desde principios de los años 1990, cuando se elaboró el último estudio en profundidad sobre este tema dentro del nonato Plan de Desarrollo Urbanístico, hasta hoy. Este análisis se ha realizado por encargo de la Conselleria de Medio Ambiente, Territorio y Urbanismo en el marco de la elaboración de la Estrategia Territorial Valenciana.

Territorial Processes and Recent Changes in the Valencian Urban System (Abstract)

From the early 90's the Valencian territory has undergone dramatic changes, affecting the different elements which conform its urban system:  The increase of commuting, new tendencies in demography growing, a significant urban growth and a development of public policies which have improved the territory's general accesibility and the functional size of urban centres. The goal of this paper is to show the development undergone by the Valencian cities system from the early 90's, when the last in-depth study about this subject saw the light out of the unborn Plan of Urban Development. This analysis has been made under request of the regional government of Valencia in the frame of the Valencian Territorial Estrategy draft

Desde principios de los años 1990 se han producido en España importantes transformaciones territoriales que han afectado especialmente al ámbito urbano, siendo el área mediterránea una de las más afectadas. Su trascendencia ha llevado a hablar de un cambio de ciclo en las dinámicas urbanas, particularmente visible en las principales áreas metropolitanas[1].

En el período de transición del siglo XX al XXI, marcado por la reanimación económica, las ciudades y metrópolis españolas han experimentado considerables alteraciones en sus dinámicas espaciales con respecto a etapas anteriores: Por un lado, las ciudades centrales de las áreas metropolitanas han experimentado una revitalización que ha invertido su decadencia demográfica y recuperado su protagonismo económico; por otro, se ha acentuado la dispersión urbana sobre el territorio, extendiéndose nuevos modelos de organización física de las áreas residenciales que han llevado a hablar de “ciudad difusa”. Las tendencias de descentralización han afectado también a la actividad económica, que se ha desplazado hacia espacios periféricos en un proceso en ocasiones fomentado por políticas locales y regionales de apoyo a la relocalización de actividades. En el caso mediterráneo, la urbanización turística ha dado lugar también a una forma particular de urbanización difusa, concretada en una conurbación litoral constituida por una serie de espacios urbanizados fragmentarios, carentes de una verdadera articulación urbana. Estos procesos han tenido lugar en un marco normativo caracterizado por la fragmentación del mapa institucional, la insuficiencia de los instrumentos de planificación y coordinación supramunicipales, y la tendencia hacia la desregulación del urbanismo y a una mayor intervención de los agentes privados; un marco normativo que ha sido incapaz, en consecuencia, de controlar y encauzar los procesos espontáneos y moderar su impacto sobre la sostenibilidad[2].

Estos profundos cambios han afectado sin duda a la reorganización de la red urbana española y a su capacidad para vertebrar y movilizar el territorio. En este sentido, se ha llegado a decir que el modelo tradicional de jerarquía urbana ha reducido su valor interpretativo, porque se han modificado los supuestos en los que se basaban las relaciones de dominio y dependencia de los centros urbanos, dando paso a sistemas de relaciones entre ciudades más horizontales y más flexibles, derivados de la formación de un espacio de redes en donde cobran mucha más importancia las relaciones horizontales y la externalidad de la red. En este sentido, Precedo[3], siguiendo a Dematteis, afirma que en el ámbito de los territorios locales se ha pasado de la organización jerárquica a la organización en redes difusas, existiendo en este momento dos tipos de redes locales: las redes de ciudades individuales, unidas por flujos pero espacialmente separadas, con un funcionamiento abierto y desvinculadas del territorio circundante, y las redes regionales de ciudades (Redes Urbanas Territoriales), cuya característica diferenciadora es la integración territorial de todos los elementos que componen el sistema regional en una red urbana integrada y difusa, nexo de unión entre las redes espaciales actuales y las redes regionales clásicas, pero en las que la posición y la especialización de cada ciudad está más en relación con su potencial de inserción que con sus relaciones de tamaño y función.

Teniendo en cuenta este marco, el objetivo de esta comunicación es analizar cómo estos cambios han afectado al sistema de ciudades de la Comunidad Valenciana, una de las regiones españolas que ha experimentado la expansión urbanística de los últimos años con una mayor intensidad.

A finales de los años 1990, el territorio valenciano, como consecuencia de un proceso histórico que había llevado a la superposición en el mismo espacio de diferentes modelos de crecimiento urbano y de sucesivas oleadas de expansión económica, se caracterizaba por elevadas tasas de urbanización, la abundancia de ciudades pequeñas y medianas, y un cierto equilibrio territorial en la localización de los centros. Aunque la presencia simultánea de grandes aglomeraciones (particularmente del Área Metropolitana de Valencia) y de ciudades medianas constituía un rango positivo cara al desarrollo regional, el sistema urbano valenciano presentaba no obstante algunos problemas[4]:

• Por un lado, la articulación territorial de la región y la difusión de las innovaciones se veía obstaculizada por un déficit relativo de las ciudades medianas de mayor tamaño (entre 50000 y 100000 habitantes), aquéllas que podían ejercer una funcionalidad intermedia entre la capital regional y los centros comarcales.
• Por otro, las ciudades, sobre todo las medianas, mostraban una distribución geográfica muy irregular, fuertemente condicionada por los principales ejes de comunicación, la litoralización del poblamiento, las diferencias entre la montaña y la llanura, y los procesos de suburbanización en torno al Área Metropolitana de Valencia.
• En tercer lugar, los centros urbanos principales mostraban una insuficiente capacidad de articulación territorial, derivada tanto de problemas de accesibilidad como de la debilidad de sus funciones urbanas superiores.

En la década de 1990, la Conselleria de Obras Públicas y Urbanismo elaboró, en el marco del “Plan de Desarrollo Urbanístico” (PDU)[5], un estudio del sistema territorial regional, principalmente del sistema de centros urbanos y rurales, publicado bajo el título de "Estrategias de Vertebración Territorial". En él se presentaba una delimitación del territorio basada en criterios funcionales y se proponían unos "centros de articulación territorial" y unos "ámbitos territoriales para la prestación de servicios" con seis niveles (ámbito regional, ámbito subregional, ámbito provincial, demarcación territorial, distrito territorial, y área funcional del territorio), que deberían constituir la base de la política territorial regional.

El cambio político en el gobierno regional que tuvo lugar en 1995 hizo que el Plan de Desarrollo Urbanístico nunca llegara a aplicarse, y la política territorial quedó prácticamente paralizada[6] hasta la aprobación en el año 2004 de la “Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje”. Dicha Ley establecía, junto con otros instrumentos (Planes de Acción Territorial Integrados y Sectoriales, Sistema de Información Territorial, e Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje), algunos de los cuales ya habían sido planteados en la anterior Ley de Ordenación del Territorio de  1989, la elaboración de una Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana que debía constituir el documento marco de la ordenación del territorio en la región. Tras cinco años en que se han elaborado varios planes subregionales y sectoriales que no han pasado de la fase de exposición pública en ausencia de un marco de ordenación territorial de ámbito regional[7], la Generalitat Valenciana ha decidido finalmente impulsar la elaboración de la mencionada “Estrategia”, con la publicación en 2009 y 2010 de algunos documentos previos: “Objetivos y criterios (25 objetivos, 100 metas)”, “Plan de participación pública de los objetivos y criterios”,  e “Informe de sostenibilidad”. Actualmente, una vez concluido el periodo de participación pública, se encuentra en proceso de revisión, estando previsto que, cuando éste se dé por terminado se desarrolle una tercera fase de elaboración de la “Estrategia” propiamente dicha, que incluirá una síntesis del modelo territorial, las líneas de acción, iniciativas y orientaciones, las directrices de ordenación territorial y una memoria ambiental[8].

