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DEL URBANISMO REGLAMENTARIO A LAS NUEVAS CONCEPCIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Del urbanismo reglamentario a las nuevas concepciones de ordenamiento territorial (Resumen)
El urbanismo reglamentarista no funciona debido a que el Estado se encuentra debilitado. Esta afirmación se sustenta en los resultados de investigaciones referidas a las transformaciones territoriales y los impactos que generan. La complejidad de la ciudad actual debe ser abordada de una manera integral y participativa teniendo en cuenta la necesidad de planificar y articular acciones entre el sector público, el privado y la sociedad. Frente a este contexto surge como respuesta la visión holística del ordenamiento territorial urbano que plantea la necesidad de fortalecer y hacer más eficiente la gestión. Tal como se ha podido comprobar en los desarrollos implementados a nivel gubernativo una manera de lograrlo es contar al menos con dos instrumentos: uno normativo, la Ley de Ordenamiento Territorial y otro tecnológico, los Sistemas de Información Geográfica. La clave del éxito está en el grado de transformación que se logre en el Estado.
Palabras clave: urbanismo reglamentario, ordenamiento territorial urbano, gestión, gobernanza, instrumentos normativos y tecnológicos.Regulatory planning of the new conceptions of land management (Abstract)
Regulatory urbanism does not work because the State is debilitated. This affirmation sustains in the research’s results referred to the territorial transformations and the impacts that they generate. The complexity of the present city must be boarded in an integral and participating way considering the necessity to plan and articulate actions between the public and private sector, and the society. Opposite to this context, the holistic vision of the urban territorial management is a response to the necessity of fortifying and making the management more efficient. As it has been possible to verify in the developments implemented at governmental level, a way to obtain it is to count at least on two instruments: one normative, the Law of Territorial Management, and another technological, the GIS. The key of the success depends on the degree of transformation that will be obtained in the State.
Key words: regulatory urbanism, urban territorial management, management, governance, regulatory and technological instruments.Vivimos en un mundo de ciudades y las proyecciones muestran que esta tendencia se acentúa. Según las previsiones realizadas la tasa de urbanización en el mundo llegará a 65% en el 2050. En la actualidad 300 conurbaciones han accedido a la categoría de urbes millonarias y se espera 650 en el 2025 (FNUAP, 1991 a y b). Un número considerable de estas ciudades supera los 10 millones de habitantes y los primeros lugares pasan a ser ocupados por mega-ciudades como Ciudad de México y San Pablo en Brasil.
Actualmente la población urbana de América Latina supera el 75%. El crecimiento se produce a través de diferentes modalidades. La ciudad compacta da paso a una expansión descontrolada hacia la periferia, ocupando zonas propensas a amenazas naturales y aumentando la vulnerabilidad frente a riesgos naturales y tecnológicos. Aparecen dificultades para la provisión de infraestructuras y equipamientos, lo que provoca además un aumento de las externalidades y costos de urbanización. Surgen nuevas tipologías urbanas y los llamados artefactos urbanos, grandes megaproyectos inmobiliarios comerciales y residenciales que producen un fraccionamiento del tejido urbano con la consecuente disminución del espacio público y un mayor deterioro de las condiciones de seguridad y calidad de vida de la población.
Las transformaciones producidas generan desequilibrios territoriales y disparidades socioeconómicas, no solo al interior de la ciudad, sino entre ciudades. Las grandes metrópolis consideradas estratégicas por su ubicación o sus funciones captan fuertes inversiones mientras otras quedan sumidas en el olvido. En las favorecidas la consigna es la explotación competitiva del suelo, lo que agudiza la segregación social.
Este proceso responde por un lado a la disminución del rol del Estado en la gestión urbana y por otro a la revalorización del capital privado en el negocio inmobiliario que surge con fuerza entre los años ´80 y los ´90 y que, si bien se desacelera a principios del siglo XXI debido a la crisis económica internacional, sigue siendo el principal actor en la producción de la ciudad.
Frente a esta realidad es evidente que el urbanismo reglamentarista no funciona. El Estado se encuentra debilitado, actúa acompañando el proceso, da concesiones y no controla. Sigue aplicando instrumentos que ya no son válidos y una clara demostración de ello es que las zonificaciones de usos de suelo no son respetadas como tampoco lo son las normas que regulan las subdivisiones y fraccionamientos urbanos.
