EL EMPADRONAMIENTO DE LA POBLACIÓN EXTRANJERA EN LOS MUNICIPIOS CATALANES DE 2004 A 2008

Andreu Domingo
Centre d’Estudis Demogràfics – Universitat Autònoma de Barcelona
adomingo@ced.uab.es

Albert Sabater
Centre d’Estudis Demogràfics – Universitat Autònoma de Barcelona
asabater@ced.uab.es

El empadronamiento, que depende de la administración municipal, se ha convertido en una pieza esencial del sistema estadístico español, tanto en el registro de los flujos como en el de los estocs de población, y muy especialmente de la visibilidad estadística de la población de nacionalidad extranjera. En este artículo se analiza la evolución de las altas padronales de la población extranjera en Cataluña desde 2004 hasta 2008 así como las pautas territoriales de esa evolución, señalando la fractura debida al proceso de la Normalización de 2005, el efecto de las elecciones municipales de 2007 y, finalmente, el impacto de la crisis económica a partir del segundo semestre de 2008. Para ello se han examinado detalladamente los datos mensuales referentes a las altas padronales del conjunto de la población extranjera y de dos grupos continentales (africanos y latinoamericanos) a partir de las Estadísticas de Variaciones Residenciales (EVR).

The registration of foreign-born population in Catalan municipalities from 2004 to 2008 (Abstract)

The Municipal Register, which is managed by Local Government, has become a fundamental key in the Spanish statistical system for both the recording of migrant flows and for counting the resident population of the municipality. Within this context, it is also especially relevant to provide a true picture of the resident foreign population. This paper reviews the changes in foreign population inflow statistics from 2004 to 2008 by taking into consideration spatial differences between municipalities. The analysis reveals the strong effect due to the Regularisation of 2005, the effect of the Municipal Elections of 2007 and, finally, the impact of the economic recession in the second semester of 2008. For this purpose monthly data on inflows from the Residential Variation Statistics have been used for the total foreign population and for continental groups (African and Latin-American).

De todos es sabido que el empadronamiento se sitúa en la base del sistema estadístico español tanto para el registro de los flujos a través de las Estadísticas de Variaciones Residenciales (EVR) elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), como para el cálculo de los efectivos de población, contribuyendo a la construcción del registro permanente de población, el Padrón continuo, que dará lugar a las cifras oficiales de la población en España. Para el estudio de las migraciones internacionales (desde 1988) y de las características sociodemográficas de la población residente y su asentamiento (desde 1996), los datos resultantes aunque no son los únicos se demuestran imprescindibles, presentando notables ventajas respecto al registro en otros países de la Unión Europea.

El alta en el registro padronal se produce por un acto administrativo y las normas que lo regulan se rigen por lo establecido en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Los problemas referentes a la cobertura y fiabilidad de los datos derivados de la práctica del empadronamiento no se han limitado ni mucho menos a la población extranjera, ni entonces ni ahora (Sabater y Ajenjo, 2006), pero con el crecimiento inmigratorio, el registro padronal de los extranjeros ha pasado a ocupar un primer plano. La propensión al empadronamiento de los migrantes pero también de la administración local ha variado mucho en el tiempo, dando lugar alternativamente a situaciones de subregistro flagrante o de sobreestimación no menos sustancial, siendo el año 1996 un punto de inflexión a tener en cuenta a propósito de la Ley 4/1996 Reguladora de las Bases de Régimen Local con el reconocimiento del derecho y el deber de ser registrado independientemente de la situación legal en el país, que revertiría en un extraordinario crecimiento del empadronamiento. Ese crecimiento fue propiciado también por las campañas para incentivar el empadronamiento promovidas por diferentes niveles de la administración en toda la geografía española, como la llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en 1998-1999, las financiadas por las Comunidades Autónomas, o las impulsadas por los entes locales (Aguado y Cudolà, 2002, y 2003). La utilización de la inscripción padronal como acreditación de la permanencia en España y su eventual utilización de cara a futuras regularizaciones, debe ser considerada, a nuestro parecer, una de las causas principales en el aumento del empadronamiento de la población extranjera, explicando buena parte del sobre registro. Aunque también se asociara al derecho al empadronamiento a la escolarización de los menores, este no constituiría un hecho determinante en el aumento de la propensión al empadronamiento, ya que anteriormente nunca se dejó de escolarizar a ningún menor porque él o su familia no estuvieran empadronados. Del mismo modo, viendo el reducido número de personas con tarjeta sanitaria en comparación con el de empadronados, también debe considerarse con cierto escepticismo que la demanda de empadronamiento, como requisito previo para obtener la tarjeta sanitaria, derecho reconocido con posterioridad a raíz de la Ley 4/2000, haya constituido la causa principal del crecimiento del registro por parte de los inmigrados. Finalmente, cabe señalar como la concesión de permisos como el de reagrupación familiar y el de arraigo social también están supeditados a la inscripción padronal, lo cual convierte a tal inscripción en un factor clave en el estatuto jurídico del extranjero.

