POLÍTICA TURÍSTICA Y PLANIFICACIÓN: ¿DE LAS ESTRATEGIAS CENTRALIZADAS A LAS ESTRATEGIAS PARTICIPATIVAS?

Diego Kuper
Instituto de Geografía – Universidad de Buenos Aires
dikupe@hotmail.com

Lucas Ramírez
Instituto de Geografía – Universidad de Buenos Aires
Lucas2906@yahoo.com.ar

Política turística y planificación: ¿de las estrategias centralizadas a las estrategias participativas?  (Resumen)

En las últimas décadas se ha generalizado una forma de concebir al planeamiento que ha incluido entre sus premisas fundamentales la participación y el diálogo de los distintos actores. Así, este trabajo busca analizar las características de la planificación turística actual en la Argentina y sus reales alcances como propuesta superadora de las formas tradicionales, atendiendo especialmente al rol de la participación. Para ello se analizan diversas experiencias de planificación del turismo en la Argentina, buscando dar cuenta de cómo ellas se manifiestan a diferentes niveles institucionales y en diferentes escalas geográficas y lugares del país. 

Los resultados obtenidos muestran que si bien las formas actuales de pensar e implementar la planificación permitieron la expresión de distintos actores, ellas comparten ciertos rasgos con la planificación tradicional: fundamentalmente, una primacía del saber experto en todo el proceso de diseño e implementación y dificultades para orientar efectivamente las transformaciones previstas.

Tourism policy and planning: from centralized to participative strategies? (Abstract)

New ideas about planning have been recently generalized. Most of them include participation and dialogue among their basic premises. According to this, the article aims to analyze tourism planning in Argentina and its concrete possibilities to become a new model that can overcome the difficulties of traditional centralized planning. This analysis focuses mainly on the role of participation in these new strategies. In order to do that, some tourism planning experiences are being examined showing how they are taking place both at different institutional levels and geographical scales and places in the country.

Results show that these new models based on participation actually allowed different actors to express their opinions. However, these strategies keep some of the main features of traditional planning, especially the dominant role of experts over the design and implementation of the tourism plans, and the difficulties of leading processes to generate the intended transformation.

En las últimas décadas se ha generalizado una forma de concebir a la planificación que ha incluido entre sus premisas fundamentales la participación y el diálogo de los distintos actores involucrados para lograr el consenso necesario en la definición de objetivos y cursos de acción comunes que garanticen la eficacia del proceso y la implementación de los proyectos. Estas propuestas se han presentado como superadoras de las formas hegemónicas de concebir la planificación desde la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de la década de 1970, las cuales han sido criticadas por sus características centralistas, verticalistas y tecnocráticas.

Estas ideas no han sido ajenas al ámbito de la planificación turística y actualmente las estrategias participativas conforman uno de los ejes centrales que sustenta las formas de pensar la planificación sectorial. En efecto, la planificación del turismo ha dejado atrás las formas tradicionales de proceder, para enmarcarse dentro de lo que se denomina actualmente como “planificación estratégica” y que incluye como uno de sus postulados la necesidad de otorgar un rol destacado a los actores vinculados a través de la participación.

Frente a estos cambios en la forma de planificar el turismo surgen algunas preguntas: ¿qué continuidades y qué cambios se observan -en forma efectiva y más allá de los enunciados- entre las formas de planificación actuales y las que han caracterizado a la planificación tradicional?, ¿cuáles son los principios, metodologías y objetivos que guían la planificación turística en la actualidad que la hacen diferente a las implementadas en el pasado?, ¿qué rol le cabe a la participación en ellas?, ¿cómo se implementan las formas participativas que propone la planificación turística en la actualidad?, ¿qué alcances concretos tiene esta estrategia participativa?

A partir de estos interrogantes este trabajo busca analizar las características de la planificación turística actual en la Argentina y sus reales alcances como propuesta superadora de las formas tradicionales. En particular interesa analizar el rol que le cabe a la participación en (a) su definición teórica y su función dentro del documento escrito (el plan) y (b) sus alcances al concretarse como una etapa dentro del proceso de formulación e implementación de un plan.

Para alcanzar el objetivo propuesto, en este trabajo se analizan diversas experiencias de planificación del turismo en la Argentina, buscando dar cuenta de cómo ellas se manifiestan a diferentes niveles institucionales y diferentes escalas geográficas. Concretamente, se analiza la planificación del turismo en las localidades de Gualeguaychú y Federación (provincia de Entre Ríos), en la Quebrada de Humahuaca (Provincia de Jujuy) y a escala nacional, recogiendo resultados de investigaciones realizadas en el marco del grupo de investigación sobre Turismo y Territorio con sede en el Instituto de Geografía de la Universidad de Buenos Aires dirigido por Rodolfo Bertoncello.

Para realizar el análisis se utilizaron fuentes de tipo secundarias y primarias. Entre las primeras se encuentran diferentes documentos disponibles públicamente y elaborados por distintos organismos del sector público vinculados con el turismo, los cuales dan cuenta de las características generales de las formas de pensar e implementar la planificación turística: el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS), el Programa de Fortalecimiento y Estímulo de Destinos Turísticos Emergentes (PROFODE), el Plan de Desarrollo Turístico Sustentable para la provincia de Jujuy, el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Ambiental para la localidad de Federación, Entre Ríos (PEDTA) y el Plan Estratégico Gualeguaychú (PEG). Estos documentos fueron analizados a nivel discursivo poniendo la atención en las formas, roles y funciones que adquieren las estrategias participativas en el diseño y formulación de los propios planes. También se utilizaron como fuente estudios empíricos que abordan alguno de estos planes.

