TRANSFORMACIONES SOCIO-TERRITORIALES EN LA PERIFERIA METROPOLITANA: LA CIUDAD PERIURBANA, ESTRATEGIAS LOCALES Y GOBERNANZA EN SANTIAGO DE CHILE

Transformaciones socio- territoriales en la periferia metropolitana: la ciudad periurbana, estrategias locales y la gobernanza en Santiago de Chile (Resumen)

En las áreas rurales periurbanas de la Región Metropolitana de Santiago de Chile, los procesos de transformación socio-territoriales no tienen una expresión espacial homogénea. En esto, las estrategias de los actores locales en los procesos de gestión territorial serán progresivamente más relevantes, producto de la experiencia social acumulada. En esta línea, algunos estudios de casos muestran que nuevas estrategias locales y proyectos de valoración territorial son posibles. Las transformaciones de la ciudad metropolitana imponen en la actualidad la necesidad de reformular las formas de gestión urbana, generadoras de conflictos, y de avanzar hacia la construcción de una gobernabilidad participativa que asegure la viabilidad del crecimiento urbano metropolitano.

Socio-territorial transformations in the peri-urban metropolitan: the peri-urban city, local strategies and governance in Santiago of Chile (Abstract)

In the rural periurban areas of the Metropolitan Region of Santiago de Chile, the processes of socio-territorial transformations do not present a homogeneous spatial expression. Therefore, the strategies applied in the processes of territorial management will be progressively more relevant, insofar they carry the accumulated social experience of local agents. Some case studies show that new local strategies and territorial assessment projects are possible. The transformations of the metropolitan city call for a reformulation of the forms of urban management, presently a source of conflicts, so as to advance towards participatory governance and in that way ensure the viability of urban growth metropolitan.

Las recomposiciones de los espacios periurbanos metropolitanos, bien que han sido estudiadas desde hace décadas, siguen estando en el centro de las discusiones sobre el futuro de las aglomeraciones urbanas (Pahl, 1965; Berry, 1970; Monclus, 1998; Ascher, 2001; Arroyo, 2001; Donzelot, 2004; Bailly, 2009). Estos espacios se han caracterizado por ser sensibles a las transformaciones sociales, económicas y espaciales a lo largo de la evolución de las ciudades y en particular en un nuevo contexto de globalización y de renovación de las relaciones urbano-rurales, que en la interfaz urbano-rural se expresan con mayor nitidez (Allen, 2003b). [1]

En este contexto surgen interrogantes relacionadas con los efectos de la periurbanización sobre las formas de gestión de las ciudades y aglomeraciones urbanas en el futuro ¿Cómo se transforman las estructuras sociales, espaciales y las funciones de los espacios rurales dentro del área de influencia de ciudades cada vez más dispersas? ¿Cuáles son las estrategias de adaptación y los proyectos de territorio de los actores locales e institucionales para articular sus relaciones y conflictos en estos espacios de nueva urbanidad y de nueva ruralidad? En este sentido los conceptos asociados a lo rururbano (rurbain) (Bauer y Roux, 1976) y su necesidad de sustentabilidad (Bailly, 2009), no sólo en contextos metropolitanos, mantienen su relevancia debido a su persistencia en el tiempo y en el espacio, constituyéndose en el caso chileno en un fenómeno creciente y de importancia mayor en diferentes niveles de asentamientos poblados en diversas regiones de Chile.

En la Región Metropolitana de Santiago (RMS), las transformaciones de los espacios periurbanos y rurales, producto tanto de la dispersión demográfica-residencial (Hidalgo, Salazar, Lazcano et al., 2005), como de la recomposición sociopolítica y de las actividades económicas de la población en el medio rural (Salazar, 2007; 2008) hacen emerger incógnitas sobre el futuro de la ciudad-región en las décadas siguientes.