Así pues, la evolución del registro se va a ver jalonada por las diferentes medidas legislativas, en primer lugar por el papel del empadronamiento en las solicitudes de regularización en las regularizaciones extraordinarias de 2000, 2001, y 2005, y a partir de entonces, en la obtención del permiso de residencia por arraigo. Aquí el Real Decreto 2393/2004 por el que se desarrolla la Ley de Extranjería, reformada por la LOE 14/2003, da un paso trascendental en la atribución a los ayuntamientos en materia de extranjería. En segundo lugar, por la propia Ley de Reforma de las Bases de Régimen Local, realizada por la Ley 14/2003, que según autores (Solanes Corella, 2004) acabará transformando la naturaleza del padrón y el papel desempeñado desde 1996, ya que añade el control de la situación administrativa de los extranjeros a las funciones básicas anteriormente fijadas.

Conscientes de que el sobre registro, debido por igual a la deficiente captación de las bajas y a las prácticas irregulares que multiplicaban las altas, iba acumulando un considerable error en el tiempo, se previó el proceso administrativo de bajas por caducidad del Padrón Continuo, mediante la llamada renovación padronal, que no se pondría en marcha hasta 2006 (Alarcón Mohedano, 2005a; Domingo y Recaño, 2007). Estas bajas surgen como consecuencia de la modificación legislativa introducida por la Ley Orgánica 14/2003 de extranjería, en la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece que los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente tienen la obligación de renovar su inscripción padronal cada dos años. A la incertidumbre sobre el éxito de esta medida, se le añade ahora el efecto de la crisis y el aumento de las salidas de España, sembrando dudas más que razonables sobre la bondad del registro.

En su momento se destacó como la importancia que ha ido adquiriendo la gestión municipal gracias al proceso de descentralización en la regulación y ejecución del Derecho de Extranjería no se correspondía con la relativa escasez de estudios sobre la misma (Alarcón Mohedano, 2005b). En Cataluña, uno de los primeros estudios que abordaba sistemáticamente ese tema, en particular el empadronamiento, hizo saltar todas las alarmas. Se trata del informe extraordinario sobre la gestión municipal del empadronamiento de los inmigrantes del Síndic de Greuges (2008), elaborado a partir de una muestra aleatoria de 70 municipios de más de cinco mil habitantes y de las capitales de comarca que no llegasen a este corte poblacional. En éste se hacia especial hincapié sobre la creciente adopción de medidas restrictivas al empadronamiento (Sánchez, Samper y Moreno, 2008), y de la misma forma recordaba a los responsables municipales el deber legal de cumplir la normativa vigente en cuanto a la naturaleza y las funciones del Padrón Municipal, o sea, de incluir todas las personas que residen habitualmente en el municipio. Esta preocupación coincidía con otras observaciones en el mismo sentido hechas para otras Comunidades Autónomas (Brillant y Zarauz, 2006). Por otro lado, la falta de competencias del Gobierno de la Generalitat sobre la política migratoria referente al control de flujos, explica que las políticas prioritarias se hayan dirigido hacia la acogida, la igualdad y la acomodación, donde la dimensión territorial de su aplicación es la que plantea el ámbito de la gestión local, concretamente frente a los Consejos comarcales y los municipios (Garreta, 2007). No ha faltado quién ha apuntado las tensiones que se han producido entre los municipios y la Generalitat, al criticar algunos de los primeros que la delegación de competencias sobre los Consejos comarcales se estaba haciendo en detrimento de la autonomía municipal. En concreto respecto a la política de empadronamiento, es de destacar la organización por parte de la Secretaria per la Immigració de diversas jornadas desde el año 2008, orientadas a técnicos y autoridades municipales con el objetivo de enfatizar la necesidad de armonizar los criterios sobre el empadronamiento, y con la voluntad de contrarrestar esas malas prácticas.

El objetivo del trabajo que aquí presentamos es analizar la evolución del empadronamiento en los 946 municipios catalanes, concretamente de las altas, a través de los datos proporcionados por las Estadísticas de Variaciones Residenciales entre 2004 y 2008. Esa decisión sobre la fecha inicial nos viene impuesta por ser 2004 el primer año en el que se incluyen las llamadas altas por omisión en el cómputo de las EVR. Éstas comprenden aquellas altas a las que les falta alguna información fundamental, como la nacionalidad, o el año de llegada al país, o que corresponden a personas que aunque se encontraran viviendo habitualmente en el municipio no constasen de de inscripción padronal, que pese a ser consideradas a efectos contables en los efectivos anuales de población, no lo eran sin embargo en las estadísticas de migraciones. La mayoría de esas altas correspondían a personas de nacionalidad extranjera, adquiriendo en el caso de Cataluña proporciones cada vez más considerables.