Las fuentes primarias incluyen un conjunto de entrevistas realizadas a: a) actores vinculados con la implementación de esta política en las dependencias oficiales y b) distintos actores vinculados con la prestación de servicios turísticos o empleados en el sector. La realización de entrevistas también estuvo orientada a permitir el surgimiento de las voces de otros actores no vinculados con la política y a recoger sus distintas posiciones.

Este trabajo aborda la planificación turística a través del análisis concreto de las formas de presentación e implementación vigentes que la caracterizan. En este sentido, el trabajo brinda herramientas para comprender la función y los alcances concretos que presenta la participación en el campo de la planificación turística. Esto constituye un aporte de relevancia en la medida en que permite revisar las formas en que se está implementando efectivamente este tipo de planificación en la Argentina, a la vez que brinda elementos para pensar y analizar estas estrategias participativas y proponer otras para su mejor implementación. 

De la planificación centralizada a la planificación estratégica  

En general se utilizan las nociones de planeación y planificación como sinónimos: ambas refieren a un proceso, a una metodología, a un conjunto de prácticas de reflexión y estudios prospectivos o de prefiguración del futuro para la definición de medios y cursos de acción que se desarrollarán en pos de la cumplimentación de determinados objetivos con el propósito de intervenir en cierta realidad (Carrión. 1994; Pierro et al. 2004; Rovere. 2002). El resultado de este proceso es el plan: “un producto intelectual previo a una acción” (Novick. 2004, p.1) que tiene, en general, su materialización en un documento escrito.[1] 

El mayor esplendor y protagonismo del plan y la planificación se produjo a partir del período de entreguerras del siglo XX y especialmente durante el período de crecimiento económico sostenido de la segunda posguerra en el ámbito de los estudios sobre el desarrollo económico (incluyendo planes sectoriales), la modernización, el ordenamiento territorial y de las ciudades y las estrategias militares. “Su aplicación, tanto para la reconstrucción de las ciudades y territorios devastados por la Segunda Guerra Mundial, como en el desarrollo de los nuevos países socialistas de Europa oriental, le dio gran legitimidad social y política” (Pierro et al. 2004, p.29). También fue muy utilizado como herramienta de desarrollo económico y social de los países pobres y como forma de enfrentar sus disparidades socio económicas regionales (especialmente la concentración económica) en pos de una distribución territorial más equitativa (Manzanal. 2008).

Asimismo, este protagonismo del planeamiento se inscribió en el período en que se encontraba en auge el denominado “Estado benefactor” fuertemente centralizado (en cuanto a la toma de decisiones y la gestión de las políticas públicas) y con amplia intervención en todos los aspectos de la realidad social y económica. Paralelamente, empezaron a tener difusión las primeras teorías economicistas del desarrollo que indicaban los modelos y las formas “correctas” de llevar adelante los procesos de crecimiento económico y la modernización de las sociedades (teorías identificadas genéricamente con el término “desarrollismo”). Aquí, el planeamiento fue concebido como un “instrumento para adecuar la expansión de un orden previsto” (Gorelik. 2002, p.15).

Justamente, Terán Troyano (1996) define al plan de este período “plan como previsión integral”, es decir, concebido como un instrumento técnico con capacidad de previsión de los cambios que podía, de esta forma, contribuir a asegurar la toma de decisiones políticas. A partir de la inclusión de profesionales-técnicos provenientes de la economía y de las distintas ramas de las ciencias sociales, el plan aspiraba a ser un estudio omnicomprensivo y global (Ibíd.). Basado en el “efecto de verdad” del conocimiento científico aportado por estas ciencias (según los cánones de cientificidad imperantes del neopositivismo), el planeamiento en este período se mostró como un proceso objetivo, racional y apolítico, donde se rechazaba todo tipo de improvisación y sus resultados se encontraban fuera de discusión.

Además, el plan tradicional (también llamado “plan libro”) era obra exclusiva de un equipo independiente de profesionales técnicos expertos y una vez redactado, los equipos técnicos burocráticos (y dirigentes políticos) y la sociedad civil tomaban el lugar de meros receptores de sus propuestas. De esta forma, se establecía una marcada diferenciación y verticalidad entre los distintos actores del proceso de planeamiento (Carrión. 1994). Así, se legitimó una amplia inversión en la formación de planificadores y en desarrollos teóricos y metodológicos específicos (Rovere. 2002) y en la conformación dentro de la esfera estatal, de organismos técnicos autónomos con importantes recursos económicos (comúnmente denominados “oficina del plan”) que una vez realizadas las tareas previstas se disolvían. En este contexto, el rótulo “tecnocrática” asignado genéricamente a este tipo de planificación (muchas veces utilizado peyorativamente) es el que sintetiza las características expresadas en los párrafos precedentes.

