Menú principal

Índice de Scripta Nova

 

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS AGENDAS 21 LOCALES: CUESTIONES CRÍTICAS DE LA GOBERNANZA URBANA

Miguel Martínez
Universidad Complutense de Madrid
miguelam@cps.ucm.es

Silvia Rosende
Universidad de Santiago de Compostela
silvia.rosende@rai.usc.es

---

Participación ciudadana en las agendas 21 locales: cuestiones críticas de la gobernanza urbana (Resumen)

La Agenda 21 Local (A21L) propugnada por las Naciones Unidas en la Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro en 1992 como un nuevo modelo de planificación medioambiental se ha propagado también como un nuevo modelo de gobernanza urbana que no altera las principales pautas de crecimiento económico ni de representación democrática con problemas de legitimación. Este tipo de planificación aborda las cuestiones locales y globales de sostenibilidad ecológica a través de debates públicos, implicación ciudadana y acuerdos consensuales. La Unión Europea, además, les ha conferido un fuerte impulso a las A21L a través de sus propios programas y fondos económicos. En el presente estudio presentamos la evaluación -mediante entrevistas en profundidad y análisis documental- de dos casos aparentemente exitosos de A21L en una ciudad portuguesa y en otra española. Nuestra hipótesis es que ese modelo de gobernanza, tanto en la teoría como en la práctica, no introduce novedades sustantivas en las modalidades pluralistas y elitistas de políticas que nutren la gobernabilidad urbana. En los casos examinados se muestra que la participación ciudadana producida está limitada por los enfoques metodológicos adoptados en el proceso de A21L y por los contextos conflictivos que la enmarcan. Por un lado, la participación ciudadana efectiva no fue todo lo plural que se esperaba, ni tuvo capacidades decisorias ni trascendencia efectivas para generar un nuevo tipo de democracia participativa y de sostenibilidad ecológica urbana en estas ciudades. Por otro lado, las interacciones políticas locales -manifiestas en los ciclos de movilización asociativa y en las redes sociales articuladas por los servicios públicos- y el tipo de manejo de los conflictos por el lobby eurorregional que financiaba estos proceso, explicarían por qué se consideraron estos casos de A21L como exitosos. En definitiva, en los casos investigados fueron las autoridades locales y los equipos técnicos quienes intervinieron más activamente en los procesos de participación en estas A21L restándoles autonomía y potencialidades a la ciudadanía involucrada.

Palabras clave: Agenda 21 Local, planificación ambiental, gobernanza urbana, gobernabilidad urbana, participación ciudadana.

---

Citizen participation in local agendas 21: critical questions of urban governance (Abstract)

Environmental planning such as the Local Agenda 21 (LA21) launched by United Nations in the Summit of Rio de Janeiro in 1992, has been increasingly used as a new strategy of urban governance without challenging the mainstream patterns of economic growth and representative democracy. This kind of planning focuses on sustainable issues of both cities and global spaces by means of public debate, citizen involvement and consensual agreements. Along the last decade, the European Union has supported and funded many of these planning processes based on the assumption that they will improve urban sustainability and citizen participation. Nevertheless, we think that the supposed new styles of urban governance and citizen participation implied by LA21 processes do not change substantially the pluralist and elitist ways of urban governability. What we have discovered due to the comparative analysis of two cases of successful LA21, one in Portugal and one in Spain, is that citizen participation was not so plural as expected, and had little consequences for the improvement of participatory democracy and urban sustainability. Based on in-depth interviews and documents, our assessment of these two LA21 processes also shows that local politics -such as the cycles of mobilization and the social networks around public services- and supra-local contexts -such as the ways of management conflicts and EU funds by one euroregional lobby- are relevant for explaining the apparent success of citizen participation in these two cities. Finally, we indicate several social conflicts which were disrupting the whole processes. Thus, we conclude by pointing out the methods and contexts of the actual implementation of LA21 in order to explain why, in practice, citizen participation was conducted more by the action of authorities and managers than by the citizens who were involved in such a process.

Key words: Local Agenda 21, environmental planning, urban governance, urban governability, citizen participation.

---

Introducción: ¿una nueva arena política pluralista?

En la década de 1990, dos de los encuentros promovidos por Naciones Unidas concluyeron emplazando a la acción local de los municipios con vistas a constituir un frente múltiple en el campo de batalla de los problemas globales[1]. La Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro, en 1992, y la Cumbre del Hábitat en Estambul, en 1996, señalaron crudamente las lacerantes desigualdades sociales que acompañan a la urbanización y a la destrucción medioambiental en todas las regiones del planeta. A la vez, como asumiendo la consigna post-sesentayochista de “piensa globalmente, actúa localmente”, depositaron una buena dosis de su confianza en los remedios paliativos que se podrían implementar desde los gobiernos locales. La clave aparentemente post-ideológica de ese llamamiento neo-municipalista residía en la formación de novedosas coaliciones participativas que involucrasen a todos los ciudadanos y sectores sociales: asociaciones, sindicatos, empresas, partidos políticos y colectivos específicos (mujeres, discapacitados, minorías étnicas, etc.). Los documentos emanados de tales encuentros se alineaban claramente con una corriente teórica que distinguía y propugnaba nuevas formas de gobierno (government) en red, lo cual mereció designaciones alternativas como la de gobernanza (governance) aunque en el fondo, a nuestro juicio, se trataba tan sólo de utilizar la participación ciudadana para proporcionar entornos locales más gobernables (governability), amortiguando los conflictos sociales (Peters 2000, Jessop 2003, Rojo 2005).

El informe elaborado por Borja y Castells (1997) para Habitat (United Nations for Human Settlements) apoyaba, con elocuencia y abundancia de argumentos, la tesis de impulsar el protagonismo de “las ciudades como actores políticos” (Borja y Castells 1997, p. 139-165). En realidad, por “ciudades” entendían no sólo a los gobiernos municipales, sino a una amplia coalición público-privada que se materializaría en los planes estratégicos de ciudad (o de toda una región urbana-metropolitana). En este nuevo localismo, en todo caso, los gobiernos municipales adquirirían nuevas funciones empresariales de innovación y promoción, más allá de las meramente redistributivas, y el liderazgo de los alcaldes sería un elemento clave en ese nuevo estilo de gobierno. La promoción simbólica y económica de la ciudad hacia el exterior se complementaría con una promoción interna del patriotismo cívico y de los mecanismos de cooperación social y de participación ciudadana. En el mismo informe (Borja y Castells 1997, p. 283-303) se reconocen las dificultades de financiación y los conflictos de competencias con administraciones supralocales que comporta este tipo de gobernanza local y, sobre todo, la de grandes ciudades o regiones metropolitanas.

Tanto el Programa Hábitat (punto 12 de la Declaración de Estambul de 1996), como el Programa 21 (en su capítulo 28; Programa que fue aprobado en Rio de Janeiro en 1992, aunque de forma independiente a la Declaración general que involucra, fundamentalmente, a los Estados) convocan a los gobiernos municipales a que impulsen sus principios y a que lo hagan mediante la cooperación con todas las organizaciones sociales, públicas y privadas, con colectivos sociales específicos (jóvenes, mujeres, indígenas, etc.) y con ciudadanos individuales. En particular, el Programa 21 (artículo 28.3) establece que: “Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas y aprobar un "Programa 21 local". Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los programas, las políticas, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobre la base de los programas locales aprobados en el marco del Programa 21” (UN 2007). Los Programas/Agendas 21 Locales (A21L desde ahora), por lo tanto, se sugerían de esta forma tan genérica, consensuada y procesual, bajo la dirección de las autoridades municipales.

En 1990 se constituyó el ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) a raíz del “Congreso Mundial de los Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible” auspiciado por Naciones Unidas. Esa entidad ha sido la principal promotora de las A21L a partir de 1992. También apoyó, junto a la Unión Europea, la “Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles” que emitió la Declaración de Aalborg en 1994 acerca del compromiso de las ciudades europeas con la sostenibilidad. En el texto, al que se han adherido ya más de 1000 ciudades europeas, se insta a la misma coalición público-privada ya mencionada (“basaremos nuestro trabajo en la cooperación entre todos los actores implicados”, artículo I.13, ICLEI 2007) y a que los gobiernos municipales proporcionen acceso público a la información “a todos los ciudadanos y grupos interesados” para que sean capaces de participar “en los procesos de tomar decisiones”. También se comprometen los munícipes a “buscar oportunidades para la educación y la formación para la sostenibilidad, no sólo para la población en general, sino también para los representantes electos y para los funcionarios municipales” (ICLEI 2007).

A los efectos del presente estudio nos interesa señalar también el modelo metodológico de implementación de las A21L que se propone en la Declaración de Aalborg (Parte III), siguiendo la guía elaborada por el ICLEI, y que ha orientado la gran mayoría de iniciativas locales (se transcribe la terminología literal entre comas invertidas): 1) Reconocimiento de los planes y recursos financieros existentes; 2) Identificación de los problemas y sus causas, a través de 'consultas públicas'; 3) Priorización de tareas para abordar los problemas identificados; 4) Creación de una 'visión' común para la sostenibilidad futura de la comunidad, a través de un 'proceso participativo' que involucre a 'todos los sectores de la comunidad'; 5) Análisis y evaluación de las 'opciones estratégicas alternativas'; 6) Establecer un 'plan de acción local' a largo plazo hacia la sostenibilidad que incluya objetivos mensurables; 7) Establecer los programas específicos de implementación del plan incluyendo un calendario y una asignación de responsabilidades a cada uno de los actores; 8) Designar los sistemas y procedimientos para seguir y evaluar la implementación del plan (ICLEI 2007, Hewitt 2000).

La Unión Europea ha avalado este modelo en sus Programas de Acción Medioambiental y ha aportado una amplia lista de indicadores para realizar auditorías comparables sobre la sostenibilidad urbana (algo ya previsto y sugerido por el Programa 21, capítulo 40), de modo tal que se ha operado una progresiva institucionalización de los procesos participativos en las A21L dentro de ese marco de organización y de financiación económica. Es decir, que se pasó de una “guía de recomendaciones básicas” a un “modelo de referencia común” al que se supeditaban las contribuciones económicas de las instituciones europeas. No obstante, la autonomía municipal y las particularidades locales han poblado el panorama de las A21L de muchas variantes y modalidades de desarrollo, por lo que cabe interrogarse acerca de los logros, métodos y consecuencias específicas de estos procesos.

