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Índice de Scripta Nova

Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. XIV, núm. 331 (32), 1 de agosto de 2010 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

 

LA REGULARIZACIÓN TERRITORIAL EN LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO (1970-2002): UN INSTRUMENTO DESVINCULADO DE LA POLÍTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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La regularización territorial en la zona metropolitana de la ciudad de México (1970-2002): un instrumento desvinculado de la política de ordenamiento territorial (Resumen)

El presente trabajo aborda las políticas de regularización de la tenencia de la tierra urbana en la ZMCM, tomando en cuenta principalmente la acción gubernamental, el régimen de la tenencia del suelo y los niveles de ingreso de la población beneficiaria. Es decir, por un lado se ve las acciones y sus instrumentos, y por el otro, los factores favorables de ejecución de los programas y/o los obstáculos que afectan su dinámica. Para finalmente conocer la respuesta de la población a estas políticas, de acuerdo con el régimen de la tenencia de la tierra y los niveles de ingreso.

El estudio comprende de 1970 hasta el 2002, pues a partir de 1970 la necesidad de la regularización se hizo presente en los programas urbanos, debido al incremento de los asentamientos irregulares y las presiones sociales de sus pobladores, que demandaban legitimación de la propiedad, obtención de servicios y equipamiento urbanos.

En más de tres décadas, las acciones gubernamentales de regularización han ido evolucionando hasta convertirse en componentes principales de las políticas urbanas. Los cambios en sus instrumentos y mecanismos fueron institucionalizados a través de los diferentes periodos gubernamentales, como consecuencia de la mediación de cuatro elementos: las constantes presiones sociales, la vocación política sexenal, la disposición de los recursos administrativos y financieros, y la capacidad económica de la población.

Así, las acciones promovidas por diferentes políticas, han provocado diferentes respuestas de los sectores sociales en función al tipo de propiedad. La tierra privada es regularizada en mayor proporción que la ejidal, aún con las reformas del art. 27 constitucional, la regularización de la tenencia de tierras ejidales continúa presentando dificultades. Y mientras los grupos de mayores ingresos regularizan sus predios sin inconvenientes, los de ingresos más bajos tienen problemas para asumir el costo de la regularización.

En conclusión, regularizar la tenencia del suelo urbano para vivienda, representa hoy para la acción gubernamental un atractivo y al mismo tiempo un desafío político, social y económico, tanto por las operaciones magnificables que otorga el proceso, como por las dificultades que hallan los intereses de la agenda oficial en materia de legitimación. Aspectos que acorde al potencial electoral y fiscal del territorio, finalmente determinan el grado de involucramiento e intervención del Estado. Flexibilizando de esta manera la articulación de la política habitacional con la ordenación del territorio y la dinámica poblacional, que conlleva a no satisfacer suficientemente la demanda y promoción de suelo con aptitud habitacional, y el desarrollo de infraestructura y servicios públicos básicos para la vivienda social.

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Territorial regularization at the metropolitan area of the Mexico City (1970-2002): An instrument disengage from the police of zonnig (Abstract)

This paper addresses the regularization politic of urban land tenure in the metropolitan area,of the Mexico city, taking particular account of government action, the system of land tenure and income levels of the target population. That is, on one hand we see the actions and instruments, and the other favorable factors for the implementation of programs and / or obstacles that affect their dynamics. To finally meet the population's response to these policies, in accordance with the system of land tenure and income levels.

The study covers 1970 to 2002, from 1970 the need for this adjustment shall be made in urban programs, due to the increase in squatter settlements and social pressures of the people, claiming legitimacy of property, obtaining urban services and equipment.

In more than three decades, government policies to stabilize have evolved into major components of urban policies. The changes in its instruments and mechanisms were institutionalized through several governments as a result of the mediation of four elements: the constant social pressures, the six-year political career, the provision of administrative and financial resources, and economic capacity population.

Thus, the actions promoted by different policies, have led to different responses of the social sectors according to the type of property. The private land is regularized in greater proportion than the ejido, even with the reforms of art. 27 of the Constitution, the regularization of ejido land tenure continues to present difficulties. And while higher income groups regularize their land without difficulty, the lowest income have trouble covering the cost of adjustment.

In conclusion, regularization of land tenure for urban housing now accounts for government action appeal while challenging political, social and economic, both magnified operations provides the process and the difficulties encountered by interest the official agenda in terms of legitimacy. Aspects according to the electoral and fiscal potential of the territory, ultimately determine the degree of involvement and government intervention. Thus easing the joint housing policy with land use and population dynamics, which leads to not enough to meet demand and promote fitness floor with housing and infrastructure development and basic public services for social housing.