En términos generales, este tipo de planeamiento se caracterizó en lo metodológico por ser un proceso de elaboración lineal, secuencial, finito y a largo plazo. En primer lugar se definían las características del plan en base a unos “términos de referencia” donde se especificaban los plazos, costos, etapas y contenidos. Posteriormente, incluía una extensa etapa de antecedentes y diagnóstico donde, a modo de inventario, se “recolectaba” información “exhaustiva” sobre una realidad; otra etapa de prognosis donde se realizaba una proyección a futuro de esta realidad; finalmente una etapa de formulación de propuestas para ser aplicadas de modo homogéneo sobre asuntos de interés público que no contemplaban las especifidades de las distintas realidades socioeconómicas.

Estas formas de pensar y actuar en la planificación comenzaron a cambiar hacia principios de la década de 1970 cuando, probablemente en su momento de apogeo, se hicieron fuertes las críticas y desencantos desde amplios sectores sociales y profesionales, enfatizando la relativa eficacia (intentos costosos y poco exitosos) y los problemas de operatividad que presentaban los planes en general. En este contexto surgen nuevas propuestas en el ámbito del planeamiento, entre las cuales se encontraban aquellas que recibieron el nombre genérico de planeamiento estratégico[2]. Cabe mencionar que esta nueva forma de pensar la planificación surge a partir de sistematizar diferentes críticas a la planificación tradicional y que, asimismo, el corpus de metodologías, saberes y objetivos se establece rescatando, por un lado, algunas ideas anteriores y, por el otro, delineando métodos y saberes que se “contraponen” a los previos.

Así, las principales críticas aportadas por los partidarios del planeamiento estratégico se sustentan en el “gigantismo” que caracterizó al planeamiento anterior. En oposición, pero rescatando al plan como metodología y su visión global y a largo plazo, el planeamiento estratégico, también conocido como “plan proceso”, propone un planeamiento más flexible (adaptándose a nuevas situaciones), focalizado y expeditivo guiado por planes de acción y proyectos concretos en función de distintos ejes o “problemas identificados”. Lo “estratégico” de este planeamiento radica en la asignación de recursos en el tiempo según una cierta visión del futuro (Reese. 1999) y en la idea de “conquistar etapas” que permitiría la realización de nuevos diagnósticos y la revisión continua del cumplimiento y precisión de los objetivos definidos originalmente, en un ida y vuelta constante, acompañando, en cierta medida, su implementación (Carrión. 1994). Es decir, el planeamiento es más que la realización de un plan y no debería ser un momento singular; así, el mismo proceso de planeamiento empieza a ser considerado, a veces, más importante que los propios resultados obtenidos por su implementación (Borja y Castells. 1997).

Asimismo, las propuestas del planeamiento estratégico critican la primacía del Estado en el planeamiento y su intervención en todas las esferas de la vida social. A esto se suma la crítica a la primacía y relativa eficacia de los expertos profesionales para la elaboración de las propuestas. Frente a esta situación, en el planeamiento estratégico se contemplan “escenarios de negociación” entre los distintos actores de la sociedad intervinientes -tanto públicos como privados- junto con el Estado como forma de garantizar, a través de la formación de consensos, la eficacia del proceso y la implementación de los proyectos. Por lo tanto ya no es el saber experto (o “científico”) el que permite la instalación de un proyecto legitimado sino su carácter consensuado o políticamente acordado. Estas propuestas, a su vez, están basadas en ciertas ideas neoliberales sobre el rol del estado que incluyen, entre otras cuestiones, la transferencia de los roles y responsabilidades gubernamentales nacionales hacia niveles intermedios y locales y, por lo tanto, implican otorgar una mayor participación e intervención a estos últimos (estos planteos se materializaron en una reestructuración del aparato estatal, comúnmente denominada “proceso de descentralización”).

Vinculado a la idea de consenso como estrategia, cabe mencionar que el tono discursivo de los documentos/planes se caracteriza por ser altamente persuasivo. Abundan generalmente palabras e ideas “atractivas” y no conflictivas, de las cuales la mayoría de los actores no podría estar en desacuerdo por lo menos desde una perspectiva “políticamente correcta”, pero que son, a la vez, poco claras y definidas[3].

Respecto a la estructura de los planes estratégicos, estos no tienen un formato único, aunque en términos generales incluyen algunos ítems básicos. En primer lugar, presentan el diagnostico -a veces denominado con términos más “atractivos” para diferenciarse de los planes tradicionales- donde se determina la situación actual, posibles escenarios y una situación deseada; al tiempo que se establecen los objetivos y se definen las estrategias o cursos de acción comunes. Este diagnostico se elabora fundamentalmente mediante la implementación de la metodología de la “matriz FODA”[4]–concebida como una estrategia que permite sintetizar los consensos alcanzados– y se organiza por temas que no se corresponden linealmente con los campos disciplinares tradicionales. En segundo lugar, los planes contienen las “líneas estratégicas” o “líneas de actuación”, que son un conjunto de acciones a desarrollar organizadas según los objetivos y temas definidos en el diagnóstico y que, a su vez, agrupan y organizan los programas y proyectos específicos a ser implementados. Dentro de este formato, la metodología del “taller participativo” es la herramienta más utilizada para garantizar la inclusión de los distintos actores. Al mismo tiempo se ha constituido en la principal estrategia de legitimación política de este tipo de planes dado que muchas veces se transformó en sinónimo de “resultados consensuados”[5].