Nuestra hipótesis de partida es que la gestión restrictiva del empadronamiento se inició con mucha anterioridad a la crisis, y que ésta no ha hecho más que agravarla, quedando eclipsada por el descenso real de los flujos. También arriesgamos que esa práctica ha podido incidir más en unas nacionalidades que en otras. Por último, consideramos que ha habido un patrón territorial en la adopción de esas restricciones al que hemos llamado genéricamente “efecto dominó”. Los datos de los que disponemos, no nos autorizan a concluir taxativamente si la variación en las altas en un municipio determinado es consecuencia directa de la mudanza en los criterios de la gestión del mismo. Como es obvio, la propia orientación y volumen de los flujos de diferentes nacionalidades puede ser también la principal causa de ese declive, con independencia de la gestión aplicada. Sin embargo, hemos adoptado criterios de análisis con detalle mensual que nos permiten estimar indirectamente ese posible cambio en la praxis y su resultado en el registro a partir de la evolución de las altas padronales cuando las variaciones que se producen en estas resultan ser singularmente drásticas, por lo menos para los municipios donde el volumen de movimientos es significativo y para el cuatrienio anterior al declive de los flujos como producto de la crisis económica. En todo caso, al final de nuestro ejercicio esperamos ofrecer una fidedigna fotografía de la evolución del empadronamiento en Cataluña desde 2004 y de sus patrones temporales y espaciales.

Los avatares del empadronamiento

El empadronamiento a partir de 2004

Con independencia del transcurso de los flujos migratorios, crecientes desde 2004 hasta por lo menos la mitad de 2008, y decrecientes a partir de la segunda mitad de 2008 debido a la crisis económica, tres son los eventos que creemos que más han podido influir en la variación de las altas, una vez incluidas las altas por omisión, en los municipios catalanes a partir de 2004: 1) La Normalización de 2005; 2) Las elecciones municipales de mayo de 2007; y, 3) La crisis económica a partir del segundo semestre de 2008.

Si observamos la evolución temporal de las altas de forma mensual que han llegado del extranjero o del resto de España a Cataluña (ver Figura 1), tanto para el total de la población de nacionalidad extranjera como para las grandes agregaciones continentales, el efecto de la normalización y el de la crisis está claramente marcado, el posible resultado de las elecciones parece de entrada mucho menos evidente, por lo menos no se deduce de la simple observación empírica de las altas registradas mensualmente. Con todo, se mantiene la comparación para este período teniendo en cuenta la importancia que tuvo la utilización de la inmigración, y muy concretamente del empadronamiento, en la campaña electoral para algunos municipios, con la emergencia incluso de diversos grupos que centraron su programa en ese aspecto. Antes de fijarnos en las variaciones más significativas, queremos señalar que el ritmo de las oscilaciones mensuales está determinado por diferentes motivos que explican cierta estacionalidad en la afluencia de las altas. Es relevante la caída para los meses de diciembre y agosto, y las consecuentes alzas en los meses colindantes, noviembre y enero, y setiembre. Debemos considerar esas alternancias como el producto del coste de los transportes, especialmente el de los vuelos transatlánticos en el caso de los latinoamericanos. Por otro, es el calendario escolar el que puede estar pautando esa estacionalidad, ya que en los países latinoamericanos el curso finaliza en diciembre, mientras que para el resto lo hace en el período estival, más cuando la reagrupación familiar creció de forma significativa a partir del año 2006. Por último, no podemos descartar que el periodo vacacional tenga una influencia en el propio registro municipal, posponiendo el registro de las altas tanto en agosto como en diciembre.

Aparte de esas alternancias mensuales, el mes de mayo de 2005 presenta una notable inflexión en el empadronamiento, marcando un antes y un después de la fecha teóricamente final del proceso de normalización de 2005. Respecto al empadronamiento nos podemos encontrar con un doble efecto: que lo que estamos viendo antes de mayo de 2005 sea en buena medida un crecimiento debido al propio proceso de normalización, ya que el registro municipal, como hemos dicho, era un requisito necesario para optar a la regularización, y que ello magnifique el descenso posterior. Por otro lado, la caída de las altas en 2008 es generalizada, tanto para el conjunto de las de extranjeros como para las diferentes agregaciones continentales, no lo es sin embargo, la magnitud y la temporalidad con la que se observa esa caída. De este modo queremos hacer notar que europeos y americanos registran una reducción que ya había empezado con anterioridad, mientras que los africanos y asiáticos esta es posterior y no se hace evidente hasta la segunda mitad del año. En el caso de los europeos, la entrada de Rumania (y también Bulgaria) en la Unión Europea en 2007, explica primero el salto en el crecimiento de las altas correspondientes a la UE, y el abrupto descenso para los nacionales del Resto de Europa, pero también que el declive de los flujos de entrada se de desde principios de 2008 para los ciudadanos de la UE. Para los latinoamericanos, que como puede verse fueron los protagonistas del crecimiento de los años considerados, empiezan a descender de forma significativa ya a mediados de 2007. La demanda de visado Schengen a los ciudadanos bolivianos a partir de abril de 2007, está directamente relacionada con ese descenso, aunque parecía que iban a tomar el relevo otras nacionalidades antes escasamente representadas, en lo que podíamos considerar flujos emergentes, como por ejemplo los brasileños o hondureños. Para los africanos en su conjunto, que en Cataluña con anterioridad al boom latinoamericano del siglo XXI, habían sido tradicionalmente los flujos más representativos, con una preponderancia absoluta de la migración marroquí, las altas empiezan a ascender a partir de mediados de 2006, con la novedad que esa ascensión viene acompañada de una multiplicación de las nacionalidades de origen, aunque los marroquíes conserven el liderazgo. Así, además de marroquíes, gambianos y senegaleses, que se cuentan entre los flujos con más solera en Cataluña, encontramos corrientes migratorias procedentes de Nigeria, Ghana, Malí o Mauritania, que se incrementaron espectacularmente durante los dos últimos años. Si observamos la evolución para los asiáticos, fundamentalmente chinos y pakistaníes, veremos como incluso durante la primera mitad del año 2008 siguen creciendo llegando a su máximo histórico, para caer abruptamente durante la segunda mitad del año, sin lugar a dudas, como consecuencia de la crisis económica (Domingo y Sabater, 2009).