En este contexto de transformaciones territoriales metropolitanas, los objetivos del trabajo se centran en comprender y analizar los principales cambios en las características socio-territoriales del periurbano metropolitano. Con esto se intenta entender, a través del análisis de la estructura social de la población, si esta reconfiguración social, no homogénea y fragmentada, corresponde a una nueva ciudad periurbana o a nuevos espacios rurales metropolitanos. Junto con lo anterior, y de manera complementaria se desea conocer las principales estrategias institucionales locales, a partir de la comparación de tres casos de estudio al nivel de comunas rurales periurbanas.

Transformaciones periurbanas y gobernanza metropolitana extendida

El crecimiento disperso de las ciudades ha generado transformaciones, tanto sobre la configuración física o morfológica de lo rural, las condiciones económicas y ambientales, como sobre la composición social, las relaciones sociales y de poder en el periurbano rural. Así lo expresan los diferentes enfoques que intentan definir y categorizar el periurbano y sus dinámicos procesos. Un primer enfoque clásico es el de carácter morfológico y funcional, que se centra en las características y cambios en la estructura física del periurbano (densidad, morfología, uso del suelo, etc.). Por otra parte se encuentra el enfoque social desarrollado por Palh (1965) el que se interesa por el surgimiento de nuevas modalidades residenciales urbano-rurales y las clases sociales que las componen, analizando la influencia urbana sobre los cambios sociales, en un intento de definir lo periurbano como una categoría social. Finalmente, los enfoques orientados a explicar el periurbano en la dinámica de las interacciones funcionales urbana-rurales propias de un nivel regional, siendo estos espacios en donde las recomposiciones, conflictos y vínculos urbano-rurales, se expresan con mayor intensidad (Allen. 2003b; Douglass. 1998).

Por la naturaleza diversa tanto de los procesos de cambio social y productivo, como de las formas en que las ciudades siguen expandiendo sus manchas urbanas, los espacios rurales periurbanos se constituyen actualmente como territorios estratégicos, competitivos y sobre todo necesarios para el futuro de las aglomeraciones urbanas y regiones urbanas extendidas. Estos, poseen evidentes funciones, actividades, recursos y atractivos (amenidades) que los potencian como tales, aunque su inadecuada gestión ha ido reproduciendo los indeseables efectos de las aglomeraciones urbanas (segregación, contaminación, entre otros), a lo que se suma un uso y degradación indiscriminada de recursos naturales.

Este contexto ha impuesto a nivel mundial el desafío de evitar los efectos no deseados de la dispersión y expansión urbana, y la interrogante sobre cómo incorporar estratégicamente estos espacios en los procesos de planificación urbana, regional y en las acciones de sustentabilidad metropolitana. Es decir, cómo aprovechar las oportunidades de desarrollo que la urbanización y el periurbano poseen, para beneficio mutuo (Salazar, 2008).

Los desafíos a los que se enfrentan los espacios periurbanos desde la perspectiva de UNFPA (2007) tienen relación con que la gobernabilidad metropolitana se enfrenta al reto de:

• gestionar la conjunción de múltiples actores con vocaciones e intereses muchas veces contrapuestos, o con actividades excluyentes entre sí dentro de un mismo territorio, lo que genera frecuentes disputas respecto del uso del suelo.
• la falta de recursos de los gobiernos locales periurbanos, que inducen a decisiones de origen externo.
• afrontar las dificultades relacionadas con la habitual multiplicidad de organismos y servicios del Estado presentes en las zonas periurbanas. Lo anterior a menudo trae consigo la duplicación de funciones y de las atribuciones institucionales.
• la dificultad referida a la capacidad de los Estados o administraciones para generar y gestionar periódicamente la información territorial y social pertinente de las distintas dinámicas sociales y espaciales, que entregue las evidencias empíricas y técnicas que permitan el apoyo para la toma de decisiones de manera informada por parte de los responsables.

El conjunto de dificultades expuestas permite el cambio de uso del suelo y una recomposición constante del periurbano rural sin un sentido de conjunto regional, lo que causa una compleja modificación o reajuste de diversos umbrales en los sistemas sociales y ecológicos periurbanos, a medida que son absorbidos por la economía urbana.

