LAS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEÑAS Y LA AGRICULTURA FAMILIAR: QUINCE AÑOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)

Miriam-Hermi Zaar
Colaboradora del Departamento de Geografía Humana, Universidad de Barcelona
miriamzaar@yahoo.es

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Las políticas públicas brasileñas y la agricultura familiar: quince años del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) (Resumen)

El Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) fue instituido el  24 de agosto de 1995. En sus quince años de existencia, ha tenido cambios fundamentales. De un modelo primario en que se establecían poco más que valores de créditos, con altos tipos de interés y grandes exigencias, pasó en 1999 a incorporar el Manual de Crédito Rural, documento que orienta la política agraria brasileña, y en 2000 agrupó los agricultores según sus especificidades. Sin embargo fue solamente a partir de 2004, con nuevas normas que el programa amplió los beneficiarios y creó otras modalidades de préstamos con nuevos criterios. Nuestro objetivo es estudiar el proceso que introdujo los principales cambios así como analizar las principales características que hicieron y que hacen de este Programa una importante vía de apoyo y de impulso a la agricultura familiar brasileña.

Palabras clave: políticas públicas en Brasil, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), agricultura familiar brasileña, líneas de crédito

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As políticas públicas brasileiras e a agricultura familiar: Quinze anos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) (Resumo)

O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) foi instituído em 24 de agosto de 1995. Nos seus quinze anos de existência, passou por modificações fundamentais. De um modelo primário que estabelecia pouco mais que valores de crédito, com altas taxas de juros e grandes exigências, passou a incorporar, em 1999, o Manual de Crédito Rural, documento que orienta a política agrária brasileira, e em 2000 agrupou os agricultores familiares segundo as suas especificidades. Entretanto, foi somente a partir de 2004, com novas resoluções que o programa ampliou os beneficiários e criou  outras modalidades de empréstimos com novos critérios. Nosso objetivo é estudar o processo que introduziu as principais modificações assim como analisar as principais características que fizeram e que fazem deste Programa uma importante via de apoio e de impulso à agricultura familiar brasileira.

Palavras chave: políticas públicas brasileiras, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), agricultura familiar brasileira, linhas de crédito

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Brazilian public policies and the family farming: fifteen years of the Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) (Abstract)

The Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) was established in August 24, 1995. In its fifteen  years  of existence it has had fundamental changes. The primary model, set little more than the value of loans, high interest rates and high demands. In 1999 the Program was incorporated in the Manual de Crédito Rural, a document that guides the Brazilian agriculture policy, and in 2000 brought together farmers, according to their specificities. However it was only from 2004, with new resolutions that the program expanded the beneficiaries and created other types of loans with new criteria. Our objective is to study the process that introduced the main changes and analize the main features that made and make this program an important way of support and impulse to the Brazilian family farming.

Key words: Brazilian public policies, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Brazilian family farming, credit lines

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El tema de la agricultura familiar y sus posibilidades de mantenimiento han sido motivo de muchos debates académicos en el último siglo. A ellos contribuyeron durante varias décadas las aportaciones de Karl Marx, de Karl Kaustky y de Alexander Chayanov, que, a partir de la década de 1970, fueron complementadas o cuestionadas por otros planteamientos como los de Claude Servolin, Eric Wolf, Theodor Shanin y Broguslaw Galeski entre otros. Más recientemente, el tema ha sido estudiado por muchos  profesionales de diferentes áreas de las ciencias humanas y sociales, que han investigado y debatido cuestiones respecto a la pequeña explotación agraria.

En España han contribuido a estas discusiones las investigaciones de Miren Etxezarreta, Emilio Pérez Touriño, Manuel Pérez y Eduardo Sevilla, entre otros. En Brasil, José de Souza Martins, José Graziano da Silva, Ariovaldo Oliveira, Maria de Nazareth Wanderley, Lenyra Rique da Silva y Sergio Schneider están entre los más importantes investigadores de temas relacionados con la pequeña explotación agraria.

Los temas discutidos por todos ellos están relacionados con un determinado contexto histórico, aunque  abordaron en uno u otro momento, las dificultades por las que pasó y pasa la agricultura familiar para hacer posible su mantenimiento y cómo las políticas públicas intervienen en el proceso.

Esto se produjo recientemente, con la globalización y la progresiva liberalización de los mercados agropecuarios mundiales, que han traído como consecuencia la modernización de la agricultura, el monocultivo y el aumento de las exportaciones de grano, y que al mismo tiempo han provocado cambios significativos en las explotaciones familiares, e importantes desequilibrios en la estructura de la tierra y en el ecosistema, especialmente en los países periféricos.

Unos de los asuntos más debatidos en las últimas décadas en casi todo el mundo ha sido la precariedad de la agricultura familiar. Se ha destacado el estímulo al monocultivo y la falta de políticas de apoyo a los pequeños agricultores y se ha insistido en que el éxodo rural y la migración internacional son un reflejo de esta precariedad.  La atención ha estado volcada en la necesidad de pensar nuevas alternativas[1] a esta situación, y crear propuestas para que los gobiernos de los países desarrollados se comprometan a ayudar a los países en peores condiciones socio-económicas.

El tema de la seguridad alimentaria ha adquirido vital importancia. Se ha considerado que las políticas agrarias que tienen como objetivo incentivar la producción para la subsistencia juegan un papel fundamental en el sostenimiento de las pequeñas explotaciones agrarias y, como consecuencia, en el desarrollo rural[2].

En este contexto, y presionado por los representantes de los agricultores familiares, el gobierno brasileño instituyó en 1995 el Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) con el objetivo de crear nuevas posibilidades de crédito para los agricultores familiares. Inicialmente al alcance de pocos, debido a sus grandes exigencias, se transformó, paulatinamente en un importante medio de obtención de créditos a bajo interés. Por su importancia ha sido tema de tesis, artículos científicos e informes de investigación presentados en seminarios y congresos, que generaron importantes debates. Hubo una serie de publicaciones donde los análisis sobre su evolución durante la primera década de existencia ganaron relevancia, aunque la mayor incidencia de trabajos científicos se produjo entre los años 2002 y 2003, probablemente por la etapa en que se encontraba el programa: con datos suficientes para elaborar los primeros análisis críticos respecto a los problemas que el programa presentaba y al pequeño número de agricultores familiares que abarcaba[3].

La falta de publicaciones que analicen la evolución del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)  a lo largo de los primeros 15 años de su existencia y el hecho de haber investigado este tema desde que comencé la elaboración de mi Tesis Doctoral[4], me motivó a elaborar este artículo que tiene como meta analizar su evolución y la forma como benefició a los agricultores familiares durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Inacio Lula da Silva (2003-2010).

Para ello estudié  detalladamente la legislación publicada así como los datos elaborados en diferentes estudios de instituciones brasileñas. De manera más concreta, he analizado la legislación (Leyes y Resoluciones) que afecta al mayor número posible de agricultores y que tuvo relevancia en los cambios producidos. Los datos para la elaboración de cuadros, gráficos y mapas han sido obtenidos en diferentes fuentes oficiales que estudian el tema. Alargaría excesivamente este texto y haría fatigosa su lectura, citar documentos que tratan de la financiación de determinados productos agrícolas, o del aumento en los plazos y descuentos puntuales para el pago de deudas a agricultores que tuviesen determinadas dificultades con las cosechas, debido a problemas climáticos, por ejemplo.

En esta investigación he entrevistado a 30 agricultores familiares del oeste de Paraná que utilizaron el Programa para el coste de la producción y para la compra de aperos y máquinas agrícolas desde hace al menos 5 años. Las familias entrevistadas poseen características diferentes en cuanto al número de miembros y principal actividad de la explotación, aunque todas poseen el título de propiedad de la tierra.

Este artículo se estructura en diferentes apartados. En los primeros de carácter introductorio elaboramos un breve comentario sobre la importancia de la agricultura familiar en Brasil, a los que sigue un resumen sobre el papel que tuvo el crédito rural en la implantación de la denominada “Revolución Verde” durante las décadas de 1960 y 1970, y, mostramos el cambio de rumbo que se produjo durante el período de crisis (años 1980 y parte de los 1990) que llevó al endeudamiento de los pequeños agricultores y a la reducción del número de explotaciones familiares.

A continuación, trataremos de los principales hechos que llevaron a la institución del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), así como a su fase de implantación, sus objetivos y principales características. Para esto, realizamos un estudio evolutivo del Programa, considerando los avances que se produjeron y las características que el PRONAF fue adquiriendo a partir de las nuevas resoluciones gubernamentales.

Para concluir, haremos una síntesis comparativa entre los avances producidos durante los quince años del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) y la repercusión que tuvo en el número de préstamos concedidos; finalmente pondremos de manifiesto los problemas que todavía persisten y que deben ser solucionados para que el Programa abarque a todos los agricultores que lo necesiten.

La importancia de la agricultura familiar en Brasil

El Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), en colaboración con el  Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) publicó, por primera vez, en el Censo Agropecuário de 2006, un apartado dedicado exclusivamente a la agricultura familiar brasileña. Esta inserción solo fue posible a partir de la Ley 11.326 de julio de 2006, que determinó las características de la agricultura familiar y le dio un nuevo status dentro de las políticas agrarias, como se observa en el texto de la referida ley transcrita a continuación:

Art. 1^o  Esta Lei estabelece os conceitos, princípios e instrumentos destinados à formulação das políticas públicas direcionadas à Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais.

Art. 2^o  A formulação, gestão e execução da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais serão articuladas, em todas as fases de sua formulação e implementação, com a política agrícola, na forma da lei, e com as políticas voltadas para a reforma agrária.

Art. 3^o  Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo,  simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;
II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III - tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento;
IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.[5]

Los primeros resultados de este Censo Agropecuário son una muestra de la importancia de la agricultura familiar en los aspectos sociales y económicos de Brasil. En la sección dedicada a la agricultura familiar se indica que en 2006 se identificaron en todo el país, 4.367.902 explotaciones agrícolas familiares y que éstas poseían el 84,4 por ciento del total de explotaciones agrarias existentes en el país, aunque ocupaban de media, solo el 24,3 por ciento de las tierras destinadas a las actividades agropecuarias.

Esto sucede porque mientras en algunos estados brasileños como Sergipe y Pernambuco la agricultura familiar posee el 48 y el 47 por ciento de las tierras respectivamente, otros estados como Amapá (1,8%), Mato Grosso do Sul (3,9), Mato Grosso (10,2%), Goiás (12,9%) e incluso São Paulo (15%) las grandes explotaciones son las propietarias de la gran mayoría de las tierras (figura 1 y cuadro 1).

 

Figura 1. Número de explotaciones familiares en Brasil y porcentaje del área que ocupan. Elaboración propia (Miriam H. Zaar), a partir del Censo Agropecuário 2006. Agricultura familiar. Primeiros resultados. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/agri_familiar_2006/default.shtm.

 

También se constató que la gran mayoría de los agricultores familiares brasileños, 3,2 millones, poseen propiedad, y que otros 691 mil trabajan como arrendatarios, medieros u ocupantes. Además, 170 mil estaban asentados y no poseían el título de la tierra, y 255 mil productores cultivaban en áreas cedidas temporalmente.

 

El Censo Agropecuario registró igualmente que en 2006 existían 12,3 millones de personas vinculadas a la estructura de la agricultura familiar, el 74,4 por ciento del total de trabajadores rurales brasileños;  que el 90 por ciento de éstos tenían lazos de parentesco con el productor, una de las características principales de la agricultura familiar, y que el 80 por ciento de ellos residían en la propia explotación. Los ingresos provenientes de la agricultura familiar correspondió, en 2006, a un tercio del total de ingresos obtenidos en las explotaciones agropecuarias brasileñas.

Respecto a la educación, el censo registró que Brasil todavía tiene una deuda importante con las áreas rurales, ya que un 37 por ciento de personas que viven en las explotaciones agrarias no tuvieron la oportunidad de ser alfabetizados. 

Son datos recientes y que retratan la agricultura familiar de parte la primera década de siglo XXI, pero, al mismo tiempo, nos confirman una tendencia, que ya se conocía a través de investigaciones puntuales. Es el caso, por ejemplo, de la pluriactiavidad (part time farming). Las informaciones publicadas revelan que el número de personas que viven en la explotación, ocupadas con actividades no agropecuarias es menor de lo que se pensaba: 169 mil entre los agricultores familiares. Sin embargo, pone de manifiesto que el 26 por ciento de los productores principales de cada explotación familiar dedicaban parte de su tiempo a actividades ajenas a la explotación, tanto agropecuarias como no. 

Los datos del Censo aluden asimismo a la financiación de estas explotaciones agrarias, tema que trata este artículo. Según el Censo, en 2006, 781 mil explotaciones solicitaron créditos; de ellos, el crédito para el coste de los cultivos (gastos para la producción) fue la principal finalidad en 405 mil explotaciones; seguido por la inversión (gastos de capital) en 344 mil explotaciones; por el mantenimiento de la explotación en 74 mil; y por la comercialización en 8 mil propiedades. También se registró que más 3,5 millones de las explotaciones familiares no solicitaron préstamos porque “no los necesitaban” o porque tenían “miedo de contraer deudas”[6].

Para finalizar esta introducción y teniendo en cuenta la importancia que los términos "coste" e "inversión" adquieren cuando se trata de analizar un programa de crédito agrícola, creemos oportuno señalar que a veces son difíciles de precisar exactamente, ya que algunas partidas de coste de financiamiento podrían ser consideradas también como inversión y viceversa. Pero, cuando nos referimos a estos términos queremos decir que: a) el crédito para el coste tiene como destino pagar los gastos para el cultivo (preparación de la tierra, siembra, compra de abonos, agrotóxicos, cosecha, etc); b) el crédito para la inversión tiene como finalidad la mejora de la infraestructura de la explotación (construcción de pocilgas, cobertizos, cuadras, almacenes o la compra de equipamientos y máquinas agrícolas, etc). 

El crédito rural familiar en Brasil antes del PRONAF (1965-1995)

Según la coyuntura política nacional e internacional, los agricultores familiares brasileños tuvieron, en diferentes períodos, distintas posibilidades y alternativas para obtener crédito rural. Antes de comenzar nuestro análisis sobre el PRONAF haremos una breve retrospectiva sobre el período anterior a la creación del mismo. Esta retrospectiva comprenderá tres períodos: el que antecede a 1966, año en que se creó el Sistema Nacional de Crédito Rural; la etapa comprendida entre 1966 y 1982, conocida como “Revolución Verde”, y la fase de crisis de la economía brasileña entre 1983 y 1995.

La agricultura de subsistencia

En 1965 se creó el Sistema Nacional de Crédito Rural. Hasta ese momento, la agricultura familiar se caracterizaba por el cultivo de productos de subsistencia. El objetivo principal era la alimentación familiar, y la comercialización dependía de los excedentes.  En este proceso la agricultura familiar se basaba en la autosuficiencia y en el sistema de intercambio de productos; el sistema de producción se caracterizaba por el uso de la fertilidad natural de las tierras antes ocupadas por bosques y el uso de la fuerza del trabajo manual, ayudada por la tracción animal[7].

Para que esto fuera posible, la extensión de la explotación destinada a la siembra era pequeña. Lo restante estaba ocupado con bosques o pasto para la cría extensiva. El agricultor poseía en su explotación una importante diversidad genética que, a través de las semillas guardadas y preparadas con cuidado, le permitía el plantío de diferentes productos para su subsistencia. La falta de crédito o de un seguro para la cosecha inducía al pequeño agricultor a sembrar de forma escalonada para que la sequía, el exceso de lluvias o el granizo no destruyera toda la cosecha.

El crédito rural y la “Revolución Verde”

La interacción entre la agricultura y el conjunto de la economía, en particular la vinculación entre agricultura e industria, ganó impulso a partir de la década de 1930, especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, cuando el gobierno orientó su política hacia el fortalecimiento del capital urbano-industrial.

Los buenos precios del café y de otros bienes primarios de exportación, en los primeros diez años tras el conflicto mundial, generaron divisas para la importación de bienes destinados a la expansión industrial, crearon y transfirieron recursos de capital para la industria, proporcionaron mano de obra adicional barata para la industria, y produjeron alimentos a menor coste para el consumo urbano.