Antecedentes de la planificación turística en Argentina

En Argentina, las acciones políticas y la planificación turística tuvieron su origen, se difundieron y se hicieron más complejas en la medida que el turismo como fenómeno socioeconómico fue creciendo cualitativamente y cuantitativamente, al tiempo que empezó a ser considerado como problemática socioeconómica y, por tanto, objeto de intervención por parte de la esfera estatal[6]. Al mismo tiempo, la planificación turística en Argentina se caracterizó por acompañar, en términos generales, las  formas hegemónicas de pensar y actuar en el campo del planeamiento con sus respectivos cambios en el tiempo.

Así, es que en las décadas de 1960 y 1970 el turismo adquiere relevancia como objeto de planificación por parte del Estado, momento que coincide con la consolidación del denominado turismo masivo[7]. En este contexto la creación de instituciones como la Dirección Nacional de Turismo en 1958 y de las carreras oficiales universitarias y terciarias de turismo -tanto públicas como privadas- en la década de 1960; la creación en 1966 de un equipo interdisciplinario de asesoramiento y planeamiento en turismo en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UBA en convenio con la Dirección Nacional de Turismo; la organización de las “Reuniones Nacionales de Turismo” ocurridas entre 1976 y 1980; la sanción en el año 1969 de la Ley Nacional de Turismo Nº 14.574; o la elaboración por parte del Consejo Federal de Inversiones (CFI) -en conjunto con varios gobiernos provinciales- de estudios y planes de desarrollo turístico son sólo algunos ejemplos claros que pueden citarse para mostrar la fuerza que tomó la planificación turística en Argentina durante esas décadas (para ver una sistematización de los estudios consultar Gemelli. 1986 y para más detalles sobre este período ver Capanegra. 2001)[8].

La planificación turística de esta época se caracterizó por poseer un fuerte carácter tecnocrático y una concepción netamente desarrollista de la economía ya que la actividad turística era vista como una estrategia para el desarrollo socio económico de áreas atrasadas y consecuentemente apta para disminuir las desigualdades regionales[9]. La elaboración de estos planes estuvo fuertemente influenciada por las ideas y modelos vigentes de la Alianza para el Progreso, las propuestas teórico-metodológicas elaboradas por la CEPAL y el ILPES[10] para explicar y promover formas de desarrollo y para capacitar profesionales a lo que se le agregaban los requisitos que exigían entidades como el Banco Mundial, el FMI y el BID, entre otros organismos, para la financiación de estos planes. Estas acciones fueron formas concretas que impulsaron de modo normativo una forma de llevar adelante el proceso de desarrollo en Latinoamérica, y en la cual se enmarcó la planificación de la actividad en Argentina (Capanegra. 2001). Precisamente, este conjunto de instituciones y los técnicos profesionales que trabajaron en ellas delinearon el corpus de saberes expertos que dominaron la planificación del turismo durante décadas.

Ya en la década de 1980, el documento oficial “Bases para un Plan Federal de Turismo” publicado en 1984 por la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía de la Nación puede ser visto como un documento que marca un antes y un después entre las formas de pensar y realizar la planificación del turismo, a la vez que se constituye en el primer plan de carácter federal del país[11]. El mismo combina, tanto en el documento final como en el proceso de formulación, elementos que pueden asociarse alternativamente con la planificación tradicional y con las nuevas formas de planificación. Por un lado, el plan presentaba características típicas de la planificación tradicional ya que sus objetivos se inscribían claramente dentro de una concepción desarrollista-economicista y fueron definidos inicialmente por técnicos expertos y posteriormente implementados de manera centralizada desde el Estado nacional. Por otro lado, el plan presentaba aspectos que pueden enmarcarse dentro de las nuevas formas de concebir la planificación, tales como la inclusión de objetivos socioculturales y ambientales que excedían la visión economicista (aunque este tipo de objetivos presentan un rol secundario a los objetivos económicos); la realización de tareas de consulta a funcionarios vinculados con la actividad en instancias previas a la formulación del plan (formalizada en “reuniones federales”); la consideración de las opiniones del sector privado para la correcta implementación del plan; y la definición de objetivos a corto, mediano y largo plazo pasibles de ser  revisados y reformulados (carácter flexible).

Finalmente, como antecedente más reciente se encuentra la sanción de la Ley Nacional de Turismo Nº 25.997 y la formulación del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS) por la Secretaría de Turismo de Nación (en acuerdo con otros organismos oficiales y agentes económicos) en el año 2005. El mismo constituye un plan de desarrollo económico, cuya estructura formal, contenidos expresados y metodología utilizada se inscribe explícitamente en el marco de los principios que sustentan la planificación estratégica. En el plan, es novedoso el rol que ocupa el turismo al presentarse como la actividad económica mejor posicionada para generar un proceso de desarrollo socioeconómico local y sustentable -y legitimado a partir de los potenciales beneficios económicos y sociales que genera la actividad- reflejando, a su vez, el alto grado de institucionalización de la actividad como política pública[12]. Al mismo tiempo, este documento expresa una nueva función que cumple el Estado nacional -redefiniendo por lo tanto el rol de los niveles político-administrativos locales- en el marco de una nueva lógica política (procesos de descentralización del poder público) y en un determinado contexto socioeconómico (crisis de actividades económicas tradicionales).