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¿Hasta dónde y de qué manera la regularización ha avanzado en la ZMCM a través de la acción de los diferentes organismos gubernamentales? Para responder a esta interrogante, primero, es necesario hacer referencia a los instrumentos, técnicas y procedimientos utilizados, y luego,  a las condiciones de aplicación y la magnitud de las operaciones desarrolladas; todo ello bajo la óptica de la política administrativa urbana.

En este marco, es necesario tomar en cuenta que el ámbito de la acción gubernamental no necesariamente obedece a demandas de regularización de la población en situación irregular, pues la acción de los organismos suele ir acorde a líneas políticas establecidas en las agendas sexenales de los gobiernos federal y estatal, que eligen los poblados a regularizar de acuerdo a "criterios" técnicos de las gestiones gubernamentales en turno. Así, no cualquier poblado es elegible, aparte de que hay poblados que no lo solicitan, ya sea por recursos económicos limitados, desinterés por la regularización o por desconocimiento de los programas.

Los asentamientos populares y su irregularidad territorial

El crecimiento de la ZMCM es atribuible principalmente a la expansión y relocalización de las actividades industriales y de servicios del Distrito Federal, que por un lado, atrae grandes flujos de población externa y por otro, reubica la población interna. Década tras década se van involucrando un mayor número de municipios del Estado de México a una gran conurbación, la evolución de esta conurbación en buena medida está acompañada y descansa sobre la producción perenne del suelo irregular urbano, que solventa esencialmente las necesidades de vivienda. Hecho caracterizado por la confluencia e interrelación de factores importantes como: una dinámica económica inequitativa, el limitado acceso popular al financiamiento habitacional, y políticas urbanas fragmentadas, ambiguas y efímeras.

Esta evolución también se ha marcado por períodos de injerencia o retiro del papel del Estado en el control del mercado (regulación y desregulación) y en la producción de la vivienda social, un ejemplo en la década de los noventa es el traslado parcialmente del manejo de la producción habitacional del sector público al sector privado. Este aspecto a su vez repercute en el acercamiento o alejamiento del Estado como interlocutor entre el sector privado y los demandantes de vivienda social, que esta eminentemente marcado por la legitimación de la tenencia de la tierra habitacional.

En suma el trayecto de esta evolución siempre tiene un común denominador, el constante crecimiento y desarrollo dado principalmente a través de los asentamientos populares, cuyas características esenciales son la irregularidad de la tenencia del suelo, lo rudimentario de las viviendas en permanente proceso de construcción, la carencia de servicios y equipamiento urbano, y los muchos años que los colonos tienen que invertir, tanto para regularizar el suelo, como para construir poco a poco una casa, que generalmente llega a deteriorase prematuramente sin haberse terminado, por su naturaleza precaria y por las condiciones de su uso carente de los más elementales servicios urbanos.

Actualmente, el crecimiento de la ZMCM ha rebasado a los municipios conurbados tradicionales del primer envolvente del Distrito Federal. Tal es así que de 10 municipios considerados en 1970 se extendió a 17 municipios en 1980,  a 27 en 1990,  y a 36 en el 2000. Para el 2000 la superficie urbana de la ZMCM presentaba una extensión de 156, 300 hectáreas. (Bazant 2001).

Algunas investigaciones han mostrado (Schteingart, 1989) que la ciudad se expandió en los municipios conurbados del Estado de México (mcem) sobre tierra no privada, en una medida mucho mayor que en el Distrito Federal (77% de la mancha urbana ha crecido sobre tierras de carácter público y colectivo) a través de diversos mecanismos, tanto legales como ilegales. En 1982, la mancha de los municipios conurbados (16 municipios) se desarrollaba sobre: 29.47% en tierra ejidal, 25.82% en tierra comunal, 19.17% en tierra estatal y 25.54% en tierra privada (Iracheta, 1984:59), manteniendo un panorama semejante a 1975.

La magnitud de la irregularidad ha ido creciendo a velocidad extraordinaria de 1970 a 1982. En 1970 se estimaba que en el Distrito Federal, 30% de la población habitaba en asentamientos irregulares (Schteingart, 1985:38), elevándose a 40% en 1975 (Montaño, 1976:92), y hacia 1977 se calculaba en 50% (Codeur, 1979); en cuanto a la zona conurbada del Estado de México hacia 1982, en 16 municipios, la tercera parte de las tierras destinadas a uso habitacional presentaban irregularidad (Iracheta, 1987:19), estimándose una población afectada de 4'242,951 habitantes, los que representaban el 73.64% de la población total de la zona conurbada (Cuadro 1). Luego en 1986 las cifras empiezan a descender ligeramente.