Es en el marco de la elaboración de estos documentos previos en donde se incluye el estudio de actualización de las características del sistema urbano valenciano cuyas conclusiones se presentan aquí[9]. Teniendo en cuenta el periodo trascurrido desde la elaboración del “Plan de Desarrollo Urbanístico” y la intensidad de los procesos que han afectado al territorio valenciano durante este tiempo, este análisis presenta el interés no sólo de conocer las transformaciones que ha experimentado el sistema urbano de la región desde principios de los años 1990, sino también de plantear las implicaciones que tienen en la metodología de análisis aplicable al estudio de los sistemas urbanos. En este artículo presentamos principalmente los resultados referidos a la delimitación y jerarquización de las ciudades valencianas, dejando para otro lugar una exposición detallada de la articulación y zonificación actual del territorio. No obstante, se incluyen también algunas reflexiones sobre las repercusiones de los cambios jerárquicos en términos de la vertebración territorial regional.

En las páginas siguientes presentamos en primer lugar una revisión de los procesos territoriales que han afectado a la Comunidad Valenciana en los últimos años y de cómo han afectado a la definición de su sistema urbano, para pasar posteriormente a caracterizar el sistema urbano actual en comparación con el existente en los años 1990. Finalmente, presentaremos algunas conclusiones sobre la problemática territorial actual de la región y las políticas que, desde nuestro punto de vista, consideramos más adecuadas.

Los procesos de cambio y su impacto en el sistema urbano

A partir del último decenio del siglo XX, momento en que se realiza el estudio en profundidad sobre el sistema urbano valenciano que nos sirve de referencia, el territorio valenciano ha experimentado importantes procesos de transformación, algunos de ellos resultado de la intensificación de tendencias iniciadas anteriormente, y otros de carácter novedoso. A efectos de nuestro análisis, diferenciaremos entre los procesos que afectan a la delimitación del objeto de estudio -la ciudad o núcleo urbano-, los que afectan a la categorización en escalones funcionales de los núcleos delimitados, y los que afectan a su proyección territorial.

Procesos que afectan a la delimitación de centros urbanos

El primer paso para el estudio de un sistema de ciudades es la definición y delimitación del objeto de análisis, es decir, de la ciudad. Existen distintos criterios[10] que es posible aplicar a la hora de delimitar las áreas urbanas; la mayor parte de ellos comparten el presupuesto de superar los límites administrativos municipales. El PDU partía de una definición de nodo urbano basada en el término municipal como unidad territorial de base salvo en el caso de lo que denominaba “Área Urbana Integrada” (AUI), definida básicamente a partir de variables de naturaleza urbanística (continuo urbanizado y sistemas estructurantes), aunque también, de forma secundaria, de la especialización productiva y las pautas de centralidad[11]. Desde la fecha de referencia de este análisis, han actuado en la región dos intensos procesos territoriales que tienen importantes consecuencias para una delimitación de los núcleos urbanos basada en este planteamiento:

Un intenso proceso de crecimiento urbanístico

Distintos estudios realizados indican que, desde la fecha de referencia, la Comunidad Valenciana ha experimentado un fuerte crecimiento del suelo urbanizado, favorecido por la coyuntura económica, la dinámica turística y la normativa urbanística[12]. Uno de los rasgos característicos de esta etapa de crecimiento reciente es el gran peso que tienen los modelos morfológicos de baja densidad frente al anterior predominio de los modelos de ciudad compacta. Una parte mayoritaria de este crecimiento se ha producido en las periferias urbanas y en los espacios interurbanos, generando la extensión física de las ciudades y dando lugar a la formación de continuos urbanos más extensos y laxos. De acuerdo con los datos del proyecto Corine Landcover, entre 1987 y 2000 el incremento del suelo sellado, urbanizado o artificial en la Comunidad Valenciana fue del 52’1%, por encima tanto de la media nacional como europea. De este incremento, el 41’4% correspondía al crecimiento de zonas urbanas, mientras que el 20’7% era de zonas industriales, comerciales y de transportes. Este intenso proceso de transformación se producía además con un marcado predominio de los modelos dispersos y de baja densidad, como demuestra el hecho de que, mientras que el tejido urbano compacto crecía en este periodo sólo un 8,5%, las urbanizaciones exentas o ajardinadas lo hicieron en un 48% y las estructuras urbanas laxas un 103,5[13].

Los datos procedentes de la fotointerpretación de las imágenes de satélite elaborados y publicados en el marco del proyecto Corine indican que en este periodo el crecimiento urbanístico ha sido especialmente fuerte en las áreas próximas a las principales áreas urbano-metropolitanas[14], a lo largo de los principales ejes de comunicación y en los espacios litorales[15]; pero también apuntan al carácter discontinuo de algunos de estos crecimientos, ubicados en zonas relativamente alejadas de las áreas urbanas, no sólo a lo largo del litoral, sino también en áreas interiores. Estas pautas, como apuntan los datos provisionales de la cartografía de usos del suelo de Corine 2006, se han mantenido en los años posteriores, y, tal y como muestran los planes urbanísticos municipales en tramitación desde 2005, va a condicionar el crecimiento futuro. Aunque estos planes no llegaran a desarrollarse debido a la crisis inmobiliaria, el modelo urbanístico que propugnan, de carácter  desordenado e inconexo, y con frecuencia subordinado a las propuestas de empresas concretas, tendrá a buen seguro importantes consecuencias territoriales[16].

Un importante aumento de la movilidad residencia-trabajo que conduce a un nuevo concepto de ciudad

Pero quizás el proceso más relevante a efectos de la definición de las áreas urbanas integradas es el aumento de la movilidad de la población, que ha supuesto un importante cambio de escala en la delimitación de la ciudad. El aumento de la movilidad está estrechamente relacionado con otras transformaciones territoriales valencianas, algunas de ellas iniciadas ya en etapas anteriores, pero que se profundizan e intensifican en el último decenio del siglo XX: redistribución geográfica de la población que ha conducido a una pauta de crecimiento más descentralizada (recuperación demográfica de parte del interior agrícola no industrializado, intensificación y difusión territorial de los procesos de suburbanización), desconcentración geográfica de los empleos en los entornos metropolitanos, y aumento de la accesibilidad de las áreas interiores, derivado principalmente de las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002)[17].

A partir de los datos censales[18] es posible constatar la importancia que alcanza la movilidad cotidiana en la Comunidad Valenciana. En 2001, aunque aún lejos de las cifras de otras comunidades autónomas como Cataluña y el País Vasco, el porcentaje de personas que se desplazan a otro municipio por razones de trabajo es ya del 38% de la población ocupada, por encima de la media estatal y de la mayor parte de las otras comunidades[19]. Esta tasa tan elevada está relacionada con el alto grado de urbanización de la región. En la Comunidad Valenciana la movilidad residencia-trabajo intermunicipal es un fenómeno, aunque no exclusivamente metropolitano, sí mayoritariamente urbano.