El turismo y la planificación. Análisis de casos

En este apartado se analizan los planes señalados en la introducción del trabajo. La exposición se organiza presentando, en primer lugar una caracterización (año de realización, instituciones responsables, alcances sectoriales/territoriales y objetivos principales) que permite contextuar cada uno y compararlos entre sí. En segundo lugar, se analiza el rol que adquiere la participación en los planes, tanto en el plano discursivo (los documentos finales) como en el proceso de formulación. Para este último ítem se abordarán las formas que tomaron las instancias participativas y las demandas de los actores que participaron en las mismas.

Los planes, sus características generales

Aquí, se analiza un conjunto de planes (ver cuadro 1) que han buscado ordenar la actividad turística en destinos concretos. Todos ellos se pusieron en marcha en los últimos diez años y la mayoría continúa vigente, en el sentido de que no fueron reemplazados y en algunos casos son consultados, citados o se ha recurrido a dar continuidad a algunas líneas de acción planteadas por (y en) ellos.

Este conjunto de planes se compone de propuestas de planificación con diferentes características. El análisis de planes con características tan disímiles es de interés en la medida en que permite observar y comparar cómo la planificación es pensada y llevada adelante por diferentes actores, con diferentes destinos como objeto de intervención, y en definitiva, contemplando diferentes situaciones a distintas escalas geográficas. En efecto, tal como se evidencia en los objetivos de cada uno, la selección realizada comprende planes de variable alcance territorial (nacional, provincial, municipal), de diferente alcance sectorial (si bien la mayoría son planes sectoriales de turismo también se incluyó un plan integral global), además de las diferencias que presentan respecto a los actores involucrados en su elaboración.

Más allá de estas diferencias, podemos reconocer una misma lógica de operar en la realización de los planes, la cual consiste en la intervención de manera central de algún organismo estatal de gobierno (en ocasiones sectorial, especializado en turismo) y que tiene injerencia a diferentes niveles (nacional, provincial, municipal). Además, en todos los casos es el Estado quien convoca a otros actores del sector público y privado para poner en marcha los planes. Para el caso del conjunto de planes analizados, entre los actores del sector privado se encuentran entidades universitarias, consultoras, entidades financiadoras y representantes del sector empresarial turístico.

El lugar de la participación en los planes

 La participación en los documentos finales

En los documentos de los planes puede observarse cómo todo lo concerniente a la participación ocupa un lugar destacado. En efecto, en ellos suele hacerse mención explícita del rol central que se le otorga a la participación, conformando el eje desde el cual se construye o se formula -legítimamente y desde el “consenso”- cada plan. Esta situación permite diferenciarse, también de manera explícita, de otras formas pasadas de pensar y formular los planes. En este sentido son elocuentes los siguientes extractos pertenecientes al texto del PFETS, en primer lugar y al PEDTA, en segundo:

“Esta modalidad de trabajo [el taller] complementa con ventajas notables al típico diagnóstico de laboratorio, pues se pudo hacer en un corto lapso de tiempo, con información actual y de calidad, con un diálogo de saberes multisectorial, transdisciplinario e interjurisdiccional. En fin, en el marco pertinente a este proceso de planificación abierta, inclusiva, que concibe a todo Plan como un proceso, antes que como un producto tecnocrático e iluminista” (Argentina- Secretaría de Turismo de la Nación. 2007, p.26)[13].

“El PEDTA comenzaba a ser la expresión de un deseo de trabajo en pos de un objetivo en común y no de un documento que, a modo del Gran Libro de la Sabiduría, debía dar las recetas para el éxito merced al poder de una varita mágica y de conjuros sobrenaturales” (Boloni y Capece. 2002, p.51) [14].

Retomando el documento del PFETS, aquí se resalta el lugar central que se le otorga a los convocados a participar en la elaboración del mismo refiriéndose a ellos como “co-autores” y “custodios” del plan:

“El Plan ha buscado ir construyendo estas convicciones de un modo participativo, desde abajo hacia arriba, con casi 600 actores protagónicos del turismo actual en el país, con la consigna de superar la condición de actores para transformarse en co-autores de los planteamientos aquí contenidos. El proceso transitado, conduce a todos los participantes a transformarse en custodios de la aplicación del Plan y sus sistemáticas actualizaciones.” (Argentina- Secretaría de Turismo de la Nación. 2007, p.17)[15]

Otro párrafo que da cuenta de las mismas características, lo encontramos en documentos complementarios del PEDTA:

“Respecto a la participación en las instancias de planificación-gestión, podíamos [los directores o técnicos del plan] estar conversando con el Director Provincial de Turismo, funcionarios de la Secretaría de Turismo de la Nación, la esposa de un pescador, un vecino que quería organizar una actividad deportiva-recreativa, asistiendo a reuniones con los Secretarios de Turismo de todo el Corredor del Río Uruguay, diseñando programas de cursos cortos de capacitación organizando jornadas de capacitación y divulgación, aportando experiencias de otras regiones, buscando fuentes de financiamiento, elaborando anteproyectos y proyectos, haciendo presupuestos par un centro de avistaje de aves y caminando el terreno para encontrar el mejor lugar para su instalación, etc., etc. O sea, variopinto, como es en esencia todo desarrollo turístico ambiental. En este plano, valga la aclaración, los directores del PEDTA no tomábamos decisiones. Sugeríamos, asesorábamos, acompañábamos, informábamos. Pero no decidíamos. Esto era parte del proceso de aprendizaje para que no se transformen en asesores-dependientes” (Boloni y Capece. 2002, p.53).