Conjuntamente en el ámbito de la zmcm la mayor irregularidad se observó en 1982, cuando 54.13% de la población total vivía en esas condiciones[1], y en las décadas posteriores el porcentaje se ha mantenido alrededor del 30% (ver cifras del 1995 al 2001,  cuadro 1).

Analizando con más detalle el cuadro 1, en 1970 el universo inicial se constituía por el df y 11 municipios; en 1992 se tiene un universo ampliado con 19 municipios. Aunque la irregularidad empezó a declinar desde 1982 en el df con 38.32% y en 1984 en la zona conurbada (16 municipios) con 41.46% gracias a la acción de los organismos encargados de la regularización de la tierra, ésta no logró erradicarse, ya que en 1992 todavía se tenía 21.47% en el df y 26.75% en la zona conurbada (19 municipios), mientras que en el ámbito de zmcm había 25.82% que representa una población de 3, 615,469 habitantes.

 

 

Para el 2000, la población en situación irregular en la ZMCM era de 5,145,756 y para el 2001 se tuvo 5,289,749, crecimiento que representa el 29.81% y 30.31% respectivamente de la población total de la ZMCM. Hay que tomar en cuenta que estas últimas aproximaciones sólo abarcan 27 municipios (continuidad del área urbana), ya que el proceso de conurbación abarca un mayor número de municipios.

La delimitación político-territorial de la regularización

La presencia del Estado en los asentamientos humanos irregulares, ha tenido lugar a través de diferentes mecanismos por medio de organismos encargados expresamente para la regularización, quienes a su vez se han vinculado con diferentes entidades y dependencias públicas para cumplir sus objetivos en el proceso de regularización. Este proceso ha adquirido en los últimos 30 años una gran importancia, ya que involucra una serie de programas masivos gubernamentales que actúan sobre las relaciones sociales, jurídicas y económicas de la propiedad del suelo, transformando el régimen de propiedad de los territorios involucrados y las condiciones institucionales sociales de la población ocupante.

Los programas de regularización han estado bajo la responsabilidad de muchos organismos públicos, con campos propios de acción, de acuerdo con el ámbito territorial y el tipo de propiedad (cuadro 2); de esta manera las acciones de los organismos en la ZMCM se delimitan por un lado por su competencia territorial en el Distrito Federal y en el Estado de México; y por otro, por su competencia jurídica de acuerdo con el tipo de propiedad ejidal, comunal, estatal o privada.

Es necesario anotar que durante el proceso de regularización, también participan otros organismos complementarios como la Sedesol (antes Sedue), la Secretaría de Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Colegio de Notarios, la Comisión de Avalúo de Bienes Nacionales (Cabin), el Registro Público de la Propiedad y el Comercio, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y los Ayuntamientos conurbados del Estado de México.

 

Interesa finalmente, hacer notar la responsabilidad directa de los organismos encargados de la regularización, en sus operaciones, conducción y resolución final de los procesos técnicos, jurídicos y administrativos, ha descansado sobre líneas políticas de los diferentes gobiernos, que han definido la distribución de competencias y sucesión de funciones vitales.

La regularización en el Distrito Federal (DF)

Las características operativas en general de los organismos en el DF se definen por los relevos administrativos políticos de los gobiernos. El organismo con más tiempo de operaciones es la Comisión de Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett)-DF con 30 años, le sigue la Dirección General de Regularización Territorial (DGRT) con 20 años, que pese a ser menor ha desarrollado mas acciones de regularización. La Comisión de Desarrrollo Urbano (Codeur) y El Fideicomiso de Interés Social para el Desarrollo Urbano de La Ciudad de México (Fideurbe), con 2 y 4 años respectivamente, fueron organismos de corta duración por sus características prácticamente de transición, pues sus acciones inconclusas las heredaron a la Corett-DF y la DGRT. Son organismos locales  la Codeur y la DGRT, y de carácter federal la Corett-DF,  y Fideurbe, que fue resultado de la agenda nacional de gobierno esa época, en la que  los fideicomisos eran instrumentos de políticas sociales.

Fideurbe, Codeur y Corett-DF han manejado un solo instrumento de regularización: la expropiación, mientras que la DGRT tiene  6 mecanismos de regularización: vía ordinaria, vía judicial, prescripción positiva, otorgamiento y firma, inmatriculación judicial, y vía de expropiación.