Las nuevas formas de movilidad territorial de las familias, generalizadas en los años desde los años 1980 y 1990, amplían el marco territorial de la vida urbana al ámbito de los desplazamientos pendulares diarios, afectando al concepto mismo de "área urbana", y generando conceptos más complejos como el de “ciudad real” (ámbito de relaciones cotidianas de la población) o “ciudad difusa”. Esto no excluye, desde luego, la existencia de una intensa movilidad vinculada a puntos de concentración de oferta de empleos turísticos en el litoral e industriales en las zonas interiores de manufactura tradicional. De acuerdo con los datos de 2001, entre los municipios que constituían los principales destinos de los flujos intermunicipales nos encontramos, por este orden, con las áreas urbanas de Valencia, Castellón, Alicante, y Gandia; pero también con núcleos industriales como Onda, Alcoy, Paterna, Elda, Petrer, Vila-real, y Elche, y centros de actividad turística como Benidorm, Dénia y Torrevieja.

El aumento de la movilidad diaria conduce a la consolidación de un modelo de ciudad más difusa, con una estructura menos polarizada y más reticular, que nos lleva a considerar una nueva definición de partida para la ciudad, basada más en datos de movilidad que en la continuidad del espacio edificado. Esto nos hace preguntarnos por la validez de modelos urbanos basados en criterios morfológicos, y la utilidad de conceptos alternativos como las áreas de cohesión, mercados locales de trabajo o áreas urbanas definidas a través de otros métodos mixtos de delimitación[20].

Procesos que afectan a la jerarquización de los centros

Existen dos tipos de procesos que afectan a la jerarquía urbana: Por un lado, los que afectan al crecimiento demográfico y económico de las ciudades,  uno de los elementos determinantes de su potencial organizador en el territorio; por otro, los que afectan al equipamiento funcional de los centros, y entre ellos el impacto de las políticas públicas de dotación de equipamientos básicos.

Crecimiento demográfico diferencial de los núcleos:

A partir de los años 1980, pero con especial intensidad en los siguientes decenios, la Comunidad Valenciana ha experimentado una transformación en sus pautas de crecimiento demográfico que podemos describir de forma resumida como una tendencia de crecimiento más descentralizada. Esta pauta, que en último término debe atribuirse como factor determinante a la movilidad geográfica de la población, se compone de tres elementos: suburbanización a gran escala, contraurbanización, y formación de nuevas áreas emergentes[21].

El primero de estos fenómenos supone que en las áreas urbanas el crecimiento más alto se desplaza primero de la ciudad a su corona suburbana más inmediata y luego a una segunda corona más exterior, a la vez que empieza incluso a perder población la ciudad central. Supone también la difusión de la urbanización, al integrarse en las principales áreas urbanas muchos pequeños municipios que se ven afectados por la intensificación de los procesos de suburbanización. Este proceso ha afectado no sólo a las capitales provinciales, sino también a algunos núcleos intermedios como Alcoy, Benidorm, Dénia o Xàtiva. En el caso del Área Metropolitana de Valencia, el fenómeno va alcanzando a zonas cada vez más alejadas de la ciudad central. La difusión del crecimiento, favorecido y guiado por los ejes viarios -carreteras a Madrid (Hoya de Buñol y Requena-Utiel), a Ademuz (eje Lliria-Chelva) y a Teruel- alcanza ya a la Hoya de Buñol, e incluso a municipios de la comarca de los Serranos entre Llíria y Chelva.  Parece previsible que en los próximos años sea afectada una parte cada vez más extensa de la región, lo que supone una tendencia reequilibradora que difunde el crecimiento demográfico por el conjunto del territorio.

En segundo lugar, en el último decenio del siglo XX aparece un fenómeno, denominado como contraurbanización, que se define como la tendencia a que, a diferencia de lo que ocurría en etapas anteriores, sean los núcleos poblacionales más pequeños (entre 5.000 y 30.000 habitantes) los que registren las mayores tasas de crecimiento y de migración neta, mientras que las áreas urbanas mayores han reducido sus tasas ostensiblemente. En este sentido, resulta llamativa la reducción de pérdida demográfica de las áreas rurales del interior de Castellón y de Valencia, al mismo tiempo que algunas cabeceras comarcales y los municipios mejor situados respecto a los principales ejes de comunicación, tienden incluso a aumentar su población.

Finalmente, la pujanza de nuevas áreas económicamente emergentes – la costa turística, especialmente el litoral alicantino, y el área azulejera castellonense- ha hecho que las tasas más altas de crecimiento demográfico en la región en los años 1990 se sitúen en una franja continua que abarca todo el litoral alicantino desde Dénia a Pilar de la Horadada, alcanzando a los pequeños núcleos rurales contiguos de las sierras de la Marina. También tienen tasas de crecimiento altas, o superiores a las de su entorno, los municipios del área de Castellón de la Plana, debido sobre todo a la gran expansión de la industria azulejera. En contraste, las comarcas interiores de industrialización endógena ( La Vall d'Albaida, La Costera, l'Alcoià y los valles del Vinalopó), que tuvieron una notable capacidad de atracción en decenios anteriores, dan muestras de evidente crisis demográfica; su crecimiento se ha reducido mucho y queda ya muy por debajo de la media valenciana.

En conjunto, la pauta espacial de crecimiento demográfico de carácter más difuso que parece estar adoptando la Comunidad Valenciana, junto con el surgimiento de nuevas áreas de declive y de expansión demográfica ha tenido una fuerte incidencia en la jerarquía demográfica de los núcleos urbanos, como es posible observar en la figura 1. En este mapa se aprecia que, mientras que los centros urbanos mayores se siguen manteniendo estables en la jerarquía, en el tramo intermedio y en el nivel de base urbano se están produciendo cambios importantes debido al ascenso demográfico de los núcleos de la Marina alicantina y la Vega Baja del Segura, de la segunda corona metropolitana de Valencia, y del Alto Palancia en la provincia de Castellón.

Efecto de las políticas de provisión de servicios públicos

La proyección territorial de las ciudades se realiza en buena medida a través de su dotación de servicios públicos de carácter supramunicipal, servicios que ofertan a la población de su área de influencia. En este sentido, las políticas regionales de provisión de servicios públicos (en especial sanidad, educación y servicios sociales), unidas a cambios legislativos importantes (Ley General de Sanidad 14/1986, de 25 de Abril; Ley Orgánica General del Sistema Educativo, de 3 de octubre de 1990) introdujeron desde fines de los años 1980 cambios radicales en la provisión y planificación de los servicios públicos que se han traducido en una dotación territorialmente más homogénea. La creación de nuevas universidades y hospitales, así como el desarrollo del mapa escolar y mapa sanitario exigidos por la LOGSE y la Ley General de Sanidad, han tenido un intenso impacto territorial en el sentido de homogeneizar el territorio en cuanto a la dotación y acceso a los equipamientos, ahora localizados en núcleos de inferior jerarquía urbana.

La Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación del Sistema Educativo, supuso la reestructuración e introdujo innovaciones importantes al sistema establecido por la Ley General de Educación de 1970. Los cambios más destacables a efectos de la planificación de los equipamientos son la ampliación del tramo de la educación obligatoria hasta los 16 años, y la adscripción de esta Enseñanza Secundaria Obligatoria a los centros de Enseñanza Secundaria. Esto exigió la adaptación del sistema de centros a las nuevas condiciones, y, en la mayor parte de los casos, la creación o ampliación de los centros existentes. El nuevo mapa escolar significó, pese a los retrasos en su implantación, una reducción de los desequilibrios territoriales, ya que los nuevos equipamientos se ubicaban en las áreas hasta el momento más deficitarias[22]. Paralelamente, la creación de  nuevas universidades y extensiones universitarias ha dotado de funciones especializadas a centros urbanos anteriormente de nivel comarcal o supracomarcal.

Proceso semejante ocurre en el sistema sanitario. Aquí, los cambios se inician con el Decreto 137/84 sobre Estructuras Básicas de Salud, en donde, en línea con las directrices marcadas al respecto por la Organización Mundial de la Salud, se reconsidera la tradicional organización sanitaria, y se organiza el sistema en torno a la Atención Primaria y a su marco territorial, la Zona de Salud. Posteriormente, la Ley 14/86, General de Sanidad, base del proceso de Reforma Sanitaria, vino a establecer los criterios básicos de aplicación en todo el territorio, que habían de ser desarrollados por las Comunidades Autónomas. A partir de la transferencia de funciones a la Comunidad Autónoma (Real Decreto 1612/87 de 27 de noviembre) y la creación del Servicio Valenciano de Salud (Ley 8/1987, de 4 de diciembre), la Conselleria de Sanitat comienza el desarrollo de un nuevo modelo asistencial, establecido en dos niveles (atención primaria y atención especializada).

Pese, también en este caso, al retraso en el desarrollo del nuevo sistema, la política de creación de nuevos centros de salud ha tendido a favorecer a los núcleos pequeños (10.000 habitantes de media, aunque casi la mitad de los nuevos centros de salud se ubican en municipios de menos de 5.000 habitantes), localizados preferentemente en los espacios hasta el momento “vacíos” del norte de Castellón, Área Metropolitana de Valencia, y eje litoral Valencia-Alicante, así como en la comarca del Bajo Segura[23]. Se trata, por tanto, de una función que ha perdido su carácter urbano y que aparece incluso en municipios de carácter casi rural. Paralelamente, se crean nuevos hospitales (Vinarós, Alzira…) y centros de especialidades en núcleos urbanos de cierto tamaño, lo que contribuyen a equilibrar y completar la dotación de las ciudades del primer y segundo nivel de la jerarquía urbana.

Procesos que afectan a la delimitación de áreas funcionales

Finalmente, existen dos procesos territoriales que tienen un fuerte impacto en la ampliación de las áreas de influencia de los centros urbanos: Los cambios de accesibilidad derivados de las mejoras de las infraestructuras y su consecuente reducción de las distancias-tiempo, y el aumento de la movilidad obligada, a la que ya hicimos referencia en páginas anteriores.

Mejoras en la accesibilidad

Desde principios de los años 1990 las áreas interiores de la Comunidad Valenciana han experimentado un importante aumento de la accesibilidad gracias principalmente a las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002). Las mejoras realizadas en la red han supuesto una importante reducción de las distancias-tiempo a las cabeceras funcionales en las áreas intermedias e interiores de las provincias de Castellón (comarcas de El Alto Palancia y Els Ports y en el área intermedia al norte de Castellón) y Valencia (Hoya de Buñol, los Serranos, interior de La Costera). También experimentan notables mejoras los municipios próximos a Alcoy y el interior de la Marina Baixa[24].

Este proceso tiene efectos evidentes en la ampliación efectiva del área de influencia potencial de los núcleos y en la reducción de la distancia-tiempo al lugar de provisión de los servicios supramunicipales, lo que se traduce en una mayor calidad de vida para la población afectada; pero también puede suponer un perjuicio para algunos centros intermedios al facilitar los desplazamientos a un centro de superior categoría funcional y, por tanto, más atractivo.

Ampliación de la movilidad y formación de mercados locales de trabajo supramunicipales

La mejora de la accesibilidad de las áreas interiores, combinada con la suburbanización metropolitana y la tendencia a la recuperación demográfica de los municipios interiores, así como una desconcentración de los empleos que ha sido de menor entidad que la descentralización residencial, explica la intensificación de la movilidad diaria de la población a la que ya hemos hecho referencia. A escala subregional, este fenómeno se plasma en la formación de Mercados Locales de Trabajo (MLT) supramunicipales de carácter comarcal e incluso supracomarcal.

La delimitación de estos mercados para la Comunidad Valenciana a partir de los Censos de  1991 y 2001[25] ha puesto de manifiesto la existencia de un proceso de articulación territorial regional bajo la forma de sistemas de mercado locales supramunicipales. Entre las dos fechas censales se ha reducido significativamente el número de municipios con mercados de trabajo relativamente autónomos y se han consolidado especialmente los MLT supramunicipales de carácter urbano y metropolitano. El proceso de ampliación territorial de los mercados locales de trabajo entre 1991 y 2001 ha sido especialmente intenso en las provincias de Castellón y Valencia, fruto del aumento de la movilidad diaria, y causa de importantes modificaciones en la delimitación de las áreas de influencia de los principales centros urbanos. A la vista de lo observado en este decenio, es probable que el proceso se haya seguido intensificando a partir del año 2001 hasta hoy, especialmente en torno a las Áreas Urbano-Metropolitanas de Valencia y Castellón.

El sistema urbano valenciano actual y sus cambios recientes

Aspectos metodológicos

Para facilitar la comparación entre la situación actual y la de principios de los años 1990, se ha seguido la metodología fijada por el PDU con algunas adaptaciones exigidas por la diferencia de las fuentes y/o por  la evolución de los procesos. La metodología consta de tres pasos:

Delimitación de las áreas urbanas

Siguiendo al PDU,  la metodología utilizada se basa principalmente en criterios urbanísticos; se consideran áreas urbanas integradas (AUI) las caracterizadas por la continuidad del espacio urbanizado residencial, comercial e industrial, considerando continuos aquéllos que distan menos de 1 Km. en el caso de los usos residenciales, y menos de 2 Km. cuando hay abundancia de espacios intersticiales residenciales, comerciales y/o industriales. La metodología planteada en el documento mencionado[26] excluía específicamente los espacios litorales considerados de segunda residencia. Aunque hoy puede resultar discutible aplicar este criterio si tenemos en cuenta el aumento generalizado de la movilidad y la rapidez con que muchas de las áreas de segunda residencia han pasado a convertirse en residencias permanentes, la dificultad de diferenciar entre ambas y el objetivo de comparación que aquí nos proponemos, nos ha llevado a mantener la definición adoptada por el PDU. No obstante, dada la importancia del fenómeno, en el presente análisis se ha considerado interesante retener la información correspondiente a la existencia de continuos urbanizados de carácter turístico o comercial-industrial, ya que, pese a no tener carácter residencial, constituyen un elemento importante en la configuración de las áreas urbanas, en especial como espacios generadores de movilidad.