En este sentido, el informe del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA, 2007), plantea el desarrollo de una buena y mejor gobernabilidad urbana, como factor indispensable para un futuro urbano sustentable. Esto también puede ser planteado como la necesidad de una gobernabilidad “territorial” persistente (Navez-Bouchanine, 2005), en la medida que comprendamos la urbanización y sus nuevas y diversas formas de expresión, como un proceso de “transformación continua de los modos de vida y de las relaciones entre formas sociales y formas espaciales, mediatizadas por la movilidad”[2].

Asimismo y apuntando en la misma dirección Bailly (2009, p.236), plantea la necesidad de una nueva gobernanza global o territorial, la cual supone aproximaciones transversales entre las diversas políticas, junto con el análisis a diferentes escalas geográficas y temporales, y una movilización de todos los actores territoriales para definir prioridades de planificación. En donde, actores y territorios están ligados al momento de poner en marcha los proyectos de ordenamiento, y que no conciernen solamente a lo urbano, sino al conjunto del territorio urbanizado, hasta lo rururbano.

Una nueva gobernanza territorial, que debiera estar fundada en una sólida teoría del cambio, de modo que el territorio no surga más como el conjunto de factores de localización y de instituciones dadas, sino que sea observado comoun recurso especifico en donde su construcción se transforma en un elemento esencial del proceso de cambio, como lo expresa Camagni y Maillat (2006)[3].

Aproximación metodológica y materiales

El trabajo intenta comprender a través del análisis de la estructura ocupacional y socio-profesional de la  población del espacio periurbano de Santiago, la reconfiguración social, no homogénea y fragmentada en curso, y si esta corresponde a una nueva ciudad periurbana en extensión o a nuevos espacios rurales metropolitanos. Para el logro de los objetivos se utilizaron diversos caminos metodológicos debido a la falta homogeneidad temporal y espacial de los datos disponibles. En este sentido se trabajó con los datos el Censo de Población y Vivienda, 2002 (INE, 2002) los planos censales para los sectores censales de detalle, junto con la encuesta de caracterización socioeconómica de hogares (CASEN) para la serie de años 1992-2006 (MIDEPLAN, 1990-2006), en lo que respecta a comprender y caracterizar la evolución de los Empleos rurales no agrícolas (ERNA) y Empleos rurales agrícolas (ERA), como también para la caracterización de la evolución en la participación de los diferentes “oficios” para el conjunto de mundo rural de la RMS, con el objeto de caracterizar los cambios en la estructura social de la población.

La estructura socio-profesional de la población y las formas de ocupación funcional dentro del periurbano después de 20 años de cambios en la movilidad de la población, se trabajaron a partir de la información recopilada y desarrollada por el Proyecto Fondecyt Nº 11060310, dirigido por el autor, titulado “Los nuevos espacios rurales metropolitanos: redimensionamiento, periurbanización y efectos sobre el desarrollo territorial rural de la Región Metropolitana de Santiago, 1992–2002”, dentro del cual estos resultados se enmarcan. Otros resultados y metodologías que sirven de base para el presente trabajo, en lo que dice relación con la determinación de tiempos de viajes en la RMS y la distribución de los grupos socio-profesionales, se pueden revisar en Salazar y Osses (2008).

En lo que respecta al análisis de las estrategias institucionales locales, se realizaron entrevistas semi-estructuradas a los responsables de los gobiernos locales y organizaciones locales. Las comunas rurales fueron elegidas tanto por sus diferentes vocaciones territoriales, como por sus condiciones sociales y demográficas relativamente diferenciadas dentro del contexto de la periferia metropolitana de Santiago. También fueron consideradas sus localizaciones, en tres ejes diferentes de expansión y a los tiempos de viaje a la aglomeración central, lo que se debiera expresar en una periurbanización diferenciada en intensidad y modalidades de asentamiento (Salazar, 2005; 2008).