Los costos de estos mecanismos de regularización inciden en los hogares beneficiarios, el desembolso económico que cada hogar contratante de la regularización tiene que enfrentar, tiene un comportamiento diferente en cada organismo. En la Corett-DF en período de estudio del total de hogares el 4.44% presentaba problemas para pagar, mientras que la DGRT, tiene cifras insignificantes (menor al 1%), por lo que no hubo índices de morosidad, peculiaridad que se explica porque los hogares no pagaban el valor del terreno al organismo, pues los pobladores ya pagaron al fraccionador ilegal el valor de la tierra, pago que es legitimado al ser regularizado el contrato de compra-venta del terreno, o en otros casos el valor de la expropiación es subsidiada por el GDF.

 

Años	Organismo	Lotes escriturados			Población beneficiada
		Escrituras	%	Promed. Anual
1974.1976	FIDEURBE	1,736	0.33%	579	10,416
1978-1982	CODEUR	10,416	2.00%	2,083	56,246
1976-2001	CORETT-DF	144,196	27.56%	5,546	634,462
1983-2001	DGRT	366,861	70.11%	19,308	1,467,444
Total		523,209	100.00%	27,516	2,168,568
Fuente: elaboración propia con base en las operaciones de los organismos citados.

 

Por otro lado, Fideurbe presentaba 85% de deudores del total de sus acciones y en cuanto a Codeur, dadas sus acciones inconclusas el endeudamiento era prácticamente del 100% (Huamán, 2005b:119); en estos últimos casos la falta de pago y la no contratación reflejaban que el costo de la regularización eran insolventes para los hogares.

 

De esta manera en la regularización en el DF, es significativa la magnitud total de acciones del DF, que el 2001 tuvo  523,209 cifra que representaba el 42.41% del gran total de la ZMCM (1,233,568 cf. Cuadro 10). El organismo que mas ha regularizado es la DGRT con 366,861 acciones, que reflejan el 70.11% del total del DF, realizadas sobre tierras de origen privado y estatal. Por su parte la Corett-DF  tiene 144, 196 acciones, 27.56% del total del DF, correspondientes a su trabajo en tierras de origen ejidal y comunal (Cuadro 3).  En términos generales en el DF las acciones se realizaban  mas sobre tierras estatales y privadas (72.44%) que sobre ejidales y comunales (27.56%) (Cuadro 4).

La regularización en los municipios conurbados del Estado de México (MCEM)

También en los MCEM, las operaciones de los organismos se han regido por los periodos gubernamentales. Hasta el año 2002, el más antiguo de los cuatro organismos estudiados ha sido Corett-Edomex, con 29 años de funcionamiento; le sigue El Instituto de Acción Urbana e Integración Social (Auris) con 23 años. La Comisión para la Regulación del Suelo del Estado de México (Cresem) (hoy Instituto Mexiquense de la Vivienda social) tuvo 20 años de operaciones y El fideicomiso de Ciudad Nezahualcóyotl (Fineza) 19 años. El más joven es El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede) con 9 años de existencia, creado en 1992, pero con inicialización de acciones en 1993. Aunque hay que mencionar que Auris finiquitó actividades en 1993 y Fineza en 1991.

En cuanto a la incidencia de los costos de la regularización en los hogares, la economía de los hogares beneficiarios de los programas, siempre ha sido afectada por los contratos de regularización. El censo del 1990 dejó ver que "ingresos monetarios de hasta dos salarios mínimos son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de los hogares" (Conapo, 1993:24), en 19 municipios conurbados continuos del área urbana en promedio el 60.91% de la población ocupada percibía menos de dos salarios mínimos. En el 2000 el panorama de los municipios mencionados, seguían presentando características preocupantes, destacando los casos de los municipios de Chimalhuacán con 56.20%, Chalco con 55.40%, Ecatepec con 54.20%, Chicoloapan con 53.01% y Tultitlán con 50.41% de población ocupada con ingresos menores a dos salarios mínimos (Cuadro 5).

En este contexto, los hogares generalmente tienden asumir la regularización de acuerdo a sus condiciones económicas (según sus niveles salariales), y a las condiciones impuestas por el organismo (según el régimen de tenencia del suelo), de esta manera se tienen tres grupos de hogares, cuyas características son:

1. Hogares sin recursos para la regularización, con ingresos de menos de un salario mínimo.
2. Hogares con pocos recursos para la regularización, cuyos ingresos van de uno y hasta dos veces el salario mínimo, son los que efectuaron sus contratos para la regularización de sus predios, pero que están en proceso de lento pago o que presentan estados de morosidad. Dadas sus condiciones económicas inestables, estos hogares no pueden liquidar sus saldos o no pueden asumir una recontratación por el cambio de condiciones del contrato por las alzas en el costo de los terrenos.
3. Hogares con recursos suficientes para la regularización, con ingresos que van de mas dos hasta cinco veces el salario mínimo.