La información de base utilizada es la cartografía de usos del suelo elaborada a partir del proyecto Corine, correspondiente a las fechas de 1990 y 2000. Aunque esta fuente carece del detalle de la utilizada en el PDU[27], los resultados han sido coherentes y consistentes tras ser contrastados con la cartografía de usos del suelo y de planeamiento elaborada por la Conselleria. El proceso de delimitación ha sido, no obstante, complejo, ya que el nuevo modelo de ciudad se caracteriza precisamente por la ausencia de un límite urbano claro, constatándose la existencia de distintos niveles de “intensidad” urbana. Posteriormente se realizó una actualización de la delimitación basada en la información provisional de Corine 2006.

Jerarquización de los centros

Para medir la categoría funcional de los centros se han considerado 46 equipamientos urbanos de carácter supramunicipal, principalmente de carácter público, agrupados en nueve tipos (educativos, sanitarios, sociales, culturales, deportivos, ambientales, económicos, de espacios libres y turísticos[28]. Entre las funciones analizadas, se incluyen tanto algunas ampliamente dispersas territorialmente, como las turísticas, que están presentes en 385 de los 414 núcleos de poblamiento considerados, hasta las más especializadas, como las educativas, económicas y culturales, que se localizan en un número reducido de localidades. En el grupo de las funciones educativas se han excluido los centros de enseñanza secundaria, que ya no presentan carácter supramunicipal debido a la importante dinámica de creación de los últimos años y la consiguiente dispersión de su localización.

Para el cálculo de la jerarquía funcional se ha tenido en cuenta tanto el número de establecimientos en cada AUI como el número de funciones totales y el número de tipos de funciones. Estos indicadores están estrechamente relacionados con la población del núcleo urbano, sea directamente con los datos absolutos, como es el caso del número de establecimientos, sea a través de un ajuste logarítmico, como es el caso del tamaño funcional. No obstante, el número de funciones en relación con la población del núcleo, junto con la asociación de determinadas funciones a niveles funcionales concretos, han sido los indicadores que de forma más directa nos han permitido determinar una jerarquía de cinco niveles de centros urbanos.

Delimitación del área de influencia potencial y real

Una vez definidos los niveles funcionales existentes en la jerarquía urbana valenciana, y asignado cada núcleo urbano a una categoría determinada, es preciso evaluar la medida en que estos centros sirven y articulan el territorio. La capacidad de proyectarse en el territorio de cada núcleo urbano depende no sólo de su dotación funcional, sino también de su ubicación en relación a otros centros competidores y de si el sistema de transportes y comunicaciones permite acceder desde el territorio circundante a los equipamientos y servicios ubicados en el centro. En función de estas dos variables nos podemos encontrar dentro de la región áreas bien servidas por uno o incluso varios centros competidores que proporcionan distintos tipos de servicios supramunicipales a la población, y áreas excesivamente alejadas de los centros que proporcionan estos servicios.

Para analizar este aspecto, se ha estimado el área de influencia potencial de los centros de cada nivel funcional, suponiendo que cada municipio se abastece de los servicios y equipamientos propios de ese nivel funcional en el centro urbano más próximo. Para ello se ha utilizado como información básica la distancia-tiempo por carretera estimada para el año 2000 suponiendo terminadas todas las mejoras del I y II Plan de Carreteras[29].

Estas áreas potencialmente mejor o peor servidas en relación con cada nivel funcional se han comparado con las áreas funcionales reales de distintos tipos de servicios y equipamientos, para ver cómo ese potencial territorial se concreta efectivamente en la articulación territorial de la región. Las áreas de influencia reales nos definen la capacidad real de atracción de las ciudades valencianas, que puede estar determinada por factores específicos como las características cualitativas de la oferta de cada tipo de servicios y/o equipamiento en cada ciudad, la existencia de una aglomeración funcional que potencie los desplazamientos multipropósito, la percepción subjetiva por parte de la población del atractivo y/o de las dificultades de acceso al núcleo[30], o la mera adecuación de las áreas de servicio determinadas por la administración.

Se analizaron tres tipos de áreas de influencia urbanas, estrechamente relacionadas con el carácter y la frecuencia del desplazamiento, así como con el nivel funcional urbano con el que se asocian: Áreas derivadas de la movilidad por motivos de trabajo, de frecuencia diaria; áreas derivadas de la movilidad por consumo y provisión de servicios de tipo administrativo, normalmente de carácter semanal, mensual o esporádico; y áreas relacionadas con los servicios avanzados y con la provisión de información e ideas para la competitividad y la innovación[31]. Las distorsiones entre área potencial y real permiten estimar cuáles son los centros funcionales que por distintos motivos no logran articular eficazmente el territorio que le circunda y que, por tanto, deben ser reforzados mediante políticas específicas.

Resultados: La delimitación de las Áreas Urbanas Integradas

A principios de los años 1990 el PDU detectó la existencia de siete Áreas Urbanas Integradas intermunicipales (Alicante, L’Alcúdia-Canals, Elda-Petrer, Elche-Crevillent, Castellón de la Plana, Gandia y Valencia), que agrupaban un total de 60 municipios. En el año 2000 existían ya 29 áreas Integradas de carácter residencial que sumaban 155 municipios. Entre esta fecha y 2006, de acuerdo con datos provisionales del CORINE, es posible detectar siete nuevas áreas compuestas por 14 municipios adicionales, lo que suma ya un total de 36 AUI con 183 municipios (ver figura 2). Aunque algunas de ellas son de escaso tamaño demográfico o están formadas sólo por dos o tres municipios[32], aparecen también otras de mayor importancia en torno a ciudades medias que juegan un importante papel en la articulación territorial de la región: Sagunto, Xàtiva, Alcoy, Callosa de Segura y Ontinyent.

Por otra parte, todas las áreas ya existentes a principios de los años 1990 amplían en este periodo su extensión territorial con la incorporación de nuevos municipios (cuadro 1); destaca en particular el crecimiento del área de Valencia (que pasa de 43 a 56 municipios), Gandia (de 3 a 15), y Canals-Xàtiva (de 2 a 10). También han ampliado su extensión territorial las AUI de Alicante (de 4 a 5 municipios), Castellón (de 3 a 5), Elche (de 2 a 3), y Elda (de 2 a 3).

Los nuevos continuos urbanizados se concentran en torno a la segunda y tercera corona metropolitana de Valencia, apuntando a la formación de una región urbana cada vez más extensa que puede llegar a fusionarse, con el tiempo, con Castellón por el norte y con Gandia y Xàtiva por el sur. En la mitad meridional de la región predominan las áreas urbanas de las ciudades medianas (Ontinyent, Alcoy, Elda-Petrer,  Elche, además de Alicante), a los que hay que añadir como fenómeno emergente aunque de menor entidad territorial –ya que se encuentran constituidas normalmente por sólo dos municipios- la formación de pequeñas conurbaciones en la Vega Baja del Segura y la Marina[33].