Para garantizar la continuación de la expansión industrial, el Estado adoptó un “modelo” de modernización agrícola que rompiese con el antiguo patrón de expansión agrícola, fundado en el uso extensivo de la tierra y de la fuerza de trabajo. Este nuevo modelo tenía como objetivo hacer posible la transformación de las fuerzas productivas en la agricultura brasileña, capitalizando la pequeña y media propiedad que, por no generar el excedente necesario, no tenía acceso a una tecnología más avanzada.

Se trató de la aplicación de un modelo instalado, a partir de la Segunda Guerra Mundial, en los países europeos más desarrollados. Tal como ha escrito Claude Servolin, en él “se reunieron todas las condiciones técnicas que permitían un aumento masivo de productividad del trabajo en las producciones vegetales: mecanización de todas las operaciones productivas, variedades de alto rendimiento, fertilización que hacía innecesario el estiércol,  simplificar las rotaciones,  eliminar en gran parte los cultivos forrajeros, herbicidas químicos, etc"[8]. 

La puesta en marcha del proyecto de modernización agrícola brasileño a partir de la segunda mitad de los años 1960, se hizo bajo presión, y teniendo dos objetivos diferentes. Uno, la necesidad de crear una demanda capaz de absorber la producción de las industrias de bienes de capital para el sector, abastecer las agroindustrias y atender la demanda de alimentos en el mercado interno. El otro, aumentar las exportaciones de productos que demandan los mercados internacionales con el fin de conseguir las divisas que servirían para pagar los intereses de una abultada deuda externa. El II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que estuvo en vigor entre 1975 y 1979, autorizó los subsidios estatales que posibilitarían alcanzar para estos fines.

La creación del Sistema Nacional de Crédito Rural en 1965, ya en el período de la dictadura militar, fue el primer, y, hasta la década de 1990, el principal instrumento de política agrícola en Brasil. Puso a disposición de los agricultores grandes sumas en dinero, que fueron destinadas a la compra de productos industrializados (maquinaría, insumos, etc) necesarios para el cultivo con técnicas modernas y a la cría de animales integrados a los nuevos complejos agroindustriales. Eso se consiguió con medidas legales que obligaron a los bancos privados a aplicar el 10 por ciento de sus ingresos en el crédito agrícola, o a canalizarlos al Banco Central con un interés del 7 por ciento[9].

El subsidio del crédito rural, sin la aplicación de la corrección monetaria, se transformó, en la década de 1970 en un mecanismo indirecto de transferencia de la plusvalía estatal al sector agrícola, incentivando la creación de empresas agrícolas que substituirían las pequeñas explotaciones “ineficientes”[10]. Debido a esto, y como se observa en la figura 2, los préstamos, entre 1969 y 1979 aumentaron más del 500 por ciento.

 

El resultado de la evolución de los recursos muestra que entre 1960 y 1985, hubo un aumento creciente del uso de abonos químicos y de la fuerza mecánica (tractores, arados con tracción mecánica, cosechadoras y máquinas para sembrar), aunque, el mayor salto se produjo entre 1970 y 1980 (figura 3). A partir de 1980, por los motivos que comentaremos a continuación, este ascenso se presenta más suave e inclusive con algunos descensos, como es el caso de los arados con tracción mecánica y cosechadoras.

 

Figura 3. Evolución del número de máquinas agrícolas y del uso de fertilizantes entre 1960 y 1985. Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir de los Censos Agropecuários Brasileiros de 1960, 1970 y 1980 (Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística). En el Censo Agropecuário de 1960 no se computaron las cosechadoras, las máquinas para sembrar y ni los arados que se utilizaban con tracción animal o mecánica.

Los datos que aparecen en el cuadro, nos hacen estar de acuerdo con Bernard Sorj cuando afirma que el crédito agrícola se transformó en el mayor impulsor del proceso de modernización de las fuerzas productivas, llegando a veces a subsidiar prácticamente más de la mitad del valor de la maquinaría agrícola. Para este autor, la disminución de los precios de la maquinaría hizo posible la mecanización, ya que resultaba más económico utilizar maquinaria subsidiada que pagar el trabajo manual de los jornaleros. Como resultado de ello, se produjo un aumento del paro entre los trabajadores rurales[11].

Los agricultores familiares que hemos entrevistado reconocieron la existencia de crédito en abundancia y los tipos de interés negativos. Como refieren los agricultores, el dinero liberado para el cultivo posibilitaba, además, la compra de maquinaría y con ello la difusión de la modernización agrícola. En sus propias palabras:

“ o pessoal fazia o custeio prá plantar a soja, era incentivado... era subsidiado pelo governo, não tinha juros, não tinha despesa. Então o agricultor levantava aquele dineiro, preparava a terra e .... sobrava dinheiro, e aí pegava o dinheiro que sobrava e fazia otra coisa com ele... comprara trator ...”

“ no UNIBANCO, a gente pegava dinheiro, não tinha juros... Eu peguei lá uns anos, em 70. Com o dinheiro eu dei entrada prá comprar as máquinas, o trator..... derrubava o mato, comprava o adubo y mecanizava“[12].         

En este proceso, la agricultura familiar se transformó en un potente mercado para la adquisión de insumos, agrotóxicos y máquinas agrícolas. Una parte de los agricultores lograron entrar en el proceso, aunque con ello perdieron la autonomía de la gestión del proceso productivo. Sin embargo, otra parte de los pequeños agricultores continuaron produciendo con bajos índices de productividad, perdieron sus tierras debido a las deudas contraídas o emigraron hacia las fronteras agrícolas, localizadas en las Regiones Centro-Oeste y Norte de Brasil. Esto se produjo porque el crédito no se distribuyó de forma equitativa entre el conjunto de los productores, lo que hizo que los pequeños y más pobres quedasen marginados del proceso de modernización. Una realidad que, según José Antonio Segrelles siguió la misma dinámica en todos los países latinoamericanos. Dicho en sus propias palabras:

"La revolución verde, como era de esperar, no eliminó el hambre ni la miseria en el campo latinoamericano, pero agrandó las diferencias entre agricultores pobres y agricultores ricos y estimuló la concentración de la tierra, elevando su precio y el de los arrendamientos, al mismo tiempo que se incrementaba la deuda externa de estos países. Asimismo, la utilización masiva de insumos y el empleo de variedades genéticas de alto rendimiento, a veces todo ello de forma innecesaria y desmedida, condujo al endeudamiento de los campesinos latinoamericanos, a un aumento de los costes de producción y al deterioro del medio natural." [13]

Igualmente, se privilegiaron el monocultivo de productos como la soja y el trigo que favorecían la modernización de las técnicas agrícolas y la acumulación de capital, en detrimento de la diversidad biológica en la que se siembran productos como los fríjoles, el arroz, el maíz y la yuca, etc, destinados mayoritariamente al mantenimiento de los agricultores y de sus fincas.

José Francisco da Silva (s/f), es uno de los investigadores que aborda la situación del crédito rural en este período. Comenta que la burocracia y las exigencias de garantías a los pequeños agricultores les hicieron recurrir a los grandes propietarios o comerciantes del pueblo, pagando altos tipos de interés[14].

Así, el proceso tuvo dos consecuencias diferentes. De un lado, la política de créditos y de introducción de nuevas tecnologías orientadas al mercado provocaron, en el ámbito económico, el aumento de las exportaciones y la expansión de las agroindustrias, de las industrias químicas y de producción de máquinas agrícolas. Del otro, y bajo un punto de vista social, hubo una pérdida de autosuficiencia para la producción de alimentos, abonos e instrumentos agrícolas, un incremento de la concentración de la tierra y de la renta y, como consecuencia, el éxodo rural. Además, se deterioró la diversidad natural del ecosistema que permite el mantenimiento de su equilibrio natural se deterioró y se intensificaron los problemas ambientales con la tala indiscriminada de árboles en las nuevas fronteras agrícolas así como por la contaminación del subsuelo y de los ríos debido  el uso indiscriminado de insecticidas y herbicidas[15]. 

La fase de crisis de la economía brasileña (1983 y 1995)

En la década de 1980, el proceso neoliberal que supuso para Latinoamérica, y en consecuencia para Brasil, el sometimiento del sector agrario a las exigencias del mercado y al liberalismo mercantil, provocó una crisis del modelo de agricultura gestado en la década anterior y con ella el abandono de cualquier política agraria que pudiera beneficiar a la agricultura familiar brasileña.

La política monetaria de Estados Unidos, que triplicó los tipos de intereses internacionales, aceleró y promovió la crisis económica de 1979 y la retracción de los precios mundiales en los principales productos de exportación, lo que puso en cuestión el modelo de desarrollo vigente. En 1981 Brasil recurrió a la moratoria en el pago de los créditos. Los altos tipos de intereses, la inflación creciente y la insolvencia del Estado impidieron mantener las mismas políticas públicas del “período desarrollista”.

Para disminuir los gastos del Estado y estimular la iniciativa privada, la agricultura de la década de 1980, denominada “década perdida”, se caracterizó, como ya se pudo observar en la figura 1, por la reducción del capital disponible a los créditos rurales. A partir de 1980, la financiación de las actividades agrícolas se integró en las reglas generales del Sistema Financeiro Nacional. En el año agrícola 1981/1982, la concesión  de préstamos se hacía mediante el pago de tasas de inflación y de tipos de intereses, esto último de un 3 por ciento anual.

Fue solo a partir de 1986 con el final de la dictadura militar y la transición a la democracia que se instituyó el  Plan Cruzado, y con él, los agricultores volvieron a tener tipos de intereses fijos. El 1987 de un 10 por ciento anual y con el Plan Breser  (julio de 1987), que modificó las reglas anteriores, del 9 por ciento anual.

Los parlamentarios que elaboraron la Constitución brasileña de 1888, legislaron también en favor de los pequeños  agricultores, ya que amnistiaron parte de sus deudas y aprobaron la Ley Agrícola que estableció la obligatoriedad de la equivalencia-producto para las operaciones de crédito rural[16].

Asimismo, las políticas de la década de 1980, fruto en general de la progresiva liberalización de los mercados agropecuarios y caracterizadas por el deterioro en la oferta de créditos agrícolas, redujeron el área sembrada y como consecuencia, el total cosechado, especialmente durante toda la segunda mitad de la década de 1980.

Los primeros pasos hacia el PRONAF y la creación del Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAPE)

En continuidad con lo que venía sucediendo en la década de 1980, en la primera mitad de los años1990 los problemas con el crédito rural se agravaron con el distanciamiento entre los tipos de interés aplicados y el precio de los productos agrícolas.

En 1990, por lo menos un tercio del crédito rural se prestó a tasas libres, además de que el sector privado, especialmente las agroindustrias a través de las financiaciones, pasaron a orientar la agricultura, de acuerdo con sus intereses y con las tendencias del mercado, hacia los productos con mayor demanda interna y externa.

Como un pequeño avance hacia la resolución del problema que afectaba a los agricultores familiares brasileños, el Gobierno de Fernando Collor aprobó en 17 de enero de 1991 la Lei 8.171 sobre política agrícola que establecía, de forma modesta, el principio de una política diferenciada  que atendiera las necesidades del pequeño productor. En sus artículos 3 y 48, este último que trata del crédito rural, menciona como objetivos de la nueva Ley, apoyar institucionalmente al productor rural, con atención prioritaria al pequeño agricultor y a sus familias; también propiciaba, a través del crédito rural, la adquisición y legalización de tierras a los pequeños productores, arrendatarios, aparceros, ocupantes y trabajadores rurales[17]. 

Sin embargo, hasta 1994 no se elaboró ningún tipo de programa que destinase recursos para financiar específicamente la agricultura familiar. En realidad, había una cierta confusión en cuanto a este término. A efectos de las estadísticas se consideraba la agricultura familiar como equivalente a la pequeña producción o a la producción de subsistencia. Más tarde, para los efectos de inclusión en el Manual de Crédito Rural (MCR), se creó la categoría de los mini-productores, teniendo como base los ingresos obtenidos en la producción. Así, según las definiciones del Banco de Brasil, eran mini-productores aquellos que con las actividades realizadas en su explotación obtuviesen ingresos anuales de hasta 7.500 reales, y pequeños productores los que consiguiesen hasta 22.000 reales anuales.

En este período, el movimiento sindical de los trabajadores rurales ligados a la Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) y al Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos Trabalhadores (DNTR/CUT), pasaban a organizarse y orientar sus demandas hacia los agricultores que serían afectados por el proceso de apertura comercial de la economía, especialmente en los tres estados del Sur (Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná). Las reivindicaciones de los trabajadores rurales organizados, que ya habían comenzado a tener voz en la Constitución de 1988, ganaron importancia con las Jornadas Nacionais de Luta  que a partir de 1995 se denominaron Grito da Terra Brasil[18].

Los trabajadores agrícolas organizados exigían, la reformulación de las leyes de crédito agrícola y una vuelta a políticas que incentivasen las prácticas agrícolas, e insistían, además, en la necesidad de crear un programa de crédito subsidiado que considerara la diversidad de las actividades rurales. Los motivos aludidos eran que, además de tener una trayectoria agropecuaria y ser un país con gran potencial de tierras destinadas a la agricultura, existía, en Brasil un gran número de productores familiares que dependían de políticas favorables para el mantenimiento de sus explotaciones.

En este contexto el Gobierno de Itamar Franco instituyó el  Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAPE). Las condiciones para tener acceso al crédito, a través del PROVAPE, en el año agrícola 1994/1995 eran restrictivas ya que se exigía que el agricultor perteneciese a una cooperativa o asociación de productores rurales, que obtuviese un mínimo del 80 por ciento de su renta bruta de la agricultura y que no tuviera empleados. Los tipos de interés eran del 4 por ciento al año, y el crédito para el coste de producción estaba limitado a 5 hectáreas,  características que hicieron que el Programa tuviera un alcance reducido[19].

Paralelamente entraría en escena un nuevo elemento. Se trata del  informe final del Projeto UTF/BRA036/BRA, realizado conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agraria (INCRA), y denominado Diretrizes de Política Agraria e Desenvolvimento Sustentable cuya preposición básica planteaba que, para que Brasil consiguiera un desarrollo sostenible, era necesario que se fortalecera la agricultura familiar. Publicado en 1995, este documento colaboró decisivamente con el marco conceptual del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)[20].

El tema repercutió también en los debates electorales de 1994, adquiriendo importancia en los programas y discursos a medida que se intensificaba la disputa entre los dos principales candidatos a la Presidencia de la República: Inácio Lula da Silva y Fernando Enrique Cardoso. Todos estos hechos se transformaron en un mecanismo de presión para que el candidato vencedor, Fernando Henrique Cardoso, diese los primeros pasos hacia la creación en 1995 del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).

La implantación del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)

El Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) se instituyó a través de la Resolução 2.191 del 24 de agosto de 1995. En sus quince años de existencia, ha sufrido cambios fundamentales. De un modelo primario en que se establecían poco más que valores de créditos, tipos de interés y condiciones mínimas, se transformó, en 1999, en un programa más complejo con reglas que consideraban las especificidades de los agricultores, organizados en grupos según sus ingresos, y a partir de 2004, con una nueva resolución, amplió los beneficiarios y creó otras modalidades de préstamos con nuevos criterios. El este apartado tenemos la oportunidad de observar las primeras fases por las que pasó, los principales cambios y características que hicieron, y hacen todavía, de este Programa una vía de apoyo y de impulso a la agricultura familiar brasileña.

La  fase de implantación (1995 y 1996)

Inicialmente, los objetivos del Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) eran muy limitados, ya que estaban dirigidos esencialmente a financiar el coste de producción con la concesión de créditos de hasta 5.000 reales y tipos de interés de un 16 por ciento anual, aunque se podían financiar las inversiones con créditos de hasta 10.000 reales y con costes más elevados: del 16 por ciento en el primer año y para los años siguientes considerando la  Taxa de Juros  de Longo Prazo (TJLP). También se concedía un descuento del 25 por ciento del importe de los intereses, cuando el pago se hacía con puntualidad. Los artículos 1 y 2 de la Resolução 2191 tratan esencialmente de las condiciones para beneficiarse del programa, de los encargos financieros, de los límites de crédito y de cómo los valores prestados deberían tener una equivalencia con los productos cultivados. Vale la pena reproducirlos a continuación:

”Art. 1º -  Instituir,  no  âmbito  do  crédito rural, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), destinado  ao apoio financeiro às atividades agropecuárias exploradas mediante emprego direto da força de trabalho do produtor e de sua família.