Transformación socio- territorial en la periferia rural metropolitana de Santiago

En el espacio periurbano de la Región Metropolitana de Santiago (RMS), el conjunto de las comunas periurbanas que participan del área metropolitana, junto con las comunas periurbanas rurales, representan aproximadamente el 38% de la población regional. Sin embargo, los territorios rurales periurbanos, que representan sólo el 11% de la población regional, abarcan cerca del 70% de la  superficie de la RMS (ver Figura 6). Este territorio rural, posiciona a la RMS como la segunda región en Chile que más aporta al PIB silvoagropecuario del país, con una participación del 14,6% para el año 2003 (Riffo, 2007), con un proceso de desconcentración genuino y manteniendo su condición de emigración neta (Rodríguez, 2008).

El resultado de las transformaciones socio-territoriales en el periurbano rural de la RMS, es una recomposición espacial no homogénea. La periurbanización, ha sido un proceso espacialmente discontinuo sobre el territorio de la RMS, y se ha presentado inicialmente con mayor fuerza en sectores caracterizados por el fraccionamiento del espacio rural y donde existe o ha existido un fuerte componente de pequeños empresarios agrícolas y de subsistencia, con bajas capacidades sociales de resistencia (Echeñique y Rolando, 1991) y con una fuerte conexión con la economía urbana. Sin embargo, y de manera simultánea este proceso también ha seguido en su desarrollo las principales infraestructuras viales existentes y posteriores inversiones en accesibilidad regional, las cuales permiten los menores tiempos de viaje a la aglomeración central, generando nuevas oportunidades de crecimiento inmobiliario y por ende metropolitano, bajo diferentes tipologías residenciales.

Los territorios que resultan de estas recomposiciones se caracterizan por ser espacios en archipiélagos con una composición social heterogénea creciente y una atrayente accesibilidad para los grupos socioeconómicos de mayores ingresos (Hidalgo, Salazar, Lazcano, et al., 2005; Alonso, 1964 en Blanco, 2004). Así, la dinámica actual deja prever en los espacios rurales periurbanos el desarrollo de un continuo urbano-rural, inducido por los instrumentos de planificación urbana y las principales vías de comunicación.

Por otra parte, la singularidad del proceso de periurbanización en el medio rural metropolitano se encuentra en la intensidad y velocidad de la dinámica de constitución de nuevas tipologías de espacios de vida y productivos. Desde una aproximación espacial, se observa un mosaico de situaciones, de transformaciones espaciales y sociales al interior de las comunas periurbanas. En este sentido, la creciente pluri-funcionalidad de estos espacios es tanto un riesgo como una alternativa de desarrollo para el mundo rural, en particular para los pequeños productores, que constituyen el grupo más expuesto a las dificultades productivas de la globalización y a las presiones urbanas locales (Salazar, 2008).

El aumento progresivo del Empleo rural No agrícola (ERNA) en zona periurbana y rural de la RMS 1992-2006

El análisis temporal de los datos obtenidos por la CASEN para la serie de años 1992-2006, en un primera aproximación nos muestran el número de personas empleadas en ERNA y ERA, como también, el empleo urbano agrícola (EUA) para un análisis de referencia en el ámbito urbano, es decir, la población empleada en el mundo agrícola pero que reside en zonas urbanas, según la nomenclatura oficial.

En la Figura 1 se observa, como una primera constatación de los cambios ocurridos en las actividades agrícolas periurbanas entre los años 1992 y 2006, el aumento fluctuante pero sostenido del número de empleos urbanos agrícolas (EUA), es decir, población que cada vez más reside en zonas urbanas por diversas motivaciones, pero que encuentra o sigue trabajando en actividades agrícolas. Como contraparte, se observa en este mismo periodo una disminución constante de los empleos rurales agrícolas (ERA), pudiéndose pensar en un posible desplazamiento de parte del ERA al medio urbano, como también en la consolidación de asentamientos que han tomado un mayor carácter urbano (ver Cuadro1).

Por otra parte, también es destacable y concomitante con los procesos de sub-urbanización y periurbanización en el medio rural metropolitano, que los empleos rurales no agrícolas (ERNA) muestran un crecimiento constante desde el inicio de los años 1990, lo cual también se encuentra asociado a un incremento de los ingresos que ha experimentado este sector y que actualmente es significativamente mayor que los ingresos rurales agrícolas (ver Cuadro 2).