Partimos aquí de la premisa de que el modelo de gobernanza en el cual se ha promovido la inscripción y desarrollo de las A21L es a todas luces problemático en sí mismo dados los regímenes institucionales y de mercado en los que se enmarcan las interacciones entre todos los actores sociales invocados. Nuestra investigación se dirige, precisamente, a demostrar cuán conflictivas son esas interacciones durante el proceso de elaboración de dos A21L (en una ciudad española y en otra portuguesa) y cuáles son los factores explicativos de esos conflictos. Sostendremos, en este sentido, que este modelo de gobernanza basado explícitamente en la “consulta” y el “consenso”, según los discursos hegemónicos del mismo, apenas se aleja de las perspectivas pluralistas de análisis e intervención social (Alford y Friedland 1985, p. 35ss.) aunque, al igual que otras modalidades de planificación estratégica de ciudades, se apoya en una fuerte dimensión burocrática, elitista y neocorporativista (Stoker 1995, Martínez 1999). En este sentido, pondremos de manifiesto los límites del pluralismo a través de los “métodos” de participación ciudadana adoptados en las dos ciudades y sus prácticas concretas. Por otra parte, completaremos el análisis con las influencias y conflictos contextuales más relevantes que han intervenido a lo largo de ambos procesos. En último término, nuestro propósito es mostrar que estos dos casos de gobernanza urbana mediante A21L realizados, además, con un notable grado de participación ciudadana, consisten en estrategias de gobernabilidad que no alcanzan a alterar las principales pautas urbanas de crecimiento económico insostenible (Logan y Molotch 1987, p. 50ss.; Fainstein 1994) ni las de una democracia representativa con importantes carencias de legitimidad (Santos y Avritzer 2003). Como resultado de ello, y a pesar de que es aventurada la generalización de estas conclusiones a todas las experiencias de A21L, consideramos que estos estímulos a la participación ciudadana no incrementan en demasía las potencialidades de la ciudadanía para reforzar la democracia, para controlar públicamente los mercados y para reducir sustancialmente los impactos medioambientales de las acciones humanas.

Participación, gobernanza y gobernabilidad

El paradigma de 'consulta y consenso' que emerge centralmente de los discursos a favor de un nuevo protagonismo de los gobiernos municipales y de formas de planificación estratégica de los espacios urbanos, como la A21L, constituye una nueva actualización de los enfoques pluralistas de análisis y acción sociales. En estos enfoques se simplifica la vida social y política remitiéndola a flujos de demandas ciudadanas (estímulos) y reacciones gubernamentales (respuestas) en regímenes democráticos. Las organizaciones sociales simplemente agregarían las preferencias y valores de los individuos para representarlos en los espacios públicos y ante las instituciones políticas: “Las múltiples relaciones entre grupos y organizaciones normalmente generan un consenso societal a través de la comunicación de preferencias y valores, la formación de opinión pública y las reacciones de los líderes” (Alford y Friedland 1985, p. 35).

Por consiguiente, la participación de esos grupos puede afectar en mayor o menor medida las decisiones de los gobiernos y el conjunto de las normas del sistema democrático, dotándolo de mayor o menor estabilidad. El presupuesto implícito de muchos de estos enfoques es que a mayor participación ciudadana de esta índole (sobre todo, a través del voto y de grupos de presión), mayor refuerzo de las democracias liberales. Sin embargo, para que ello ocurra deben darse condiciones verdaderamente insólitas: “La perspectiva pluralista asume que los procesos de tomar decisiones en el Estado tienen lugar bajo circunstancias de libertad e igualdad política individuales” (Alford y Friedland 1985, p. 36). Además, un exceso de participación o formas de participación que no puedan contenerse dentro de los cauces establecidos de las instituciones democráticas, serían síntomas patológicos de una carencia de integración, cohesión y consenso sociales prepolíticos (Alford y Friedland 1985, p. 4, 9).  

En definitiva, en la perspectiva pluralista se privilegia el análisis de formas moderadas de participación ciudadana y de una cultura política consensual que permitan la gobernabilidad del Estado. Esta forma de teorizar proporciona argumentos para actuar y para racionalizar las acciones. De ahí que consideremos necesario discernir qué tipo de enfoque teórico impregna los discursos políticos concretos, como los propios de las declaraciones y programas en favor de la sostenibilidad medioambiental.

En las A21L, la “consulta” a todos los actores sociales designa la necesidad de conocer todas sus preferencias y valores agregados para que, posteriormente, el gobierno pueda adoptar las decisiones adecuadas. El “consenso” que se pretende alcanzar con respecto a la política medioambiental constituye el marco cultural y político de integración de esas demandas ciudadanas sin que se alteren las reglas básicas de interacción entre los actores ni de funcionamiento de las instituciones democráticas.

El principal problema de esta concepción de la participación ciudadana es que obvia las desigualdades en términos de libertad y condiciones materiales de existencia de los distintos ciudadanos y colectivos sociales. Sin intervenir en esas condiciones previas, los procesos de participación estarán aceptando la exclusión sistemática de una buena parte de la sociedad. Muchos ciudadanos y colectivos no tendrán las mismas garantías de acceso a las instituciones ni de expresión de sus preferencias. Por otra parte, la “moderación” de los procesos participativos que exige ese marco de sentido tampoco permitiría que las políticas medioambientales sean conformadas por las acciones y propuestas de grupos al margen de los cauces instituidos para la participación, que alteren o disientan de los consensos generales. En consecuencia, Alford y Friedland señalan la necesidad, por lo menos, de examinar complementariamente las dimensiones burocrática-elitista y clasista-conflictualista de cualquier política pública.

Nuestra crítica a la perspectiva pluralista debido a su simplificación de los procesos sociales no implica, en todo caso, que cerremos los ojos a todos los fenómenos que puedan caer bajo su campo de observación. En las democracias representativas ocurren distintas formas de participación y tanto su desarrollo como sus consecuencias precisan ser analizadas de forma específica. Como veremos más adelante en los casos empíricos examinados, su aparente éxito es realmente revelador de sus debilidades y del tipo de régimen neoliberal de gobernanza y, a la par, de gobernabilidad local que distintas instituciones globales pretenden propagar. Las A21L, a nuestro juicio, ponen claramente de manifiesto que la participación pluralista avanza relativamente poco hacia regímenes de mayor democracia participativa que se caracterizarían por expresiones participativas más creativas, variadas, conflictivas y radicales (Santos et al. 2003, Villasante 1995, 2006).

Otros enfoques, como los denominados institucionalistas y constructivistas, también han sido críticos con los análisis pluralistas de la participación al reconocer la inevitabilidad de los conflictos en cualquier proceso de planificación espacial y la fragmentación de los intereses de los distintos actores (Healey 1997, p. 29-33). Sin embargo, confían en la capacidad de las redes sociales de gobernanza, y no sólo en las capacidades del gobierno (government) de las autoridades electas y los cuerpos burocráticos, para “mediar en los conflictos” y “construir consensos”. La misma autora alerta de una deriva neoliberal del enfoque de la gobernanza por sus implicaciones en la reducción del Estado, la escasa transparencia, la disolución de responsabilidades y los beneficios exclusivos de las empresas (Healey 1997, p. 208-9). Estima, como alternativa, que se puede adoptar un paradigma alternativo de la gobernanza desde un enfoque institucionalista:

Los sistemas de gobernanza de una sociedad o comunidad se refieren a los procesos a través de los cuales los asuntos públicos son gestionados. La gobernanza implica la articulación de reglas de comportamiento con respecto a los asuntos colectivos de una comunidad política, y los principios para distribuir recursos entre los miembros de la comunidad. (...) Los estilos de gobernanza son aprendidos en las empresas, en los hogares y en otras arenas sociales como sindicatos, organizaciones religiosas, clubes deportivos o grupos de presión. Así, la actividad de gobernanza es difundida a través de la multiplicidad de relaciones sociales que tenemos y puede adoptar muchas formas. (...) La gobernanza no es un ámbito exclusivo de los gobiernos. Todos nosotros estamos involucrados de alguna manera y tenemos experiencia en gestionar asuntos colectivos. (Healey 1997, p. 206, 208, 210)

Con una concepción semejante, se ha caracterizado a las A21L como políticas locales integrales y transversales en cuanto a que la temática de la sostenibilidad y las modalidades participativas de intervenir en ella (con planificación y acción) superarían las rígidas divisiones tradicionales entre instancias administrativas (Blanco y Gomà 2002, p. 24). Es decir, como representativas de estilos fuertes de gobernanza, de gobierno en red. En este planteamiento, se promovería el liderazgo de los gobiernos locales en la “conformación y liderazgo de redes” y en la “regulación del conflicto social” (Blanco y Gomà 2002, p. 28). Estos autores también rechazan las versiones neoliberales que dejarían en manos del mercado esos problemas y las neoestatalistas que simplemente seguirían confiando en la acción jerárquica de los gobiernos (con su entramado de legitimación mediante elecciones y partidos políticos). A cambio, postulan que las redes de gobernanza sean estables y formalizadas, generando nuevas instituciones sociales, horizontales en sus relaciones de poder e integradoras de “la diversidad, el pluralismo, el dinamismo y la flexibilidad” (Blanco y Gomà 2002, p. 31).

La evaluación de distintos casos de gobernanza local que hacen estos últimos autores incluye a las A21L explícitamente dentro de los problemas de “limitada transversalidad” al implicarse en esos procesos los actores más directamente vinculados a las cuestiones medioambientales, y de “neotecnocratismo” al ocurrir un “rígido control político y metodológico por parte de los gobiernos” (Blanco y Gomà 2002, p. 35-36). Otros problemas señalados, como la falta de pluralidad en los procesos de participación y la falta de compromisos concretos de los actores en los documentos consensuados, también aparecen, como veremos, en nuestros dos casos de A21L. Por lo tanto, podríamos sostener que las A21L, en la práctica, materializan formas de gobernanza blandas, de bajo perfil y próximas a la deriva neoliberal (Jessop 2003, Santos 2005).