Como una forma de respuesta surge la visión de la ordenación urbana u ordenamiento territorial urbano que replantea el paradigma del crecimiento sin finalidad humana y el rol que debe cumplir el Estado y la Sociedad. Aborda la complejidad de la ciudad desde un enfoque holístico que contempla no solo la morfología y la dinámica urbana sino las condiciones económicas que las potencian o limitan, los agentes y el juego de poderes que participan en su construcción y los condicionantes ambientales que influyen en la calidad de vida de la población.
Un poco de historia
Para poder entender lo que está pasando es necesario mirar hacia atrás y recordar en qué contexto tuvo éxito el urbanismo reglamentarista.
Es indudable que el documento del urbanismo del Siglo XX fue la carta de Atenas (1928) siendo el representante más representativo Le Corbusier. Las consignas eran que la ciudad debía ser:
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Habitable, lo que tenía que ver con las características de diseño de la vivienda.
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Un lugar de trabajo, por lo que era importante conocer el lugar donde se asentaban las actividades económicas.
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Un lugar de recreo, ciudad del ocio, por lo que había que considerar la prestación de algunos servicios.
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Una ciudad de fácil y rápida circulación.
El modelo de ciudad se organizaba a partir de las funciones mencionadas, separando las zonas industriales y comerciales, de las viviendas y zonas verdes, las calles y avenidas. Este es el primer antecedente de subdivisión funcional o zonificación de la ciudad.
Luego viene la crisis del ‘30 y la gran depresión mundial que llevó a una mayor intervención del Estado para garantizar que el ciclo producción-consumo funcionara. El objetivo era sostener la demanda efectiva y para ello era necesario instituir el Estado de Bienestar que proclamó un conjunto de derechos ciudadanos e instrumentó el universalismo de las coberturas sociales. En este contexto las políticas sociales se desarrollaron en un sistema de en tres dimensiones:
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La política del trabajo. Regulaciones sobre los contratos de trabajo, garantías ante las irregularidades del ciclo económico (desempleo), y los riesgos individuales de la vida laboral activa (accidentes, enfermedad, vejez y muerte).
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La política de servicios universales. Los sistemas educativos, es decir la socialización cultural e instrucción técnica al servicio del sistema productivo y los sistemas de salud pública cuya función era garantizar la higiene pública y la prevención de epidemias, mediante un mínimo accesible de prestaciones y cuidados sanitarios.
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La política de provisión pública de infraestructura social (vivienda, abastecimiento de agua potable, saneamiento, transporte y seguridad).
Conjuntamente en esta época comienza a dominar la planificación normativa que se sustenta en la teoría keynesiana y neoclásica y en técnicas de programación económica. Se trata de una planificación sin oponentes, solo planifica el Estado que trabaja sistemáticamente con sectores y solo parcialmente con problemas. Se conforman sistemas de información estadística y se mejoran los niveles técnicos. Las dificultades aparecen en el diseño de programas sociales al separar los organismos de planificación de las unidades de decisión-operación.
En este contexto fordista-keynesiano el urbanismo se desarrolló en forma vertiginosa al intervenir el Estado en las condiciones de acceso a la vivienda. Pero hacia fines de la década de 1960 la orientación del urbanismo fue más allá al considerar además aspectos relacionados con temas de reglamentación social, económica y política.
El documento básico del urbanismo pasa a ser el plan que se traduce en una serie de documentos legales (controles, regulaciones de las subdivisiones, así como códigos de construcción y vivienda) que estipulan los criterios de utilización del terreno y la calidad de la construcción. La ciudad aparece dividida en zonas en las que se permiten por derecho ciertos usos del terreno y se especifican las restricciones generales en lo relativo a la altura, tamaño y uso de la construcción. La reglamentación urbanística determina cómo puede utilizarse el terreno, así como el tamaño, tipo y número de estructuras que pueden ser construidas en él.
Esta forma de planificación tecnocrática es una actividad revestida de neutralidad, capaz de establecer parámetros normativos sobre el deber ser a largo y mediano plazo. Está en manos de una elite técnica de planificadores apolíticos-neutros que consideran que la realidad es un sistema controlable desde una posición externa.