Figura 1. Evolución de los empleos agrícolas y No agrícolas (ERA, ERNA, EUA) según zona rural-urbana en la RMS 1990-2006. Fuente: elaboración propia en base a serie de años CASEN 1990-2006. Proyecto Fondecyt Nº 11060310.

En este sentido es evidente el impacto de los procesos de expansión y expulsión demográfica de grupos socioeconómicos de mayores ingresos hacia la periferia rural (Hidalgo, Salazar, et al., 2005), al diversificar el perfil socio-profesional del medio rural metropolitano. A lo anterior, se debe sumar el impacto del proceso de centrífugo de la pobreza urbana a través de la vivienda social en periferia metropolitana. Esto podría explicar el crecimiento del sector urbano agrícola no calificado y terciario, como también los cambios producidos en el medio rural en los procesos de re-asentamiento de los trabajadores agrícolas, en busca de mejores servicios.

Sin embargo, las soluciones residenciales para grupos de ingresos medios y medios bajos, que presentan una diversidad de tipologías de empleos (servicios, comercio y manufactura) también se encuentran presentes dentro de las explicaciones del crecimiento del ERNA. Todo lo anterior puede explicar el crecimiento del sector de empleos rurales no agrícolas, el que pasó de ser el tercero en cantidad de personas empleadas en el año 1992, a ser el segundo, superando al empleo rural agrícola tanto en 2003, como el año 2006 (ver Figura 1).

Otra entrada para observar los cambios ocurridos en términos de estructura de empleos, es a través de la escala de las comunas que componen el periurbano rural de la RMS. Desde esta perspectiva, los datos extraídos de Casen nos indican que para los tres años observados (1992-2003 y 2006) el ERA es decreciente en gran parte de las comunas con la excepción marcada de las comunas de Paine, Curacavi, San pedro y Lampa, ligado esto posiblemente a las actividades de agro-exportación que se desarrollan en estas comunas (ver Figura 2).

Figura 2. Evolución porcentual del ERA en comunas del periurbano rural de la RMS. 1992-2003-2006. Fuente: elaboración propia en base a CASEN 1992, 2003, 2006. Proyecto Fondecyt Nº 11060310.

Por el contrario, en la Figura 3, se puede observar el comportamiento complementario del ERNA, respecto del ERA, creciendo el primero de manera acusada principalmente en comunas que cuentan con un núcleo urbano consolidado y/o que tiene una posición jerárquica de relevancia al nivel del sistema de asentamientos urbanos de la región. Sin embargo, y en concomitancia con el análisis anterior, en comunas que también  presentan una actividad agro-exportadora, la cual debe ser asistida por otros servicios complementarios (comunas de Paine e Isla de Maipo). Este crecimiento es particularmente visible en la primera mitad del período de estudio, 1992-2003, en comunas como Colina, Lampa, Calera de Tango, Melipilla y Talagante).

Evolución socio-profesional en el periurbano metropolitano de Santiago 1992-2006 (Casen)

Las transformaciones socio-profesionales (ocupacionales en Casen) en el periurbano metropolitano de Santiago y específicamente en el mundo rural metropolitano en los últimos casi 20 años, se encuentran contenidas en términos generales en los cambios observados en los empleos ERNA y ERA (CASEN). En la Figura 4 se puede observar en el contexto rural de la región, la preponderancia relativa de trabajadores no calificados. Estos, superan a cualquier otro grupo de oficio y se encuentran precedidos por el grupo de agricultores y trabajadores calificados, pero que para el periodo 2003-2006 vio disminuido su número absoluto. El resto de los oficios han aumentado su participación absoluta en forma general en el periodo (a excepción del grupo de las FF.AA.) y de manera importante particularmente entre los años 1992-2003. En este mismo periodo, se presenta con especial relevancia para comprender los cambios socio-profesionales y de funcionalidad en el mundo urbano rural de la región, los crecimientos absolutos observados por el grupo de Profesionales, científicos e intelectuales, como también el grupo de Miembros del poder ejecutivo. En este mismo sentido, el grupo de Empleados de oficina y los Técnicos y profesionales de nivel medio, aumentan su participación relativa de manera constante en el periodo, pero es el grupo de trabajadores de los servicios el que presenta el mayor aumento absoluto de efectivos.