En el 2000, el primer y segundo grupo se componían del 47.10% y el tercer grupo del 52.9% de la población ocupada en 19 municipios integrados a programas de regularización (cuadro 5).  Una muestra realizada en Chalco en 1992, arrojó que el 66% no había contratado la regularización por falta de dinero (Huamán, 1998:65).

 

En el caso de los hogares beneficiarios de los programas de la Cresem, en general no han tenido problemas de pago por la regularización, dadas las facilidades que se ésta les ha otorgado, como es la exención o rebaja en los costos de escrituración y costos mínimos en los trámites. A esto se agrega el hecho de que estos hogares beneficiarios no tienen que pagar el valor de la tierra, ya que la Cresem legaliza la compraventa efectuada antes de la regularización, para que no existan dificultades de ningún tipo en los pagos. Los resultados de estas acciones indican el predominio de mecanismos de regularización menos complejos y problemáticos, en el orden siguiente: convenios, inmatriculación judicial y administrativa, y prescripción positiva; entre los cuales destacan los convenios por su facilidad en el procedimiento[2].

Y finalmente, el Procede no tiene mucho impacto en la economía de los hogares, ya que enfrentan el obstáculo del desconocimiento y la desconfianza de la población en el programa, por lo que el organismo se limita a sensibilizar a la población a través de los visitadores de la Procuraduría Agraria, quienes convencen a los ejidatarios, o comuneros de que el certificado de derechos agrarios les permitirá tener mayor libertad de decisión sobre su terreno, puesto que les otorga seguridad jurídica. A parte de que en el Procede, la certificación es gratuita cuando se hace por primera vez y si se requiere de reposición el costo es de 68 pesos. La expedición de certificados de derechos mediante enajenación, cesión de derechos o traslado de derechos tiene un costo total de 216 pesos, por lo que existe cierta facilidad de las familias para incorporarse al programa.

 

Así, la magnitud de la regularización en los MCEM, indica que después de 31 años de actividad, los diferentes organismos han regularizado 709, 832 predios en la zona conurbada del Estado de México, beneficiándose 3,335,762 habitantes. El mayor número de acciones concluidas corresponden a Corett-Edomex con 24,777 lotes escriturados (31.7%) en 28 años y la Cresem con 216,346 (30.5%) en 19 años; les sigue Fineza con 159,000 lotes escriturados (22.4%) en 19 años y por último se encuentran Auris con 60,434 lotes escriturados (8.5%) en 22 años de operación y Procede con 49,275 certificados agrarios (6.9%) en 9 años (cuadro 6).

 

El cuadro 7 muestra que el mayor porcentaje de los terrenos regularizados en los mcem de 1971 a 2001 corresponde a predios de origen privado y estatal con 52.9%; pues los de origen comunal y ejidal tiene 47.1%. Destaca en la regularización ejidal y comunal el aporte de Corett-Edomex con 31.7% y en los predios en los predios de origen estatal y privado la Cresem con 30.5%.

Magnitud de la regularización en la ZMCM

El cuadro 8 muestra el avance anual de la regularización efectuada por cada uno de los organismos encargados en los últimos 30 años, notándose en primer término, el fuerte incremento de las acciones en los años 1989, 1990, 1991 y 1992, hecho que se explica porque son los frutos que se cosecharon de acciones emprendidas años atrás, sobre todo las que requirieron de la expropiación como primer paso. La expropiación, como se vio, es un proceso largo que suele tornarse muy complejo, pudiendo durar varios años; asimismo la propia regularización también es lenta; por lo que ambos aspectos se prestan a las manipulaciones sociales y políticas. Por ello, también el avance extraordinario de 1992 y 1993 estaría condicionado al intento del gobierno por incentivar la confianza de los sectores populares, ante las consecuencias de las reformas económicas (desincorporación de empresas) promovidas en el sexenio salinista.

 

Así, en la ZMCM todos los gobiernos centrales y locales desde 1970 sin excepción, hicieron de los programas de regularización sus banderas político sociales, incidiendo en la dinámica operativa global de éstos e impregnando a los organismos un cierto ritmo cíclico sexenal, que inicia con tres años sucesivos y termina con un año focal (elecciones presidenciales y gubernamentales en el Estado de México), lo cual se puede notar mejor en la gráfica 1. Así, el primer pico de alza extraordinaria de acciones se dio en los años 1975, 1976 y 1977; el segundo pico extraordinario ocurrió seis años después, en 1982, 1983 y 1985; después seis años más tarde, la alza mas extraordinaria fue en 1987, 1989 y 1990; luego un sexenio mas adelante en 1993 y 1994 se da un pico menor, y finalmente hasta el año 2000 se muestra el último pico, año de elecciones y conjunción de los inicios del último sexenio del gobierno federal, del Distrito Federal y del Estado de México.