Con el paso del tiempo la situación fue cambiando y el Estado de Bienestar desaparece. Se produce una redistribución regresiva de la riqueza generada, aumento del desempleo y el subempleo, recrudecimiento de la precarización y la explotación laboral. El fin de la seguridad social provoca aumento de la indigencia y la pobreza estructural, vulnerabilidad y descenso de los sectores medios (nuevos pobres), cambios en la condición de ciudadanía, fragmentación socioespacial en las ciudades.
Las oficinas de planificación son relegadas a un segundo lugar. Sin embargo siguen con las mismas funciones y utilizando los mismos instrumentos, pero las zonificaciones de usos del suelo no son respetadas y los controles sobre la aplicación de reglamentación son muy débiles y a veces inexistentes. En sintonía con el mercado y la necesidad de marketing pasan a adquirir importancia las oficinas de desarrollo económico y es el mercado el que define los destinos de la ciudad.
Cómo son hoy las ciudades
Las ciudades constituyen territorios liberados de regulaciones. El poder del libre mercado provoca una redistribución espacial de las actividades, una mayor sinergia de las redes y flujos y la reducción del espacio y el tiempo, lo que lleva a aumentar la centralidad en ciertos lugares mientras otros cada vez son más excluidos de los beneficios del progreso.
El mercado inmobiliario modela lo nuevo y se desarrollan grandes proyectos urbanos. Surgen barrios privados y amurallados en las periferias urbanas. Este fenómeno de fuga de las clases medias-altas hacia las áreas suburbanas se produce debido a la inseguridad, los efectos ambientales de la contaminación e isla de calor, la búsqueda de condiciones de habitabilidad más sana y tranquila o por moda, al considerarse que da más estatus social el vivir en estos lugares.
Las ciudades están lejos de ofrecer condiciones y oportunidades equitativas a sus habitantes. Se producen mayores niveles de concentración de renta y de poder mientras que aumenta la pobreza y exclusión, lo que contribuye al deterioro del ambiente y a la aceleración de los procesos de urbanización, como también a la privatización de bienes comunes y del espacio público. La expresión espacial de la segregación social es la aparición de barrios ricos dotados de todo tipo de servicios, tales como escuelas exclusivas, campos de golf y de tenis y servicios privados de seguridad que patrullan el área de modo permanente; junto a asentamientos ilegales en los que no hay agua potable ni cloacas y donde la electricidad es pirateada por unos pocos privilegiados.
Son las empresas y sobre todo la Empresa Transnacional (ET), muchas veces asociada a capitales regionales, la que emplea estrategias espaciales que repercuten en los procesos de concentración y en los desequilibrios resultantes. El inversor privado modela la ciudad, se densifican algunos sectores y colapsan los servicios, aparecen nuevas tipologías en altura que alteran las vistas y privacidad del entorno modificando así el perfil urbano. Fuera de las zonas consolidadas, la lógica que sigue el capital inmobiliario es la búsqueda de nuevos lugares, de bajo precio para obtener mayores ganancias, pero de fácil acceso a través de autopistas y corredores con las metrópolis principales. Este fenómeno genera impactos ambientales negativos y aumento de la vulnerabilidad y el riesgo para la población que reside en estos lugares. El slogan del mercado inmobiliario es ofertar lugares para vivir en un ambiente sano, agradable y seguro ¿pero realmente es así?
La dispersión lleva a ocupar espacios intersticiales con serias limitantes naturales para el asentamiento humano, zonas de gran fragilidad natural, debido a la presencia de fallas sísmicas, pendientes pronunciadas, zonas de riesgos por erosión, aluviones, presencia de volcanes, etc. En otros casos, la expansión se produce hacia tierras fértiles donde la fuerte presión especulativa inmobiliaria termina por provocar el avance urbano.
El tema de las transformaciones territoriales producidas por efecto del mercado se viene investigando desde el año 2003 en dos proyectos, uno titulado Transformaciones metropolitanas en el Cono Sur. Santiago de Chile y Mendoza, Argentina. (Gudiño, M.E., Reyes, S. y otros, 2003-2005) y el otro Amenazas naturales de origen hídrico en el centro-oeste árido de Argentina (Vich A., Gudiño M.E y otros, 2005-2008).
El primero tuvo como objetivo comparar los cambios morfológicos producidos frente al influjo de la globalización en una ciudad capital nacional y global como Santiago de Chile y en una metrópoli regional del oeste argentino, Mendoza, la que recepta importantes inversiones de capitales regionales e internacionales que provocan alteraciones en su estructura y forma de funcionamiento al ser parte de la estrategia internacional de vinculación Atlántico-Pacífico.