Art. 2º - Os financiamentos ao amparo do PRONAF ficam sujeitos às seguintes condições:                                     
 I  - beneficiário: produtor rural que atender simultaneamente  aos  seguintes quesitos, comprovado mediante declaração  de aptidão  fornecida por agente credenciado pelo Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária (MAARA): 

a) explore parcela de terra na condição de proprietário, posseiro, arrendatário ou parceiro;  
b)  não  mantenha empregado permanente, sendo admitido o recurso eventual à ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade agrícola o exigir;
c)  não detenha, a  qualquer  título, área  superior a quatro módulos fiscais, quantificados na legislação em vigor;       
d)  no mínimo, 80% (oitenta por cento) de   sua  renda bruta anual seja proveniente da exploração agropecuária ou extrativa;
e) resida  na  propriedade ou em aglomerado urbano ou rural próximos;   

 II - encargos financeiros:  
a)  custeio: taxa efetiva de juros de 16% a.a. (dezesseis por cento ao ano);   
b)  investimento: taxa  efetiva  de  juros de 16% a.a.(dezesseis  por cento ao ano) para os primeiros 12 (doze) meses. Para os períodos subseqüentes, a taxa de juros será repactuada anualmente, mantendo-se  a mesma proporcionalidade verificada entre a Taxa de Juros  de Longo Prazo (TJLP) vigente na data de contratação e a taxa de juros fixada para o primeiro ano;    
c)  o mutuário  fará  jus a um rebate correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) do valor dos juros devidos, por ocasião de seu efetivo pagamento;       

III  - alíquota  de  adicional  do PROAGRO: 2% (dois por cento); 

IV - limites de crédito para investimento: 
a) R$10.000,00 (dez mil reais), por beneficiário; 
b)  R$50.000,00 (cinqüenta mil reais), quando se  tratar de crédito coletivo, obedecido o limite individual por beneficiário;      

V - equivalência em produto: 
a)  é obrigatória a inserção de cláusula assegurando a sistemática de equivalência nos créditos de custeio, observadas  as disposições da Resolução nº 2.100, de 24.08.94, no que couber;  
b)  no caso de crédito destinado a custeio pecuário ou de produto não amparado pela Política de Garantia de Preços Mínimos -PGPM, a cláusula de equivalência deve ser formalizada com  base  em produto amparado, livremente ajustado entre financiado e financiador”[21].

Los altos tipos de interés eran la razón principal por la cual los préstamos quedaban fuera del alcance de la gran mayoría de los agricultores familiares. Pero también contribuían a esta dificultad el cumplimiento de otras exigencias, como la de presentación de un presupuesto, plan o proyecto agropecuario; la comprobación de la adquisición de abonos y herbicidas; la comprobación del pago del Imposto Territorial Rural (ITR), la presentación de la Declaração de Aptidão Agrícola y la adhesión obligatoria al zoneamento agrícola[22].

Además y debido a estas exigencias, los resultados alcanzados en esta primera fase fueron modestos. Según evaluaciones internas del Banco de Brasil, hubo una baja aplicación de la cantidad destinada a los préstamos, como consecuencia de una gran dificultad de acceso[23].

Como resultado de este hecho, el año 1996 el PRONAF se encontraba en un callejón sin salida. Estaba claro que el programa aún no se había puesto en marcha y existían muchas críticas, principalmente por parte de las entidades representativas de los trabajadores. El PRONAF era apenas un programa de pequeño alcance con condiciones de financiación muy cercanas al PROVAPE (Programa de Valorização da Pequena Produção Rural), con el agravante de que sus tasas de interés eran más elevadas.

Sin embargo, como fruto de las presiones de los agricultores familiares y de sus representantes, comenzaron a producirse los primeros cambios. Uno de ellos fue un cambio de orientación por parte del gobierno federal y una utilización más directa de los recursos del Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) en el Programa, lo que permitió que abarcase a un número mayor de beneficiarios. Otro, a través del Decreto 1.946 de 28 de junio de 1996, tuvo mayor alcance. Con “la finalidad de promover el desarrollo sostenible del segmento rural constituido por los agricultores familiares, para proporcionarles el aumento de la capacidad productiva, la generación de empleos y la mejoría de renta”[24] el programa adquirió mayor dimensión y pasó a operar nacionalmente. El artículo 2, estableció las acciones del Programa a partir de las siguientes directrices:

“a) melhorar a qualidade de vida no segmento da agricultura familiar, mediante promoção do desenvolvimento rural de forma sustentada, aumento de sua capacidade produtiva e abertura de novas oportunidades de emprego e renda;
b) proporcionar o aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante estímulos à pesquisa, desenvolvimento e difusão de técnicas adequadas à agricultura familiar, com vistas ao aumento da produtividade do trabalho agrícola, conjugado com a proteção do meio ambiente;
c) fomentar o aprimoramento profissional do agricultor familiar, proporcionando-lhe novos padrões tecnológicos e gerenciais;
d) adequar e implantar a infra-estrutura física e social necessária ao melhor desempenho produtivo dos agricultores familiares, fortalecendo os serviços de apoio à implementação de seus projetos, à obtenção de financiamento em volume suficiente e oportuno dentro do calendário agrícola e o seu acesso e permanência no mercado, em condições competitivas;
e) atuar em função das demandas estabelecidas nos níveis municipal, estadual e federal pelos agricultores familiares e suas organizações;
f) agilizar os processos administrativos, de modo a permitir que os benefícios proporcionados pelo Programa sejam rapidamente absorvidos pelos agricultores familiares e suas organizações;
g) buscar a participação dos agricultores familiares e de seus representantes nas decisões e iniciativas do Programa;
h) promover parcerias entre os poderes públicos e o setor privado para o desenvolvimento das ações previstas, como forma de se obter apoio e fomentar processos autenticamente participativos e descentralizados;
i) estimular e potencializar as experiências de desenvolvimento, que estejam sendo executadas pelos agricultores familiares e suas organizações, nas áreas de educação, formação, pesquisas e produção, entre outras”.

Y en su artículo 3 estableció que correspondía al Ministerio da Agricultura e do Abastecimento la coordinación del PRONAF, que tendría como competencia:

“I - promover gestões e apoiar a reorganização institucional que se fizer necessária junto aos órgãos federais que atuem no setor, bem como junto aos Governos Estaduais e Municipais, visando o reajustamento das políticas públicas aos objetivos do Programa;
II - apoiar e promover, em parceria com os Estados, os Municípios e os agentes financeiros, linhas de financiamento para a adequação e implantação da infra-estrutura física e social necessária ao desenvolvimento e continuidade da agricultura familiar;
III - propor mecanismos mais adequados à concessão de crédito aos agricultores familiares, orientando-os sobre os respectivos procedimentos de acesso e de reembolso;
IV - levar em consideração, na formulação das políticas de preços agrícolas, a realidade da agricultura familiar, promovendo, ademais, a criação de centros primários de comercialização e a redução da cadeia de intermediários;
V - promover ações para a capacitação e profissionalização dos agricultores familiares e de suas organizações e parceiros, de modo a proporcionar-lhes os conhecimentos, habilidades e tecnologias indispensáveis ao processo de produção, beneficiamento, agroindustrialização e comercialização, assim como para a elaboração e acompanhamento dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural - PMDR;
VI - assegurar o caráter descentralizado de execução do PRONAF e o estabelecimento de processos participativos dos agricultores familiares e de suas organizações na implementação e avaliação do Programa”[25].

Como puede verse, con estas medidas, se ampliaron tanto los objetivos como sus directrices de actuación. Pasó a existir una mayor preocupación hacia un desarrollo rural sostenible, compatible con una mayor producción y con el aumento de la renta de las explotaciones familiares. Para ello el Programa se propuso promover el perfeccionamiento profesional gerencial y técnico del agricultor, implantar y adecuar la infraestructura necesaria para la producción, reformular la política de precios agrícolas a la realidad de los agricultores familiares, establecer mecanismos más adecuados a la concesión de crédito, agilizar los procesos administrativos, y estimular los procesos participativos y la organización de los agricultores, entre otros. 

Sin embargo, hay que destacar que en este momento el modelo adoptado generaba ya algunas críticas.  La antropóloga social Maria José Carneiro fue una de las investigadoras que publicó en 1997 una  evaluación del modelo adoptado. Según la autora, cuando se importa un modelo, como en este caso el francés, es necesario tener en cuenta las especificidades, las coyunturas y el contexto histórico de cada país, ya que la situación de Brasil difiere totalmente de la economía europea de la posguerra. Mientras Francia pretendía disminuir la población rural con un programa que orientaba a los hijos de agricultores hacia sectores económicos no agrícolas, y tenía una serie de estímulos a la tecnificación agrícola y a la modernización de la sociedad rural, en Brasil, uno de los objetivos del PRONAF era justamente lo contrario, pretendía fijar la población en el área rural, generando empleo y renta a partir de un patrón sostenible[26].

Un paso adelante con las  Resoluciones  del Banco Central (1996, 1997 y 1998)

A partir del Decreto nº 1.946 de 28 de junio de 1996, hubo una serie de Resoluções que mejoraron y ampliaron las condiciones para que los agricultores familiares pudiesen acceder a los préstamos rurales a través del PRONAF. Algunas tuvieron mayor importancia que otras, debido a las metas que se propusieron, y al revocar resoluciones anteriores, sustituir artículos o ampliarlos.

Este es el caso de la Resolução nº 2.296 del Banco Central Brasileiro, también de 28 de junio, que redujo los tipos de interés del 16 por ciento al 9 por ciento para los costes de producción, e instituyó que los préstamos para la inversión en la explotación deberían tener como parámetros la Taxa de Interesse a Longo Prazo (TJLP) aumentada con un interés del 6 por ciento anual. Al mismo tiempo amplió el descuento del 50 por ciento, como premio de puntualidad (rebate) y, aunque mantuvo los límites de préstamos para el coste de producción, amplió a 15.000 reales y a 75.000 reales los límites para las inversiones individuales y colectivas, respectivamente.

Completando esas medidas, la Resolução 2.310 de 29 de agosto de 1996, revocó la Resolução 2.191, y entre otros aspectos, amplió el número de beneficiarios, pasando a incluir, además de los propietarios, a los arrendatarios, medieros y posseiros. Igualmente aceptó como beneficiarios a los agricultores que mantuviesen hasta dos empleados permanentes, y estableció que el crédito podía ser solicitado individual o colectivamente, y de forma solidaria o no.

La medida que consideraba beneficiarios a los agricultores que empleasen hasta dos trabajadores generó polémicas y fue fuertemente cuestionada por el Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais, que impugnó esta concesión a partir de dos motivos principales. Uno es que los agricultores que poseen empleados, y que absorberían parte significativa de los recursos para la inversión, generalmente tienen capacitad para ofrecer garantías reales a los bancos; y el otro es que, en medio de una gran disputa por los recursos, debido a los años de escasez de crédito, la inclusión de estos agricultores aumentaría la participación del sindicalismo patronal en la composición municipal del PRONAF[27].  

Debido a la constante presión de los sindicatos y al movimiento de agricultores familiares, se adoptaron también otras medidas que simplificaban y agilizaban el proceso de solicitud de crédito. Entre ellas, la Resolução 2.321 del 29 de octubre de 1996 suprimió la necesidad del presupuesto o proyecto agropecuario, la comprobación de la adquisición de abonos y herbicidas y, con relación al PROAGRO (seguro agrícola contra intemperies climáticas), aceptó que el pago del siniestro para valores menores de 1.000 reales podría darse sin la comprobación de las pérdidas. También redujo los tipos de interés para inversión en la explotación para un 50 por ciento de la Tasa de Interés a Largo Plazo (TJLP) y aumentó los plazos para la devolución de los mismos: dos años para los gastos con coste y ocho años con dos años de carencia para las inversiones en las explotaciones.

Igualmente,  con la Portaria nº 386 de 24 de septiembre de 1997, se facilitó el acceso a la Declaração de Aptidão Agrícola. A partir de este momento se determinó que dicha declaración de aptitud, que establecía la categoría económica del agricultor familiar, debería ser cumplimentada por organizaciones locales designadas para ese fin: sindicatos de trabajadores rurales afiliados a la CONTAG, empresas estaduais de extensão rural y sindicatos rurales (afiliados a la CNA). Por eso, para acceder al PRONAF, el agricultor familiar debería tener vínculo con alguna organización local que lo cualificara como agricultor familiar.

Sobre esta declaración, el economista Walter Belik señala que la misma fue motivo de denuncia porque muchos sindicatos cobraban la emisión de dicha declaración y había la posibilidad de que la agroindustria influyera sobre el sindicato para conseguir la documentación necesaria y agilizar préstamos que pudiesen favorecerla. Justamente por este motivo y para que las posibilidades de fraude en la concesión de préstamos disminuyesen, una norma del gobierno federal pasó a exigir también la firma del responsable de la agencia de asistencia técnica local[28].

Otra importante línea de crédito fue publicada a finales de 1997. Aunque ya había sido solicitada por la CONTAG, fue solamente después de una huelga realizada por los agricultores familiares vinculados al MST que se aprobó, a través de la Resolução 2.436, la ampliación de los beneficiarios del PRONAF C en 21 de octubre de 1997. Se trata de una línea de financiamiento de crédito especial que atendía a los pequeños agricultores con hasta 8.000 reales de renta bruta y que utilizaban la fuerza de trabajo de la propia familia (figura 4). Los límites de crédito eran de 500 (mínimo) y 1.500 reales (máximo); las garantías eran la cosecha o el aval de otros beneficiarios, y el descuento por la puntualidad se situaba en 200 reales.

 

Figura 4. Ejemplo de explotación familiar beneficiaria del "Pronafinho". La utilización del tractor y del batidor que separa la vaina del fríjol se adquirió con estos créditos. También se observa como, además de los adultos, los niños acompañan y participan en algunas tareas. Foto: Miriam H. Zaar. En una explotación del Reassentamento São Francisco, mayo de 2005.

 

También, y como fruto de las protestas y reivindicaciones de los agricultores familiares, el 17 de junio de 1998 la Resolução 2.506 estableció una importante caída de los tipos de interés. Para el año agrícola de 1998-1999, estas tasas bajaron a un 5,75 por ciento, mientras que el coste regular para los agricultores que no tenían acceso a este programa era del 8,75 por ciento anual.

Los resultados de estas dos últimas medidas, la creación del PRONAF C y la caída de los tipos de interés, se pueden observar tanto en los estudios de algunos investigadores publicados en los años siguientes, como en los datos del Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Según el economista Ricardo Abramovay, la mitad de los solicitantes de crédito del PRONAF  tuvieron acceso a éste, por primera vez en sus vidas. Sobre todo en el sur de Brasil, la actuación del Movimiento de los Pequeños Agricultores posibilitó que millares de agricultores con facturación anual de hasta 8.000 reales accediesen al crédito a través del Pronafinho. La morosidad fue cero y la garantía bancaria se consiguió a través del aval solidario[29].

En esta misma línea ya se pronunciaba la antropóloga Maria José Carneiro en 1997, cuando ponía de manifiesto el carácter excluyente del Programa que clasificaba 2.300.000 explotaciones como inviables económicamente, al mismo tiempo que alertaba sobre el hecho que el mismo PRONAF podría poner en marcha un programa de reforma agraria y de actividades no agrícolas que sacase este gran contingente de población de la marginalidad[30]. 

De la misma forma, Ricardo Abramovay advertía a los que defendían la idea que solo deberían beneficiarse del Programa los que tuviesen proyectos económicamente consistentes, que el Pronafinho y la participación en los movimientos sociales, en la concepción y ejecución de proyectos podían hacer que la inversión de recursos en las explotaciones pertenecientes a las familias pobres diesen lugar a resultados productivos[31].  