En el fondo, a nuestro juicio, persiste un modelo de gobernabilidad pluralista en lo que se refiere a su finalidad consensual y a la nula intervención en las condiciones iniciales de los actores ante los procesos participativos. Los riesgos de derivas neoliberales y la reproducción de la hegemonía de los gobiernos representativos en la democracia local se conjugan, además, con las torpezas derivadas del control político y técnico de los procesos participativos (falta de pluralidad en la selección de los actores, de compromisos, de recursos, de un calendario ajustado a las circunstancias de todos los actores, etc.) (Geddes 2006, Mayer 2003). Es decir, que el pluralismo inicial, teórico, ideológico y aparente, deja fácilmente paso, en la práctica, a distintas formas de neocorporativismo elitista y de coaliciones público-privadas (Stoker 1995, Martínez 1999), sin que estas observaciones agoten una perspectiva de análisis más holística y clasista de los contextos determinantes (Pickvance 1984).

La propia Unión Europea ha jugado un papel extraordinariamente activo a la hora de extender este paradigma de gobernanza (Michel 2007) y las A21L han sido uno de los ámbitos donde más prolíficamente se ha podido experimentar con él. Debido a la inadecuación de este paradigma de gobernanza neopluralista con los recurrentes problemas que hemos identificado, nos referiremos aquí, preferentemente, a un régimen de gobernabilidad en el que nuestro objeto de observación son directamente los conflictos entre las capacidades de los gobiernos locales y las de los distintos actores para influir y conducir los asuntos públicos. Esos conflictos, además, operan antes, durante y después de los procesos participativos que se puedan habilitar.

Los dos estudios de caso que evaluaremos a continuación de forma comparativa nos ofrecen evidencias empíricas de los límites que este tipo de gobernabilidad supone para el avance de prácticas e instituciones participativas fuertes. Nuestra hipótesis principal es que el paradigma de “consulta y consenso” de las A21L instiga procesos de participación débil, poco plurales, ocultando y reproduciendo desigualdades sociales, y favoreciendo que sean los gobiernos locales o cuerpos técnicos especializados quienes más participen -es decir, quienes controlen los procesos de participación. Este tipo de procesos participativos, en consecuencia, se incorporan a dinámicas sociales más amplias y preexistentes de interacción conflictiva entre distintos actores y clases sociales.

En particular, sostenemos que los factores explicativos de estos efectos que debilitan a la ciudadanía y sus dinámicas autónomas de participación se encuentran en contextos locales específicos y en prácticas concretas generadas a lo largo de los procesos participativos. En el caso de las dos A21L analizadas, se pueden distinguir, en principio, dos contextos determinantes. El primero consiste en la difusión global del modelo de A21L, por una parte, y en su adaptación local por instancias mediadoras particulares, por la otra (en nuestro caso, un lobby intermunicipal y eurorregional). Se podrían añadir los discursos acerca de la sostenibilidad medioambiental que manejan los distintos actores involucrados en cada A21L, pero el análisis de ese contexto desbordaría en estos momentos nuestras pretensiones. A otro contexto relevante al que nos referiremos es al de las relaciones políticas locales pues tanto los gobiernos municipales como las dinámicas asociativas y ciudadanas de cada localidad generan oportunidades y constricciones sobre la participación en una A21L.

En lo que se refiere a las prácticas que materializan las opciones metodológicas acerca de la planificación e implementación de los procesos participativos, las evaluaremos como consecuencias de las decisiones de los técnicos responsables de esos procesos. Veremos, en este sentido, cómo incluso el “activismo” de esos técnicos promoviendo la participación ciudadana se topa con obstáculos importantes que limitan el ideal pluralista de gobernabilidad en cuanto a deliberaciones en profundidad y decisiones consensuadas, aunque en esas dos ciudades las A21L han contribuido a algunos avances en esa senda.

Contextos y métodos

Como hemos mencionado más arriba, una importante novedad que han arrojado los procesos de A21L es que han mostrado la materialización en el plano municipal de unos consensos internacionales hasta entonces inéditos en relación a los problemas medioambientales y urbanos con una evidente dimensión global, tanto en sus causas como en sus consecuencias. El ritmo de implementación de las A21L dista mucho del anunciado para finales de 1996, de forma excesivamente optimista (500.000, más de la mitad de municipios de todos los países), por el Programa 21 en 1992. Una década y media después se puede constatar que las experiencias de A21L se han extendido tan sólo a unos 6.416 municipios en 113 países (Bárcena 2006, p. 26), que en un 65% de los casos se concentrarían en países europeos (Fundación DEYNA 2005) y en un 90% en países desarrollados (Font et al. 2002, p. 96). En todo caso, con la difusión de las A21L se puede apreciar un fenómeno de globalización de los estilos de gobernabilidad política local en relación al medio ambiente, lo cual nos permite distinguir un primer contexto de influencias sobre cualquier experiencia local de A21L.

En Inglaterra, las A21L fueron asumidas por la LGMB (Local Government Management Board, entidad que agrupa a las cinco asociaciones de municipios) con una producción, entre 1994 y 1996, de 194 'documentos estratégicos' municipales, lejos del potencial total de 475 municipios (Blowers y Young 2000, p. 100). A pesar del balance pesimista de las experiencias por cuanto fueron “tan limitadas y débiles que no estimularon el horizonte de una modernización reflexiva” (Blowers y Young 2000, p. 105), algunos municipios, como Leicester y Reading, intentaron aprovechar la oportunidad de las A21L para “regenerar la democracia local” y “avanzar más allá de las estrategias de consultas de arriba-abajo hacia estrategias de abajo-arriba dirigidas a potenciar las comunidades locales” (Blowers y Young 2000, p. 99). Más parca ha sido la experiencia en Estados Unidos, donde apenas 22 municipios habían emprendido A21L o procesos semejantes hasta 1999 y sólo uno, Burlington (Vermont) “se aproxima al modelo integral, comprensivo y multifacético propuesto por la Agenda 21 y la Declaración de Río” (Lake 2000, p. 72, 81).

En un análisis comparativo de 10 países europeos se comprobó que la existencia de una tradición política ambiental a nivel estatal, previa a 1992, influía positivamente en el desarrollo de A21L (excepto en el Reino Unido, donde se carecía de esa tradición que las A21L comenzaron a labrar): tal es el caso de Suecia, Holanda y Dinamarca, seguidos, en un segundo grupo, por Noruega, Finlandia y Alemania (Gomila 2000, p. 55). Además del imprescindible apoyo estatal, en los países con experiencias más desarrolladas destaca el activismo de ONGs, la implicación media o baja de las empresas y una amplia autonomía de los gobiernos municipales. Sin embargo, a raíz del estudio del ICLEI de 1997 (por medio de un cuestionario autoadministrado enviado a los gobiernos municipales y supramunicipales), se ha concluido que las empresas se incorporaron tanto como las ONGs a los procesos de A21L, mientras que las ausencias más significativas eran las de mujeres, sindicatos y minorías étnicas (Font et al. 2002, p. 98). El mismo análisis subrayaba que las encuestas, los foros deliberativos y las mesas de trabajo sectoriales fueron los mecanismos más recurridos para la consulta y la deliberación públicas.

Un segundo estudio del ICLEI obtuvo respuestas procedentes de 113 países (633 enviadas por los gobiernos locales y 146 por asociaciones) y entre sus resultados más inquietantes se mencionaba que “las autoridades locales en todas las regiones y con independencia de su situación económica, enunciaron la carencia de apoyo económico y de compromiso político del gobierno nacional como los obstáculos clave para un mayor éxito [de los procesos de A21L]” (ICLEI 2002, p. 3). En esta ocasión, más de la mitad de las respuestas de las autoridades locales que cumplían los requisitos de haber realizado una A21L participativa y estratégica de acuerdo al Programa 21, correspondían a la región asiática-pacífica, con Japón y Corea a la cabeza. Sin embargo, es en Europa donde se sigue registrando el mayor número de A21L (5.292) y en los “países desarrollados” en general (aquellos con un PIB mayor según el Banco Mundial) donde se aprecia un interés por las A21L tres veces superior al del resto de países (ICLEI 2002, p. 8).

Aunque el cuestionario autoadministrado que suministró el ICLEI es susceptible de autoevaluaciones muy benevolentes y autocomplacientes por parte de los municipios, sus resultados ponen claramente de manifiesto que los gobiernos locales toman la iniciativa y control del proceso (y el presupuesto) en casi el 70 % de los casos (ICLEI 2002, p. 14). Por su parte, sólo un 27% de los casos no contaron con la participación de entidades cívicas o empresariales, aunque en todos los demás se obtiene la impresión de que participaron con igual peso empresas, ONGs, organizaciones comunitarias y ciudadanos a título particular, aproximadamente en un rango entre el 42 % y el 57 % (ICLEI 2002, p. 15). Entre los obstáculos más notables experimentados durante los procesos de A21L y que fueron reconocidos por las autoridades locales, se registraron la falta de recursos económicos (en un porcentaje medio del 60% de casos), la falta de interés de la comunidad y la falta de apoyo del gobierno central (en más de un 40% de los casos para ambos indicadores) (ICLEI 2002, p. 20).

En España, el estímulo y la financiación han provenido, principalmente, de las instituciones europeas y de algunas asociaciones de municipios: la red promovida por la Diputación de Barcelona y su Declaración de Manresa de 1997, con 180 municipios firmantes (Ocaña 2005); los 200 ayuntamientos adheridos a la Carta de la Tierra desde 2002 (Fundación DEYNA 2005); o el Código de Buenas Prácticas Ambientales difundido por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP 2007). Un estudio de 1999 sobre 72 ayuntamientos con más de 100.000 habitantes (o capitales de provincia) mostró que sólo 23 de ellos (el 31%) había tomado alguna medida en relación a la A21L y no más de 3 habían completado el proceso (Font y Subirats 2000, p. 102-105). El mismo trabajo pone de relieve que las fórmulas participativas adoptadas han sido muy variadas y desiguales, aunque la tendencia mayoritaria es que hayan sido promovidas y controladas desde las autoridades locales, con una fuerte institucionalización y una escasa repercusión (Font y Subirats 2000, p. 108).

Las iniciativas de A21L en España clasificarían al conjunto del país por delante de otros europeos como Austria, Irlanda, Italia y Grecia, y en un nivel intermedio semejante al de Francia, Alemania y Noruega (Font et al. 2002, p. 96). Según el estudio del ICLEI, se habrían iniciado 359 A21L en municipios españoles a fecha de diciembre de 2001 (ICLEI 2002, p. 10). Las dificultades metodológicas de estos procesos han propiciado que sean los ayuntamientos de menor tamaño los más proclives a su dinamización, destacando algunos pioneros y persistentes en el tiempo como el mallorquín de Calvià (con menos de 50.000 habitantes y uno de los de mayor renta per cápita en todo el Estado).