 

Figura 1. Avance de la regularización. ZMCM 1971-2001. Fuente: Cuadro 8.

 

Por último, la interacción entre la irregularidad y la regularización se puede medir a través de lo que se postula Huamán (2005b), como factor I/R. Este factor es el resultado matemático de la relación entre la población ocupante de predios en situación irregular y la población con suelo regularizado (Véase cuadro 9). Este factor cuando es mayor que uno (>1), da cuenta del predominio de la irregularidad, y cuando es menor que uno (<1), indica el predominio de la regularización.

La evolución del factor I/R de 1971 a 2001 manifiesta claramente la relación entre la irregularidad y la regularización, cuyos mecanismos de intercambio institucional, son perfeccionados a lo largo de las décadas, representando un modo de acceso al suelo habitacional mayoritario (Huamán, 2005b:149).

En la gráfica 2, se observa que en 1980 hubo una gran distancia entre los indicadores de irregularidad y la regularización, y cerca de 1995 estos indicadores se cruzan, para después en años posteriores evolucionar juntos paralelamente. Aspectos que muestran como el factor I/R da cuenta del accionar ambiguo de las políticas de ordenamiento territorial.

Conclusiones

En torno a la operatividad de los organismos gubernamentales

En general los organismos encargados de la regularización de la tenencia de la tierra, han ejercido sus diferentes operaciones en función a:

1. Política de los gobiernos,
2. Sistema normativo ambiguo, y
3. Situación económica de los hogares

Comparando estos aspectos se observa que el procedimiento expropiatorio, por su gran envergadura y complejidad (duración mínima de dos años con una fuerte disposición de recursos administrativos y financieros), tiende a ser más costoso frente al procedimiento ordinario de reconocimiento de la compra-venta[3] (duración mínima de cuatro meses con recursos económicos y políticos normales). Sin embargo, en ambos casos se pueden presentar situaciones en las que la duración y los costos pueden subir mucho, ya que implican una diversidad de situaciones complejas. En el caso de la expropiación, se puede señalar, por ejemplo, una serie de modalidades (ubicación geográfica y jurídica) por los cuales la legislación agraria influye en el procedimiento para reconocer a los avecindados en zonas urbanas; en el caso de la regularización de tierras bajo el régimen de propiedad privada, cuando las partes involucradas no entran en acuerdo, la vía judicial suele hacer complejo el procedimiento.

De esta manera, dado que la regularización de la tenencia de tierras ejidales y comunales está estrechamente vinculada a la expropiación (procedimiento largo y lento), y que la de tierras de origen privado está relacionada más con los convenios (procedimiento corto y rápido), los costos de la regularización de los primeros tienden a ser mas altos que los segundos.

 

En el DF, el 72.44% del total de acciones han tenido lugar en terrenos de origen privado y estatal, y un 27.56% en terrenos de origen ejidal y comunal; en los mcem, 52.9% en terreno estatal y privado y 47.1% en terreno ejidal y comunal. De esta manera en el ámbito de la ZMCM el 61.18% del total de las acciones han tenido lugar en terrenos de origen privado, frente a 38.82% efectuadas en terrenos de origen ejidal y comunal. En consecuencia, las políticas están desfavoreciendo a la población ocupante de tierras ejidales y comunales, sobre todo a los grupos de menores recursos, y se ha hallado que estos pobladores tienen problemas para costear la regularización de sus predios, aspecto que no ocurre con los pobladores ocupantes de terrenos privados.

La principal diferencia radica en que los programas destinados a regularizar la tenencia de tierras de origen ejidal y comunal, no contemplan el reconocimiento del pago que hizo el colono a los ejidatarios o comuneros por la tierra que ocupa, por lo que tiene que volver a pagar el terreno al organismo encargado de la regularización, mientras que los programas destinados a regularizar la tenencia de terrenos de origen privado sí reconocen el pago que hizo el colono a los propietarios de los predios. Los pobladores de terrenos privados no hacen los pagos dobles que hacen los otros pobladores, situación que también los favorece.

En el caso de los predios de propiedad estatal, los pobladores que los ocupan se ven favorecidos por costos mínimos, o por la subvención de éstos por el Estado, para realizar la regularización de la tenencia de su tierra.