El resultado de estas nuevas políticas lo podemos apreciar en la figura 5, en la que se observa que el número de contratos y el total prestado al Grupo C y que afectaba a los agricultores con facturación entre 1.500 y 8.000 reales, tuvo un importante incremento entre 1998/1999 y 1999/2000 y cómo a partir de este año hubo pequeños y progresivos aumentos en los que se destaca especialmente el total concedido.

 

Entre junio de 1998 y febrero de 1999, algunas resoluciones instituyeron nuevas líneas de crédito para inversión en infraestructuras y proyectos relacionados con la implantación de industrias y el procesamiento de productos agropecuarios y artesanales, así como la adopción de nuevas tecnologías y el control de calidad, que en algunos casos pudieron ser solicitadas individualmente y en otros solo colectivamente. Es el caso de la Resolução 2.507, que instituyó la línea Agregação de Renda à Atividade Rural (AGREGAR) con la finalidad de financiar inversiones en infraestructura para el procesamiento y la comercialización de productos agropecuarios o artesanales, y para la explotación turística y de ocio rural. El límite individual era de 15.000 reales y el colectivo de 75.000 reales, el financiamiento para la compra de vehículo dedicado a transporte era del 50 por ciento del valor total y los tipos de interés eran del 6 por ciento anual[32].

Otras dos medidas tuvieron igualmente importancia. Nos referimos a la Resolução 2.556 de 29 de septiembre de 1998 y a la Resolução 2.594 de 25 de febrero de 1999. La primera instituyó la línea de crédito destinada a la financiación, de forma asociada e integrada, de proyectos de desarrollo destinados a estimular la producción agropecuaria, la instalación de pequeñas y medianas agroindustrias y la instalación de unidades de apoyo a la prestación de servicios de control de calidad del procesamiento, adquisición, distribución y comercialización de la producción; y la segunda, el transpaso de tecnología al agricultor por parte de las industrias compradoras y procesadoras del producto agropecuario. Se prestaba el 100 por ciento del valor presupuestado con plazos para devolución de hasta ocho años, incluidos tres años de carencia.

1999: una alteración constitucional que implicó cambios importantes

A partir de 1999, con el segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, el PRONAF pasó por una serie de alteraciones institucionales. En primer lugar, dejó de pertenecer al Ministerio de Agricultura, al que estaba vinculado a la Secretaría de Desarrollo Rural (SDR), y se incorporó al Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA). En segundo lugar, en esta nueva forma de organización, el sector de la agricultura familiar ganó importancia, con la creación de la Secretaría de la Agricultura Familiar (SAF). Con esto, las discusiones y las definiciones respecto al tema ganaron centralidad en la esfera gubernamental y una mayor magnitud en la propia sociedad. A partir de estos cambios el PRONAF adquirió algunas características básicas que se vienen manteniendo hasta los días actuales, aunque no dejaron de producirse también cambios significativos. 

La importancia de las resoluciones 2.629 y 2.729  en la estructuración del Programa

El 10 de agosto de 1999, la Resolução 2.629 alteró algunas de las normas del PRONAF y determinó que a partir de esta fecha el programa pasase a constituir el 10º capítulo del Manual de Crédito Rural, documento que establece las normas para la concesión de crédito en Brasil[33]. Se trató de un avance importante ya que, sin perder sus características básicas, pasó de una cierta “marginalidad” a integrarse a un Manual que incluye todos los programas de crédito rural existentes. Las normas y alteraciones del PRONAF fueron distribuidas en un primer momento, en seis secciones a saber: Disposições Finais, Beneficiários, Finalidade dos Créditos, Crédito de Custeio, Créditos de Investimento y Linha de Crédito de Investimento para Agregação de Renda à Atividade Rural (AGREGAR). 

Entre las novedades de esta resolução está que, por primera vez, los agricultores familiares beneficiarios del programa fueron divididos en cuatro grupos distintos. Los estabilizados económicamente pasaron a formar parte del Grupo D; los agricultores con un nivel de explotación intermedia y con un buen potencial de respuesta productiva pertenecen al Grupo C; los de baja producción y escaso potencial de aumento de la producción se encuentran en el Grupo B, y los asentados por el proceso de reforma agraria en el Grupo A. La posibilidad de acceder al crédito del PRONAF está directamente relacionada con el encuadramiento de los beneficiarios en una de estas clases citadas y que se encuentran resumidas en el cuadro 2.

El artículo 4º de la Resolução 2.729 de 14 de junio de 2000 establece la forma para acceder al grupo de renta superior: “demostrando la capacidad productiva considerando la tierra, la mano de obra familiar y el acompañamiento técnico”, además de “presentar proyecto con tasa interna de retorno compatible con los límites de endeudamiento y las condiciones financieras establecidas para el grupo de mayor renta pretendido”[34].

 

Beneficiarios Característica principal Lugar de residencia Tamaño de la explotación Ingresos Trabajo familiar Facturación bruta familiar anual GRUPO A Participantes del Pro-grama Nacional de Reforma Agraria (PNRA) que no utilicen el PROCERA* - - - - - GRUPO B Explotar la tierra en la condición de propietario, ocupante, arrendatario, aparcero o participante del PNRA En la explotación o en aldea o pueblo cercano Inferior a cuatro módulos fiscales Provenientes de la explotación Básico  en la explotación De hasta 1.500  reales** GRUPO C Explotar la tierra en la condición de propietario, ocupante, arrendatario, aparcero o participante del PNRA En la explotación o en aldea o pueblo cercano Inferior a cuatro módulos fiscales 80 % provenientes de la explotación Predominante con la utilización eventual de trabajo asalariado Superior a 1.500 y hasta 8.000 reales GRUPO D Explotar la tierra en la condición de propietario, ocupante, arrendatario, aparcero o participante del PNRA En la explotación o en aldea o pueblo cercano Inferior a cuatro módulos fiscales 80 % provenientes de la explotación Predominante con la utilización de hasta dos empleados permanentes Por encima de 8.000 y hasta 27.500 reales

Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar), a partir de la Resolução 2.629, seções de 1 a 6. Disponible en http://www.pronaf.gov.br/download/resolucao/ResCMN 2629 [Grupos].pdf * Programa Especial de Crédito para la Reforma Agraria. **En 1-12-2010 un euro equivalía a 2,2336 reales y un dólar a 1,7044 reales.

 

Independientemente del grupo a que pertenecían los agricultores candidatos al programa, algunos criterios eran comunes. Entre ellos, por ejemplo, el dispositivo de la ley que trataba de la garantía que las instituciones financieras debían tomar. Así, los préstamos que se destinaban a los costes del cultivo tenían como fianza la cosecha, el aval y la adhesión al PROAGRO (seguro que cubre las pérdidas por problemas climáticos), mientras que para los préstamos que se destinaban a las inversiones en la explotación se hacía necesario la hipoteca de la propiedad o del bien financiado[35]. Otro criterio establecido era que ninguno de los beneficiarios del PRONAF, individualmente, podía tener acceso a un crédito superior a 5.000 reales para el coste de producción por año agrícola, y 15.000 reales para inversiones[36].

En lo referente a las instituciones bancarias y su relación con los solicitantes de préstamos, había varios aspectos que dificultaban su acceso. Uno de ellos, se relacionaba con la excesiva burocracia impuesta en su mayor parte por los bancos, y que se transformaba en complicadas garantías exigidas, lo que, según el economista Lauro Mattei, no eran siempre compatibles con la realidad del agricultor familiar que tomaba el préstamo[37]. Además de esto, en muchas localidades, el Banco de Brasil exigía como garantías la hipoteca de la explotación y un aval, por lo que excluía a los ocupantes, a los reasentados y a otros productores rurales con menor capacidad financiera.

Además de esto, y según Walter Belik, había una falta de agilidad en el proceso, tras la liberación del préstamo por el Banco Central, y hasta llegar a cada agencia del Banco de Brasil en el interior. Este retraso hacía que no siempre la disponibilidad de los recursos coincidiera con el anuncio por parte del gobierno federal sobre la cantidad total disponible. La falta de agilidad, según el autor se sumaba a la falta de autonomía de los directores de los bancos oficiales para la concesión de los préstamos. Desde el análisis de la solicitud del productor, para la concesión del crédito, podrían pasar meses hasta que los funcionarios de estos bancos analizaran la propuesta y solicitasen documentos adicionales y garantías. Esto ocurría a menudo en localidades pequeñas, en las que los directores no querían asumir riesgos y el personal de la agencia tenía poco dominio del tema[38].

Nuevos avances y  resultados obtenidos en sus primeros seis años de existencia

En el año 2000 con las reivindicaciones de los sindicatos y asociaciones, se produjeron nuevos cambios. Uno de ellos fue que los tipos de interés para los créditos para inversiones descendieron al 1,15 por ciento para el Grupo A; al 1 por ciento para el grupo B; y, al 4 por ciento para los Grupos C y D. Para estos últimos dos grupos el descuento por la puntualidad del pago era del 25 por ciento de los intereses[39]. Otro, se eliminó la obligatoriedad de adhesión al Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO), al seguro rural o a otra forma de protección de riesgo que dificultaba el acceso a los pequeños agricultores con dificultades económicas[40].  

A continuación, la Resolução 2.771 estableció la constitución y el funcionamiento de cooperativas de crédito que dependerían de la previa autorización del Banco Central. Se trató de un paso importante hacia la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas de agricultores creasen sus propias cooperativas[41]. Además, la Resolução 3001 instituyó la  Linha  de  Crédito de  Investimento para Silvicultura e Sistemas Agroflorestais (Pronaf- Floresta). Los beneficiarios de esta resolución son los agricultores encuadrados en los Grupos C y D y el objetivo es fomentar los proyectos de silvicultura con límites de crédito de hasta 6.000 reales, intereses del 4 por ciento con un 25 por ciento de descuento por la puntualidad, plazos para el pago de hasta doce años y asistencia técnica obligatoria[42].

A finales de 2002, concluyó el segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso; a partir de las informaciones y datos que hemos presentado en este apartado, podemos decir que, había en aquel momento, dos puntos fundamentales a observar. Uno de ellos, la importancia que tuvo la creación de un programa como el PRONAF, tras un largo período en que la agricultura familiar no era reconocida y, por lo tanto, no disponía de una política agraria que atendiese a sus necesidades. El otro, que los problemas que todavía existían principalmente entre los agricultores económicamente débiles, se originaban en parte en las propias directrices del programa y en parte en los municipios en que los sectores responsables del programa que habían de conceder documentos que permitiesen el acceso a él, eran negligentes o lo utilizaban para sacar ilegalmente beneficio propio.

El estancamiento del número de contratos y el total concedido entre 1999/2000 y 2002/2003 refleja las dificultades encontradas por los agricultores (figura 6). Después de un importante ascenso entre 1998/99 y 1999/00, resultado de la institución de nuevas líneas de crédito para inversión en infraestructuras y proyectos relacionados con la implantación de industrias y el procesamiento de productos agropecuarios y artesanales, observamos una paralización tanto en el número de contratos como del total prestado. La modalidad “coste” se encontraba estancada en el nivel de los 1.400.000.000 de reales y la modalidad “inversión” tras un descenso en 2000/01 presenta una ligera alza. Todo indicaba que la nueva estructura del PRONAF, la inserción de los beneficiados en grupos, la rebaja en los tipos de interés y la institución del Pronaf- Floresta no eran suficientes para estimular nuevos agricultores a participar del PRONAF.  Por eso coincidimos con los estudiosos del tema: habían otros factores que dificultaba el proceso de inclusión de gran parte de los agricultores familiares brasileños.  

 

Los cambios realizados a partir de 2003 con el gobierno de Luis Inácio Lula da Silva

En 2003, la subida al poder de un gobierno progresista (Partido de los Trabajadores-PT), se produjo bajo la presión de diferentes sectores de la sociedad, que pedían cambios en la estructura política estatal hacia la atención a los más desfavorecidos y desempleados.

Con relación a los agricultores familiares todavía había mucho que hacer, ya que, como hemos visto, el PRONAF aún dejaba fuera de su radio de acción a millares de pequeños productores agrarios. Con el objetivo de ampliar los beneficiarios del programa, se aprobaron varias resoluciones que crearon nuevos grupos y nuevas líneas especiales de crédito.

Las  prioridades del primer mandato de Inácio Lula da Silva

Las primeras decisiones del nuevo presidente estuvieron dirigidas a los agricultores más pobres, e igualmente al fomento del cooperativismo rural. Con relación a este último, se aprobó la resolución 3106 que autorizó el funcionamiento de las cooperativas de crédito y, algunos meses más tarde, la Resolução 3188 permitió a estas cooperativas la captación de ingresos procedentes de ahorros rurales. Estas medidas posibilitaron a los agricultores ingresar sus ahorros en las entidades crediticias, y a estas, utilizar dichos recursos para la financiación de actividades agropecuarias de sus asociados. Éstas y otras disposiciones, como la que incluyó a las cooperativas y asociaciones en la Linha de Crédito  de Investimento  para Agregação de Renda à Atividade Rural (AGREGAR), y la que eliminó los techos fijados para los créditos destinados a la inversión colectiva, considerando que estos límites serían establecidos de acuerdo con el proyecto técnico y el estudio de viabilidad técnica o financiera del emprendimiento, fomentaron las solicitudes de créditos asociativos.

Las primeras medidas hacia los agricultores  carentes de recursos

Una de las primeras medidas del nuevo gobierno estuvo relacionada con los agricultores más débiles económicamente y con la necesidad de financiar inversiones en la zona semiárida del Nordeste brasileño, tradicionalmente una de las regiones más atrasadas de Brasil. En este aspecto, la Resolução 3097 de junio de 2003 tuvo dos finalidades principales. Una de ellas fue la de crear el Grupo A/C que pasó a incluir las familias asentadas de la Reforma Agraria o beneficiadas por el Programa Nacional de Crédito Fundiário que, después de haber obtenido préstamos como participante del programa de inversión del Grupo A (asentados de la reforma agraria) pretendían solicitar nuevos préstamos para costear los cultivos, estableciendo que para esto se encuadrasen en las condiciones del Grupo C.

La otra, relacionada directamente con el semiárido nordestino, instituyó la Linha de Crédito de  Investimento  para  Obras Hídricas no  Semi-Árido  (Pronaf Semi Árido) para inversiones en obras regadío y dirigidas a los agricultores familiares pertenecientes a los Grupos B, C, A/C y D. Su finalidad era incentivar las inversiones en infraestructura de regadío con límites de crédito que se situaban entre 1.500 y 6.000 reales por beneficiario, con intereses del 1 por ciento anual, hasta diez años para su pago y 200 reales de descuento por la puntualidad[43].

Actualmente denominada como Linha de Crédito de Investimento para Obras Hídricas e Produção para Convivência com o Semi-Árido (resolução 3559), tiene un límite de crédito de hasta 7.000 reales, de los cuales un mínimo del 50 por ciento debe destinarse a la implementación, ampliación, recuperación o modernización de la infraestructura hídrica y lo restante podrá destinarse a la siembra y a la construcción o mejora de otras infraestructuras. La asistencia técnica es obligatoria, los intereses siguen siendo los mismos (1% anual) y el plazo para el pago de hasta diez años con tres años de carencia[44].

El papel del Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) frente a la inseguridad alimentaria

La medida más destacada del primer año del mandato del presidente Lula fue, por su repercusión e innovación, la aprobación de la Ley nº 10.696 de 2 de julio de 2003 que instituyó el Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Su objetivo fue el de garantizar el acceso a los alimentos en cantidad, calidad y regularidad necesarias para las poblaciones en situación de inseguridad alimentaria y nutricional y promover la inclusión social en el medio rural a través del fortalecimiento de la agricultura familiar. El Programa adquiere alimentos a los agricultores familiares de todo el país, sin licitación y con precios que no pueden ser superiores ni inferiores a los practicados en los mercados regionales. Hasta la cosecha de 2008/2009 el límite era de 3.500 reales por año y por agricultor encuadrado en el PRONAF. A partir del año agrícola 2009/2010 este límite se elevó a 8.000 reales por año y agricultor. Su aplicación además de incentivar el cultivo de productos de subsistencia, frutas, legumbres etc, proporciona una renta anual adicional a los agricultores familiares que se inscriben en el Programa.