Un diagnóstico de esas dificultades en los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid que emprendieron procesos de A21L arrojó las siguientes conclusiones (Garrido 2005, p. 62-71): 1) Predominio de un uso instrumental de la participación en tanto que “vía de control social, de legitimación política y de eficacia en la gestión pública de los intereses dominantes” por parte de las autoridades locales, de tal forma que éstas perciben la participación como mera “consulta, apoyo o complemento para ejercer el gobierno”; 2) Recelo hacia los procedimientos participativos por parte de los técnicos municipales o externos por considerar que aquéllos no son necesarios en los diagnósticos (éstos serían tan sólo “una tarea exclusiva y objetiva de los expertos”) o que deben canalizarse de la forma más operativa y manejable que sea posible; 3) Escasa participación de las empresas y de los ciudadanos al margen de organizaciones sociales con el agravante añadido de que estos últimos tienden a percibir “que su participación y esfuerzo no sirven para nada o ha sido manipulado”, todo lo cual “acarrea frustración y desperdicio del potencial de corresponsabilidad en la ejecución de los planes”; 4) Habitual reducción de los procesos a la elaboración de diagnósticos técnicos sin participación ciudadana, a estancarse en la fase de planificación mediante documentos que desconocen hasta los mismos representantes políticos locales y a la convocatoria de foros públicos de debate donde se tiende a reproducir la confrontación partidista en lugar de construir consensos sobre una estrategia de desarrollo sostenible local.

Por su parte, el desarrollo de A21L en Portugal parece situarse muy por debajo de la tasa media de iniciativas en otros países europeos. Según datos de principios de 2007, serían 79 los municipios portugueses que iniciaron estos procesos (de forma independiente o como parte de mancomunidades de municipios), representando cerca del 25% del total de 308 municipios (Pinto 2007). La misma investigadora señala que una buena cantidad, aunque indeterminada, de esos procesos se quedaron en la redacción del Plan de Acción, sin mayores consecuencias. Otro analista ha advertido acerca de los problemas más recurrentes en ese país (Quental 2007): indefinición del proceso de A21L, falta de coordinación con otras modalidades de planificación espacial en el municipio, escasa implicación del gobierno local, procesos poco transparentes y con “baja ambición” en cuanto a la participación ciudadana, deficiente trabajo en equipo con todos los actores locales, pocas actividades visibles durante el proceso, indefinición de prioridades de acción, ausencia de respaldo y de vinculación legal, etc.

El segundo contexto de influencias sobre nuestros casos de A21L reside en una instancia intermedia de globalización: la asociación de municipios de Galicia y el Norte de Portugal, Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular. Esta entidad se constituyó en 1992 agrupando a las 18 principales ciudades de ambos lados de la frontera y ampliándose a 34 municipios de muy diversos tamaños entre 2007 y 2008 (Cárdenas et al. 2008, p. 14). Ambas regiones de España y Portugal reúnen a más de 6 millones de habitantes (unos 2.700.000 en Galicia y 3.700.000 en el Norte de Portugal, según datos de 2001), con importantes áreas metropolitanas en torno a las ciudades de Oporto (cerca de 1.300.000 habitantes), Braga (800.000 hab.), Vigo (700.000 hab.) y A Coruña (600.000 hab.) (Souto et al. 2005, p. 166). El Eixo Atlântico consiguió un fuerte apoyo institucional por parte de todos los niveles de gobierno y abrió una oficina propia en Bruselas para captar recursos económicos de la Unión Europea gracias a la categoría de Objetivo 1 (PIB por habitante inferior al 75% de la media de la UE) que se les asignó a los territorios de esta eurorregión. Tanto el Eixo Atlântico como una institución transfronteriza más general en la que se integró plenamente desde 2000 (la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal establecida en 1991 entre los dos gobiernos regionales respectivos) comenzaron inmediatamente a solicitar, gestionar y recibir transferencias europeas a través de distintos programas de desarrollo regional como INTERREG, LEADER, RECITE, URBAN, EURES, RIS, SAVE, LIFE, etc. (López et al. 2004, p. 36-42, 56).

El Eixo Atlântico se considera a sí mismo un “lobby” y una “agencia de desarrollo eurorregional” (López et al. 2004, p. 55). Entre sus distintas actividades como grupo de presión está la interlocución con las administraciones regionales, estatales y europeas para la promoción de infraestructuras transfronterizas, así como la realización de estudios y el desarrollo de programas europeos en las ciudades que comprende. En este marco, y acogiéndose a la iniciativa INTERREG III-B, entre 2003 y 2007 promueve el ambicioso proyecto EIXO21 por el que se implementarían 16 A21L de forma simultánea y sincronizada. En los documentos de diagnóstico se instaba a incluir, además, un estudio de auditoría urbana de acuerdo a los indicadores establecidos por EUROSTAT, el servicio estadístico de la Unión Europea (EUROSTAT 2007). Las fases de las A21L seguirían fielmente las pautas marcadas por el ICLEI y la Carta de Aalborg, aunque en la etapa de diagnóstico se trató de ajustar los estudios de problemas y necesidades al marco teórico propuesto por la Agencia de Ecología Urbana de Barcelona (AEUB) en torno a cuatro dimensiones analíticas: compacidad (constructiva, urbanizadora y en cuestiones de movilidad), complejidad-diversidad (tanto económica como biológica), eficiencia (energética y ambiental del metabolismo urbano) y estabilidad (en términos de cohesión social y calidad de vida) (Rueda 1999, Cárdenas et al. 2008).

Esta interesante innovación en los contenidos, sin embargo, acabó resultando problemática puesto que los informes de la primera empresa que se encargó de los trabajos técnicos de análisis (Sondaxe S.L.) no cumplieron con las expectativas de AEUB que actuaban como consultores del Eixo Atlântico ni con las de muchos técnicos municipales que evaluaron los primeros trabajos. Esa fue una de las razones que motivaron la sustitución de la primera empresa por la segunda organización en el ecuador del proceso (otras razones aducidas fueron la disparidad de interpretaciones del contrato suscrito entre Sondaxe y el Eixo Atlântico, los plazos y las formas de entrega de los trabajos).

De las 16 ciudades implicadas en el programa EIXO21 hubo dos (Santiago de Compostela y A Coruña) que decidieron desmarcarse de la coordinación y gestión técnica unitarias realizadas desde el Eixo Atlântico a partir de las empresas que éste contrató, por lo que sus diagnósticos y métodos de participación no siguieron la misma pauta ni el mismo calendario que las restantes 14. Esa pretensión de gestión unitaria de muchas A21L al mismo tiempo proporcionaba una reducción de costes relativa, sobre todo debido a la concentración de la gestión general de los procesos, y, a priori, generaría diagnósticos comparables. Para los gobiernos locales, además, conllevaba facilidades y beneficios en términos de amplia publicidad positiva y de eludir la gestión principal, puesto que ésta recaía en el Eixo Atlântico y en Sondaxe. La intención de sincronizar tantos procesos en municipios tan diversos resultó, finalmente, vana dando lugar a una tarea ardua e ingente de gestión que produjo numerosos conflictos entre los gestores y los ayuntamientos; retrasos de los procesos inexplicables públicamente en los 14 municipios; y el abandono, destitución o sustitución de parte de los equipos técnicos (los contratados por Sondaxe para realizar los diagnósticos, claramente desiguales en capacidad a cada lado de la frontera).

La selección de Lugo y Guimarães como objeto de nuestros estudios de caso se fundamentó en que fueron los municipios donde estas A21L se desarrollaron de la manera más exitosa en términos de repercusión ciudadana positiva y de haber avanzado ampliamente en el proceso de planificación, y a las que los técnicos externos y municipales consultados calificaron como “buenas prácticas” (junto a los casos de Monforte, Bragança y Chaves; ninguna de las A21L en grandes ciudades como Porto o Vigo se valoraron muy positivamente). Se trata de dos ciudades de tamaño mediano y con fuertes vínculos tradicionales con sus respectivos espacios rurales: Lugo apenas llega a un volumen poblacional de 90.000 habitantes y Guimarães a 160.000 (cifras de 2001), pero ambas son ciudades próximas a o integradas en áreas metropolitanas importantes (la de A Coruña-Ferrol, en el primer caso, y las de Braga y Oporto, en el segundo). Es interesante notar que entre sus semejanzas se halla la de poseer dos centros históricos declarados por la UNESCO como Patrimonio de la Humanidad (en el caso de Lugo, sólo la muralla que circunvala al recinto histórico) y que constituyen su principal atractivo turístico.

Las pretensiones de homogeneizar el desarrollo de las A21L en los 14 municipios involucrados chocaron con otro obstáculo añadido al encargarse distintas empresas de la gestión de los procesos de participación en las ciudades gallegas y en las portuguesas (Cidadania Soc. Coop. en las primeras, y el grupo universitario Civitas actuando como “consultora” en la segundas; esta última entidad fue después sustituida por GEA, Grupo de Estudos Ambientais). Según las valoraciones de los técnicos, ambas empresas trabajaron sin conexión y fueron distanciándose metodológicamente a medida que avanzaban los procesos. Mientras que Cidadania convocaba las mesas y foros de participación después de múltiples contactos con políticos y técnicos municipales (en afinidad con sus planteamientos próximos a modelos de “democracia participativa”: Lorenzo et al. 2005), Civitas y GEA casi reducían su cometido a conducir los eventos públicos de participación (en afinidad con sus planteamientos convergentes entre ingenieros preocupados por las cuestiones ambientales y otros técnicos especializados en producir diagnósticos medioambientales, “talleres” ciudadanos y resolución de conflictos, tal como queda sucintamente manifiesto en sus respectivas páginas web, aunque GEA también menciona su disponibilidad a apoyar procesos de “presupuestos participativos” y de “planes estratégicos participativos”).

En cualquier caso, fue el Eixo Atlântico, en mucha mayor medida que cada uno de los gobiernos locales, quien dirigía y supervisaba el conjunto del programa EIXO21 a la vez que buscó armonizar todos los casos dentro de una metodología común, restándoles autonomía tanto a las empresas contratadas como a los gobiernos municipales y a los colectivos sociales invitados a participar. Al mismo tiempo, fueron los técnicos externos (de las empresas y universidades) y los municipales (éstos con un papel mediador clave entre todos los actores) los que verdaderamente protagonizaron los procesos impulsándolos, dinamizándolos, mediando entre todas las partes y comprometiendo en su avance a políticos y ciudadanos. Lo que hemos podido determinar en nuestra evaluación es que la supervisión del Eixo Atlântico fue reduciendo su rango de acción a medida que avanzaban el proyecto y los conflictos internos de planificación del mismo, y a medida que muchos de los ayuntamientos iban decidiendo contratar a otras empresas para realizar el Plan de Acción o directamente paralizaban el proceso de A21L (este último fue el caso de las dos principales ciudades: Vigo y Oporto).