A continuación, para estudiar algunos los posibles efectos de los tres momentos anteriormente señalados, se han analizado las diferencias en la variación de las altas padronales de la población de nacionalidad extranjera a nivel municipal, incluyendo ahora las altas procedentes de otros municipios catalanes, además de los procedentes del resto de España y del extranjero. Para realizar este análisis se ha tomando en cuenta el semestre anterior y posterior a la fecha de referencia escogida, así el primer período comprende los meses de enero de 2005 a junio de 2005 -recordemos que en el mes de mayo finalizaba el plazo de presentación de solicitudes para la Normalización de 2005-, y un segundo período que va de los meses de julio de 2005 a diciembre de 2006. Para la comparación en los dos otros períodos, la referencia temporal resulta ser la misma para cada año correspondiente, ya que las elecciones tuvieron lugar en mayo de 2007 (aunque es comprensible pensar que los efectos, de haberlos, no llegaran inmediatamente después), mientras que por lo que hemos visto, el efecto de la crisis empieza a ser evidente a partir del segundo semestre del año 2008. Con ello se ha calculado el cambio de variaciones en las altas padronales mensuales (V_Am%) producidas entre el primer y el segundo período, dada por expresiones de la forma: 

Donde V_Am1 es la media de altas padronales mensuales producidas en el primer período de cada evento considerado, con una periodización semestral, y V_Am2 es la media de altas padronales mensuales producidas en el segundo semestre correspondiente.

La regularización de 2005, como punto de fractura

Entre los meses de febrero y mayo de 2005 se llevó a cabo el proceso de regularización más amplio jamás realizado en España. Los principales objetivos del proceso fueron los de hacer emerger puestos de trabajo de la economía sumergida y, por tanto acabar con los gastos sociales del empleo ilegal, y detener la marginalización social de la población de nacionalidad extranjera en situación irregular (Bedoya y Solé, 2006; Sabadí y Marzo, 2007). Aunque la situación previa al proceso de Normalización de 2005 se caracterizaba ya por el mencionado sobre registro, en la implementación de los criterios se buscaron soluciones para poder abarcar el máximo número de personas en situación irregular en caso que estas no estuvieran empadronadas.

Si observamos de nuevo la evolución temporal de las altas de forma mensual para municipios seleccionados (ver Figura 2) y los resultados mostrados en la Cuadro 1 que corresponden a las máximas diferencias en la media de altas padronales mensuales (tanto en el declive como en el auge) durante la primera y la segunda mitad del año 2005, la primera característica a resaltar es que efectivamente entre los municipios con descensos superiores al 20 por ciento en el empadronamiento, encontramos algunos de aquellos que por su magnitud y por su historia migratoria experimentaron mayores empadronamientos durante el semestre anterior al final de la normalización, superando o aproximándose a doblar en puntos porcentuales la media de Cataluña, que llegó a ser de un -10,6 por ciento. Es el caso de Olot que ocupa un primer lugar con una caída de un -35,6 por ciento pero también de Vic (-31,9%) o Salt (-26,3%). Junto con estos municipios encontramos otros, en los que la estacionalidad puede haber influido en ese descenso, siendo como son municipios costeros, donde durante los meses de temporada alta, julio y agosto suelen empadronar mucho menos que en los meses anteriores o posteriores, que se unirían a las proverbiales disminuciones de enero. Dentro de este grupo podríamos citar Lloret de Mar (-29,5%), El Vendrell (-25,4%) o Salou (-14,1%). En el extremo opuesto encontramos que los incrementos, a parte del caso de Cunit, se dan de forma mucho más moderada que los decrecimientos, pero sobre todo que los números absolutos no autorizan a realizar especulaciones en un sentido u otro.

Las elecciones municipales de 2007

Como hemos sugerido anteriormente, las elecciones de 2007 podrían haberse convertido en una fecha clave para entender la evolución de las altas ligada a la gestión del empadronamiento.

La inmigración, y muy particularmente el aumento del empadronamiento en algunos municipios, se convirtieron en no pocos casos en argumento electoral. Los candidatos a alcaldes, hicieron de la promesa de un mayor control del empadronamiento uno de sus puntos fuertes, por propia iniciativa o como reacción a la concurrencia de formaciones políticas que tenían la limitación de la inmigración como elemento si no único sí emblemático de su programa. Tampoco aquí es fácil discernir si los descensos experimentados en las altas o la moderación en las subidas, tanto en números absolutos como en relativos pueden achacarse al resultado de las elecciones, y a la formación de nuevos consistorios.