En 2005 como parte de las investigaciones para elaborar nuestra tesis de doctorado, tuvimos la oportunidad de entrevistar diversos agricultores familiares del Reassentamento São Francisco, localizados en el municipio de Cascavel, Oeste del estado de Paraná, Brasil. Durante las mismas, constatamos que más del 90 por ciento de los agricultores entrevistados utilizaban créditos del PRONAF con aval solidario (grupos de agricultores vecinos se convierten mutuamente en avalistas) y obtenidos a través del Sistema de Cooperativas de Crédito Rural con Interação Solidária (CRESOL). Entre ellos, un 45 por ciento estaban encuadrados en el Pronaf C, un 30 por ciento estaban encuadrados en el Pronaf D y un 15 por ciento en el grupo E, y todos obtuvieron, aunque en momentos diferentes, acceso a las modalidades coste e inversión. Además, constatamos que casi todos los agricultores entrevistados estaban participando del Programa de Aquisição de Alimentos. Para ello cultivaban productos de subsistencia, legumbres y frutas que, entregadas en puntos determinados, les proporcionaba ingresos significativos para su mantenimiento[45].

Desde 2006 el Ministerio de Desenvolvimento Agrário destina recursos propios para operar en dos modalidades del PAA. Una, denominada Compra Direta da Agricultura Familiar, tiene como objetivo adquirir productos agrícolas de los agricultores familiares en dos situaciones diferentes: debido la caída de los precios o en función de la necesidad de atender demandas de alimentos a poblaciones con déficit alimentario[46]. La otra se denomina Formação de Estoques pela Agricultura Familiar y tiene como meta propiciar instrumentos de apoyo a la comercialización de los productos alimenticios de los agricultores familiares. Operada a través de organizaciones de agricultores familiares, pone a disposición de éstos, recursos para la adquisición de la producción y la constitución de remanentes para su posterior comercialización[47].

Las nuevas líneas de crédito  y su contribución a la ampliación de beneficiarios

La entrada en vigor de la resolução 3.206 de junio de 2004, instituyó cuatro nuevas e importantes líneas de crédito, reformuló una y creó un nuevo grupo de agricultores que se añadieron al PRONAF.

El nuevo Grupo "E"

Este nuevo grupo, bajo la denominación de "E" y con las modalidades coste (gastos para la siembra, compra de abono, cosecha, etc) e inversión (en la explotación), incluyó agricultores familiares que en aquel momento tuviesen rentas brutas entre 40.000 y 60.000 reales (cuadro 3). Con esto se amplió el número de beneficiarios y aumentaron las opciones para los agricultores ya beneficiados. La importante demanda que tuvo este nuevo grupo (un aumento de cerca del 500%) desde su institución en 2003-2004, hasta 2006-2007 revela el gran número de agricultores familiares que hasta entonces no tenían acceso al programa por poseer rentas algo más altas de las permitidas (figura 8).

 

Entre los beneficiados estaban los agricultores que se dedicaban también a la producción lechera, que no solo ampliaron el número de reses y mejoraron genéticamente el rebaño, sino que también financiaron ordeñadoras mecánicas y frigoríficos (figura 9).

 

Figura 9. Agricultores encuadrados en el PRONAF "E" trabajando con la nueva ordeñadora mecánica adquirida mediante estos créditos. Foto: Miriam H. Zaar. Reassentamento São Francisco, abril de 2007.

 

Aún así, partir de 2007, con el aumento en la oferta de nuevos programas, muchos agricultores que antes estaban vinculados al PRONAF E, migraron, para la Linha  Especial  de Crédito  de  Investimento  para Produção de  Alimentos  (Pronaf  Mais Alimentos), instituida el 3 de julio de 2008 y que caracterizaremos más adelante. El motivo principal fue el mayor límite de crédito, 100.000 reales y el mayor plazo para pagar, hasta 10 años (cuadro 4).

La reformulación de la línea de crédito AGREGAR

En la misma ocasión se reformuló la Linha de Crédito  de  Investimento  para  Agregação  de  Renda Atividade Rural que desde entonces se conoció como Pronaf Agroindústria, y en ella actualmente pueden participar agricultores, asociaciones y cooperativas. En esta fecha, se amplió su finalidad pudiendo financiar inversiones, incluso en infraestructura, que tengan por objetivo procesar y comercializar la producción agropecuaria, de productos forestales, productos artesanales y la explotación de la actividad turística, incluyendo la implantación de pequeñas y medianas agroindustrias aisladas o en red, así como la puesta en marcha de unidades centrales de apoyo gerencial, de marketing, de adquisición, distribución y comercialización de la producción. También tiene como meta ampliar, recuperar o modernizar unidades agroindustriales ya instaladas o de infraestructura de producción y de servicios agropecuarios y no agropecuarios, de acuerdo con proyectos específicos que demuestren la viabilidad técnica, económica y financiera del mismo[48].

Los límites del préstamo en el año agrícola 2009-2010 son de hasta 18.000 reales para las personas físicas y en caso de solicitudes colectivas (entre 500.000 reales y 10.000.000 reales), se hace necesario respectar el límite individual. Los tipos de interés son del 1 por ciento para contratos de hasta 7.000 reales y del 2 por ciento para contratos entre 7.000 y 18.000 reales. Los plazos para la devolución son de hasta 8 años, incluidos tres años de carencia que podrá ser elevada hasta cinco.

La creación del Pronaf Mulher

Entre las líneas de inversión creadas, una de ellas se destina a las mujeres agricultoras. Denominada Linha de Crédito de Investimento para Mulheres, pasó a beneficiar a las esposas y compañeras de agricultores. La finalidad es financiar proyectos específicos y actividades que agreguen renta a las explotaciones familiares[49].  Cuando se instituyó atendía solamente a las agricultoras de los Grupos C, D y E, pero actualmente pueden acceder a esta línea de crédito las mujeres de todos los grupos.

En esta línea de crédito, los Grupos A, A/C y B poseen un límite de 1.500 reales, los intereses del 0,50 por ciento, el bono por puntualidad del 25 por ciento y un plazo de 2 años para pagar. Para los Grupos C, D y E si el valor del préstamo es de hasta 7.000 reales, los intereses son del 1 por ciento; si el valor prestado está entre 7.000 y 18.000 reales los intereses son del 2 por ciento; si está entre 18.000 y 28.000 reales, del 4 por ciento y finalmente, si está entre 28.000 y 36.000 reales, del 5 por ciento. Los plazos para el pago son de 8 años, con 5 de carencia en todos los casos.

El Pronaf Jovem

Otra línea establece normas sobre el Crédito de Investimento para Jovens, proporcionando crédito a jóvenes pertenecientes a las familias encuadradas en los Grupos “B”, “C”, “D” y “E” entre dieciséis y veinticinco años y que hayan concluido o estén concluyendo estudios en escuelas técnicas agrícolas de nivel medio o similares y con proyectos que generen renta a la unidad familiar. El límite de préstamos por beneficiario es de 7.000 reales, los intereses del 1 por ciento anual, el plazo de devolución de hasta 10 años, incluidos tres o cinco de carencia, este último si la actividad lo exige[50].

La institución del Pronaf/Custeio Agroindustrial

Una tercera línea de crédito establece el Crédito de Custeio do Beneficiamento, Industrialização de Agroindústrias Familiares e de Comercialização da Agricultura Familiar (Pronaf Custeio e Comercialização de Agroindústrias Familiares). Beneficia además de los agricultores, las cooperativas y las asociaciones en las que un mínimo del 90 por ciento de sus integrantes sean agricultores familiares y que demuestren en proyecto técnico de crédito en que más del 70 por ciento de las materias primas para beneficiar o industrializar  proceden de la producción propia o de los asociados. Beneficia asimismo a cooperativas, con créditos destinados a la industrialización de la leche y derivados, y siempre que tengan como mínimo un 70 por ciento de sus asociados encuadrados en el PRONAF y que como mínimo el 55 por ciento de materia prima para industrializar sea de producción propia o de los asociados que participen del PRONAF.

La finalidad es la financiación de los gastos para beneficiar e industrializar la producción propia o de terceros, inclusive la adquisición de embalajes, rótulos, condimentos, conservantes, formación de remanentes de materia prima, de insumos y de producto final, además de los servicios de apoyo a la comercialización, almacenamiento y conservación para la venta posterior. Los límites del préstamo son: 5.000 reales para contratos individuales; 50.000 reales para contratos colectivos de personas físicas; 2.000.000 reales para asociaciones y 5.000.000 reales para cooperativas, respectando el límite individual de 5.000 reales. Los intereses son del 4 por ciento y el plazo para devolución del préstamo de 12 meses[51].

El Pronaf Cotas-Partes

Finalmente, una cuarta línea denominada Linha de Crédito para Cotas-Partes de Agricultores Familiares Cooperativados financia la adquisición de cuotas-partes a los agricultores familiares afiliados a las cooperativas de producción agrícola. Para esto las cooperativas deben tener como mínimo el 70 por ciento de sus asociados integrados en el PRONAF y que el 55 por ciento, como mínimo de producción industrializada provenga de estos agricultores. Las cooperativas también deben tener un patrimonio líquido entre 50.000 reales y 70.000.000 de reales y un mínimo de un año de funcionamiento. El límite para los préstamos es de 5.000 reales (individual) y 5.000.000 reales (colectivo); los intereses del 4 por ciento al año; los plazos fijados por las instituciones financieras y la carencia para el pago entre 3 y 6 años[52].

La ampliación de las garantías de las cosechas: el Proagro Mais y el Programa de Garantia de Precios

Con el objetivo de aumentar la protección de los agricultores que recurren al PRONAF, el gobierno de Inacio Lula da Silva aprobó dos programas más. Se trata de nuevas formas de garantizar las cosechas de los agricultores familiares que, debido a problemas climáticos o de precios de mercado, podrían sufrir perjuicios e incluso problemas para el mantenimiento de la explotación y de la familia. Dos son los subprogramas creados con este objetivo y vinculados al PRONAF, el Proagro-Mais y el Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar.

1) El Proagro-Mais, se instituyó el 31 de agosto de 2004, a través de la Resolução 3.234. Atiende a los agricultores vinculados al PRONAF en las solicitudes del coste para la producción agrícola. Su adhesión es obligatoria y la tasa es del 2 por ciento del préstamo. Se destina a resarcir hasta un 65 por ciento del  valor correspondiente a la cosecha que el agricultor perdió, con límite de 2.500 reales anuales[53]. La diferencia básica entre el Proagro (ya existente) y el Proagro Mais es que mientras el primero es un instrumento de política agrícola, que asegura al productor rural un valor complementario para el pago de la cosecha, en caso de problemas climáticos, plagas y enfermedades que afecten bienes, animales y plantaciones; el segundo es un subprograma del primero que atiende a los pequeños agricultores vinculados al PRONAF en las solicitudes de coste para la producción.

2) El Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF) instituido por el Decreto 5.996 de 20 de diciembre de 2006 y reglamentado por el Conselho Monetário Nacional (CMN) en 21 de diciembre de 2006, a través de la Resolução 3.436, y que tiene como objetivo contribuir para garantizar una mayor estabilidad a la actividad agrícola. El proceso consiste en la concesión de bonos de descuento en las operaciones de crédito de coste realizadas a partir del año agrícola 2006/2007, siempre que el precio de comercialización de los productos agrícolas esté por debajo del precio de garantía anual establecido en el PGPAF. Se calcula el bono a partir de la diferencia entre el precio de referencia de un determinado producto y su precio de mercado. En el mismo año agrícola de su creación (2006-2007), se podía obtener el bono sobre el arroz, los fríjoles, el maíz, la yuca, la soja y la leche. A partir del año agrícola 2008/2009 se añadieron otros productos como algodón, ajo, cacahuete, goma natural, café, cará, castaña de caju, castaña do Brasil, cebolla, cera de carnaúba, girasol, ñame, juta, malva, mamona, pimenta do reino, pó cerífero de carnaúba, sisal, sorgo, tomate, trigo y triticale[54].

Con dichas medidas, los agricultores familiares pasaron a tener dos instrumentos de política agrícola contra las pérdidas provocadas por el clima y por el mercado. Si las pérdidas fuesen causadas por las condiciones meteorológicas, los agricultores podrían solicitar tanto el apoyo del tradicional Proagro como del Proagro Mais. En el caso de que las perdidas sean ocasionadas por las condiciones del mercado, los agricultores podrán utilizar el PGPAF, cuyo bono está limitado a 3.500 reales por beneficiario. Finalmente, si las pérdidas fueran ocasionadas tanto por condiciones meteorológicas y de mercado:

“os agricultores deverão encaminhar primeiro a solicitação de pedido de Proagro e aguardar o resultado da solicitação. Caso a indenização seja total, não haverá mais condições de recorrer ao PGPAF, mas se ela for parcial, os agricultores poderão solicitar bônus sobre o valor restante do financiamento através do PGPAF”[55].

Se trata de un instrumento de política agrícola que desde hacía tiempo era reivindicado por las organizaciones de la agricultura familiar, ya que tanto un factor como otro pueden llevar a grandes dificultades financieras e incluso, a la venta de la explotación y, como consecuencia de ello, al abandono de las actividades agrícolas.

Mayores facilidades a los agricultores con rentas bajas

Con el objetivo de incluir y atender a algunos sectores de agricultores económicamente más débiles y hasta entonces marginados del programa, a partir de 2003, se firmaron una serie de resoluciones que tuvieron la finalidad de simplificar algunos trámites e instituir líneas de créditos compatibles con sus necesidades. Hablaremos de ellas a continuación.

La simplificación de trámites

A facilitar la solicitud de los préstamos del PRONAF contribuyeron decisiva y progresivamente las resoluciones 3150, 3206 y 3375. La primera, de 28 de noviembre de 2003, estableció que para los agricultores encuadrados en el Grupo B, bastaba la garantía personal del proponente; que la Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) era suficiente para comprobar la relación del beneficiario con la tierra y la actividad para la cual estaba solicitando el préstamo; y, que estos agricultores quedaban dispensados de presentar facturas de bienes adquiridos, excepto sí se tratara de máquinas, equipamientos, barcos y vehículos financiados colectivamente y de valor superior a 5.000 reales.

La segunda resolución entró en vigor siete meses más tarde (el 24 de junio de 2004), ratificó y amplió la resolución anterior al establecer que “en la concesión  de  crédito a beneficiarios de los Grupos  A y B  sería exigida solo la garantía personal del proponente”. Esta decisión, juntamente con el hecho de que los arrendatarios y medieros de los Grupos B, C, y D pudiesen ser reencuadrados, a partir de esta fecha, en el grupo A libró, por un lado, a estos pequeños agricultores de cualquier otro tipo de aval para la obtención de préstamos, y por otro incluyó a los no propietarios en un grupo que estaba más de acuerdo con sus necesidades, mejorando sus condiciones dentro del Programa.

La tercera (Resolução 3375 de junio de 2006) promovió la ampliación de la concesión de créditos solo con la garantía personal del tomador del préstamo. Esto se produjo entre los beneficiarios de los Grupos A, A/C y B y en las líneas Pronaf Jovem, Pronaf Semi-Árido y Floresta, cuando las operaciones de crédito fuesen realizadas con riesgo del Estado o de los Fundos Constitucionais de Financiamento e incluso admitiendo contratos colectivos[56].

A continuación, la Resolução 3483 de 31 de julio de 2007 simplificó la solicitud de crédito a los agricultores familiares de los grupos A y A/C, al obligar a las instituciones financieras a aceptar la Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) emitidas por instituciones públicas de asistencia técnica y extensión rural que firmen convenio con el Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) o con Unidade  Técnica  Estadual  ou   Regional (UTE/UTR).