También en estos planes reaparece la idea del rol protagónico de los actores convocados, no sólo para brindar sus opiniones y expresar sus demandas sino también haciendo referencia a las formas de apropiación que comporta (para los actores involucrados) el haber participado en la elaboración del plan:

 “El Plan Estratégico es propiedad de toda la comunidad y no de ningún partido político ni de una gestión municipal. Porque se realizó con la participación y el compromiso de todos los sectores y porque el futuro de Gualeguaychú debe ser una construcción solidaria, que nos integre a todos en el marco de un proyecto común” (Gualeguaychú, Municipalidad. 2002, p.6).

En este sentido, también ellos detentan derechos tanto como obligaciones y responsabilidades respecto de la evolución en la implementación del plan:

“El obrar así permite que la gestión sea efectuada de forma respetuosa de las aspiraciones de la comunidad, y que el continuo planteamiento-gestión-control-replanteamiento-gestión-etc. tendrá a los habitantes como los principales hacedores de su presente y futuro. O sea, el Planeamiento Estratégico es un instrumento para la gestión, y no para los especialistas que lo elaboran” (Boloni y Capece.  2002, p. 18. Resaltado original).

La idea del plan como proceso, la herramienta del taller, la utilización de la matriz FODA, las dimensiones insoslayables de consenso, participación, diálogo, compromiso, solidaridad y responsabilidad de los actores participantes aparecen en este conjunto de planes, más allá de las diferencias que presentan. Esta relevancia de lo participativo, puesta en evidencia a nivel discursivo, también se refleja en la práctica concreta de las formas de intervenir en la realidad. De hecho la gran mayoría de los planes efectivamente prevé, organiza y lleva adelante instancias en las que se convoca a distintos actores a participar en la planificación. En relación con esto, es frecuente encontrar en los documentos de estos planes listados con los nombres propios de los asistentes a los talleres así como alguna otra información como dedicación, lugar de origen y las fotografías de los encuentros, todos ellos devenidos en pruebas que certifican que la participación ha tenido lugar[16].

 La participación en el proceso de formulación

Al observar las distintas etapas que proponen los planes en su proceso de formulación, puede verse que todos ellos cuentan con momentos en los que participan los actores convocantes o las instituciones responsables de la elaboración del plan y otras en que estos actores interactúan con otros actores vinculados con el turismo. Éstas últimas serían aquellas etapas que condensan las instancias participativas de los planes. Para los casos analizados es posible ver que en la secuencia de etapas las instancias participativas se ubican luego de ciertos momentos preliminares en los que participan fundamentalmente los organismos de gobierno y el saber experto[17]. En estas instancias preliminares se genera conocimiento de la situación a abordar (en general elaborando algún tipo de pre-diagnóstico o evaluación de la situación inicial) y se definen ciertas líneas de acción[18].

Las instancias participativas tienen lugar luego de estos momentos de carácter técnico. Ellas están destinadas a dar lugar a la expresión de los distintos actores involucrados de manera directa o indirecta con el turismo en el lugar. Posteriormente, la elaboración de los diferentes planes vuelve a presentar instancias en las que participan (y deciden) los expertos o en general las instituciones convocantes para terminar de definir las líneas de acción a seguir para la implementación del plan[19]. Ejemplo de ellas son las instancias de procesamiento de la información que surgieron en los talleres del Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de la provincia de Jujuy, en las cuales se definieron los contenidos, estrategias, objetivos y acciones a seguir o en el caso del Plan Estratégico Gualeguaychú donde después de realizarse los talleres temáticos y barriales un equipo técnico sistematizó lo mencionado en los mismos elaborando una matriz FODA general y otra por cada eje temático o área de intervención y definiendo los objetivos, estrategias y la visión a futuro de la ciudad. Un proceso similar a los mencionados ocurrió en Federación donde el equipo multidisciplinario sistematizó las ideas expresadas en talleres participativos y en base a esto, desarrolló la propuesta. 

 a) Las instancias participativas

Regresando al tema de las instancias participativas, ellas principalmente tienen la forma de reuniones o talleres y en ocasiones entrevistas o encuestas. En algunos casos estas reuniones fueron orientadas por los representantes de las instituciones convocantes a la manera de sugerencia de temáticas a tratar. Este es el caso de las discusiones organizadas por el Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de Jujuy donde se presentó un temario preciso para ser trabajado en cada una de las reuniones. En otras ocasiones, el temario que componía las reuniones se iniciaba a partir de la petición a los asistentes de que expresen sus demandas. Esta es la estrategia que se eligió, por ejemplo, en el caso de las reuniones que llevó adelante el PROFODE. En el caso específico del eje turismo del PEG hubo un tema general propuesto para cada taller por el equipo técnico encargado pero su desarrollo se basó de las demandas y acuerdos alcanzados con los participantes (ver Popovich y Toselli. 2005). Para el caso de Federación, se realizó un primer taller donde se trataron temas definidos por el equipo técnico en función de una serie de encuestas realizadas previamente, y un segundo taller donde se abordaron las líneas a trabajar para el turismo en la localidad[20].

b) Las demandas de los participantes

Interesa aquí analizar qué fue lo que aconteció puntualmente con los planes pensados y llevados adelante. En el caso de la Quebrada de Humahuaca, por ejemplo, varias de estas demandas presentadas por los asistentes fueron recogidas por los planes (PROFODE y Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de la provincia de Jujuy) en la medida en que se contemplaron soluciones para ellas[21]. Otras demandas, incluso aquellas que eran señaladas como urgentes o como componente crítico en las reuniones del plan provincial no fueron contempladas en las instancias posteriores de los planes, es decir, cuando se terminaron de definir las líneas de acción[22].