Tal y como se muestra en el Figura 2 y en la Cuadro 2, así parece serlo en el caso de Tortosa, que para este período encabeza la caída de las altas, con un –28 por ciento, habiendo adoptado a partir de octubre de 2007 el endurecimiento de los requisitos para el empadronamiento. Sin embargo, otros municipios no lo aprobarían públicamente hasta mucho más tarde, como es el caso de Reus (-11,6%), en diciembre de 2007, habiéndose convertido este en un paradigma de las limitaciones, tanto por las protestas que ha suscitado entre diferentes asociaciones cívicas, como por la gala que los miembros del consistorio hacen de su política restrictiva. No obstante, el efecto de las elecciones municipales en la restricción del empadronamiento puede ser diferido, y dejar sentirse con más intensidad más allá del semestre posterior a las mismas, solapándose incluso en algunos casos con los primeros signos de la recesión económica, como veremos en el próximo apartado.

En el extremo opuesto, entre los municipios que presentan evoluciones positivas más significativas, por un lado podemos tener la sospecha de que nos podríamos encontrar ante modelos compensatorios territoriales que responden a la al incremento de dificultades para el empadronamiento en municipios vecinos o relacionados por las cadenas migratorias específicas, como serían por ejemplo los aumentos de Valls, con un 18,6 por ciento más de altas (respecto a Reus), o de Manlleu con un alza del 24,6 por ciento (en relación a Vic).

A partir de 2008: incidencia de la crisis y aumento de la incertidumbre

En 2008, la crisis parece ser la panacea para explicar el descenso de las altas en municipios de la más variada tipología tanto por el volumen y origen de los migrantes como por el tipo de uso del territorio (mayoritariamente residencial, o residencial y laboral).

Tal y como se presenta en el Figura 2 y en la Cuadro 3, en este período el descenso es generalizado, la media de Cataluña es de -16,5 por ciento altas, y las características de los municipios tan heterogéneas que no parece que podamos establecer un patrón determinado. Así Castelló d’Empúries (-35,1%), Mollet del Vallès (-32,5%), Girona (-31,7%) o El Vendrell (-31,1%), por sólo citar los que registran caídas superiores al 30 por ciento, corresponden a tipologías muy diferentes. Los descensos porcentuales menos llamativos, incluso por debajo de la media de Cataluña, pueden estar encubriendo sin embargo, un espectacular descenso que se ha dado con anterioridad, relacionado con el aumento de las restricciones: Tortosa o Reus podrían ser buenos ejemplos. Si en el primer caso el descenso para este período sólo es del 14 por ciento y el segundo del 13,4 por ciento, si comparamos la media de altas producidas durante el primer semestre de 2008 y el último de 2007, veremos que ese descenso ha sido más que significativo, con una reducción de alrededor de la mitad de las altas, 45 por ciento para Tortosa y 54 por ciento para Reus.

La evolución por nacionalidades: ¿Existe un efecto de selectividad?

Para testar si puede haber habido algún efecto de selectividad en la evolución de las altas durante los tres períodos examinados, se ha decidido comparar tan sólo las dos grandes agregaciones correspondientes a la población africana y latinoamericana, atendiendo a la heterogeneidad y menor representación para asiáticos y europeos, que complica en extremo la interpretación de la evolución a escala municipal.

Como se ha suscrito en el comentario respecto al total de Cataluña, la comparación se establece entre dos corrientes que se encontrarán por lo general en dos procesos muy diferentes: para los latinoamericanos, tras el crecimiento extraordinario a partir de 2000, el período de 2004 a 2007, representa su difusión en el territorio a partir de las concentraciones iniciales en el área metropolitana de Barcelona, además del relevo por nacionalidades en el protagonismo del crecimiento, y una caída generalizada en el último año 2008, que podía haber empezado con anterioridad. Para los africanos, la situación es muy distinta, el grueso de la población africana, correspondiente a la migración marroquí se cuenta entre las corrientes migratorias internacionales con mayor presencia en Cataluña, con una ya amplia difusión territorial, mientras que entre las subsaharianas, tanto las más antiguas como las emergentes, su principal característica es la concentración en el territorio, con circuitos muy definidos, que eso sí, comprenden municipios de características muy diversas, esparcidos por toda la geografía catalana (como Mataró y en general los municipios de la comarca del Maresme, y Vic para la provincia de Barcelona, Salt, Olot o Banyoles en la de Girona, o Salou en Tarragona y Lleida en la provincia del mismo nombre).

Figura 3. Tipologías de variación relativa según la media de altas padronales mensuales de la población total extranjera y de grupos continentales en municipios* de Cataluña durante la primera y segunda mitad de 2005, 2007 y 2008. Porcentajes.
(*) Los municipios incluidos experimentan un mínimo de 10 altas padronales mensuales o más de los dos grupos continentales estudiados (africanos y americanos). (+ +) Aumento generalizado; (+ -) disminución selectiva; (- -) disminución generalizada; (- +) aumento selectivo. Fuente: Elaboración propia (Domingo y Sabater) a partir de las Estadísticas de Variaciones Residenciales 2005-2008, INE.