La investigación profundiza en el área de expansión de ambas ciudades entre 1991 y 2000 identificando distintos usos del suelo y tipologías a partir de la localización, el tamaño de lotes y viviendas, la disposición de calles, áreas verdes y equipamiento asociado.
El análisis comparativo permite verificar que este proceso no es reciente pero si lo son, los cambios producidos en la morfología ante el influjo de la internacionalización de la economía. Los patrones de distribución de las actividades económicas señalan una mayor diferenciación y fragmentación en Santiago de Chile por lo que las disparidades y tensiones son mayores que en Mendoza. Algunas pautas de comportamiento son homogéneas y otras diferenciadas pero la lógica del capital es la misma. Lo que varía es la magnitud con respecto a la cantidad y el tipo de inversiones que se realizan en una y otra ciudad.
En ambos casos se comprueba que los niveles de concentración económica y espacial no son compactos sino difusos y que existen usos del suelo que no respetan las zonificaciones vigentes. Las nuevas tipologías alteran la estructura urbana provocando una disminución del espacio público. La expansión es anárquica y lleva a ocupar zonas con amenazas naturales que representan un riesgo para la población o son marginadas de la inversión en infraestructura y equipamiento público. La consigna es captar la plusvalía urbana.
En el segundo se profundiza en la expansión del Gran Mendoza hacia el piedemonte (oeste). Zona con escasa disponibilidad hídrica, peligrosidad sísmica y probabilidad de ocurrencia de aluviones. Uno de los propósitos es analizar el grado de riesgo y vulnerabilidad a que se ve sometida la población ante la falta de planificación por parte del Estado y de respeto por las normativas existentes.
En este escenario conviven actualmente barrios privados, barrios sociales construidos por operatorias estatales y asentamientos inestables debido a la falta de cumplimiento de una serie de leyes provinciales, decretos reglamentarios, y ordenanzas municipales que regulan el uso de suelo. La coexistencia de reglamentaciones diferentes entre los municipios con competencia en el lugar y de otras jurisdicciones como la Secretaría de Medio Ambiente, la Comisión Reguladora del Piedemonte, etc. y el abuso de las excepciones otorgadas por los Consejos Deliberantes, han provocado el desorden actual, el que es aprovechado por especuladores inmobiliarios.
Las características físico-naturales no sean tenidas en cuenta en la resolución formal de los distintos barrios, lo que produce grandes cambios en la topografía natural. Literalmente se cortan o eliminan cerros para hacer barrios, lo cual genera importantes problemas de erosión y remoción en masa debido a los grandes movimientos de tierra para nivelar el terreno, el diseño de la trama en sentido longitudinal a la pendiente natural del terreno y la presencia de calles muy largas perpendiculares a la pendiente. Tampoco asegura la provisión de servicios e infraestructuras básicas, lo que demuestra la brecha cada vez más marcada entre clases sociales y la existencia de diferentes niveles de vulnerabilidad. Aparecen además usos del suelo incompatibles entre sí (criaderos de cerdos, basurales, cementerios parque y usos residenciales) que se presentan de manera desordenada provocando un fuerte impacto negativo y la aparición de áreas ambientalmente degradadas.
Se comprueba que uno de los problemas que contribuyen a elevar el nivel de amenaza aluvional es el crecimiento de manera sostenida de la superficie de uso residencial (representa el 60%) y en contrapartida la notable disminución de parques y plazas que actúan como superficies de atenuación de las crecidas pluviales. El elevado nivel de urbanización facilita el escurrimiento de las aguas e impide su infiltración con el consecuente aumento de los aportes de agua en volumen y velocidad hacia las zonas más bajas. Los índices reglamentarios de ocupación del suelo FOS (Factor de ocupación del suelo) como el FOT (Factor de ocupación total) son elevados. En las zonas urbanas, el 8% de los barrios registran entre el 20 y 35% de ocupación del suelo y un 2,7 % entre un 35 y 46%.
El incremento de la superficie impermeabilizada, incluyendo calles y veredas, aumenta los problemas de riesgo aluvional. En consecuencia las condiciones del hábitat se deterioran y aumenta la segregación social y la vulnerabilidad de los más débiles frente a un Estado que permanece ausente.