Estas diferencias entre lo presentado en las instancias participativas y lo decidido finalmente generaron ciertos cuestionamientos que fueron señalados por los participantes en entrevistas realizadas pero también expresados públicamente. Estos cuestionamientos provinieron de distintos actores: el poder político local, los empresarios, las comunidades aborígenes, etc. Además, se objetó la imposición de ciertas ideas acerca de cómo llevar adelante u orientar el desarrollo del turismo en la Quebrada manifestadas por actores locales: funcionarios, guías turísticos, etc.[23].

Asimismo, una especialista en turismo originaria del lugar señaló cómo se vive allí la experiencia de haber transitado estas instancias participativas vinculadas a la gestión turística del destino. Al ser interrogada a propósito de la metodología participativa respondió:

 “Sí, sí, sí, de alarde de que era participativa. Sí, no, no, quedó ahí…y bueno, por eso que te podrás explicar cómo la gente está re cansada de lo participativo ¿no?  Hay como una cuestión de que han venido tanto de que ‘esto es participativo, esto es participativo”, (…) estamos como estamos.

(…) Sí, con sustentable, con turismo sustentable, con turismo participativo, la gente está hasta acá. 

(…) Cualquier cosa, si ellos mismos te lo dicen, después nosotros decimos una cosa y leemos y no es lo que nosotros dijimos, digamos, nada que ver.  Entonces, a qué vamos a ir, y ya se lo plantearon”  (Entrevista personal, julio de 2008)

Los participantes en los talleres o reuniones realizadas en el marco de otros planes también se han expresado de manera similar. Ejemplo de esto lo constituyen algunos comentarios recogidos en relación al Plan Estratégico de Gualeguaychú, para el cual algunos de los participantes señalaron:

“A mí ¿sabés qué sensación me dejó el plan estratégico? Que nosotros seguíamos charlando de lo mismo. Yo vengo de trabajar desde el año 93 en turismo. Y siempre se estaba trabajando más o menos sobre lo mismo. (…) Entonces me parece que el problema del plan estratégico fue que no pudo concretar acciones. Que se quedó justamente en teoría. Pero en teoría que los que estábamos en turismo ya la conocíamos”. (ex presidente del Consejo Mixto Gualeguaychú Turismo y actual empresaria hotelera; entrevista personal, 11/9/2009)

En este caso específico el plan parece haber pasado a cumplir la función de “banco de datos” del cual los responsables del turismo eligen discrecionalmente que elementos utilizar[24].

Volviendo al tema del carácter participativo de las propuestas presentadas como tales, éste no sólo es puesto en duda por los convocados. Los mismos documentos, en ocasiones, dejan entrever intenciones poco “abiertas” a las propuestas que puedan surgir en las instancias participativas. En el documento del PEDTA esto se expresa sin demasiadas sutilezas:

“Pero, ¿Cómo lograr el consenso cuando los puntos de partida son extremadamente diferentes (…) Las respuestas posibles son varias: A través de la capacitación, mediante el efecto demostrativo; Utilizando el sistema de zanahoria y palo: mostrar el camino, generar posibilidades de seguirlo, y tener a mano instrumentos de coerción para quien decide no seguirlo”. (Boloni y Capece. 2002, p.43).

Más allá de estas cuestiones señaladas no todas las propuestas fueron percibidas como “impuestas” o “fuertemente dirigidas”. Por ejemplo, en el eje turismo del Plan Estratégico Gualeguaychú se acordó trabajar desde un primer momento (el primer taller) en la modalidad de “taller permanente” con los actores representantes de los ámbitos gubernamentales, la sociedad civil y las empresas. También se acordaron los temas propuestos a trabajar y la creación de comisiones de trabajo (ver Popovich y Toselli. 2005). Asimismo, las instancias participativas brindaron la oportunidad a los distintos actores de interiorizarse acerca de la gestión de los destinos turísticos y también ofrecieron un espacio para que ellos pudieran expresarse respecto de las cuestiones que consideraban prioritarias o centrales vinculadas al tema del turismo[25].

Reflexiones finales

El análisis realizado en este trabajo invita a reflexionar acerca de algunas cuestiones en torno a la planificación turística y las estrategias participativas que la definen en la actualidad.

En primer lugar, la estrategia participativa ha posibilitado la expresión de los distintos actores vinculados al turismo. A partir de varios de los casos analizados es posible observar que la participación ha brindado instancias donde se ponen de manifiesto diferentes necesidades e intereses de esos actores. Asimismo, a partir de ellas también se manifiesta una toma de conciencia de quienes participan acerca de las problemáticas a las que se enfrentan y también del conocimiento de la voz de otros actores. Esto permite validar, en parte, la importancia de un plan “como proceso” y no solo del plan en tanto producto o documento final para su posterior implementación. Esto diferencia a las nuevas formas de planificación de aquellas más tradicionales en las cuales la presencia del Estado y del estamento técnico profesional era prácticamente exclusiva.