Figura 3. Evolución del ERNA en comunas del periurbano rural de la RMS. 1992-2003-2006. Fuente: elaboración propia en base a CASEN 1992, 2003, 2006. Proyecto Fondecyt Nº 11060310.

Figura 4. Evolución en número de trabajadores según oficio y área rural en la RMS 1992-2003-2006. Fuente: elaboración propia en base a CASEN 1992, 2003, 2006. Proyecto Fondecyt Nº 11060310.

Los grupos socio-profesionales y su localización en el periurbano según tiempo de viaje

El análisis comparado de las curvas de acumulación de población según grupos socio-profesionales[4] a partir de los sectores censales digitales (Censo, 2002) e información raster sobre tiempo de viaje para cada sector (Salazar y Osses, 2008)[5], nos muestran que cerca del 70% de la población de cada grupo socio-profesional, se localizan entre 30 y 35 minutos de la aglomeración central en las comunas periurbanas (ver Figura 5), a excepción del GSP 4 (Agricultores y trabajadores agrícolas). En general se producen cortes relativamente similares para cuatro de los cinco grupos analizados (la excepción es el grupo de los agricultores y trabajadores agrícolas).

Figura 5. Distribución de población acumulada según grupos socio-profesionales (GSP). Fuente: elaboración propia. Proyecto Fondecyt (2006) Nº 11060310.

Al generar la expresión espacial de estos tiempos de viaje relativamente homogéneos podemos conformar de manera exploratoria diferentes límites y áreas funcionales del área metropolitana de Santiago a partir de la estructura socio-profesional del periurbano como se observa preliminarmente en la Figura 6. Al respecto podemos señalar que los resultados nos muestran un nuevo espacio funcional teórico-empírico que abarca lo que podría ser la real área metropolitana de Santiago, desde una perspectiva funcional, superando ampliamente los límites administrativos y conceptuales impuestos por los planificadores para el desarrollo de sus planes. Se observan múltiples situaciones de comunas con sus territorios en diferentes situaciones funcionales respecto a la aglomeración de Santiago. Esto sugiere la necesidad de innovar en diferentes formar de enfrentar el desarrollo y planificación territorial al interior de una misma comuna o territorio administrativo.

¿Una gobernanza metropolitana para los territorios periurbanos de Santiago de Chile?

A partir de la comparación de las tres comunas rurales con diversas vocaciones dentro de la región de Santiago (Lampa, San José de Maipo y María Pinto) y la aproximación a los actores implicados en las definiciones estrategias territoriales, podemos mencionar algunas consideraciones en relación a las diferentes dimensiones del proceso de periurbanización y sus implicancias sobre la gestión territorial de los gobiernos locales.

Las similitudes en los procesos de transformación socioterritoriales

En las comunas en estudio los resultados platean que las similitudes en los procesos de transformación socioterritoriales son significativas frente a la posibilidad de anticipación de los efectos más negativos del proceso de periurbanización y en consecuencia de orientarlos adecuadamente y de adaptarlos institucionalmente, a través de estrategias y mecanismos de negociación entre los actores y sus diferentes intereses dentro del sistema territorial metropolitano y local (Salazar, 2007).

Figura 6. Área metropolitana funcional dentro del periurbano rural de la Región Metropolitana de Santiago. Fuente: elaboración propia. Proyecto Fondecyt Nº 11060310. “Los nuevos espacios rurales metropolitanos: redimensionamiento, periurbanización y efectos sobre el desarrollo territorial rural de la Región Metropolitana de Santiago 1992–2002”.