Para analizar ese posible efecto partimos de la comparación de la evolución en las altas para el conjunto y el agregado específico para cada periodo estudiado, a partir de cuatro tipologías representadas en el Figura 3 y Cuadros anexos 1-6: 1) el aumento generalizado, que comprende los municipios donde tanto el conjunto como el agregado experimenta un alza (++); 2) el aumento selectivo, cuando el conjunto disminuye mientras que el agregado aumenta (-+); 3) la disminución generalizada, cuando mengua tanto en el conjunto de nacionalidades como para el agregado continental (--); y, 4) la disminución selectiva, cuando pese al aumento del conjunto, el agregado disminuye (+-).

Si comparamos la evolución de las altas de africanos y latinoamericanos durante los tres períodos, veremos que mientras los mayores descensos para los africanos se dan en municipios donde la inmigración africana era predominante (Vic, Salt, Blanes en 2005; Tortosa en 2007; o El Vendrell en 2008), no es la misma situación para los latinoamericanos (si bien lo son también en Lloret de Mar y Cambrils en 2007; lo mismo en 2008 junto con Mollet del Vallès y Castelldefels, no lo es ni para Figueres ni para Canovelles en 2005).

Cuando la disminución es generalizada, la pérdida para los africanos casi siempre es superior o igual al total en términos relativos, mientras que para los latinoamericanos esa pérdida es mínima o menor de la que se aprecia para el total. Esto es cierto para 2005, para 2007 la situación cambia, son menos los municipios en el que se da ese caso para los africanos (18), y más para los latinoamericanos (27), sin que ahora las diferencias sean sistemáticamente mayores para los africanos. Para el último período las pérdidas de unos y otros corresponden a los municipios de asentamiento más significativos para cada agrupación continental. Para la disminución selectiva, nos encontramos con un panorama parecido en la periodización, más frecuente e intenso en 2005 para africanos (6 municipios) que para latinoamericanos (sólo 3 municipios), situación que se invierte en 2007, con sólo 2 municipios en los que el ascenso de conjunto sea paralelo a un descenso de las altas de africanos (Calafell y Vic) que implican pocas personas, mientras que es una situación que se da en 19 municipios para los latinoamericanos, si bien también afectando a pocas personas. En el último periodo tan sólo Salt mantiene esa situación para los africanos, y 3 para los latinoamericanos, Premià de Mar, Sant Cugat del Vallès y Vilanova i La Geltrú.

Respecto al aumento generalizado, durante el primer período tanto para africanos como latinoamericanos estamos hablando de municipios donde el crecimiento en números absolutos es mínimo pese a que los municipios pueden ser muy importantes tanto en tamaño como en el peso que tiene la población de cada origen diferente. En el período de 2007 la situación diverge completamente según el origen, para los africanos junto con aumentos en números absolutos poco o nada significativos (como El Vendrell que se mantiene el mismo número, o Valls que aumenta solo 2 nos encontramos otros con aumentos sustanciales, estamos hablando de municipios tanto en términos absolutos (Tarragona o Salt), como en términos relativos (Martorell, Vilanova i la Geltrú o Sant Boi del Llobregat). Para los latinoamericanos ese caso suele ser en 2007 muy poco significativo en términos absolutos. En 2008, habida cuenta del descenso generalizado, para los dos orígenes esta circunstancia es poco significativa. Por último deberemos considerar los aumentos selectivos para unos y otros, que en 2005 no resultan relevantes ni por el número ni por la intensidad para ninguna nacionalidad latinoamericana, si lo es sin embargo para las africanas en unos pocos municipios como Girona, Rubí o Sabadell. Lo mismo que sucedía con la tipología anterior: la crisis reduce a sólo 3 municipios donde los africanos crezcan cuando el resto disminuye, y aún se trata de 1 o 2 individuos de media, mientras que entre los latinoamericanos eso sucede en 6 municipios, pero con muy escasa representación en números absolutos.

El análisis espacial: ¿Se puede hablar de un efecto dominó?

La inmigración internacional y el creciente protagonismo de la población extranjera también en los movimientos internos sean laborales o residenciales (Pumares, García y Asensio, 2006; Recaño, 2006), no ha hecho más que acelerar y dar más visibilidad a tendencias como la suburbanización iniciadas con mucha anterioridad, en otras ha significado una reconfiguración de las jerarquías espaciales (García Coll, 2005). Desde un punto de vista regional el análisis espacial de la evolución de las altas durante los tres períodos examinados se presenta imprescindible para vislumbrar tanto una tendencia de dispersión de las altas padronales en el territorio como los posibles efectos de especialización sectorial (principalmente turístico) sobre la propia evolución de las altas en el territorio. Con el propósito de abordar ambos aspectos se ha cotejado la variación de las altas padronales de la población de nacionalidad extranjera así como de la población de nacionalidades africanas y americanas a escala municipal. De nuevo, este análisis comprende todas las altas procedentes de otros municipios catalanes, del resto de España y del extranjero.