El problema de la gestión urbana actual
Al pasar de una Economía del Bienestar a una Economía de Mercado, la actuación del Estado es prescindente y deja de ser protagonista de los procesos económicos cediendo su rol a los mercados y al sector privado. Acompaña el proceso, busca factores de atracción para atraer inversiones hacia lugares competitivos que le permita disminuir las disparidades socioeconómicas y tener mayores posibilidades de empleos. Aplica regímenes de incentivos y flexibiliza las legislaciones vigentes.
Esta situación ha dado lugar a improvisaciones y a tomar decisiones con un gran nivel de incertidumbre. Los vacíos de gestión y la falta de control, debido a la superposición de competencias y funciones o de asignación de recursos, generan inequidades y un uso del territorio no planificado ni acorde con las potencialidades y limitaciones que el mismo presenta. La gestión sigue siendo verticalista, compartimentada y rígida, además de actuar a destiempo y trabajar en la coyuntura sin tener en cuenta el corto, mediano y largo plazo. No se planifica y cuando se intenta hacerlo se pone el acento en técnicas de programación económica. Se sigue trabajando sistemáticamente con sectores y solo asistemática, parcial y secundariamente con problemas.
Con respecto a las zonificaciones y código de normas urbanísticas, instrumentos utilizados a escala de la planificación urbana, se siguen utilizando de la misma forma sin considerar que los mismos deben ser adaptados conforme a las exigencias actuales.
Se trata de instrumentos técnicos y legales que debido a su concepción rígida propia de una época en que el Estado tenía mayor poder, actualmente no es respetada. La zonificación de usos ha pasado a ser una operación que se realiza sobre un plano con el fin de asignar a cada espacio una función determinada según las actividades humanas que se practican.
Estas como otras dificultades han llevado a fracasos que exigen un cambio en la concepción, máxime si se tiene en cuenta que muchos de los problemas actuales se relacionan directamente con el territorio, lo local y ambiental.
Esto ha sido posible comprobarlo en el proyecto anteriormente mencionado como en los trabajos sobre zonificación, microzonificación urbana y ordenamiento comercial elaborados para las municipalidades de la provincia de Mendoza,
Si bien en la Provincia de Mendoza existe una vasta legislación referida a los temas ambientales (Ley de Aguas y Ley de Medio Ambiente), hasta la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley nº8051/09), solo existían reglamentaciones parciales que han contribuido a que el avance urbano se hiciera en forma descontrolada aumentando el deterioro ambiental y generando externalidades negativas.
Las estructuras del Estado no cambian y existe en consecuencia una fuerte tensión entre roles del Estado y el Mercado. Prueba de ello es la aparición de movimientos mundiales en busca de los derechos y garantías perdidas tales como la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad en la que se definen entre otras cosas la función social de la ciudad y de la propiedad urbana.
Tal como se señalara en el año 2003,
“(…) nos encontramos en un momento de inflexión donde coexisten la necesidad de reformas para dar respuesta a la sociedad, la presión que ejercen las grandes empresas y ciertos grupos con poder y el enquistamiento de una estructura administrativa y legal que puja por mantener esquemas tradicionales ya perimidos” (Gudiño, M.E. 2003).
La gestión del ordenamiento territorial urbano
Las transformaciones producidas a partir de los ´70 en el mundo y de los ´80 en América Latina, tal como se ha podido comprobar, acentúan muchos de los problemas urbanos y dan origen a otros vinculados al proceso de integración mundial.
Los instrumentos de planificación tradicionales no dan las respuestas esperadas y las políticas implementadas no logran atenuar los problemas. Surgen nuevas demandas por crecimiento económico pero con equidad social y sustentabilidad ambiental.
Se comienza a hablar de la necesidad de una gestión urbana más eficiente y de encontrar una nueva manera de hacer planificación, más flexible, estratégica y coordinada. También concertada debido a la existencia de nuevos actores sociales con los que es necesario negociar y ganar consensos y además participativa para poder articular acciones entre el sector público, el privado y la sociedad en su conjunto.