Pero en estos quince años no sólo se ha producido un aumento importante en el número y extensión de las AUI intermunicipales de carácter residencial, sino que además las áreas integradas de carácter no residencial (turísticas, comerciales e industriales[34] han adquirido una gran importancia territorial; no en vano una parte importante del crecimiento del suelo artificial se ha producido en este tipo de actividades (ver figura 3). En 2006 existen ya 12 áreas de este tipo, 8 de ellas de carácter industrial y comercial (Algorfa-Almoradí, Jacarilla-Bigastro Castalla-Onil, Vilafamés,  Xeraco-Xeresa, Villanueva de Castellón, Llombai-Benifaió, y Sagunto[35] y cuatro de carácter turístico/litoral (Benidorm, Dénia, San Miguel de Salinas y Vinaròs-Peníscola).

Salvo en el caso del A.U.I. industrial y comercial de Castalla-Onil, los nuevos desarrollos industriales y comerciales que dan lugar a conurbaciones se localizan en la periferia de espacios industriales ya existentes (área de Castellón, áreas de Valencia y Sagunto, Ribera Alta, Gandia), y muchas de ellas conforman una segunda corona en torno a las áreas de conurbación residencial, como vemos en el caso de Castellón, Nules, Valencia, Llombai, Alzira, Gandia y Callosa de Segura.

Por su parte, las A.U.I litorales de segunda residencia tienen por término medio una mayor extensión territorial, y adquieren un especial desarrollo en el frente litoral de la Marina alicantina, que se prolonga hasta la Comunidad Autónoma de Murcia interrumpiéndose apenas en el municipio de Jávea y en algunos puntos de la Vega Baja.

En resumen, el proceso de expansión del espacio urbanizado con predominio de la urbanización difusa (tejido urbano disperso y espacios industriales y comerciales aislados) da lugar al nacimiento de nuevas A.U.I. de carácter residencial, a la ampliación de las existentes mediante la incorporación de nuevos municipios, y a la creación de nuevos espacios conurbados de carácter industrial y comercial o turístico-litoral. En algunos casos, crecimientos puntuales del tejido urbano continuo o industrial han dado lugar a cambios en la caracterización de las áreas, que pasan de tener un carácter industrial-comercial a convertirse en espacios plenamente urbanos, o han generado la coalescencia de espacios urbanos ya muy densos mediante la ocupación industrial o comercial del espacio vacío intermedio. Aunque las A.U.I. de carácter no residencial son en su mayoría de pequeño tamaño, su localización periférica respecto al espacio ya urbanizado y su tendencia a colmatar los espacios intersticiales entre áreas aumentan la relevancia territorial del proceso.

Por tanto, en el momento actual, junto con la gran aglomeración urbana de Valencia (56 municipios, 1.600.000 habitantes en 2007), nos encontramos con varias áreas de gran importancia territorial y demográfica: Alicante (cinco municipios y 438.000 habitantes), Castellón y Elche (ambas con 280.000 habitantes, la primera formada por cinco municipios y la segunda por tres),  Gandia (15 municipios y 105.000 habitantes), Elda-Petrer (3 municipios, 101.000 habitantes), Alcoy (4 municipios y 81.000 habitantes) y Sagunto (9 municipios y 79.000 habitantes). Aunque con menor población, destacan por el número de municipios conurbados las áreas de Xàtiva (10 municipios, 51.000 habitantes) y Ontinyent (5 municipios, 47.000 habitantes). A estos espacios se unen las 18 áreas conurbadas de otros usos, que suman 73 municipios.

Esto supone que una parte considerable del territorio valenciano, que acoge además un elevado porcentaje de su población, se encuentra inmersa en los nuevos procesos territoriales tendentes a la formación de amplias regiones urbanas. Este proceso se está dando con especial intensidad en la segunda y tercera corona metropolitana de Valencia (llegando hasta Sagunto por el norte y Xàtiva y Gandia por el sur), en las áreas interiores próximas al Área Urbana de Castellón –Vilafamés, Segorbe, en un futuro muy próximo Cabanes y l´Alcora-, en la Vega Baja del Segura, y en la Marina. En la mitad meridional de la región, desde la Vall d’Albaida hasta l’Alacantí, el fenómeno predominante es todavía la ampliación territorial de las ciudades medianas, que van incorporando los municipios más próximos por crecimientos urbanísticos tanto compactos como, cada vez más, discontinuos.

Resultados: Jerarquía de centros y articulación territorial

El actual sistema urbano valenciano está formado por cinco niveles funcionales de centros con capacidad de articulación territorial (ver figuras 4 y 5). Los niveles 1 (regional), 2 (subregional) y 3 (supracomarcal) detentan en particular funciones de carácter económico y equipamientos sociales, culturales y educativos de alto nivel, mientras que los niveles 4 (comarcal) y 5 (subcomarcal) son los que articulan el territorio en relación con las actividades comerciales, los servicios administrativos, los equipamientos educativos básicos, y los equipamientos sanitarios y sociales.

Las principales diferencias entre la situación actual y la que dibujaba, a principios de los años 1990, el Plan de Desarrollo Urbanístico de la Comunidad Valenciana, son las siguientes:

• El ascenso funcional y demográfico de las ciudades de Elche y, sobre todo, de Castellón, que ha ampliado notablemente su potencial territorial, demográfico y económico, hace que estos dos centros, que en 1994 se situaban en un nivel 3, asciendan en la jerarquía hasta situarse en el nivel 2, junto con Alicante y por detrás tan sólo del Área Metropolitana de Valencia.
• El descenso de Benidorm, que en 1995 se situaba en el nivel 3, al nivel 4. Este cambio, que es el único caso de descenso jerárquico detectado, se debe a que Benidorm, pese a su notable dinamismo demográfico y urbanístico, no ha alcanzado un nivel equiparable de dotación en cuanto a equipamientos y servicios públicos, lo que no le ha permitido consolidar su papel de potencial polo articulador del territorio en el área de la Marina alicantina.
• Desde el punto de vista demográfico, la discontinuidad que existía en 1994 entre los niveles 1 y 2, por una parte y el 3 y 4, por otra, ha tendido a suavizarse por el crecimiento demográfico de los núcleos supracomarcales (Sagunto, Alcoy, Gandia) y de algunos comarcales (Torrevieja, Orihuela, Benidorm, Alzira). Esta tendencia, cuando va acompañada de un crecimiento funcional equivalente, es un elemento positivo en cuanto que tiende a consolidar este nivel de centros, fundamental para la articulación territorial de la región. Desgraciadamente, tal y como se ha mencionado anteriormente, no siempre el crecimiento poblacional ha ido paralelo a un fortalecimiento dotacional de las ciudades, como se puede ver en el caso de Benidorm y Torrevieja.
• Las pautas de crecimiento demográfico y las políticas públicas de equipamientos y mejora de las infraestructuras han favorecido el ascenso en la jerarquía de un nutrido número de centros subcomarcales y comarcales, muchos de ellos ubicados en las áreas litorales con predominio de la actividad turística, al mismo tiempo que se producía un relativo estancamiento, e incluso retroceso, de muchos centros interiores, en su mayoría de carácter industrial. El crecimiento demográfico y las mejoras de accesibilidad han favorecido también las áreas ubicadas en las segundas y terceras coronas metropolitanas de Valencia y Castellón, aunque no siempre han tenido efectos en el nivel funcional de los centros urbanos.
• En consecuencia, aumenta el número de ciudades incluidas en el nivel 4 (centros comarcales), debido a la mejora funcional de centros subcomarcales como Segorbe, Villena, Sueca, Novelda, Requena, y Cheste. Por su parte, los cambios en el nivel 5 (subcomarcal) se producen tanto por la desaparición de algunos núcleos que pasan a estar integrados en AUI en expansión (Llíria, Nules, Carcaixent) como por la mejora funcional de algunos pequeños núcleos urbanos, una gran parte de ellos situados en los espacios litorales y meridionales (Almoradí, Calp, Callosa de Segura, Altea y Tavernes de la Valldigna), pero otros (Utiel, Enguera, Morella y Ayora) ubicados en áreas interiores, lo que ha mejorado la situación de estas áreas relativamente desfavorecidas.