Los procesos de participación ciudadana dentro de este marco quedaban necesariamente supeditados a las decisiones específicas que adoptaron las autoridades municipales, los responsables de la entidad supramunicipal (Eixo Atlântico) y de la empresa gestora del programa EIXO21 (Sondaxe), y los tres niveles de técnicos que intervinieron (los de participación de Cidadania, Civitas y GEA, por una parte; los municipales, por otra parte, y de forma crucial, como mediadores entre todos los actores; y los técnicos “auditores” subcontratados por Sondaxe). En segundo lugar, los ciudadanos convocados se encontraron también al albur de las discontinuidades y demoras del proceso debidos a los ya mencionados conflictos de gestión del proyecto. En tercer lugar, a pesar de toda la información que se les suministró a los participantes y de la libertad con la que se reunieron y opinaron, este marco metodológico no contenía garantías generales para evitar los problemas típicos de la instrumentalización de la participación por parte de los representantes políticos (con más publicidad de los pocos eventos realizados que trascendencia de las conclusiones adoptadas en ellos), de su relativa tecnificación (tanto en su sentido de convertirse en un simple corpus de reglas y procedimientos manejados profesionalmente por los técnicos de participación, como en su sentido de impedir que los ciudadanos puedan acceder inteligiblemente a los contenidos técnicos de los informes sobre las múltiples dimensiones de la sostenibilidad ecológica) y de su desvinculación normativa (en la medida en que no se aprueben ni desarrollen los Planes de Acción, o que no se traspongan a normativas y programas de intervención específicos, lo cual constituye un problema común a la mayoría de la planificación estratégica urbana).

Sucintamente, cabe señalar unas breves notas acerca de los otros métodos que no eran objeto de nuestro estudio, sino nuestras propias herramientas para desarrollar aquél. En particular, nos referimos a las fuentes documentales y a las entrevistas y observaciones realizadas. Por una parte, los principales documentos consultados provienen de instancias internacionales, regionales y municipales, muchos de ellos disponibles electrónicamente a través de Internet y, en su defecto, solicitados directamente a las instituciones correspondientes (las actas municipales, por ejemplo) o recopilados en hemerotecas, bibliotecas o en las sedes de distintas entidades implicadas (las actas e informes relativos a los foros, por ejemplo). La participación de uno de los autores como “técnico asesor” de las auditorías urbanas de las A21L durante ocho meses en 2004, proporcionó una valiosa fuente de información desde el punto de vista de la observación participante de los procesos examinados y del conocimiento directo de los actores e instituciones involucrados. Las hipótesis gestadas durante ese período sirvieron para orientar el conjunto de la investigación evaluativa e inductiva posterior, además de justificar la selección de los casos más relevantes objeto de comparación. A lo largo de 2007 entablamos diversas entrevistas en profundidad con personas relevantes en los procesos de A21L. Este momento significaba que ya habían pasado casi tres años después de que comenzaran los foros de la A21L en Lugo y Guimarães, casi cuatro años después de que se iniciara la contratación y ejecución de los trabajos de A21L en las ciudades adheridas del Eixo Atlântico, y que en ambas ciudades se estaban desarrollando los Planes de Acción. En consecuencia, frecuentemente nuestro trabajo adquirió una suerte de evaluación externa de esos procesos y las valoraciones recogidas incorporaban una reflexión amplia sobre lo acontecido.

En una primera fase se entrevistaron a ocho técnicos municipales en cada ciudad, además de en otras tres (Santiago de Compostela, Oporto y Maia) antes de decidir la selección de los casos a comparar. En Lugo, dos de los técnicos eran externos -contratados específicamente para el proyecto de A21L- y en Guimarães, tres. En esta fase, por medio de las entrevistas se establecieron las atribuciones de responsabilidades y de autoridad, así como los flujos de comunicación formal e informal entre los distintos agentes participantes. En la segunda fase de la investigación se realizaron más de treinta entrevistas en las dos ciudades elegidas, con mayor representatividad de entidades en el caso de Lugo. En este caso se distribuyeron entre quienes pertenecían a organizaciones y quienes habían participado a título particular en los eventos de las A21L. También se incluyeron algunos casos de informantes que no habían participado en las A21L pero cuyo conocimiento de la realidad local y su valoración de las A21L se consideraron significativos.

El control técnico sobre las dinámicas de participación ciudadana

El examen comparativo de las A21L de Lugo y Guimarães nos exige especificar cómo se manifestaron las constricciones contextuales y metodológicas aludidas en el punto anterior. En lo que se refiere al contexto, será necesario descender hasta la arena local para evaluar cómo las interacciones entre los actores locales y las condiciones políticas y urbanas de cada municipio facilitaron, u obstaculizaron, el proceso de A21L. En lo que se refiere a los métodos de participación compararemos los dos enfoques aplicados por cada uno de los equipos técnicos externos. Empezaremos por este segundo aspecto y dejaremos el primero para el siguiente epígrafe.

Civitas y Cidadania no son empresas con el mismo perfil. La primera, radicada en Lisboa, es una consultora de temas ambientales, mientras que la segunda es una empresa cooperativa dedicada principalmente a la investigación social. Cidadania es una entidad independiente, autogestionada, que lleva a cabo proyectos de análisis, formación y dinamización de redes sociales en el ámbito gallego. Por su parte, Civitas es un grupo de investigación originado en la Universidade Nova de Lisboa, especializado en las políticas e indicadores de la sostenibilidad. En Civitas se podía apreciar, al inicio de EIXO21, un amplio conocimiento de las A21L y en Cidadania su amplia experiencia de trabajo con asociaciones y con técnicas participativas.

De cualquier forma, estos equipos no fueron contratados para el mismo trabajo, aunque ambos debían desarrollar la participación ciudadana en EIXO21. A priori, desde una perspectiva externa a la planificación sus funciones eran idénticas, pero la investigación de campo reveló diferencias abultadas, no sólo en sus enfoques y métodos, sino también en sus responsabilidades en el proyecto. En Portugal se encomendó la organización y conducción de los eventos de participación como “jornadas de formación y dinamización”. Es decir, la actividad de Civitas se circunscribió a conducir unas pocas sesiones en cada localidad (tres foros y un taller de formación). Mientras tanto, Cidadania tuvo a su cargo la organización completa de los procesos participativos, comprendiendo su diseño técnico, la selección e invitación de asistentes, la creación de comisiones políticas y técnicas de participación, y el seguimiento de sus avances. Cidadania trabajó desde el 2004 hasta el 2007, realizando cinco foros genéricos, y uno temático dedicado al medio rural. Civitas sólo se ocupó de los dos primeros foros: marzo de 2004 y junio de 2005. Su trabajo desde Lisboa encarecía los costes del estudio así que esta consultora renunció al resto del proyecto, siendo sustituida por otra “consultora” más próxima territorialmente al ámbito del estudio: GEA, un equipo de la Universidade Católica de Porto con un perfil semejante a Civitas y con el mismo rol limitado. El trabajo de las tres entidades en promover la participación ciudadana fue entusiasta y valorado muy positivamente por los participantes, especialmente en las dos ciudades estudiadas. No obstante, es necesario examinar sus particularidades y las limitaciones que se encontraron. En este sentido, en el Cuadro 1 resumimos, ante todo, las similitudes y diferencias más notables entre los enfoques metodológicos adoptados por cada una de esas entidades.

 

	Guimarães (CIVITAS/GEA)	Lugo (CIDADANIA)
Autonomía de gestión	Menor control técnico del proceso.	Control en exclusiva del proceso.
Convocatoria de los eventos	No responsable de la selección de participantes.	Seleccionó e invitó a los asistentes (carta, teléfono, mail).
Diseño del cronograma de intervención	No marca el calendario de foros. Institucionaliza el proceso supeditando las convocatorias a las Câmaras y a Sondaxe.	Marca calendario pero supeditado a los avances en paralelo de la Auditoría Técnica.
Número de foros	Reducido número de encuentros. Sigue con formalismo el modelo.	Mayor número de encuentros. Dinamiza y adapta a cada localidad el proceso.
Estabilidad del proceso	Es más regular. Anualmente hay una cita de la A21L.	Intentaron favorecer la continuidad. Resultado irregular. Anuncia la próxima convocatoria en el cierre de la sesión.
Duración de las sesiones	Sesiones largas, cerca de 4 horas. Agotadoras.	Sesiones de dos horas. Apuradas.
Concepción de la participación	Integra a los distintos actores (técnicos, políticos y representantes sociales) en un mismo evento.	Distingue actores y crea tres tipos de reuniones: comisiones técnicas, políticas y foros ciudadanos.
Recursos y materiales	Preeminencia de la imagen sobre la palabra: postales, mapas, y cuadros.	Discusión más conceptual que iconográfica. Privilegio del tema y el discurso.
Modalidades de discursos	Las sesiones también comprenden conferencias y mesas redondas. Voluntad formativa.	No hay conferencias, sólo discusión de los grupos de trabajo. Voluntad deliberativa.
Dimensión de los grupos	Grupos de trabajo más pequeños y numerosos.	Grupos de trabajo más grandes.
Trabajo de contenidos en grupos	En los foros finales abandonan el trabajo en grupos temáticos. Los grupos son operativos, pero todos trabajan los mismos documentos.	Mantienen la distribución de los participantes en grupos de trabajo temáticos hasta el final del proceso.
Evaluación	Evaluación continua del proceso: al finalizar cada sesión.	Evaluación final del proceso: un foro específico.
Rol gestor del equipo en el proceso	Cambio del equipo técnico de la participación.	No cambió, incluso amplió sus funciones en la A21L.
Exposición de la documentación	Mayor difusión. Los informes de la participación pueden consultarse abiertamente en internet. Publicidad.	Menor difusión de los resultados. No hay documentos de participación en internet.
Difusión de datos	Publicidad de la participación.	Privacidad (avisos por correo electrónico y postal). Protección de datos personales.
Fuente: elaboración propia a partir de documentos y entrevistas.