Institución y ampliación de líneas de crédito

Apoyando a un grupo de agricultores hasta entonces olvidado, la Resolução 3383 (4 de julio de 2006) incluyó entre los beneficiarios del Grupo A, a los agricultores familiares reasentados como consecuencia de la construcción de presas y que hubiesen tenido hasta 14.000 reales de renta bruta en los últimos doce meses que antecedieron a la petición del préstamo. El objetivo es beneficiar especialmente a los pequeños agricultores desplazados por la formación de embalses y que en las últimas décadas habían tenido muchos problemas relacionados con la organización de las nuevas fincas y el mantenimiento de la familia[57].

Además, la Resolução 3559 de 28 de marzo de 2008, actualizó y amplió algunas líneas de crédito e instituyó otras. Una de ellas es la Linha de Crédito para Grupo B do Pronaf (Microcrédito Produtivo Rural) con la finalidad de financiar:

“las atividades agropecuárias e não-agropecuárias desenvolvidas no estabelecimento rural ou em áreas comunitárias rurais próximas, assim como implantação, ampliação ou modernização da infra-estrutura de produção e prestação de serviços agropecuários e não agropecuários, observadas as propostas ou planos simples específicos, entendendo-se por prestação de serviços as atividades não-agropecuárias como, por exemplo, o turismo rural, produção de artesanato ou outras atividades que sejam compatíveis com o melhor emprego da mão-de-obra familiar no meio rural, podendo os créditos cobrir qualquer demanda que possa gerar renda para a família atendida”.

Los beneficiarios son los agricultores familiares encuadrados en el Grupo B y las mujeres agricultoras que integran las unidades familiares de producción de los Grupos A o A/C. El límite por beneficiario es de 2.000 reales, la tasa de interés del 0,5 por ciento anual y el plazo para la devolución de 2 años con un bono de puntualidad del 25 por ciento. Además el préstamo puede ser concedido mediante la presentación de una propuesta simplificada de crédito[58].

La otra son los Créditos para os Beneficiários do PNCF e do PNRA. Los beneficiarios son exclusivamente las familias del Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) y del Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) encuadradas en los Grupos A y A/C del PRONAF. Su finalidad es mejorar las condiciones de acceso al PRONAF a los agricultores familiares con rentas bajas, como es el caso de los actuales participantes de los Proyectos de Reforma Agraria y de los que después de haber participado del mismo consiguieron mejorar su nivel de renta e insertarse en el Grupo A/C (cuadro 3).

Pueden beneficiarse de estos créditos los siguientes grupos de agricultores:

1-Los asentados por el Programa Nacional de Reforma Agrária con valores mínimo de 7.500 reales y máximo de 20.000 reales, con intereses del 0,5 por ciento anual, plazos de hasta 10 años, con carencia de 3 y 5 años y bono de puntualidad del 40 por ciento.

2-Los agricultores participantes del Programa de Recuperação do Programa de Crédito Fundiário da Secretaria de Reordenamento Agrário do Ministério do Desenvolvimento Agrário o del Programa de Recuperação de Assentamentos (PRA) del Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)  y que no hayan solicitado crédito para inversiones al PRONAF y a otros programas de crédito rural. En este caso el límite es de 6.000 reales, los intereses del 1 por ciento al año y el plazo para pagar de 10 años.

3-Los nuevos agricultores que manifiesten interés en explotar una finca que pertenecía a un agricultor asentado que abandonó el Programa Nacional de Reforma Agrária, el Programa Nacional de Crédito Fundiário o el Banco da Terra.

4-Los beneficiarios del Grupo A/C pueden contar con la concesión de hasta tres créditos de coste, con límite de 5.000 reales, tipos de interés del 1,5 por ciento y plazos de devolución de hasta 2 años para coste agrícola,  y de hasta 1 año para coste ganadero y coste para agroindustria[59].

GRUPO A Asentados del Programa Nacional de Reforma Agraria (Resolución 3.559) Asentados del Programa Nacional de Crédito Fundiário (Resolución 3.559) Agricultores familiares reasentados debido a la formación de presas con renta bruta anual máxima de 14.000 reales (Decreto nº 3.991 y Resolución 3.559) - - - GRUPO A/C Agricultores familiares que ya participaron del Grupo A En la explotación o en aldea o pueblo cercano (Resolución 3.559) Disponer de un máximo de 4 módulos fiscales de área para explotar (Resolución 3.559) Que se encuadren en las condiciones del Grupo C El trabajo familiar es la base de la explotación  (Resolución 3.559) - GRUPO B Explotar la tierra en la condición de propietario, ocupante, arrendatario, aparcero o participante del PNRA En la explotación o en aldea o pueblo cercano (Resolución 3.559) Disponer de un máximo de 4 módulos fiscales de área para explotar (Resolución 3.559) Como mínimo el 30% de la renta debe proceder de la explotación (Resolución 3.559) El trabajo familiar es la base de la explotación  (Resolución 3.559) Renta bruta anual de hasta 6.000 reales (Resoluciones 3.559 y 3.731) GRUPOS C, D y E Explotar la tierra en la condición de propietario, ocupante, arrendatario, aparcero o participante del PNRA En la explotación o en aldea o pueblo cercano (Resolución 3.559) Disponer de un máximo de 4 módulos fiscales de área para explotar (Resolución 3.559) Como mínimo 70% de la renta procedente de actividades agropecuarias y no agropecuarias desarrolladas en la explotación (Resolución 3.559) Predomina el trabajo familiar, con la contratación de hasta 2 empleados (Resolución 3.559) Renta bruta anual entre 6.000 y 110.000 reales provenientes de actividades desarrolladas en la explotación y fuera de ella. (Resoluciones 3.559 y 3.731)

Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir del Manual de crédito Rural. Beneficiarios (2º capítulo) http://www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=nmsGeropMCR:idvGeropMCR

 

El apoyo del PRONAF a la agro ecología, la energía renovable y la sostenibilidad ambiental

Para el apoyo a la agroecología y la energía renovable, se instituyeron en 2008, dos líneas específicas de crédito. Una, la Linha de Crédito de Investimento para Agroecologia (Pronaf Agroecologia) fue instituida a través de la Resolução 3.559. Su finalidad es financiar los sistemas de producción agro ecológicos u orgánicos, incluyendo los costes relativos a la puesta en marcha y mantenimiento del proyecto. Los beneficiarios son los agricultores familiares del PRONAF, excepto los de los Grupos "A", "A/C" y "B", que presenten proyectos técnicos o propuesta simplificada para:

"I - sistemas agroecológicos de produção, conforme normas estabelecidas pela Secretaria da Agricultura Familiar do Ministério do Desenvolvimento Agrário;

II - sistemas orgânicos de produção, conforme normas estabelecidas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento."

Los tipos de interés también están relacionados con las características del proyecto. Así para los créditos de hasta 7.000 reales el interés es del 1 por ciento anual; para los valores situados entre 7.000 y 18.000 reales del 2 por ciento; para los valores entre 18.000 y 28.000 reales del 4 por ciento anual; y para los valores entre 28.000 y 36.000 del 5 por ciento. Para las operaciones colectivas los intereses son del 4 por ciento al año. El plazo para el pago es de 8 años, incluidos 3 de carencia si la actividad así lo exige. La misma unidad familiar puede solicitar hasta dos préstamos[60].

La otra fue la Linha de Crédito para Investimento em Energia Renovável e Sustentabilidade Ambiental (Pronaf Eco) instituida por la Resolução 3.467 y alterada por la Resolução 3.559 de 28 de marzo de 2008. Su meta es la de conceder créditos para inversiones en energía renovable y sostenible cuya finalidad sea implementar o renovar las tecnologías de energía renovable (solar, biomasa, eólica, mini usinas de bio combustibles fósil); tecnologías ambientales (estación de tratamiento de agua y de residuos, compostagem y reciclaje); almacenamiento hídrico y pequeños aprovechamientos eléctricos.

Los beneficiarios son todos los agricultores familiares encuadrados en el PRONAF, excepto los clasificados en los Grupos A, A/C y B siempre que presenten proyectos técnicos o propuestas. Los plazos para el pago, para la carencia y los intereses son establecidos de acuerdo con el proyecto propuesto y pueden ser consultados en la sección del Manual de Crédito Rural que trata de los Créditos de Investimento[61].

La Linha de Crédito de Investimento para Produção de Alimentos (Pronaf Mais Alimentos) y su protagonismo entre los agricultores familiares

Instituida como línea especial el 3 de julio de 2008, a partir de la Resolução 3.592 fue modificada por las Resoluções 3.600, 3.662, 3.685, 3.703, 3.731 y 3.791 de 2009.  Su gran difusión, principalmente entre los agricultores familiares que utilizaban otras líneas de crédito del PRONAF, ha hecho que a partir del año agrícola 2010-2011 dejase de ser una línea especial y se transformase en una línea de crédito permanente.

Esta línea abarca agricultores familiares agricultores en el PRONAF, grupos C, D y E y que obtienen un mínimo del 70 por ciento de la renta familiar, de los productos como el maíz, los fríjoles, el arroz, el trigo, la yuca, açafrão, oleícolas, frutas, leche y de la cría de aves, peces, abejas, bueyes, cerdos, cabras y ovejas. La finalidad es la financiación de proyectos de inversión para aumentar la producción y el almacenamiento de estos productos. La exigencia es la presentación de proyectos o propuestas para la inversión. Los valores individuales para los préstamos están entre 10.000 y 130.000 reales y los valores colectivos son de hasta 500.000 reales (respectando los límites individuales). El tipo de interés es del 2 por ciento anual y el plazo de reembolso de hasta diez años con 3 años de carencia[62].

La justificativa para su creación está en las palabras del ministro brasileño de Desenvolvimento Agrário, Guilherme Cassel:

“Todas as avaliações indicam que a crise no preço dos alimentos será de longa duração. O governo federal está apostando na capacidade da agricultura familiar para ampliar a produção de alimentos e com isso combater a inflação e garantir segurança alimentar aos brasileiros”[63].

Su objetivo es conceder créditos para modernizar la infraestructura productiva de los agricultores familiares, lo que incluye la financiación de máquinas agrícolas con hasta 80 CV. Según  la Secretaría de Agricultura Familiar, esta línea concedió entre septiembre de 2008, poco más de un mes después de su institución,  y diciembre de 2009, créditos que posibilitaron la compra de 21.540 monocultivadores y tractores. Solo en 2009, los agricultores compraron 17.410 unidades que representaron el 80,7 por ciento del total de las ventas de estos vehículos y el 38,3 por ciento de las ventas efectuadas por este sector de la industria brasileña.

El resultado, según la Secretaría, fue doblemente satisfactorio. En primer lugar, porque dinamizó la producción de estos vehículos y en segundo lugar, porque promovió el aumento de empleos. Según datos de la Secretaría, en consecuencia de la compra de máquinas y aperos se produjo en el año de 2009 un aumento del 32 por ciento de los empleos en este sector[64].

La misma noticia es confirmada por el Portal do Agronegócio que divulga la alza obtenida en las ventas de máquinas agrícolas, financiada por el programa Mais Alimentos durante todo el primer semestre de 2010. Según el texto, mientras en 2009 se vendieron 3.816 cosechadoras en todo Brasil, hasta el final del mes de julio de 2010 ya habían sido comercializadas 2.157 unidades. Acompañando esta tendencia, en los seis primeros meses de este año se produjeron 43.795 unidades de máquinas agrícolas, un ascenso del 54,1 por ciento si lo comparamos con el año anterior[65].

Estos datos, son la razón por la que el programa obtuvo un importante éxito. Fueron acompañados del hecho de que la concesión del crédito benefició principalmente a los agricultores familiares porque les posibilitó adquirir máquinas y aperos agrícolas, corregir y recuperar suelos, mejorar genéticamente las vacas lecheras y comprar frigoríficos, además de poner en marcha sistemas de riego, secaderos y almacenes entre otros.

La evolución del número de préstamos del PRONAF según el encuadramiento de los agricultores y las modalidades de préstamos reflejan el éxito de esta nueva línea de créditos. El análisis de la evolución del valor total de préstamos concedidos por el PRONAF por encuadramiento y modalidades (figura 10), permite observar esta tendencia: los agricultores encuadrados en los grupos C, D y E han dejado de solicitar préstamos en sus respectivos grupos y han pasado a utilizar las modalidades "coste variable" e "inversión variable" del Pronaf Mais Alimentos.

Entre los agricultores con mayor migración están los encuadrados en los grupos D y E. Tanto en la  modalidad coste como en la modalidad inversión, desde el año agrícola 2006-2007, antes de la institución de la línea Mais Alimentos han dejado sus grupos y han solicitado préstamos primero en el grupo "sin encuadramiento coste" y "sin encuadramiento inversión" (en menor proporción)  para, a partir del año agrícola 2008-2009 integrarse en las modalidades "coste variable" e "inversión variable" de la línea Mais Alimentos (figura 10).

Con relación al grupo C, el más débil económicamente entre los que pueden acceder a esta línea, observamos que la migración a la línea Mais Alimentos se produjo ya en el año agrícola de su institución (2008-2009). Así las modalidades coste (gastos con la siembra, abonos, insecticidas, cosechas, etc) e inversión (en la explotación) perdieron solicitudes de préstamos, que fueron a las modalidades "coste variable e "inversión variable".

 

Figura 10. PRONAF- Evolución del total prestado entre 1998-1999 y 2009-2010 según la modalidad y encuadramiento a que pertenecen los agricultores beneficiados (en mil reales). En 1-12-2010 un euro equivalía a 2,2336 reales y un dólar a 1,7044 reales. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministério do Desenvolvimento Agrário. Datos actualizados: BACEN hasta 06/2009; BANCOOB hasta 12/2010; BANCO COOPERATIVO SICREDI hasta 08/2010; BASA hasta 10/2009; BB hasta 12/2010; BN hasta 07/2010 y BNDES hasta 07/2006. Últimos 3 meses sujetos a alteraciones.  http://smap.mda.gov.br/credito/anoagricola/rel_anoagricolamodalidadeenquadramento.asp?cboAnoInicio=1998/1999&cboAnoTermino=2009/2010&cboUF=&SiglaDaUF= &NomeDaUF=&cboCDMunicipio=

 

Finalizado este análisis detallado, haremos un breve estudio comparativo entre los 15 años de existencia del programa considerando solamente los hechos más importantes y los resultados globales de los mismos.

En sus quince años de existencia, el PRONAF ha pasado por diferentes momentos. Para concluir, nos parece importante hacer un breve análisis de los cambios que sucedieron entre 1995, año de su institución, y 2010, cuando el PRONAF ha completado 15 años de existencia. El objetivo es entender de qué forma la agricultura familiar se benefició de esta nueva legislación. De manera general podemos afirmar que el avance del Programa fue significativo porque en los últimos años abarcó un número mayor de agricultores familiares, una parte de éstos muy débiles económicamente, y por  tanto sin posibilidades de acceder a cualquier otro tipo de crédito.

Entre 1995 y 2002, con Fernando Hernrique Cardoso

En su primera etapa, reconocemos la importancia que tuvo la decisión del gobierno de Fernando Henrique Cardoso al poner en marcha una política de apoyo a la agricultura familiar, aunque hay dos aspectos a considerar: uno, que se produjo bajo una fuerte presión de las organizaciones de agricultores familiares, el otro, que en un principio, debido a los altos tipos de interés y la burocracia excesiva los créditos solo estaba al alcance de un porcentaje muy pequeño de agricultores familiares.

A partir de 1999 fue fundamental el cambio institucional que posibilitó su estructuración. Se trató de la  incorporación del PRONAF a la Secretaría de Desarrollo Rural (SDR) del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) y su inclusión en el capítulo 10º del Manual de Crédito Rural.

A continuación, el encuadramiento de los agricultores en cuatro grupos, la creación de una nueva modalidad, la de coste agrícola asociado a las inversiones en la que las asociaciones y cooperativas pudieron operar gestionando créditos, la institución del Pronaf C y del Plan AGREGAR así como la reducción de los tipos de interés y de algunas exigencias para solicitar los préstamos, supusieron el inicio de una nueva etapa. Con ella el Programa se estructuró y adquirió características básicas que le permitían funcionar con pequeños avances a medida que se intensificaron las reivindicaciones de los agricultores y que transcurrían las reuniones entre sus representantes y el gobierno.