Las mejoras en la dotación de los centros y el consiguiente aumento del número de ciudades con capacidad de articulación territorial han tenido importantes repercusiones en la vertebración regional, incrementando la accesibilidad media a los centros funcionales de todos los escalones jerárquicos (ver cuadro 3). La mejora ha sido especialmente importante en el nivel 5, debido al aumento del número de centros subcomarcales.

Aunque la desigual distribución geográfica de los centros con capacidad de articulación territorial y la estructura del sistema de comunicaciones hace que todavía persistan desequilibrios entre las áreas funcionales, especialmente en algunos niveles jerárquicos (ver figura 5), la  mejora de la calidad de vida de la población puede considerarse importante y generalizada. Si partimos de la diferenciación que establece el PDU entre áreas débiles, fuertes y de transición, en función del la distancia al centro de equipamientos más próximo[36] es posible constatar una significativa reducción tanto de la población como de la superficie incluida en las áreas débiles e intermedias y un aumento de la incluida en las áreas fuertes en todos los niveles funcionales (ver cuadros 4 y 5). La mejora es especialmente notable en el nivel 3 en cuanto a población (la población residente en áreas fuertes pasa de constituir el 87% al 98% del total regional), y en el nivel 5 en cuanto a superficie (el porcentaje del territorio bien articulado pasa del 51% al 82%).

Como indican estas cifras, y en particular las tasas de variación que se muestran en el cuadro 6, el aumento de la proximidad al centro de servicios no se debe a una hipotética tendencia a la concentración demográfica, sino que, al menos en los niveles comarcal y subcomarcal, el aumento de la superficie bien estructurada supera al incremento de la población, lo que quiere decir que las mejoras han afectado a espacios relativamente poco poblados.

No obstante, la desigual distribución geográfica de los núcleos, especialmente importante en algunas áreas y en determinados niveles jerárquicos, no deja de producir algunos problemas. Por un lado, siguen existiendo algunas áreas mal dotadas; aunque las actuaciones en las carreteras ha reducido las elevadas distancias-tiempo a los centros funcionales que existían en 1994, todavía son excesivas en las comarcas de El Rincón de Ademuz, Els Ports de Morella, y en algunos municipios de la comarca de Los Serranos (Alpuente, la Yesa, Aras, Titaguas…) y Alto Mijares (Vistabella, Villahermosa, Cortes de Arenoso…). Por el contrario, la provincia de Alicante puede considerarse muy bien articulada, con distancias máximas al centro de servicios inferiores a los umbrales fijados en prácticamente la totalidad de los municipios.

Por otra parte, no todos los centros funcionales de cada nivel jerárquico tienen las mismas características en cuanto a dotación funcional, atractivo y posición en relación con el transporte público, lo que hace que su capacidad de articular el territorio de forma efectiva no sea la misma. Así, 12 de los 49 centros propuestos para articular la región a nivel 5, siete de los 26 centros de nivel 4 y tres de los 12 centros de nivel 3 (es decir, aproximadamente una cuarta parte de los centros funcionales de estos niveles básicos para la articulación territorial) presentan menos del 80% de las funciones que se consideran asociadas a su nivel funcional. En consecuencia, la comparación de las áreas de influencia teóricas (considerando exclusivamente la proximidad como criterio de adscripción) con las áreas de influencia reales de distintos tipos de servicios[37] revela la incapacidad de estos centros para articular su área de influencia potencial respecto a algunos equipamientos. Esto ocurre en el caso de algunos centros de nivel 2, Castellón y Elche concretamente, en relación con algunas funciones superiores, así como en muchos de los centros de nivel 5 cuya capacidad de atracción es menor de lo esperado por su nivel dotacional. Algunas de las distorsiones entre equipamiento funcional y capacidad efectiva de organizar su área de influencia son especialmente importantes puesto que afectan a zonas con problemas de articulación territorial; es el caso de Cheste, Vinaròs, Morella, Segorbe, L’Alcora, y Onda.

Conclusiones: Balance, retos y nuevos problemas

La comparación de la situación actual del sistema urbano valenciano con la que dibujaba el diagnóstico realizado por el PDU en el primer quinquenio de los años 1990 nos permite aquilatar el impacto que ha tenido el crecimiento urbanístico de los últimos años en la dimensión del fenómeno urbano en la región. La expansión del espacio construido, el predominio de los modelos de baja densidad y el aumento de la movilidad han producido una ampliación física y funcional de los espacios urbanos que ha dado lugar al crecimiento de las AUI supramunicipales existentes, a la aparición de nuevas AUI supramunicipales, y al surgimiento de nuevos espacios conurbados de carácter no estrictamente residencial que adquieren hoy gran relevancia territorial. Además del grave impacto ambiental y del consumo de recursos que suponen, estos procesos agravan la insuficiencia del planeamiento municipal y aumentan la urgencia de abordar otras escalas de planificación, ya que, de acuerdo con nuestros resultados, el 82% de la población y el 28% del territorio valenciano están actualmente integrados en algún tipo de áreas de carácter supramunicipal.

A mediados de los años 1990, la Comunidad Valenciana aparecía como un territorio básicamente vertebrado, en el que el principal obstáculo no era la jerarquía urbana, sino la distribución espacial de la población y de los centros funcionales. El principal problema de articulación residía en la existencia de las áreas débiles, desconectadas, del interior, con una cierta importancia territorial pero un peso demográfico mucho menor. En el marco de un sistema urbano bien jerarquizado, se señalaba la presencia de dos niveles funcionales no plenamente activos: el 2º o subregional, compuesto por las AUI de Valencia y Alicante, y el 4º, de carácter supracomarcal, compuesto por las AUI de Castellón, Sagunto, Valencia, Gandia, Alcoy, Elda-Petrer, Benidorm, Alicante y Elche. Se recomendaba pues la  necesidad de recuperar estos escalones jerárquicos infrautilizados dotándolos de nuevas funciones mediante la localización de equipamientos en las ciudades de esos niveles. En particular, se recomendaba el reforzamiento del AUI de Alicante mediante estrategias consensuadas que permitieran “la conformación de una metrópoli de escala urbana superior a la actual”, citando expresamente el proyecto del Triángulo Alacant-Elx-Santa Pola. Finalmente, ante la extensión del fenómeno de las Áreas Urbanas Integradas, se subrayaba la necesidad de superar el déficit de planificación supramunicipal o coordinación del planeamiento local que existía en la región[38].