El impacto negativo de los conflictos sociales ocurridos durante la reforma agraria y la contra-reforma (1964-1978) sobre las estrategias desarrolladas, adquiere importancia para la comprensión las estrategias actuales del sector rural metropolitano, tanto frente a los retos y oportunidades de la globalización y la agro-exportación, como frente a las iniciativas de asociación y cooperativismo desde el retorno a la democracia, y a los procesos de urbanización ocurridos en la época (Daher, 1987) y de manera posterior, y a la fragmentación su espacio rural.

En este sentido, los desafíos territoriales son sentidos de manera disímil por los actores locales. Aunque, las visiones de los agricultores y otros actores locales ante el cambio y la influencia urbana sobre la agricultura son convergentes, los desafíos de gestión local que imponen estas situaciones son entendidos de manera diferente y las estrategias elaboradas se derivan de las perspectivas y vivencias acumuladas de cada grupo.

Las estrategias de los actores locales

Estrategias de los actores adaptadas a las condiciones y ventajas locales y apoyadas sobre otras experiencias, pero también de la percepción de la estrategia institucional local y regional. De la existencia de un creciente y profundo cambio social en el periurbano y en la naturaleza de las relaciones ciudad/campo, podemos constatar, para los tres casos de estudio, que la presencia de nuevos modalidades residenciales en los espacios rurales, han significado nuevas formas de gestión local y de dinámicas sociales innovadoras como fuentes de desarrollo. Sin embargo, estas no siempre son las más convenientes para los intereses de todos los actores, en la medida que el poder político sigue oscilando entre los distintos grupos de actores locales relevantes.

Se observa por ejemplo que la intensidad de la periurbanización esta fuera de la esfera de la voluntad política de los poderes locales. Las disparidades en la intensidad del proceso pueden ser explicadas por la política y mecanismos de localización y acceso a las viviendas sociales en región metropolitana, así como por la orientación del mercado hacia las distintas comunas.

Las formas, la magnitud y la velocidad de la urbanización de las comunas están a la base de los tiempos de respuesta de integración y de adaptación social y de las nuevas oportunidades de desarrollo local. Así por ejemplo, aunque las diferencias espaciales en la intensidad de la periurbanización estén condicionadas, en cierta medida por la capacidad y la voluntad de acogida demográfica de las comunas periféricas, esto también se encuentra limitado por las relaciones institucionales y políticas que cada gobierno local mantiene con el poder central y las negociaciones que puedan desarrollarse.

Estrategias territoriales institucionales

En la evolución de la periurbanización de Santiago, han existido numerosas intervenciones de la planificación urbana que han significado no solo efectos sobre la desaparición de tierras agrícolas y las desventajas que se derivan, constatamos igual que otros autores que la conceptualización actual de la planificación urbana y sus instrumentos, si bien necesarios, estos tienden ha acrecentar la dispersión urbana. La idea más común es que al creer favorecer la ciudad compacta por un periurbanización controlada, no se hace más que dispersarla cada vez más (Wiel, 2000; Millward, 2002)[6].

La incorporación efectiva de la participación de los actores que construyen e imaginan hoy la metrópolis de mañana, a través de medios operativos y prácticos en los instrumentos de planificación territorial, son una necesidad urgente para los espacios rurales de la RMS. El Cuadro 3, muestra la síntesis de los escenarios previsibles y deseables desarrollados por los responsables locales, dibujándose un interés superior por el mantenimiento de ciertas condiciones propias asociadas a su condición rural (natural) y que guía sus esfuerzos muchas veces infructuosos por contener y compatibilizar la urbanización física de sus territorios. Sin embargo, también se reflejan una claridad sobre la necesidad de adoptar medidas hacia la integración de dos estilos de vida.

En este sentido, el desarrollo sostenible de los espacios rurales metropolitanos es un proceso político, donde la participación de los diversos grupos sociales es la base para el nacimiento de nuevas formas de asociaciones estratégicas y negociaciones entre actores significativos y no significativos, para así conformar territorios que sigan siendo una contribución a la diversidad y la expresión de lo que son las relaciones urbano-rurales históricas.