En el análisis espacial sobre la evolución de las altas entre el primer y segundo semestre de 2005 se denota claramente el descenso generalizado en la mayoría de municipios como consecuencia del propio proceso de normalización que, como hemos dicho anteriormente, se explicaría en gran parte por el efecto del sobreempadronamiento antes de mayo de 2005 como requisito necesario para aquellos que querían verse beneficiados de tal proceso. En este sentido los resultados (ver Figura 4) reflejan disminuciones generalizadas para todos los municipios catalanes con un mayor número de altas padronales mensuales en el primer semestre de 2005, de los cuales sobresalen los principales municipios de asentamiento, las cuatro capitales provinciales (Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona), así como los descensos de más del 10 por ciento de municipios también tradicionalmente receptores de población extranjera (Olot, Vic, Figueres, Tortosa, Salt, Badalona, Mataró y Salou) y en los cuales se registraron en todos ellos un número significativo de altas padronales mensuales en ambos períodos.

No obstante, el análisis espacial también apunta como el descenso generalizado de los principales municipios receptores de altas padronales de la población extranjera no sería únicamente atribuible al efecto del proceso de Normalización de 2005, ya que también puede entreverse una tendencia de dispersión de las altas padronales en el territorio tal y como muestran los crecimientos de más de un 5 por ciento correspondientes a municipios próximos a las capitales provinciales como  Barcelona (Sant Cugat del Vallès y Cornellà de Llobregat) o Lleida (Vilanova de la Barca y les Borges Blanques) y a los principales municipios receptores como Vic (Manlleu y Santa Eugènia de Berga) o Tortosa (l’Ampolla y l’Ametlla de Mar). Es de subrayar como este proceso de dispersión de las altas en el territorio es claramente visible si tomamos en cuenta su evolución durante la primera y segunda mitad de 2007, período en el que se denota un claro aumento del número de municipios próximos a los principales centros urbanos que incrementan su media de altas mensuales. Este seria el caso de Igualada, Terrassa e incluso Manresa en el entorno de metropolitano de Barcelona, de municipios próximos a Girona como Salt, Santa Coloma de Farners y Banyoles, de municipios cercanos a Tarragona como Valls, Montblanc y l’Espluga de Francolí, y finalmente de municipios del alrededor de Lleida como Bellpuig, Agramunt y Artesa de Segre. De hecho, esta situación estaría indicando el papel selectivo del territorio en el asentamiento de la población de nacionalidad extranjera y, sobre todo en el caso del municipio de Barcelona, la creciente saturación de su tejido urbano así como su importancia como puerta de entrada, filtro y selección de esta población en el contexto de Cataluña (Bayona y Domingo, 2005).

Junto a esta tendencia de desconcentración del número de altas padronales desde los principales centros urbanos, el análisis espacial también nos muestra una dinámica de atracción de altas que estaría asociada al desarrollo del sector turístico (y de la construcción) en algunos municipios catalanes. Dicha atracción se presenta con crecimientos continuados de entre el 5 y 10 por ciento tanto en el 2005 y 2007 en municipios eminentemente turísticos de la provincia de Girona como Santa Cristina d’Aro y Sant Feliu de Guíxols así como de la provincia de Tarragona como Cunit y Calafell. También se aprecian crecimientos similares e incluso superiores en municipios turísticos de montaña como Sort, la Seu d’Urgell y Puigcerdà a lo largo del año 2005, aunque en todos ellos desciende la media de altas padronales durante el 2007 tal y como se muestra en el Figura 5, muy probablemente como consecuencia de la fuerte estacionalidad y de la saturación de la oferta de empleo en dichos municipios. De forma similar se pueden interpretar las disminuciones prolongadas de las altas mensuales en municipios costeros de la provincia de Girona como Lloret de Mar, Blanes y Calella.

En cuanto al análisis espacial de la primera y segunda mitad de 2008 (ver Figura 6) podemos resumir diciendo que debido a la incidencia de la crisis económica la mayoría de los municipios experimentan un descenso generalizado en la media de las altas padronales y solo 38 municipios de un total de 192 municipios perciben un aumento de las entradas, de los cuales destacan municipios próximos al aeropuerto de Girona como Cassà de la Selva y Santa Cristina d’Aro con aumentos de más de un 25 por ciento en la media de entradas.

Conclusiones: lo que ahora sabemos y no sabemos sobre la evolución del empadronamiento

La evolución de las altas padronales en Cataluña desde 2004, marca claramente una fractura a partir de la Normalización de 2005, el aumento del empadronamiento durante el semestre previo a la finalización de la operación regularizadora, que en parte se debió a ese mismo proceso, parece haber provocado una disminución generalizada inmediatamente posterior. En primer lugar porque el aumento anterior había contado con una “inflación” administrativa, pero en segundo lugar, sin que lo podamos demostrar, porque algunos de los municipios que más habían crecido decidieran restringir el empadronamiento. En todo caso, por grandes agrupaciones continentales los africanos fueron, respecto a los latinoamericanos, los que experimentaron un descenso más intenso y generalizado. Esa incidencia superior está relacionada sin lugar a dudas con la mayor difusión territorial de la población africana respecto a la latinoamericana en este período, ya que si bien esta última había crecido enormemente entre 2000 y 2005, se había caracterizado por una fuerte concentración en municipios del Área Metropolitana de Barcelona.