Con Inácio Lula da Silva entre 2003 y 2010

En la segunda etapa, con Luis Inácio Lula da Silva el Programa y las líneas de crédito que durante el mandato de Fernando Henrique Cardoso apenas habían dado señales de existencia, se ampliaron y diversificaron (cuadro 4).

Igualmente, hubo en casi todas las líneas creadas una preocupación implícita y constante por los agricultores menos favorecidos. Esto se observa tanto con relación a las familias asentadas de la Reforma Agraria y con los agricultores de los grupos B y A/C, como respecto a los agricultores afectados por la formación de embalses y a los que viven en el Semiárido Brasileño para los que creó una línea de crédito especial para poner en marcha infraestructuras de regadío.

Los mismos agricultores también se han visto reducir los trámites para el acceso al Programa, estableciendo que eran suficientes la garantía personal y la Declaração de Aptidão ao Pronaf para comprobar la relación del beneficiario con la tierra y con la actividad rural.

Pero quizá la  medida más relevante de Lula y del PRONAF, por la difusión e innovación que ha tenido, ha sido la institución del Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) que con el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria ha promovido la inclusión social en el medio rural. Se trata de un programa que se completa con otros dos: la Compra Direta da Agricultura Familiar, que adquiere productos según la demanda o con la caída de precios, y la Formação de Estoques pela Agricultura Familiar, que establece instrumentos de apoyo para la comercialización de productos alimenticios.

El Programa estuvo asimismo orientado hacia otro problema que a menudo afecta a los productores agrícolas: las pérdidas de sus cosechas o la caída de los precios en el momento de su comercialización. Para esto se crearon programas que dan mayor estabilidad y mejores posibilidades de mantenimiento a las explotaciones familiares, el Proagro-Mais y el Programa de Garantia de Preços da Agricultura.

Para atender la diversidad de las actividades agrarias se crearon diferentes programas y líneas de crédito: el Pronaf E para los agricultores con mayores rentas; el Pronaf Mulher, para promover las iniciativas de las mujeres que residen y trabajan en el área rural; el Pronaf Jovem, para los jóvenes que desarrollen proyectos; además de la agro-ecología con la institución del Pronaf Ecologia y del  Pronaf Eco.  

En 2008, se instituyó el Pronaf  Mais Alimentos con la finalidad de financiar proyectos de inversión para aumentar la producción de alimentos. Debido a sus muy buenas condiciones (bajas tasas con posibilidades de prestar hasta 130.000 reales y largo plazo para devolución) ha atraído un gran número de agricultores familiares que han migrando desde otras líneas de crédito.

En relación con la agroindustria y con las asociaciones o cooperativas, el Pronaf/Custeio Agroindustrial ha financiado desde la infraestructura hasta la formación de estocks, almacenamiento y apoyo para su comercialización, al mismo tiempo que la Linha de Crédito para Cotas-Partes de Agricultores Familiares Cooperativados (Pronaf Cotas-Partes) ha financiado la adquisición de cuotas-partes a los filiados de las cooperativas de producción agrícola.

Además, la regulación del funcionamiento de las cooperativas de crédito por el Banco Central Brasileño y la autorización para que éstas captasen recursos procedentes de los ahorros rurales, utilizándolos para la financiación de las actividades agropecuarias de sus asociados, se transformó en este gobierno, en un hecho fundamental para el fortalecimiento de éstas organizaciones de agricultores familiares, ya que pasaron a funcionar como bancos sin ánimo de beneficio propio, al servicio de sus cooperados.

Las líneas de crédito y la evolución de los préstamos: una síntesis

Como ya hemos visto, el aumento en el número de Programas y líneas especialmente durante los mandatos de Inácio Lula da Silva ha sido fundamental para el aumento del número de beneficiarios, del número de contratos y del total prestado.

Actualmente, hay en total 12 líneas de crédito vinculadas al PRONAF y dos programas (Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) y Programa de Garantia de Preços para Agricultura Familiar (PGPAF). Todos con dos objetivos fundamentales: por un lado, financiar el coste de actividades agropecuarias, procesar o industrializar la producción (Pronaf Custeio) y por otro, financiar la puesta en marcha, ampliación o modernización de la infraestructura de producción y de servicios (Pronaf investimento).  Igualmente, todas las líneas y programas, aunque considerando sus características propias, presentan una de estas finalidades o ambas. Esto se puede observar en el cuadro 4 que, citadas en orden cronológico según la fecha de su institución, nos da una idea general y resumida de las líneas en vigor en la actualidad, así como de su evolución desde la fecha de creación hasta el año agrícola 2009-2010. 

 

Denominación Resolución y fecha de creación Objetivos Beneficiarios Límites de préstamo e intereses a pagar Cuando instituida En el año agrícola 2009/2010 Linha de Crédito  de  Investimento  para  Agregação  de  Renda Atividade Rural Resolução 2.507 (17-6-1998). Financiar inversiones en infraestructura como implantación, ampliación o recuperación de pequeñas y medias industrias. Grupos B, A/C, C, D y E Agregar:                               Límite individual: 15.000 reales;                   Límite colectivo: 75.000 reales;                             Intereses: 50%: TJLP + intereses del 6% anual. - Pronaf Agroindústria Substituida su nomenclatura en la resolução 3.206 (24-6-2004) Revocada por las resoluciones  3.559 (28-3-2008) y 3589 (30-6-2008) Financiar inversiones, incluso en infraestructura que tengan como objetivo beneficiar, procesar y comercializar la producción agropecuaria, de productos forestales y de extracción, de productos artesanales y la explotación del turismo rural. - Pronaf Agroindustria:                           Límite individual: 18.000 reales.         Hasta 7.000 reales al 1% de intereses y entre 7.000 y 18.000 al 2% anual.       Plazo de reembolso de 8 años con 3 y 5 años de carencia.                            Colectivo: hasta 500.000 (1% de intereses)  y hasta 10.000.000 (2% de intereses). Pronaf Custeio e Comercialização de Agroindústrias Familiares Resolução 3.206 (24-6-2004). Revocada y reformulada por la resolução 3.559 (28-3-2008). Financiación de costes para beneficiar e industrializar la producción propia o de terceros, inclusive la adquisición de embalajes, rótulos, condimentos, conservantes, formación de estoques de materia prima, de insumos y de producto final, servicios de apoyo a la comercialización, almacenaje y conservación. Grupos  B,  C, D y E Individual: 5.000 reales. Colectivo: 150.000 reales. Intereses del  8,75% anual. Reembolso: hasta 12 meses. Individual: hasta 5.000 reales. Colectivo: hasta 50.000 reales. Asociaciones: hasta  2.000.000 reales. Cooperativas: hasta 5.000.000 reales. Intereses del 4% y devolución en 12 meses. Pronaf- Floresta Resolução 3.001 (24-7-2002). Fomentar los proyectos de silvicultura. Grupos C, D y E 6.000 (Grupo C) y 4.000 (Grupo D. Intereses del 4% y bono de 25% (puntualidad) Hasta 7.000 reales. Intereses del 1% anual y plazo para devolución de 12 y 20 años. Pronaf Semi Árido Resolução 3.097 (25-6-2003). Incentivar las inversiones en obras de regadío de la región Semiárida del Noreste Brasileño. Grupos B, C, A/C y D Entre 1.500 y 6.000 reales- 1% de intereses anual y plazo de 10 años (con 3 de carencia) Hasta 7.000 reales al 1% de intereses y plazo de 10 años (con 3 de carencia). Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) Ley 10.696 (2-7-2003) – Artigo 19. Adquirir productos agropecuarios producidos por los agricultores familiares que se encuadrasen en el PRONAF. Las existencias alimentares son destinadas integralmente a las acciones de combate al hambre. Todos los Grupos Individual, asociación o cooperativa:                       a) compra directa: 3.500 reales; b) asociación o cooperativa: formación de estoques: 3.500 reales. Individual, asociación o cooperativa:          a) compra directa: 8.000 reales.                     b) Asociación o cooperativa: formación de estoques: 8.000 reales. Pronaf Mulher Resolução 3.206 (24-6-2004). Revocada por la resolução 3.559 (28-3-2008). Financiar proyectos específicos y actividades que agreguen renta a las explotaciones familiares. Grupos A, A/C, B, C, D y E Grupos C, D y E.               - Límites: entre 1.500 y 6.000 reales (Grupo C); hasta 18.000  (Grupo D) y hasta 36.000 (Grupo E).                                     - Intereses: Grupos C y D: 4% y Grupo E: 7,25%.                           - Bono: Grupo C: 25% + 700 reales y Grupo D: 25%.               - Plazos: 8 años con 5 de carencia. Para mujeres de los Grupos A, A/C y B: el límite de 1.500 reales, intereses del 0,50%, bono del 25% y plazo de 2 años. Para mujeres de los Grupos C, D y E: hasta 7.000 reales intereses del 1%; entre 7.000 y 18.000 el 2%; entre 18.000 y 28.000 del 4%; entre 28.000 y 36.000 el 5%. Plazos: 8 años con 5 de carencia. Pronaf Jovem Resolução 3.206 (24-6-2004).Revocada por la resolução 3.559 (28-3-2008). Proporcionar crédito a los jóvenes que tienen entre dieciséis y veinte y cinco años con estudios en escuelas técnicas agrícolas y con proyectos que generen renta a la unidad familiar. Grupos B, C, D y E Hasta 6.000 reales con el 1% de intereses y 10 años para el pago (entre 3 y 5 años de carencia). Hasta 7.000 reales con el 1% de intereses y 10 años para pagar (entre 3 y 5 años de carencia). Pronaf Cotas-Partes Resolução 3.206 (24-6-2004). Revocada por la resolução 3.559 (28-3-2008). Financiar la compra de cuotas-partes a los agricultores filiados a las cooperativas de crédito rural. Grupos B, C, D y E Individual: 500 reales. Intereses del 8.75% Individual: hasta 5.000 reales. Colectivo hasta: 5.000.000 reales. Intereses del 4% anual, plazo entre 3 y 6 años. Programa de Garantia de Preços para Agricultura Familiar (PGPAF) Decreto nº 5.996, (20-12-2006). Concesión de bonos de descuento en las operaciones de crédito de coste, siempre que el precio de comercialización de los productos agrícolas esté por debajo del precio de garantía anual establecido por el PGPAF. Todos los Grupos Hasta 3.500 reales. Garantía para los siguientes productos: arroz,  fríjoles, maíz, yuca, soja y leche. Hasta 5.000 reales. Se añadieron los  productos: algodón en hueso, ajo, cacahuete, goma natural, café, cará, castaña de caju, castaña do Brasil, cebolla, cera de carnaúba, girasol, inhame, juta, malva, mamona, pimenta do reino, pó cerífero de carnaúba, sisal, sorgo, tomate, trigo y triticale. Linha  Especial  de Crédito  de Investimento para Agroecologia (Pronaf Agroecologia) Resolução 3.559 (28-3-2008). Financiar los sistemas de producción agro-ecológicos o orgánicos. Grupo C, D y E Para préstamos hasta 7.000 reales intereses del 1%; entre 7.000 y 18.000 del 2%; entre 18.000 y 28.000 del 4%; entre 28.000 y 36.000 del 5%.                  Para operaciones colectivas la tasa de interés es del 4%.                Plazos: 8 años con 3 y 5 de carencia. Linha de Crédito para Investimento em Energia Renovável e Sustentabilidade Ambiental (Pronaf Eco) Resolução 3467 (2-7-2007) - Art.  2º. Revocada por las resoluciones 3.559 (28-3-2008) y 3588. Implementar o renovar las tecnologías de energía renovable,  tecnologías ambientales, almacenamiento hídrico y pequeños aprovechamientos eléctricos. Grupos C, D y E Para préstamos hasta 7.000 reales intereses del 1%; entre 7.000 y 18.000 del 2%; entre 18.000 y 28.000 del 4%; entre 28.000 y 36.000 del 5%.              Para operaciones colectivas la tasa de interés es del 4%.                         Plazos: 8 años y 12; con 3, 5 y 8 de carencia de acuerdo con la finalidad. Linha  Especial  de Crédito  de  Investimento  para Produção de  Alimentos  (Pronaf  Mais Alimentos) Resolução 3.592 (3-7-2008). Alterada por las Resoluções 3.600, 3.662, 3.685, 3.703, 3.731 y 3.791 de 2009. Financiar proyectos de inversión para aumentar la producción agrícola. Grupos C, D y E: que tengan un 70 por ciento de la renta familiar oriunda de productos como maíz, el fríjoles, el arroz, el trigo, la yuca, açafrão, oleícolas, frutas, leche y de la cría de aves, peses, abejas, boyes, cerdos, cabras y ovejas. Para préstamos entre 7.000 reales y 100.000 reales, intereses del 2% y plazos para pago de hasta 10 años (3 de carencia). Para préstamos entre 10.000 reales y 130.000 reales, intereses del 2% y plazos para pago de hasta 10 años (3 de carencia). Créditos para os Beneficiários do PNCF e do PNRA Resolução 3559 (28-3-2008). Inversiones en proyectos de implementación y mejoras en la infraestructura productiva. Exclusivamente las familias del Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) y del Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) encuadradas en los Grupos A y A/C del Pronaf. Grupo A: PNCF: préstamos entre 7.500 reales y 20.000 reales, intereses del  0,50%, plazos de hasta 10 años, carencia de 3 y 5 años y bono del 44%. PNRA: préstamos de hasta 6.000 reales con intereses del 1% y plazo de 10 años. Grupo A/C: hasta 5.000 reales con intereses de 1,5% y plazos de 2 años (agrícola) y 1 año (ganado y agroindustria). Microcrédito Produtivo Rural- grupo B Resoluciones 3.559 (28-3-2008) y 3.589 (junio de 2008). Financiación de las actividades agropecuarias y no agropecuarias en las explotaciones rurales, en áreas comunitarias rurales cercanas, así como implantar y ampliar o modernizar la infraestructura de la producción y de la prestación de servicios. Grupo B y las agricultoras que integran las unidades familiares de producción encuadradas en los Grupos A y A/C. Límite de 2.000 reales; intereses del  0,50% anual,  bono por la puntualidad de 25% y el plazo para el pago de dos años.

Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir de las informaciones contenidas en documentos consultados y citados en el texto. Un euro equivalía a 2,2336 reales y un dólar a 1,7044 reales en 1-12-2010. Nota: El cuadro tiene como objetivo elaborar un resumen de las características generales de cada programa y su evolución. Para conocer las especificidades de cada uno es necesario consultar el texto y la legislación anterior y en vigor.

 

Para fines de comparación, podemos señalar que, inicialmente (1998-1999) los importes del PRONAF destinados a los agricultores eran insignificantes, de solo 416.000 reales. Sin embargo, en los años siguientes el montante se situó en algo más de 2.000 millones de reales y se mantuvo así hasta el último año del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (2002), cuando el programa concedió 2.376 millones de reales en créditos, A partir 2003 observamos un aumento escalonado, que se hizo sentir ya en el año agrícola 2003-2004, con un montante de préstamos alrededor de 4.500 millones de reales, y en el año 2004-2005, cuando se prestó más de 6.000 millones de reales, hasta llegar en el año de 2008-2009 a 10.985 millones de reales. Un aumento del 362 por ciento, si consideramos solo los seis últimos años.

Así, el total prestado en la modalidad “coste” pasó de 1.357 millones de reales en el año agrícola 1999-2000 a 2.566 millones de reales en 2003-04 y a 6.050 millones de reales en el año agrícola 2008-09. Lo mismo se produjo en relación con la modalidad “inversión”, en la que también hubo un importante ascenso del importe total prestado. De 982 millones de reales en el año agrícola de 2002-2003, el crédito aumentó a 1.924 millones en el año agrícola 2003-04 y a 3.523 millones en el año agrícola 2005-06. A continuación, después de un pequeño descenso en 2006-07 y 2007-08, compensado por el importante aumento de la modalidad “coste”, en el año agrícola 2008-2009, fruto de las diferentes líneas de crédito instituidas, esta modalidad alcanzó su más alto nivel desde que fue instituido: un montante de casi 5 mil millones de reales (4.934.000.000) (figura 11).