En este sentido la soberanía sobre el sistema local por parte de algunos actores, es decir, el poder y la influencia relativa de los distintos grupos de actores y sus intereses específicos en una escala local contribuyen claramente al establecimiento de estrategias territoriales locales con ciertas orientaciones.

Finalmente, una gestión adecuada de las recomposiciones territoriales del periurbano rural, estará condicionada por la reconstrucción de la capacidad de acción colectiva de los actores locales y de su orientación para hacer frente a las transformaciones de la sociedad. En este sentido, se puede destacar que "una estrategia para beneficiar a un grupo social es una empresa esencialmente política". En este sentido el aspecto más importante de una gestión y de una adaptación estratégica del medio ambiente que beneficie a los más pobres esta vinculada a su posible participación en la definición de prioridades y en la toma de decisiones según lo plantea Allen (2003a)[7]. En efecto, los cambios progresivos y alternantes de los actores dominantes en los poderes locales constituyen una dificultad latente para un proceso de participación efectiva de los habitantes originales y el resto de los actores involucrados.

Consideraciones finales

Desde este marco interpretativo, el análisis de los procesos socio-territoriales bajo los cuales lo rural y lo periurbano se recomponen dentro de una región metropolitana, aporta criterios claves que contribuyen a formas más asertivas y pertinentes de prever las necesidades urbano-rurales de los espacios metropolitanos futuros. Esto en función de sus transformaciones particulares y del perfil de la población que compone esa nueva reconfiguración social periurbana.

A partir de los trabajos realizados y del seguimiento temporal de los cambios socio-económicos del espacio periurbano, se puede mencionar que la estructura de los cambios demográficos y socio profesionales condicionan un conjunto de factores en la estructura social, económica y en las prácticas sociales de los actores. Esto en función de los grupos sociales dominantes y del ciclo de vida de aquellos que se reinsertan en los territorios periurbanos. Asociado a lo anterior, podemos decir entonces que cambios en los tiempos y costos de desplazamiento el periurbano de la RMS, pueden tener efectos significativos sobre las características de los cambios sociales de estos espacios, partir de los grupos socio-profesionales o socioeconómicos a los cuales estas variables impactan en su disposición voluntaria o inducida de de-localizarse de la aglomeración central.

En estos espacios se hace necesaria una nueva gestión del territorio, que pasa por el reequilibrio de las posiciones dominantes entorno a las decisiones territoriales en una multi-escala geográfica. En este sentido, las condiciones de una gestión adecuada pasan por una mayor descentralización y la consolidación democrática local. Las estrategias de los actores locales involucrados en los procesos de negociación y gestión territorial son cada vez más relevantes producto de la experiencia social acumulada.

Si bien, la heterogeneidad social y espacial de la ocupación del periurbano puede estar al origen de nuevas formas de gestión territorial entre el urbano y lo rural y de esta forma promover el desarrollo de las comunidades locales por la introducción de nuevas ideas y prácticas, como también la necesidad de administrar el cambio de manera diferente. Pensamos que los riesgos de estar en presencia de la conformación sólo de una ciudad periurbana en extensión y no frente a nuevos espacios urbano-rurales metropolitanos (rururbano) son altos. Sin embargo, estos riegos se encontrarían más bien en las formas de administrar o gobernar ese cambio, que por las formas o características propias de las transformaciones (Salazar, 2008).

La gobernanza metropolitana debe aspirar a trasformarse en una gobernanza territorial, esto a partir de nuevas formas de cooperación y asociatividad territorial, de regulación flexible, sustentables y concertadas socialmente, así como integradoras del modo de vida urbano en la realidad del medio rural. En múltiples instancias se plantea la necesidad de conformar nuevos regímenes urbanos y territoriales que permitan ampliar la participación de los actores que forman parte de los territorios de urbanización difusa. Lo anterior es una tarea pendiente en vista del creciente acuerdo sobre el real aporte de los espacios rurales periurbanos a la economía regional y del advenimiento de las nuevas relaciones que la sociedad urbana establece con estos espacios en la medida que su movilidad incontestablemente se acrecienta.

Notas