El efecto de las elecciones municipales en la evolución del empadronamiento, es mucho más difícil de evaluar, si bien casos como el de Tortosa a partir del segundo semestre de 2007, o Reus, a partir del primer semestre de 2008 parecen claros en este sentido, mucho menos lo son precisamente aquellos municipios donde se dio una presencia significativa de votos a movimientos políticos como Plataforma por Cataluña, salvo quizás en El Vendrell (como por ejemplo en Vic, Olot, Manlleu o Tàrrega). Entender esa influencia que sí que se apunta, pero no de forma definitiva, necesitaría de un análisis pormenorizado para cada municipio. Durante este período, son los latinoamericanos y no los africanos los que se ven más afectados en las disminuciones generalizadas o selectivas correspondiendo a la fase de expansión territorial de los nacionales de esta agrupación continental, pero ahí hay que recordar que la intensidad en todo caso no es la misma que se verificaba para los africanos, y que cuando hay fundadas sospechas de que se trata de una restricción en la gestión y no como resultado de un proceso de difusión territorial, la presencia de africanos sigue siendo muy importante (como en los citados casos de El Vendrell, Vic o Reus). Ese hecho podría ser interpretado como una respuesta diferencial al aumento de los requisitos para el empadronamiento en el que el capital humano de cada grupo sería determinante (contactos personales, nivel de instrucción y recursos económicos entre otros elementos), perjudicando más a africanos que a latinoamericanos.

Por último, durante el año 2008 el descenso es para todos generalizado independientemente de la nacionalidad de los protagonistas de las corrientes migratorias. Con todo, ese descenso aglutina lo propio de la crisis, con diferente cronología según el origen, anterior para europeos y latinoamericanos, posterior para africanos (y asiáticos), junto con lo que podrían ser efectos diferidos y acumulativos de la restricción en el empadronamiento.

El análisis territorial de la evolución para los tres momentos, aporta de forma más clara, lo que por un lado pueden considerarse sistemas regionales diferenciados por sus circuitos migratorios, a partir tanto de la centralidad de algún municipio, cuando no se trata del Área Metropolitana de Barcelona, normalmente una capital comarcal con un radio que se limita a la comarca. En segundo lugar, tenemos el tipo de actividad imperante en cada subsistema, que la mayor parte de las veces está relacionado con la nacionalidad de la inmigración recibida. De esta manera, la evolución secuencial entre la Normalización de 2005 y las elecciones de 2007, y de estas hasta el inicio de la recesión en 2008, nos muestra claras pautas de difusión territorial, pese a que los municipios afectados en cada caso no sean forzosamente vecinos en términos de correlación territorial, pero que sí forman parte del mismo subsistema ya sea porque comparten un ámbito geográfico determinado, ya sea porque los flujos que intercambian les hagan interdependientes. Tampoco en este caso podemos afirmar taxativamente qué se debe a la simple difusión territorial y qué se está debiendo a lo que en la introducción llamábamos “efecto dominó”, es decir a que la disminución de las altas esté reflejando una difusión de modelos limitativos en el empadronamiento.

En este aspecto queremos volver a recordar que estamos hablando de un registro administrativo, y que de tratar con movimientos de altas provocados por la gestión, nos podemos encontrar tanto con la disminución o el crecimiento de altas que corresponden a una dispersión “forzada”, pero también a falsos empadronamientos, que se verificarían como altas donde no residen realmente, los llamados “empadronamientos atípicos”, mientras que engrosarían un volumen de invisibles no empadronados allí donde hubieran encontrado dificultades en el empadronamiento. Ni que decir tiene que dicha situación sería más que preocupante. Si bien en el modelo actual de gestión se ha eliminado la renovación padronal que se venía haciendo cada cinco años para los españoles, con más o menos garantías de que el sistema estadístico capte los cambios de residencia de facto de un municipio a otro, en el caso de los extranjeros, a la introducción de las bajas por caducidad a partir de 2006 se le añaden, tal y como se ha visto, la posible adopción de medidas restrictivas junto al efecto de la crisis, lo cual redunda en la posibilidad de que algunos ciudadanos extranjeros estén indebidamente inscritos en los padrones o simplemente no figuren. Las consecuencias de esa práctica tales como una concentración inducida de la población extranjera o su invisibilización en el registro son los retos que se nos presentan para futuros análisis.

Agradecimientos

Este texto se inscribe dentro del proyecto de I+D “Comportamientos sociodemográficos diferenciales e integración social de la población inmigrada y de sus descendientes en España” (CSO2008-04778/SOCI), dirigido por el Dr. Andreu Domingo y financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación, mediante el Plan Nacional de I+D+I 2008-2011. Asimismo forma parte de los trabajos del Grup d’Estudis Demogràfics i de les Migracions (GEDEM).

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