 

Puesto que uno de los principales problemas del paradigma pluralista de “consulta y consenso” es la eficacia de la voz de los distintos actores, señalaremos algunas particularidades de este problema en ambos casos. La selección de los participantes en Lugo permitió a Cidadania equilibrar la asistencia atrayendo al mayor grado de diversidad social posible dentro del tejido asociativo local. El perfil de las asociaciones asistentes a los eventos participativos fue relativamente variado (gracias a un trabajo técnico previo de contactar informalmente con muchas asociaciones), cubriendo gran parte de su tipología, salvo las deportivas que no se personaron en las convocatorias. Según informantes locales, las asociaciones deportivas de Lugo declaran “procurar abstenerse” de participar en “cuestiones políticas”. Por lo demás, también nos consta la presencia de individuos particulares que conocieron la convocatoria, que era abierta, a través de los medios de comunicación. Estos particulares tenían un conocimiento e interés previo en las A21L.

Los tres primeros foros (junio 2004, septiembre 2004 y septiembre 2005) tuvieron una gran respuesta, asistiendo 80, 43 y 45 personas respectivamente. Con posterioridad, este número cayó estrepitosamente, rondando la veintena. Cidadania organizó también encuentros paralelos con los representantes políticos (“comisiones políticas”) y con los técnicos municipales (“comisiones técnicas”). Su objetivo era implicarles en el proceso de la A21 a la vez que se evitaba que monopolizasen los foros ciudadanos con sus discursos en caso de ser su único espacio de expresión. De hecho, pocos de ellos asistieron a estos encuentros y, en efecto, los moderadores impidieron su exceso de protagonismo. A pesar del éxito de asistencia del primer foro, se puede apreciar que inmediatamente decayó el interés ciudadano por asistir a este tipo de eventos participativos a lo cual se suma la larga dilación temporal que aconteció entre cada foro (ver Cuadro 2).

 

Eventos participativos en Lugo	Nº participantes
1º Foro 21/06/04	83
2º Foro 28/09/04	43
Foro temático “rural” 28/02/05	20
3º Foro 29/09/05	45
4º Foro 21/12/05	18
5º Foro 3/2007	26
Fuente: elaboración propia a partir del Plan de Acción de la A21L de Lugo y de Cidadania.

 

En los datos de la tabla anterior se podría añadir que la variedad total de asistentes es de 119 personas. De ellas, estimamos vinculadas a la administración pública a unas 30 (incluimos también en esa categoría a figuras con fuertes vínculos institucionales como alcaldes pedáneos, representantes de sindicatos y de partidos políticos). Como veremos, el volumen de esta categoría contrasta notablemente con lo acontecido en Guimarães. En Lugo el perfil más frecuente de asistencia a los foros es el de miembros de asociaciones cívicas, con una media de 25 personas en cada foro. Las cifras del Cuadro 2, por último, pueden adolecer de una sobreestimación de la asistencia real puesto que en las actas examinadas detectamos algunas duplicidades de personas representando a varias entidades (lo mismo se puede aplicar al Cuadro 3).

En el caso de Guimarães fue el Departamento Municipal de Ambiente el responsable de difundir la convocatoria. Se enviaron entre 200 y 300 invitaciones según la edición, aunque las invitaciones fueron en aumento: asociaciones, empresas, particulares, etc. La asistencia a los diferentes foros también fue creciendo (55, 76 y 84 personas), pero el perfil de los asistentes tendió a homogeneizarse (ver Cuadro 3). La mayor parte, alrededor del 90 %, eran técnicos municipales (una media de 14), representantes políticos de las parroquias (22), de partidos políticos y trabajadores en empresas semipúblicas. Entendemos, pues, que no existió una representatividad social óptima. Sin embargo, los entrevistados por nosotros argumentaron que las personas asistentes a los foros ocupaban posiciones de mucha centralidad en distintas redes de comunicación informal. Por lo tanto, según su opinión, aumentaría indirectamente su capacidad de representación ciudadana. En todo caso, su presencia podría explicarse también por la ausencia de mesas políticas o técnicas específicas en Guimarães que canalizasen las opiniones de ese colectivo, a diferencia de lo dispuesto en Lugo.

 

Eventos participativos en Guimarães	Nº participantes
1º Foro 03/03/04	55
2º Foro 29/06/05	76
Taller “educación para la sostenibilidad” 06/06/06	94
3º Foro 13/10/06	84
Fuente: elaboración propia a partir de actas elaboradas por Civitas y de web municipal.

 

En segundo lugar, el perfil social de la participación de una y otra localidad se orientó a funciones dispares. En Lugo sobresale una función representativa e informativa-consultiva en los tres primeros foros, y funciones más deliberativas y evaluativas en los dos últimos. Dado el descenso de participantes, consideramos que las funciones deliberativas y decisorias que podrían incrementar el margen ciudadano de participación no llegaron a acometerse efectivamente, restringiendo estas experiencias participativas en la A21L, en conjunto, a un mero nivel consultivo, aunque aportando algunas propuestas y reflexiones de interés. En Guimarães, a pesar de la homogeneidad de sus asistentes, se trabajaron en profundidad sólo funciones formativas e informativas-consultivas. El nivel de consulta fue alto ya que predominaba un perfil técnico, aproximándose a una negociación corporativa. En ninguno de los dos casos, sin embargo, se alcanzó una óptima participación. Estos foros se limitaron a formas ritualizadas de participación en las que predominaba la consulta (una expresión variada de informaciones y opiniones) y un consenso implícito respecto a las conclusiones de cada foro, conseguido más por omisión que como resultado de evaluar en profundidad distintas alternativas y de adoptar decisiones consecuentes y compromisos trascendentes más allá de los eventos.

En tercer lugar, al mismo tiempo que el alcance social de la convocatoria a los eventos participativos (auténticas instituciones sociales con sus espacios, tiempos y reglas de relación), en la tabla comparativa hemos señalado distintos aspectos del propio método de materialización de esas instituciones (las prácticas) que esclarecen aún más sus limitaciones. Por una parte, parece que Cidadania cuidó más algunos aspectos formales de los eventos favorables a la dinamización de la participación: la duración restringida de las sesiones a dos horas, el mayor número de encuentros, el trabajo con grupos más grandes y la continuidad de los grupos temáticos. La limitación horaria intentó evitar el cansancio de los participantes, tanto por los efectos perniciosos que provoca en la discusión grupal, como por los posibles desincentivos a las siguientes convocatorias. Y la intención de realizar numerosos encuentros periódicos podría mantener el interés de los participantes evitando que los asistentes “se enfríen” y creando una sensación de continuidad y avance. Lamentablemente, esta periodicidad de los encuentros no pudo llevarse a cabo por problemas de coordinación con la planificación gestora (Sondaxe y Eixo Atlântico) y los aplazamientos sine die de las sucesivas reuniones desacreditaron los buenos propósitos iniciales.

El tamaño de los grupos en Lugo, entre cinco y doce personas, también propiciaba la deliberación en profundidad de los argumentos expuestos. Los grupos más pequeños, como los que se generaban en el seno de los encuentros de Guimarães, dependen excesivamente de la personalidad individual y de su capacidad para influir a una o dos personas. En grupos pequeños las posiciones se atrincheran o se subsumen sin discusión. La continuidad de los grupos temáticos de Lugo también favorecía un cierto progreso en profundidad acerca de cada tema y la dinamización de las discusiones. Por último, Cidadania optó por una evaluación final del proceso, pero dada la baja representatividad del último foro, este proceso no pudo completarse debidamente.

Civitas y GEA diseñaron las sesiones de forma distinta. Los foros se realizaron en largas sesiones de hasta cinco horas de duración. Un auténtico maratón de discusión colectiva. Los encuentros se limitaron a tres con una periodicidad anual. Estas fechas fijas aportaban una imagen de estabilidad al proceso y reforzaban la confianza de los participantes. Pero, de nuevo, estimamos que los largos intervalos temporales entre cada encuentro enfriaban el proceso y obligaban, en cierto modo, a empezar de cero en cada foro. Además, los grupos pequeños en que se dividían no contaban con suficientes referentes para centrar las discusiones, lo cual reducía la intensidad de las reflexiones.

Por otra parte, encontramos un tratamiento asimétrico de los temas. Primero se abordan por mesas sectoriales divididas en pequeñas unidades; luego, estos grupos pequeños entraban a discutir la totalidad de los temas en plenario; posteriormente, se convocó un seminario temático de tipo formativo en el que se privilegió la conferencia sobre la discusión; y, finalmente, se volvió a la discusión generalista de las propuestas. Esto no favorece una discusión profunda de las cuestiones que rodean un tema, pero, como contrapartida, aporta a los asistentes una visión de conjunto nada despreciable. Lo más negativo de este trabajo panorámico por los temas de la sostenibilidad ambiental es que los asistentes salen con la impresión de haber discutido muchas cuestiones, pero con poca gente en cada subgrupo, y sin alcanzar un criterio compartido ni un consenso sobre muchas de ellas. Sin embargo, en el caso de Guimarães no podemos olvidar el perfil profesional de los asistentes, familiarizados con estos conocimientos y con los mecanismos políticos de los que dispone el municipio para trabajarlos. Este rasgo generaba un sustrato común estimulante de la discusión y unas posiciones sociales favorables a la implementación política de los resultados de esas discusiones. No obstante, convertía los foros más en espacios de negociación burocrática o corporativa que en espacios de amplia participación democrática.

En Lugo y en Guimarães, en definitiva, se desarrollaron dos modelos de instituciones participativas no estrictamente antagónicos, pero sustancialmente distintos. Cidadania hizo hincapié en el proceso. Pretendían iniciar un debate que, mantenido en el tiempo y especializado en una serie de temas, alcanzara a proponer acciones realizables. El objetivo era el Plan de Acción y la introducción de una dinámica de trabajo en las redes sociales locales. En paralelo, sus técnicos organizaron unos encuentros de asociacionismo vecinal que incidían en el aprendizaje y la comunicación como formas interactivas de cooperación. El proceso, no obstante, se enfrentó a varios obstáculos.