En general, se puede decir que el resultado de las políticas de regularización instrumentadas en la ZMCM en el periodo estudiado, muestra que el proceso de regularización favoreció de diferente manera al Estado, a los fraccionadores privados, y a la población; al Estado, por las captaciones electorales y fiscales de los territorios incorporados al nuevo régimen de propiedad, a los fraccionadores, por el ahorro de los procedimientos normativos urbanos (recursos financieros y administrativos) y los pagos por conceptos fiscales de la promoción del fraccionamiento, y a la población por la obtención de sus títulos de propiedad.

Respecto a la incidencia de la regularización en la economía de los hogares, aunque el costo de la regularización es asumido sin problemas por los grupos de mejor situación económica, es importante señalar que los pobladores en pobreza extrema tienen dificultades para sufragarla. Esto debido a que sus ingresos (generalmente inestables) de menos de dos salarios mínimos no permiten solventar con facilidad los diferentes trámites administrativos y jurídicos, así como el precio del terreno a regularizar. Las facilidades de pago que se ofrecen mediante planes de crédito (hasta tres años[4]), "ajustables" (enganche y abonos mensuales) a las débiles economías, resultan insuficientes, ya que se tiene que pagar los abonos con intereses que, aunque bajos, resultan difíciles de solventar; además, en caso de no pagarse en tres años, la deuda se incrementa por la aplicación de intereses mayores. Y por último hay que tener en cuenta que las mensualidades no son fijas, ya que éstas pueden subir por los cambios frecuentes del avalúo de los terrenos. En el año de 1992, los hogares que regularizaban sus lotes en tierras ejidales y comunales presentaron un porcentaje considerable de participantes deudores (21.40% del total de contratantes de ese tipo de tierras), mientras la proporción de hogares deudores contratantes de tierras de origen privado y estatal fue sólo de 3.85%[5]

Uno de los obstáculos más grandes para acabar con la irregularidad en la ZMCM es el constante crecimiento de la zona conurbada, por más que se regularice, los programas  resultan insuficientes.

En la DGRT o la Cresem la situación es diferente; el mayor obstáculo parte de la ambigüedad de las leyes referidas a los mecanismos para regularizar la tierra de origen privado, la que posibilita que el organismo actúe en forma flexible. El empleo frecuente del convenio, por su facilidad en el intercambio de intereses, propicia aplicaciones distintas del mismo para cada caso, siendo determinantes las influencias económicas y políticas del fraccionador o del propietario particular; de esta manera el Estado se convierte en gestor de fraccionamientos clandestinos, pues en la negociación las normas se adaptan a los intereses, perdiendo vigencia y efectividad.

En cuanto a los factores que favorecieron la aplicación de los programas, comparando la situación del periodo 1960-1982, de crecimiento extraordinario de la irregularidad, con la década 1982-1992 de intervención en la misma, la reducción del porcentaje de terrenos irregulares dentro del ámbito programático de los organismos ha sido posible, primeramente, por una continuidad institucional. En los casos de Auris y Corett, a través de sus actividades ininterrumpidas desde hace 22 y 27 años, respectivamente, se perfeccionaron técnicas y mecanismos de la regularización, tanto por el mejoramiento de las relaciones con los colonos, como por el afinamiento de las relaciones políticas entre el poder central y local.

Así mismo, se puede mencionar la capacidad (aunque insuficiente) que tuvieron los organismos para proponer y aplicar programas de acuerdo con la situación económica mayoritaria de los beneficiarios, que se manifiesta en las facilidades de pago que han ofrecido. Sin embargo es necesario aclarar que han tenido acceso sólo los hogares de mejor situación económica; en el caso de Corett-Edomex en marzo de 1993, presentaron deudas 4,033 hogares y no contrataron por limitaciones económicas aproximadamente 29,626 hogares, que representan 19 % del universo de trabajo del organismo.

También es necesario señalar que en el caso de Cresem el éxito del mecanismo de los convenios (de dudosa legalidad), generalmente radicó en la "disponibilidad" del organismo, a través del convenio, para intercambiar favores con el fraccionador clandestino. El Estado absorbe remanentes de las carteras del fraccionamiento y al mismo tiempo capta votos; el fraccionador evita la aplicación de sanciones fiscales y penales.

En torno a la regularización como producto político dosificado

Dentro del marco de Estado entendido como conjunto heterogéneo de instituciones que resguardan el interés colectivo, en un sistema urbano que se rige por la ganancia, surgen varias contradicciones e interrogantes que se relacionan con el planteamiento referido a la regularización como producto político dosificado del Estado.