Para el año agrícola 2009-2010, aunque las estadísticas no estén concluidas, y por lo tanto los datos  disponibles no son definitivos, podemos hacer una comparación parcial de la tendencia del PRONAF.  Los datos basados en las estadísticas y computados hasta agosto de 2010 (Banco Cooperativo SICREDI) y octubre de 2010 (Banco do Brasil y Banco Cooperativo do Brasil), indican que hasta esta fecha los créditos concedidos son de 10.626 millones reales, un importe muy próximo al total concedido en 2008-2009. Hasta el momento, las estadísticas nos indican también un aumento del 10 por ciento en el crédito para inversión (5.262 millones de reales), y un descenso del 11 por ciento en el crédito para coste (5.364 millones de reales), un reflejo, en nuestra opinión, de la fuerte alza del año anterior, pero también de las condiciones del Pronaf Mais Alimentos. Por un lado, al aumentar el límite de los préstamos, se evita la necesidad de solicitarlos anualmente, y por otro, el plazo de reembolso de hasta diez años con tres de carencia, hace que en muchos casos el agricultor no solicite nuevos préstamos hasta que comienza a pagar los plazos de su deuda anterior.

Son motivos que hemos de tener en consideración cuando pretendemos estudiar la evolución del Programa, ya que puede suceder que a años agrícolas con gran demanda de solicitudes, sucedan otros de demanda menor. La Linha Mais Alimentos, además de tener tipos de interés  menores (2%) también permite al agricultor obtener préstamos mayores, con más tiempo para pagarlos y con más años de carencia. La gran demanda que tuvo, demuestra que sus especificidades están atendiendo a las necesidades de la mayor parte de los agricultores que migraron hacia sus modalidades (figuras 10 y 11). 

 

Figura 11. Evolución del número de contratos y total prestado (en miles de reales) entre 1998-1999 y 2009-2010 y según su finalidad. En 1-12-2010 un euro equivalía a 2,2336 reales y un dólar a 1,7044 reales. Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir de datos del Ministério do Desenvolvimento Agrário. Datos actualizados: BACEN hasta 06/2009; BANCOOB hasta 12/2010; BANCO COOPERATIVO SICREDI hasta 08/2010; BASA hasta 10/2009; BB hasta 12/2010; BN hasta 07/2010 y BNDES hasta 07/2006. Últimos 3 meses sujetos a alteraciones.  http://smap.mda.gov.br/credito/anoagricola/rel_anoagricolamodalidade.asp?cboAnoInicio=1998/1999&cboAnoTermino=2009/2010&cboUF=&SiglaDaUF=&NomeDaUF= &cboCDMunicipio=

Avances y problemas aún por resolver

Sin lugar a dudas, el PRONAF representó un gran progreso en los últimos años por la disponibilidad de créditos para los pequeños agricultores brasileños. En este sentido, estamos de acuerdo con la socióloga Nazareth Wanderley, una de las más importantes investigadores brasileñas sobre temas relacionados con el desarrollo rural, cuando dice que el PRONAF al reconocer las potencialidades de los pequeños productores colaboró a la superación de los constreñimientos generados por la distinción económica entre los agricultores familiares, y, como consecuencia también, para reducir los riesgos de exclusión de los mismos[66].  

Sin embargo no queremos concluir sin antes enlazar este éxito con los últimos datos de IBGE que mencionamos al comienzo de este artículo. Sabemos que el esfuerzo para que cada vez un número mayor de pequeños agricultores accedan al Programa ha sido grande, y que en la última década el PRONAF ha representado una importante conquista en la vida de los trabajadores del campo brasileño. Pero no podemos olvidar que en Brasil el número de agricultores familiares es mucho mayor que los que se benefician del Programa. Comparando el Censo del IBGE y los datos de PRONAF se puede observar fácilmente que de las 4.367.902 explotaciones agrícolas familiares existentes en Brasil, solo una parte de estas está se beneficiando del programa.

Según el Censo Agropecuario, en 2006 fueron 781.000 las explotaciones que solicitaron créditos. Sin embargo, según los datos del PRONAF, en el año fiscal de 2006, se firmaron 1.858.048 contratos que sumaron 8.101.543.699 reales. Sí comparamos las dos fuentes obtendremos resultados muy diferentes. De un lado, y de acuerdo con el Censo, menos del 20 por ciento de las explotaciones familiares tuvieron acceso al PRONAF en este año, aunque, según las cifras divulgadas por la Secretaria da Agricultura Familiar el Programa aprobó más de 1.850.000 contratos que podrían beneficiar a más de 40 por ciento de las familias de agricultores. Son cifras que presentan importantes diferencias, pero que pueden ser explicadas si consideramos que una parte de las familias solicitaron más de un crédito ya que, por ejemplo, tanto el Pronaf Mulher como el Pronaf Jovem incentivan esta práctica.

Aunque es difícil precisar el porcentaje exacto de explotaciones familiares que se está beneficiando del Programa, queremos llamar la atención sobre otro aspecto a considerar: la concentración de recursos en algunos estados federados refleja que el PRONAF está afectando de modo diferente a las diferentes regiones brasileñas. Así, mientras en estados como Rio Grande do Sul (RS), Paraná (PR), Minas Gerais (MG) y Santa Catarina (SC) el Programa ha sido ampliamente difundido y en otros como São Paulo (SP) y algunos estados de Nordeste el aumento ha sido menos importante; en Acre (AC), Amapá (AP) y Roraima (RR) no acaba de arrancar, sin hablar de otras tantas unidades de la federación en que las concesiones de préstamos son bajas o muy bajas (figura 12).

 

Figura 12. PRONAF: total prestado en 2008-2009 en los diferentes estados federativos de Brasil (en reales). Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir de datos del Ministério do Desenvolvimento Agrário. Datos actualizados: BACEN hasta 06/2009; BANCOOB hasta 12/2010; BANCO COOPERATIVO SICREDI hasta 08/2010; BASA hasta 10/2009; BB hasta 12/2010; BN hasta 07/2010 y BNDES hasta 07/2006. Últimos 3 meses sujetos a alteraciones.  http://smap.mda.gov.br/credito/anoagricola/rel_anoagricolauf.asp?cboAnoInicio=1998/1999&cboAnoTermino=2009/2010&cboUF=&SiglaDaUF=&NomeDaUF=&cboCDMunicipio

 

Si ampliamos la información a través de un gráfico comparativo con datos de 2002-03, 2005-06 y 2008-09 (figura 13) observamos que los resultados son similares y confirman nuestra preocupación: la de por qué el Programa, aún con un gran abanico de líneas de crédito que abarca todos los niveles de agricultores familiares, no consigue aumentar significativamente el número de beneficiados en determinadas regiones.

 

Figura 13. Evolución del total prestado en los diferentes estados federativos de Brasil (en mil reales). Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir de datos del Ministério do Desenvolvimento Agrário. Datos actualizados: BACEN hasta 06/2009; BANCOOB hasta 12/2010; BANCO COOPERATIVO SICREDI hasta 08/2010; BASA hasta 10/2009; BB hasta 12/2010; BN hasta 07/2010 y BNDES hasta 07/2006. Últimos 3 meses sujetos a alteraciones.  http://smap.mda.gov.br/credito/anoagricola/rel_anoagricolauf.asp?cboAnoInicio=1998/1999&cboAnoTermino=2009/2010&cboUF=&SiglaDaUF=&NomeDaUF=&cboCDMunicipio

Para intentar contestar esta pregunta formulamos dos hipótesis. Una de ellas es que la cantidad de contratos puede ser proporcional al número de explotaciones familiares de cada estado. ¿Los estados con mayor número de contratos serían los que poseen mayor número de agricultores familiares? ¿Éstos también estarían vinculados a la mayor o menor media del importe obtenido? Para responder esta pregunta hemos elaborado un gráfico del año agrícola 2008-2009 (figura 14) y hemos observado que en los estados de Rio Grande do Sul (con una proporción de 94% entre el número de agricultores familiares y contratos, y una media de 8.157 reales/préstamo) y Santa Catarina (86% y 9.626), esta hipótesis se confirma plenamente. Para otros tres estados la hipótesis es parcialmente verdadera ya  que poseen una proporción menor entre el total de agricultores familiares y el número de contratos. Es el caso de Espírito Santo (54% y media de 10.649 reales/contrato), Paraná (50% y 10.366) y Minas Gerais (39% y 7.607). Pero es totalmente falsa con relación a algunos estados de Nordeste con un número significativo de agricultores y una baja relación entre los contratos y los importes de estos, como Bahia (con solo 14,1% de contratos y 4.250 reales/contrato), Ceará (21,4% y 3.297), Pernambuco (22,9% y 2.545), Maranhão (21,7% y 3.992), Piauí (22,1% y 3.500) y Alagoas (24,8% y 3.444).

Tampoco podemos afirmar que en los estados con mayor disparidad entre el número de explotaciones familiares y el número de contratos firmados en 2008-2009, los agricultores estén en peores condiciones. Hemos observado que una parte de estos estados poseen una media alta del importe solicitado y obtenido, considerando la media nacional de 8.066 reales, lo que significa que poseen garantías para esto y que sus condiciones económicas son buenas. Son el Distrito Federal (11,3% de contratos y una media de 12.127 reales/préstamos), Mato Grosso do Sul (11,9% y 13.204), Mato Grosso (13,5% y 11.119), Amapá (15% y 11.938), Pará (17% y 8.787), Rondônia (19% y 10.209), y otros con una media por contrato inferior, como Amazonas (15% y 6.650) y Acre (17% y 5.857).

En una situación intermedia se encuentran los demás estados brasileños. De un lado, con una baja proporción entre el número de agricultores familiares y el número de contratos, pero con altos importes obtenidos están los estados de São Paulo (22,9% de contratos y 17.187 reales/contrato), Tocantins (21,9% y 13.585), Goiás (32,9% y 11.102) y Rio de Janeiro (20,8% y 8.565). De otro, con una mayor proporción entre el número de agricultores familiares y contratos, pero con bajos importes obtenidos, lo que revela un nivel económico inferior, están los estados de Rio Grande do Norte (43,8% y 2.974), Roraima (43,8% y 3.307) y Sergipe (32,4% y 4.064).

 

Figura 14. Comparación entre el número de explotaciones familiares, el número de contratos realizados a través del PRONAF y la media de los importes prestados por explotación. Fuente: Elaboración propia (Miriam H. Zaar) a partir del Censo Agropecuário 2006. Agricultura familiar. Primeiros resultados:  http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/agri_familiar_2006/default.shtm y del Ministério do Desenvolvimento Agrário Crédito Rural do Pronaf - contratos e montante por ano agrícola e Estado: http://smap.mda.gov.br/credito/anoagricola/rel_anoagricolauf.asp?cboAnoInicio=1998/1999&cboAnoTermino=2009/2010&cboUF=&SiglaDaUF=&NomeDaUF= &cboCDMunicipio=

Aunque para algunos técnicos agrícolas[67], el crédito rural es de muy buena calidad, abundante y de fácil acceso, creemos que este, depende de las condiciones en que se encuentren los agricultores que necesiten de préstamos ya que estar informado y organizado es una condición fundamental para el acceso a estos. Por esto creemos que una de las razones que estaría dificultando su expansión en algunos estados brasileños, podría ser la falta de información y el aislamiento de una parcela de los agricultores.

Para que se tenga una idea de la importancia de la información para la obtención de créditos tomaremos como referencia los datos del Censo Agropecuario de 2006 que menciona que del total de 4.367.365 agricultores familiares existentes en Brasil, solo 781.000 (17,88%) consiguieron créditos. De los 3.586.365 agricultores familiares que no lo obtuvieron, el 22 por ciento no lo hicieron por desconfianza o por miedo a contraer deudas, y un 8,4 por ciento debido a la burocracia. Queda claro, por tanto, que más del 30 por ciento dejó de obtener créditos tanto para costear la producción de alimentos como para invertir en la explotación por falta de información y asesoramiento. Además del 1,6 por ciento que argumentó no saber como conseguirlo, otro 13 por ciento alegaron otros motivos que podrían ser, al menos en parte, la falta de instrucciones de como obtenerlo. Y para concluir, creemos que el hecho que un 50 por ciento de los encuestados respondiesen no necesitar créditos, puede también ser una actitud de desconocimiento de los que no saben o desconfían de que la mejora de la explotación a través de un programa de créditos públicos puede resultar en una mejor productividad y, consecuentemente, en mejores condiciones de vida para sus familias.

Sabemos del papel fundamentar que tiene el Estado al socializar la información a través de sus instituciones unida a una eficaz asistencia técnica. Este es el motivo por el que está en la pauta de las preocupaciones de las asociaciones y cooperativas de crédito de la Região Sul, una de las más favorecidas por los programas y líneas de crédito del PRONAF, la necesidad de una asistencia técnica eficiente para los millares de agricultores que solicitaron préstamos. Un acompañamiento técnico adecuado hará posible la aplicación correcta de los créditos y la evolución adecuada de los proyectos iniciados, lo que garantizará el pago de los préstamos, además del mantenimiento y mejora de las explotaciones. La institución de la Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (PNATER), creada el 11 de enero de 2010 (Ley 12.188) y el Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (PRONATER), regulado el 15 de julio de 2010 (Decreto 7.215), y que está siendo puesto en marcha juntamente con los Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Sustentável e da Agricultura Familiar tienen como meta atender esta demanda[68].

De la adhesión de estos Conselhos Estaduais  y de su actuación en los diferentes estados de la Unión  dependerá no solo del resultado de este Programa, ya que está bajo su responsabilidad acreditar y fiscalizar las instituciones y organizaciones que participarán de este proceso, sino también el futuro de buena parte de los agricultores familiares y de las políticas agrarias, ya que un alto índice de morosos comprometería su continuidad[69].

Entendemos asimismo que las organizaciones campesinas poseen un papel fundamental en la dinamización y ampliación de la red  de información y formación, que podría ampliar sustancialmente el número de beneficiarios. Nuestro trabajo de investigación en el Reassentamento São Francisco, en el Oeste de Paraná, mostró que la organización de los agricultores y su inserción en redes afines puede mejorar significativamente sus vidas y contribuir al desarrollo de sus municipios y regiones. Necesitamos encontrar nuevas formas de estímulo para que los agricultores se organicen. Esto contribuiría a una mejor difusión de las informaciones y un mayor número de agricultores podría beneficiarse de los créditos.

Para esto, deben estar presentes en los debates sobre el futuro de la agricultura familiar brasileña, los dos aspectos fundamentales que hemos tratado en el transcurrir de esta investigación. De un lado, el gran avance que ha representado el PRONAF en los últimos quince años, especialmente la última década y; de otro, el importante contingente de agricultores de determinados estados que, según el Censo Agropecuario del 2006, todavía no tiene acceso al  Programa.

Se trata de aspectos que nos hacen reflexionar sobre el papel de las políticas públicas, en este caso del PRONAF en la agricultura brasilera, especialmente en la agricultura familiar y que ponen de manifiesto la necesidad de nuevas estrategias, ya que hay mucho que hacer en un país de escala continental como Brasil.   

Al estudiar la evolución de un Programa como este y divulgarlo hemos pretendido mostrar como una rama de las políticas públicas puede especializarse y desarrollar mecanismos para que una parte importante de los habitantes de países subdesarrollados o en vías de desarrollo salga de la situación de extrema pobreza en que se encuentra y que en diferentes casos afecta a millones de personas en las ciudades y zonas rurales. Por eso, creemos que, aunque no hayan sido resueltos todos los problemas que afectan el crédito agrario en Brasil, el Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) adaptado a las características de cada país o región puede ser la solución a uno de los temas más preocupantes en la actualidad, la seguridad alimentaria. La disponibilidad de crédito para el cultivo de alimentos básicos tiene reflejo directo e inmediato tanto en la mejora de vida de la población rural como de la urbana. La producción de alimentos en abundancia, además de resolver el problema del hambre en las áreas rurales reduce su precio en las ciudades, donde millones de personas pueden beneficiarse.  

 

 

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Ficha bibliográfica:

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