La comparación con la situación actual nos permite destacar aspectos positivos y negativos en la evolución seguida.

Como elemento positivo, hay que subrayar que las pautas de crecimiento demográfico, las políticas públicas de equipamientos y la mejora de las infraestructuras han favorecido el ascenso en la jerarquía de un nutrido número de centros subcomarcales y comarcales, muchos de ellos ubicados en las áreas litorales con predominio de la actividad turística, pero también de otros situados en áreas interiores que históricamente han tenido problemas de articulación territorial. El crecimiento demográfico y las mejoras de accesibilidad han favorecido también las áreas ubicadas en las segundas y terceras coronas metropolitanas de Valencia y Castellón, aunque no siempre el crecimiento demográfico ha tenido efectos en el nivel funcional de los centros urbanos. De importancia decisiva ha sido también el ascenso de las ciudades de Castellón y Elche al nivel 2, una tendencia que puede contribuir a una mejor articulación territorial a escala subregional.

En consecuencia, se ha producido una mejora generalizada en las condiciones de accesibilidad a los centros funcionales, lo que se ha traducido en un aumento de la calidad de vida de sus habitantes. Actualmente menos de un 1% de la población se encuentra ubicada en áreas excesivamente alejadas de un centro de nivel subregional o subcomarcal, y poco más de un 2% de un centro de nivel supracomarcal o comarcal. Tras casi quince años de una práctica ausencia de política territorial, los procesos espontáneos y las políticas sectoriales de tipo social y económico han tenido un impacto territorial evidente que se ha traducido en una mejora generalizada de la calidad de vida. Los problemas referidos a la distribución espacial se han visto en parte suavizados por las tendencias espontáneas de suburbanización y contraurbanización y por la puesta en marcha de políticas públicas de mejora de equipamientos e infraestructuras.

Sin embargo, y pese a la importante mejoría, todavía persisten algunas áreas deficientemente equipadas, sobre todo en el interior de las provincias de Castellón y Valencia; se trata de las comarcas de Els Ports de Morella y El Rincón de Ademuz, y de los municipios interiores de la provincia de Valencia e interior de la Marina alicantina. En esencia, la estructura básica del territorio no se ha modificado: las áreas infradotadas hoy son las mismas que en 1994, aunque su nivel de marginación territorial se ha reducido significativamente.

El balance es más desigual cuando se analiza la evolución seguida por los niveles funcionales superiores. Por un lado, el impulso que se recomendaba dar al AUI de Alicante para que se constituyera en un nivel funcional diferenciado, de carácter subregional e inmediatamente inferior al AUI de Valencia, no se ha producido. Por el contrario, las ciudades que constituían el tercer escalón, Castellón y Elche, se han puesto prácticamente al nivel de Alicante, al menos en cuanto a dotación funcional y potencial de articulación territorial.

En cuanto a las ciudades de nivel 3, un escalón urbano fundamental para la articulación supracomarcal, la evolución ha sido dispar. La mayor parte de las ciudades de este grupo han experimentado una importante mejora en su dotación funcional; Gandia, Alcoy, Elda-Petrer o Sagunto, ofrecen hoy una mayor gama de servicios y equipamientos supramunicipales (servicios sociales especializados, equipamientos de ocio, formación educativa superior y servicios tecnológicos a las empresas), lo que les permite ejercer un papel articulador importante en su entorno territorial. A este grupo se ha unido, aunque todavía con un nivel dotacional inferior, la ciudad de Ontinyent, cubriendo en parte el vacío de las áreas interiores.

Sigue echándose en falta, por el contrario, la presencia de centros con estas características en el norte de la región y en el interior de la provincia de Valencia. La dotación funcional y la capacidad de articulación de Vinaròs-Benicarló y Requena, que son los mejores candidatos para jugar este papel en las áreas deficitarias, son aún reducidas, y necesitan ser potenciadas mediante políticas de mejora de los equipamientos de orden supracomarcal que les conviertan en motores del desarrollo de las áreas circundantes.

La evolución más sorprendente y negativa es la de Benidorm, que en 1994 se consideraba incluida en el nivel 3 (supracomarcal), y que, de acuerdo con los resultados de nuestro análisis, aparece hoy con una dotación funcional de nivel 4 (comarcal). Resulta evidente que su crecimiento demográfico y urbanístico no se ha visto compensado con una correspondiente dinámica de creación de servicios y equipamientos, sobre todo de carácter público (las funciones culturales, económicas, educativas y de ocio de nivel superior son las que identifican a las ciudades de este nivel), por lo que esta ciudad no ha consolidado su papel de potencial polo articulador del territorio de la Marina. Si tenemos en cuenta la evolución seguida por otros núcleos urbanos del litoral alicantino, como Torrevieja, parece claro que las características de los procesos de urbanización turística están produciendo problemas específicos de articulación territorial en el sur de la región.

Para terminar, el análisis realizado nos permite extraer algunas conclusiones de orden metodológico. La aplicación de la metodología utilizada en el PDU a la situación actual se ha tenido que enfrentar a algunas dificultades derivadas de los cambios territoriales producidos en el periodo transcurrido desde que éste se elaboró hasta hoy. En primer lugar, la expansión del modelo difuso de ciudad, junto con la intensificación y diversificación de los procesos de urbanización, hace difícil utilizar la definición urbanística o morfológica de ciudad como unidad básica del análisis. Por un lado, la diferenciación entre Áreas Urbanas Integradas de carácter residencial y Áreas Urbanas Integradas industriales y de segunda residencia se ha hecho mucho más difusa y exige introducir nuevas variables que permitan establecer de forma menos simplista los límites de la ciudad. Por otra parte, en el marco de las nuevas y extensas conurbaciones resulta arriesgado considerar la ciudad como un polo único que articula el territorio circundante, por lo que consideramos necesario desarrollar metodologías que tengan en cuenta la existencia de flujos cruzados en el interior de las Áreas Urbanas Integradas y concentraciones de servicios y equipamientos no siempre ubicadas en la ciudad central.

En segundo lugar, el nuevo papel que juegan las ciudades en el desarrollo regional hace recomendable considerar en los análisis del sistema urbano otro tipo de funciones que pueden no generar desplazamientos físicos de la población o al menos no de su mayor parte, pero que adquieren gran relevancia en los centros funcionales de los niveles regional y subregional. Nos referimos a las funciones relacionadas con los servicios avanzados a la producción y con la provisión de información e ideas para la competitividad y la innovación. Aunque este tipo de relaciones no necesariamente implica movilidad, ya que en cierta medida la relación puede establecerse a través de medios de comunicación tecnológicos, tanto la experiencia acumulada como los estudios realizados demuestran que la comunicación cara a cara y, por tanto, la proximidad, tiene un papel muy importante en la creación de confianza y en la adecuación del servicio a las necesidades de la demanda. Se trata sin embargo de aspectos sobre los que resulta difícil conseguir información completa y actualizada, pero que mejorarían en gran medida los análisis de sistemas urbanos, haciéndolos más útiles y adecuados para el diseño de las nuevas políticas territoriales que la situación actual exige.

Notas

[38] Generalitat Valenciana. Conselleria d’Obres Públiques, 1995a, p. 140-143.

 

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Ficha bibliográfica:

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