De entrada, hubo problemas directivos de la planificación de EIXO21 que afectaron al ritmo general del proceso. La participación decayó también porque la fase final de la A21L coincidió con un ciclo recesivo del activismo social en Lugo y una pérdida simbólica de la “novedad” que desencadenó inicialmente la A21L. En Guimarães, sin embargo, los problemas de planificación no afectaron gravemente al proceso de participación. El modelo de una participación más puntual e intensiva en foros anuales se adaptó mejor a las necesidades de una planificación de estas dimensiones. Así, aunque no suscitó una deliberación profunda ni comprometida, pudo cumplir sus limitadas expectativas sin generar descontento. En este caso, además, pudimos comprobar que la participación se iba incrementando gracias a una estrategia política de inclusión corporatista debido a intereses profesionales y laborales de la mayor parte de los asistentes que se acoplaban armónicamente a las demandas de participación en la A21L por parte del gobierno municipal.

La estructura local de constricciones sobre la participación ciudadana

En la ciudad de Lugo existe un número relativamente alto de asociaciones cívicas registradas (311 según datos de 2004, con una tasa de 3,4 por 1000 habitantes, por debajo de la media de 5 en Galicia: Veloso 2005, p. 244) pero pocas están realmente activas y pocas funcionan de forma democrática según el técnico municipal de participación. Este último informante, sin embargo, estimaba que la cifra de asociaciones registradas es superior a 400; el registro del gobierno autonómico, probablemente sin rectificar las bajas, ofrece una cifra de 729 asociaciones de todo tipo, entre las cuales 61 serían de carácter vecinal y sólo 7 de ellas se habrían constituido con anterioridad a 1990. El asociacionismo lucense es de tipo deportivo principalmente, seguido por el cultural y el vecinal.

En particular, la expansión del asociacionismo fue tardía en esta ciudad en comparación a otras ciudades del Estado: comienza alrededor del año 1995 y no a finales de la década de 1970. El conjunto asociativo apenas incluye a organizaciones reivindicativas públicamente, predominando las asociaciones lúdicas, recreativas y formativas, además de una dinámica institucionalizada de dependencia económica de las subvenciones procedentes de las Administraciones. Las catástrofes del Prestige y de la guerra de Irak, sin embargo, espolearon a la ciudadanía a organizarse y a participar públicamente, iniciándose una nueva activación de redes sociales. La afiliación a las asociaciones es muy escasa y el perfil predominante de los activistas se orienta comúnmente hacia la gestión de la organización, aunque en episodios puntuales muestran su capacidad de movilización y de sensibilización social. Entre las asociaciones hay relaciones informales estrechas y, por lo tanto, mucho conocimiento mutuo ya que se trata de una ciudad relativamente pequeña. No obstante, la colaboración es menor a pesar de que nos relataron varias iniciativas para concentrar esfuerzos. En la actualidad (2008) existe un foro de asociaciones en activo con pocas entidades integrantes pero contándose entre ellas las más dinámicas en el espacio público.

Como es frecuente en otras ciudades, las relaciones institucionales entre asociaciones y con el gobierno local suelen estar teñidas por el “prejuicio político”. En muchas asociaciones se caracteriza a las otras según su cercanía a uno u otro partido político. En todo caso, muchas asociaciones son críticas con la tradición política clientelar de Lugo (Lamela 1998). De hecho, la participación en la A21L fue bien acogida porque el proceso arrancó en un ciclo expansivo del activismo social y desvinculado de las transacciones clientelares habituales. Sin embargo, los últimos encuentros participativos de la A21L tuvieron lugar en una etapa de recesión y descenso de las actividades asociativas ya que muchos colectivos vivieron un proceso de renovación interna durante los años que se prolongó la A21L (algunos de los primeros asistentes, por ejemplo, dejaron de residir en la ciudad meses o años después).

Los asistentes, en todo caso, elogiaron las técnicas y los medios que se dispusieron para la participación, y la dinámica de trabajo fue positivamente valorada por la práctica totalidad de entrevistados. Las críticas de los asistentes se centraron en el “idealismo” de la materia. Pocos confiaban en la realización de aquellas propuestas de sostenibilidad medioambiental. Una parte de los asistentes también criticó las cesuras del proceso de A21L. Normalmente, las voces más críticas con estas demoras fueron aquellas personas que asistieron a los últimos encuentros. Esto significa que para los más fieles o esperanzados las fracturas del proceso representaron una decepción. Por último, la mayor parte de participantes consultados afirmaban que repetirían la experiencia. A este respecto, bastantes personas señalaron que el mayor problema está “en disponer de horas para participar”.

Por consiguiente, la alta participación en la A21L de Lugo respondería en primer término, a nuestro juicio, a una explicación coyuntural: entre el 2003 y 2004 se vivía una efervescencia ciudadana sin precedentes. También se puede señalar el interés existente por la problemática medioambiental y la curiosidad por estos eventos participativos. Sin embargo, la participación se resintió por los problemas de planificación que dilataron excesivamente las convocatorias entre sí, pero también por la renovación interna de los colectivos.

Son numerosos los casos de representantes que se sucedieron en nombre de una misma entidad. Las redes locales asociativas de Lugo a las que se recurrió, dibujan una ciudad donde todos se conocen, donde algunos se juntan para hacer deporte e ir de excursión, donde se intentan obtener subvenciones y donde la fuerza reivindicativa se concentra en unos pocos colectivos. Estos últimos combinan distintas sensibilidades en una red difusa de movimientos sociales alternativos (ecologistas, feministas, sindicalistas, artísticos, nacionalistas, por la libertad sexual, etc.). Las asociaciones vecinales, por su parte, siguen ostentando una gran capacidad de influencia, sobre todo en los barrios de reciente construcción y en las áreas rurales. Por lo general, estos dos tipos de asociaciones (alternativas y vecinales) son quienes más lamentan la posible “instrumentalización política” de sus colectivos en procesos como la A21L.

Por otro lado, la creciente participación ciudadana en Lugo indica la existencia de un reciente ciclo de intensidad ascendente en las interacciones entre asociaciones y el gobierno local. Desde el punto de vista de la composición demográfica, a partir de 2002 se observa un crecimiento notable de la población inmigrante y a partir de 1995 se comenzó a visibilizar la trascendencia del campus universitario en la ciudad con un incremento importante del número de estudiantes y de nuevos profesionales que congrega. La ascendente presencia local de la universidad añade un nuevo valor local por el conocimiento científico y por los profesionales que lo producen. Desde el punto de vista socioeconómico, aunque la ciudad sigue ejerciendo una fuerte influencia sobre los espacios rurales que la rodean, en la última década han aumentado considerablemente las actividades de administración y servicios de toda índole. La declaración de la muralla romana como “Patrimonio de la Humanidad” por la UNESCO (2000) tuvo también repercusiones sociales (un reconocimiento internacional que enorgullece a su población, fortaleciendo la identidad local), económicas (la afluencia de visitantes que demandan servicios y fomentan el comercio local) y culturales (la proyección turística motiva también la programación de festejos, exposiciones y otros eventos que benefician al conjunto de los residentes).

Las recientes alternancias en los gobiernos local y provincial (con la pérdida de la hegemonía del Partido Popular en 1999 y 2007, respectivamente) motivaron a su vez una alteración de las tradicionales y muy férreas relaciones clientelares dominantes en la ciudad. De hecho, el proceso de A21L fue adoptado por la alcaldía como un compromiso fuerte dentro del nuevo estilo de hacer planificación en la ciudad e incluso llegó a contratarse a otra empresa para completar el Plan de Acción cuando se consideró insuficiente lo ofrecido por el Eixo Atlântico. Por último, el desarrollo de la A21L se benefició de la simultaneidad temporal de dos procesos de planificación local en paralelo, el Plan Estratégico y el Plan General de Ordenación Urbana-Municipal. Esta “explosión del planeamiento” inicialmente provocó desconcierto (la población confundía las convocatorias del Plan Estratégico y de la A21L) pero también difundió socialmente nuevas figuras y fórmulas de organización y participación políticas que abrieron el camino a la A21L.

Como se puede deducir de esta rápida descripción del contexto local de interacciones sociopolíticas, el particular ciclo de expansión asociativa y de cambio social en sus distintos planos (demográfico, político, económico, cultural, etc.) favoreció el desarrollo participativo de la A21L en Lugo. Todas las limitaciones señaladas en el epígrafe anterior en cuanto a la información manejada, la organización de los eventos participativos, el tipo de colectivos asistentes o las consecuencias políticas del proceso, fueron valoradas como secundarias por la mayor parte de participantes entrevistados. A cambio, se valoraron los pequeños avances en la nueva “cultura participativa” como un síntoma más del reciente cambio político local y de los avances en materia de planificación urbana que la ciudad necesitaba, sin esperar con ellos, necesariamente, un cambio radical hacia un nuevo tipo de democracia participativa.

En el caso de Guimarães también podemos destacar la existencia de un número importante de asociaciones: 185 según datos oficiales de 2004, aunque con la tasa más baja -1,2 por 1000 habitantes- de todo el norte de Portugal -con una media de 2,1-, en relación al número de habitantes: Veloso 2005, p. 242. En 2007 varios informantes cualificados, sin embargo, estimaron en más de 300 las asociaciones culturales, entre las cuales incluían unas 110 de carácter deportivo. En la década de 1990 comenzó un ciclo de creación de empresas cooperativas para gestionar servicios municipales en las que se integró parte de los participantes en asociaciones. El capital de estas cooperativas (alrededor de 10) pertenece en su mayoría al gobierno municipal, pero los informantes declararon que las cooperativas funcionan de forma muy autónoma. La mayor parte de las entidades asociativas están implicadas en la gestión de algún servicio público, como, por ejemplo, la asistencia social y las agrupaciones escolares de padres. Las deportivas son las más numerosas seguidas de las culturales.

La organización por freguesias o parroquias-distritos dispersa la red asociativa por todo el municipio. En Portugal, además, cada freguesia cuenta con una autoridad electa distinta de los regidores municipales. Las asociaciones cuentan con una larga tradición, remontándose algunas a comienzos del siglo XX, aunque una gran parte surgió a partir de la democratización del país en 1974 que siguió al largo período dictatorial. En la actualidad están inmersas en un ciclo de institucionalización de sus actividades, al tiempo que desciende el compromiso y activismo de los afiliados. Sus actividades son fundamentalmente lúdicas, recreativas y asistenciales. Las asociaciones de perfil reivindicativo apenas se conocen y se restringen casi exclusivamente a los sindicatos. Las únicas experiencias reivindicativas de las dos últimas décadas que recuperamos de la memoria de los entrevistados aludían a pequeñas acciones de tipo parroquial que demandaban un servicio (permanencia de una estación de tren) y unas residuales protestas en apoyo a la independencia de Timor Oriental. Por lo general, bastantes asociaciones están ligadas a la Iglesia Católica. El perfil del activista que vivió la Revolución de los Claveles en 1974 ha cedido hoy paso a un perfil profesionalizado de gestor administrativo.