Tomando en cuenta que la política urbana es un medio por el cual el espacio y su localización física son socialmente controlados y ubicados para facilitar o limitar su accesibilidad (Williams, 1971), y que la extensión de la competencia por el acceso al espacio y a los intereses urbanos giran en torno al sistema de propiedad de la tierra, a la interacción entre las políticas adoptadas por los gobiernos, y a las tendencias del desarrollo económico de la ciudad y su posición fiscal derivada (Dunleavy, 1980), las políticas de regularización de la tenencia de la tierra urbana albergan procesos políticos y procesos socioeconómicos vinculados a las presiones institucionales y sociales, que generan mecanismos a través de los cuales se efectúa dicha regularización. Una relativa autonomía de estos procesos se puede vislumbrar a partir de la predominancia de uno; sin embargo, finalmente en el caso de la ZMCM, el resultado es absorbido por el proceso político, siendo el intento de autonomía definido por el tipo de propiedad de la tierra.

Existen estudios en los que las comparaciones entre la urbanización ejidal y los fraccionamientos privados irregulares en la periferia urbana, muestran una incidencia muy baja de conflictos por la tierra en el primer caso (Azuela, 1994:86), mientras los procedimientos de regularización para el segundo caso indican una diversidad de situaciones, muchas de ellas resueltas sólo por vía judicial. Estos trabajos enfatizan la dificultad de operar a escala masiva, a través de un solo procedimiento en una misma área, para los casos de urbanización ilegal en tierra privada (Duhau, 1994:14). Sin embargo, habría que preguntarse, entonces, por qué la superficie regularizada es mayor en el suelo privado urbanizado clandestinamente (aprox. 588,400 acciones concluidas: 47.7%), que en los terrenos urbanos de origen ejidal y comunal (478,682 acciones concluidas: 38%), tomando en cuenta que la mancha urbana crece más en tierras ejidales y comunales que en tierras privadas.

Un primer acercamiento a la respuesta, estaría en que el Estado, al no actuar con la misma intensidad en ambos territorios, preferentemente reserva el territorio ejidal y comunal para fines políticos (captación de electores), y el territorio privado para fines económicos (protección de la economía del fraccionador), en un interés por asegurar la estabilidad del sistema.

Considerando el primer aspecto, si el procedimiento de Corett ha traído cierta estabilidad política al proceso de urbanización, que se explica en parte porque las fuerzas sociales involucradas en el proceso están siendo institucionalizadas (Azuela, 1989), y en parte porque las tierras ejidales y comunales son incorporadas al mercado del suelo a través de dos etapas controlables (la expropiación y la regularización propiamente dicha) en determinada área; se puede argumentar que el largo procedimiento de la privatización de los ejidos (analizado también en el caso de Auris), es utilizado para la reproducción de los intereses políticos por el potencial de votos. Esto se puede notar en los ritmos que la regularización de Auris, Corett-Edomex y Corett-DF han emprendido a lo largo de las tres últimas décadas, los cuales guardan una estrecha relación con el interés electoral. 

De esta manera, los resultados de Cresem se explican en parte por la participación de los fraccionadores, (los cuales se benefician en este proceso por la valorización de sus tierras y las ganancias obtenidas), y en parte por la legitimación del Estado. El organismo, al trabajar más con los casos sencillos, relega los casos complejos en sus largos trámites administrativos y judiciales; estos últimos conformaban 33% (73,690) de las acciones pendientes en 1992.

En cuanto a los fines políticos administrativos, éstos tienen que ver por un lado con lo político de la política de regularización, es decir con la estructuración de relaciones clientelares entre el Estado y las colonias populares, a partir del proceso de regularización, en el que cada progreso en las diferentes etapas es dosificado técnicamente por los intereses de los gobiernos en turno a través de la  administración de la ciudad.

Y en cuanto a los fines económicos sociales, éstas son las condicionantes de las negociaciones políticas, detrás de cada operación política dosificada esta el interés por las ganancias que generan el consumo, la renta y las plusvalías de los territorios que van a ser regularizados. Dosificación que al mismo tiempo conlleva el interés de controlar  los amplios sectores sociales de los asentamientos que van a ser incorporados al sistema gubernamental, a través del intercambio de intereses.

Así, la regularización del suelo urbano, mediante el tipo de propiedad y las limitaciones económicas de los hogares, no solo es compatible con las prácticas de dosificación de las magnitudes a regularizar, que afianzan la dominación política, sino que las estructura a través del mismo proceso, en suma la regularización como producto político dosificado hace mas evidente la intención de construir una disposición permanente de la condicionalidad  social en la población de la periferia urbana.

Notas