En segundo lugar, en varios de los casos analizados se observa que lo participativo se manifiesta sólo en un paso de todas las etapas de elaboración de un plan donde existen un conjunto de toma de decisiones a nivel técnico y político que se expresan durante todo el proceso de formulación y que, también, pueden orientar o modificar lo que aparece manifestado en las instancias participativas. Sin embargo, a nivel discursivo el peso de esta instancia participativa es mucho mayor que otras etapas de la elaboración de los planes que implican decisiones tomadas por otros actores que no son los convocados a participar, fundamentalmente el saber experto. Precisamente, la planificación se construye desde este saber experto, quien continúa formulando y redactando los planes. Asimismo, desde el saber experto se define aquello que se considera “participación” tanto en términos discursivos e ideales, como en términos operativos (al diseñar y controlar las herramientas participativas y la sistematización de la información que se recoge en estas instancias). Esto sugiere la vigencia del saber experto y su poder de decisión en la formulación de los documentos, aunque sus “formas” han cambiado. En efecto, lo hace de una manera totalmente diferente a la de la planificación tradicional, aunque podría sugerirse que igual de efectivos a la hora de tomar decisiones y construir criterios de verdad.

Asimismo, para la mayoría de los casos analizados es posible observar que esta estrategia participativa presente en la implementación de los planes turísticos en ocasiones sirve para legitimar una política que ya estaba definida de antemano. Ella se legitima ante la sociedad en términos generales, en la medida en que se cumplió con las sugerencias que caracterizan a la planificación en la actualidad (la búsqueda de la participación), y ante los distintos sectores vinculados con el turismo. En este sentido podrían reconocerse algunas continuidades con la política turística tradicional caracterizada por estar verticalmente orientada desde el Estado. Al mismo tiempo, también permite reconocer una tensión entre la instancia institucional creada para la participación (que debería guiar el diseño de las futuras acciones políticas del plan) y su función como estrategia legitimadora de una política definida previamente.

Por último, y vinculado con lo señalado precedentemente, algunos de los procesos analizados sugieren que el devenir del turismo en los lugares frecuentemente no responde a las líneas de acción que plantea la planificación -producto de las instancias participativas donde se consensúan objetivos, procedimientos, etc.-. Por el contrario, aquél se vincula con la propia dinámica (fundamentalmente económica) del turismo en cada lugar en su articulación con el conjunto de actores que convoca. En efecto, en ocasiones la dinámica turística está más orientada o condicionada por la trama socioeconómica definida en cada lugar y por las decisiones y acciones concretas que llevan adelante determinados actores y menos por las líneas que fueron señaladas en las instancias participativas. Asimismo, y en vinculación con esto último, en algunos casos parecería que la planificación turística se monta a posteriori sobre procesos de desarrollo turístico que ya se han iniciado.

En relación con todo lo expuesto, lo que se cuestiona es el alcance concreto de la planificación turística actual, la cual -bajo el paraguas de la planificación estratégica- se plantea discursivamente como superadora de las formas tradicionales de planificación, pero que en concreto, continúa evidenciando problemas en términos de su implementación -y éste es un objetivo fundamental de cualquier proceso de planificación-. En este sentido, lo analizado aquí permite poner en cuestión tanto la connotación negativa que el saber experto le otorga a la planificación tradicional (en especial señalando su carácter totalizante y poco efectivo), como la positividad asignada -a priori- a la planificación estratégica siendo que en la actualidad el saber experto también juega un rol central en la planificación, aunque “matizado” con los principios flexibles, democráticos, participativos, dinámicos y en constante reformulación. Al menos en los casos analizados estos principios no se traducen en formas concretas de implementación; por el contrario, se evidencia que la participación efectiva de otros actores diferentes al estado y el saber experto en el rumbo de la planificación continúa siendo restringida.

Notas

[25] Así, por ejemplo, en el caso de la Quebrada, las instancias participativas sirvieron para informar a los actores de los pormenores de la gestión turística y crearon un espacio, del cual luego se apropiaron varios de ellos, desde el cual se inauguró una tradición de discutir aquellas decisiones tomadas en materia de turismo por la gestión pública. En este caso todo el cuestionamiento a la gestión turística (y también patrimonial) tomó estado público, se difundió por diferentes medios de comunicación y generó movilizaciones de algunos actores locales. En el caso de Gualeguaychú, por su parte, se señala como logro “el haber involucrado gente. Porque eso sí tenía muy buena prensa y llegaban y eran bastante insistidores en cuanto a invitaciones. Entonces se involucró mucha gente (…). El plan estratégico fue muy abierto. Entonces era como más multitudinario si se quiere. Involucró a más gente y por ahí le abrió la cabeza a muchísima más gente pero no la que estábamos del otro lado. Yo venía estudiando esto hacía…” (ex presidente del Consejo Mixto Gualeguaychú Turismo y actual empresaria hotelera; entrevista personal, 11/9/2009).

 

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© Copyright Diego Kuper, Lucas Ramírez y Claudia A. Troncoso2010. 
© Copyright Scripta Nova, 2010.

 

Ficha bibliográfica:

KUPER, Diego; Lucas RAMÍREZ y Claudia TRONCOSO. Política turística y planificación: ¿de las estrategias centralizadas a las estrategias participativas?. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2010, vol. XIV, nº 331 (41). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-331/sn-331-41.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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