Las relaciones entre colectivos, como ocurre en Lugo, son también estrechas y es frecuente la pertenencia a varias asociaciones. Las relaciones con las instituciones locales son familiares y continuas: las asociaciones están implicadas en proyectos municipales y de ahí provienen buena parte de sus fondos. Lo que más nos interesa subrayar aquí es que sólo un porcentaje muy bajo de las asociaciones locales participaron en la A21L. Si bien los eventos participativos de la A21L en esta ciudad contaron con más asistentes que en Lugo, éstos no representaban a un único colectivo ni a la mayoría de activistas o afiliados asociativos. La mayoría de los participantes en Guimarães, como ya observamos, eran técnicos municipales o gestores de empresas cooperativas semipúblicas. Esto no obsta para reconocer que sus valoraciones también fueron altamente positivas y afirmaron quedar plenamente satisfechos con la temática y la organización de la A21L. Además, muchos comentaban que son prácticas cada vez más frecuentes en el municipio.

En Guimarães, por lo tanto, las asociaciones locales están históricamente consolidadas e institucionalmente implicadas en la vida local después de la década de 1980, cuando hubo más enfrentamiento con el anterior equipo de gobierno municipal. El número de activistas es bajo, pero, en cambio, las actividades que gestionan y ofertan las asociaciones tienen un número elevado de usuarios. En cuanto a la participación en la A21L podemos observar un modelo más corporativista y elitista que el de Lugo que se podría caracterizar como más pluralista y deliberativo. En los eventos participativos, pues, los asistentes desplegaron amplios conocimientos en política local, gestión pública y cuestiones medioambientales. En este sentido, los asistentes amplificaron los contenidos de las A21L mediante sus lazos informales de comunicación de tal forma que la asistencia creciente y entusiasta a los foros de participación consolidó la tendencia aperturista de las instituciones locales ya iniciada en la década de 1990 con la creación de las “cooperativas municipales”. Según nos declararon con frecuencia, ese prototipo de asistente “conoce a todo el mundo” y, por lo tanto, se convertía en eslabón comunicativo crucial en las redes sociales locales. La implicación del gobierno municipal con la A21L también fue muy notable a lo largo del proceso llegando a movilizar a todo su departamento propio de Ambiente para redactar el Plan de Acción cuando los servicios del Eixo Atlântico resultaron insuficientes. La A21L también coincidió en el tiempo con un Plan de Desarrollo Social (PDS) que compartía semejantes enfoques participativos, lo cual generó buenas disposiciones por parte de los actores hacia encuentros y coordinaciones como las propuestas en la A21L. En comparación con el PDS y con las fórmulas de gestión semipúblicas instauradas, la A21L aportó más novedades metodológicas en términos de debate y participación.

La Câmara Municipal de Guimarães, gobernada por el Partido Socialista durante más de 16 años con un elevado apoyo electoral, ha ido tejiendo en sus últimos mandatos unas redes muy institucionalizadas de acción sociocomunitaria que, como contraprestación, inspiran confianza a la participación en eventos municipales. De hecho, gracias a esas redes institucionalizadas se generaron numerosos equipamientos y servicios de gestión semipública (en estas empresas cooperativas la administración local forma parte del consejo directivo con capacidad de veto efectiva) que han aumentado considerablemente la calidad de vida local en la última década a la vez que un particular clientelismo político pues los dirigentes de esas empresas suelen compartir afinidad política con el gobierno municipal. Las cooperativas gestionan servicios como instalaciones deportivas, auditorios y salas de espectáculos, hogares infantiles y de mayores, servicios de formación e inserción laboral, etc.

Buena parte de las asociaciones y colectivos más activos del municipio colaboran en alguna programación local, como jornadas de cine, de jazz, las fiestas patronales, etc. Además, debemos señalar que los municipios en Portugal tienen una gran relevancia en términos políticos (en cuanto a competencias y capacidad económica) ya que no existe ninguna administración intermedia (regional, con carácter legislativo y ejecutivo) entre el Estado y el ámbito local. De hecho, buena parte del auge de ese sector semipúblico es debido a la recesión económica en la que se sumergieron los sectores productivos tradicionales (industria textil, principalmente: Pereira 1999) y que ha redistribuido parte de su personal operario hacia las cooperativas y hacia otras actividades terciarias vinculadas con la rehabilitación y la explotación turística del patrimonio histórico, y con su campus universitario, de forma semejante a lo señalado en Lugo.

En resumen, Guimarães es un municipio que goza de una alta estabilidad política y social. En el plano económico ha sufrido una fuerte reconversión del sector textil, motor histórico de su pujanza como asentamiento de clases obreras y medias. En la política local se ha seguido una estrategia de creación de equipamientos y servicios con financiación pública que ha incorporado a numerosos cuadros profesionales de las asociaciones para su gestión. De este modo, han sido los miembros de esta cooperativas de servicios públicos quienes han surtido de participantes a la A21L. Podríamos deducir, en consecuencia, que el papel protagonista de los técnicos en este caso se ha prolongado hasta los propios eventos participativos, sustrayéndoles a estos su apertura pluralista aunque dotándolos de una favorable imagen pública.

Conclusiones

Los procesos de A21L constituyen un esclarecedor ejemplo de planificación estratégica urbana en torno a cuestiones medioambientales globales desde los espacios locales. El consenso internacional que los ha impulsado invoca a que sean los gobiernos municipales los principales actores promotores de las A21L. Independientemente de la controvertida eficacia de estas instancias administrativas y de estos procesos para intervenir en la ecología global, se puede apreciar que las A21L instituyen un relativamente nuevo modelo de gobernabilidad neopluralista que promueve la participación ciudadana, pero que la limita dentro de los marcos institucionales establecidos.

En este artículo se han examinado dos procesos de participación en A21L con los cuales se produjeron innovaciones importantes en la cultura democrática local. Las reuniones y debates que propiciaron las instancias técnicas activamente involucradas en los procesos, aunque con distintos enfoques metodológicos, obtuvieron un favorable respaldo ciudadano y la participación continuada de varios colectivos sociales en las primeras fases de la A21L. En consecuencia, nuestra investigación ha escrutado con detalle los factores contextuales y metodológicos que dieron lugar a tales resultados.

En ese análisis hemos señalado algunas limitaciones importantes experimentadas por ambos procesos participativos, aunque no por ello podamos generalizarlos a todas las A21L. Por una parte, contradiciendo los ideales pluralistas, se ha demostrado que la pluralidad y representatividad de los actores participantes ha sido restringida (a colectivos próximos al gobierno municipal en un caso, y a algunas asociaciones en el otro), y ello a pesar de los esfuerzos comunicativos realizados por los equipos técnicos. Por otra parte, los contenidos de los procesos han oscilado entre la consulta y la deliberación, sin alcanzar capacidades decisorias ni que generasen compromisos firmes de los gobiernos locales. La discontinuidad o el modelo de conducción de las reuniones contribuyeron a que no se pudiera profundizar más en los debates públicos acerca de los conocimientos relevantes en materias medioambientales.

¿Cómo explicar, pues, esa aparente contradicción entre la valoración positiva (y educativa) de los procesos y sus escasas consecuencias en transformar las dinámicas participativas en sus respectivas ciudades? Una respuesta general podría apuntar al carácter ampliamente institucionalizado de esos procesos de participación ciudadana que tiene poco que ver con otras formas más autónomas y directas de iniciativas ciudadanas. No obstante, es preciso reconocer que las A21L se inscriben en una lógica global de gobernanza o, como hemos preferido denominarla aquí, de gobernabilidad neopluralista, y no en la de una radicalización amplia de la democracia o de las cuestiones ecológicas. Por lo tanto, lo más que podemos esclarecer aquí es la medida en que se realiza esa lógica y los factores que la desencadenan o desbordan.

En las dos ciudades examinadas en este trabajo se han destacado una serie de aspectos metodológicos de la conducción de los procesos por los técnicos y los políticos, y algunos elementos contextuales relevantes de las estructuras políticas locales de cada municipio. En ambos casos, hemos comprobado que los técnicos externos y municipales, más que la “voluntad política” de los gobernantes locales (aunque la apuesta decidida de los alcaldes por la A21L fue también una conditio sine qua non), jugaron un papel crucial en la mediación, comunicación y control de los procesos participativos. Ese intenso “activismo” de los técnicos a lo largo del proceso, en confluencia con el contexto local (con todas las variaciones cíclicas, circunstancias y conflictos locales señalados) y los métodos de participación (con todas las singularidades, diferencias de enfoque y limitaciones ya indicadas) explicaría el éxito aparente de estos dos procesos de A21L.

En el caso de Lugo, sin embargo, esos factores se combinaron dando lugar a una cierta apertura pluralista de los eventos participativos hacia las redes asociativas locales en relativa coherencia con las coordenadas internacionales de la A21L (aunque sin la implicación de las empresas). Por su parte, en Guimarães se reprodujo un cierto elitismo incluso en los eventos participativos, más de acuerdo con otros procesos neocorporativistas de planificación estratégica de ciudades. En ambos casos el activismo general de los técnicos subraya la relevancia de la dimensión burocrática y elitista de los procesos de A21L, limitando, con mucho, las aspiraciones pluralistas expresadas en los discursos concomitantes con los modelos de la gobernanza.

Por último, las limitaciones intrínsecas que el paradigma de “consulta y consenso” le imprime a los procesos participativos de las A21L se conjugan con las que proceden de conflictos técnicos y políticos particulares en distintos niveles. En concreto, aquí hemos destacado explícitamente los que ocurrieron en el nivel supralocal de la asociación eurorregional de municipios donde se gestó el lanzamiento de las A21L. En otras A21L pueden remitir a otras modalidades con variable afección sobre la calidad participativa de los procesos. En cualquier caso, lo que estos ejemplos han puesto de relieve, a nuestro juicio, es que en los procesos participativos de esta índole no emergen con facilidad los recurrentes conflictos y desigualdades que persisten en el conjunto de la sociedad local y que, indirectamente, están influyendo en las potencialidades de representatividad, consenso y decisión del conjunto de la misma.

 

Notas