En los años ´80 se plantea la visión neoliberal de la Planificación Estratégica. Muchos la definen como el arte de gobernar en situación de poder compartido, lo que implica construir en forma comunitaria cada instancia del proceso, detectando problemas reales, distinguiendo actores que apoyan el proceso y aquellos que se oponen, para tratar de consensuar acciones presentes en pos de una imagen futura a mediano y el largo plazo. Pero a lo largo del tiempo es posible comprobar que esta forma de planificación tampoco ha dado los resultados esperados. Si bien algunos planes estratégicos tienen éxito (como casos emblemáticos se pueden mencionar el Plan Estratégico de Barcelona en Europa o el de Curitiba en América Latina) la mayoría fracasaron y solo quedaron hermosos planes impresos en libros sin ser aplicados en la práctica debido a que no produjeron los cambios estructurales que eran necesarios.
Uno los motivos ha sido que, al igual que ocurrió con medio ambiente, la Planificación Estratégica quedó circunscripta a las funciones de una sola oficina dentro de las instituciones. En muchos casos fueron realizados por consultoras externas que entregaron un paquete llave en mano y no se logró involucrar a toda la institución en este proceso. Por el contrario, este tipo de planificación exige una forma de organización para la acción con distribución de funciones, responsabilidades de coordinación y un ordenamiento en la asignación de recursos en función del logro del máximo de eficiencia y esto fue imposible lograrlo.
Tal como lo expresa Vega Mora (1997; 2001) el fracaso obedece fundamentalmente a consideraciones de tipo político, económico y organizacional. Es necesario paliar los defectos estructurales existentes en el sistema normativo e institucional como también hacer frente a las fuerzas de poder que pugnan para que nada cambie.
Es por eso que actualmente se pone atención en el Ordenamiento territorial urbano por ser una forma de planificación y gestión que tiene una visión integral, sistémica, interjurisdiccional e interactiva entre el mercado, el Estado y la Sociedad, tal como es expresado en la Carta Europea de Ordenación del Territorio (Consejo de Europa 20-V-83). Es concebido además como una política que parte de una concepción diferente a la tradicional, de carácter transversal a las políticas sectoriales al centrar su atención en el territorio.
Es decir que el Ordenamiento se sustenta en principios de cohesión social, gobernanza y participación y va unido al concepto de gestión, lo que implica una tarea de movilización, acuerdo, consenso entre actores tendiente a alcanzar un desarrollo sostenible a través de una acción voluntaria de intervención en los diferentes aspectos que involucra el territorio. Pero para poder determinar si es posible lograr cambios estructurales a nivel institucional es importante conocer las experiencias del Ordenamiento Territorial y el estado de situación actual en América Latina y Argentina.
En el artículo Normativa y realidad del Ordenamiento Territorial en Argentina (Gudiño, M. E. 2006), se menciona que la situación de Argentina y particularmente Mendoza coincide plenamente con el análisis que hace Ángel Massiris Cabeza (2002) sobre las políticas de Ordenamiento Territorial de quince países latinoamericanos.
Se llega a la conclusión que todavía existen obstáculos comunes que es necesario superar para poder avanzar, tales como:
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Desarticulación de las políticas sectoriales, lo que si bien está presente en las normas ha estado ausente en la práctica.
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Inexistencia de una organización institucional adecuada para la gestión del ordenamiento territorial.
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Falta de un marco legal que regule, con visión integral, la planificación del territorio.
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Ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido de información entre los distintos sectores de un mismo organismo y entre organismos que participan en la gestión.
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Débil visión prospectiva de las políticas de Ordenamiento Territorial.
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Falta de participación ciudadana debido a la incredulidad frente al proceso y al temor de involucrarse.
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Escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de conflictos en los procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del interés colectivo.
El desafío es vencer estos obstáculos que son los mismos que han impedido a otras formas de planificación alcanzar el éxito.
Es necesario lograr un cambio en la gestión para que el Ordenamiento territorial sea capaz de liderar el proceso de construcción de la ciudad de una manera más equilibrada y equitativa socialmente.
Si el Estado debe planificar con oponentes, de los cuales el más relevante es el mercado, la gestión debe ser eficiente y para que esto sea posible es importante contar con dos instrumentos que se consideran claves: uno normativo, la Ley de Ordenamiento Territorial y otro instrumental, los Sistemas de Información Geográfica (SIG ó GIS).
Esta afirmación se sustenta en los resultados obtenidos en proyectos de desarrollo realizados. Uno de ellos es la experiencia recogida como coordinadora del anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza (Ley nº8051), normativa sancionada en mayo del año 2009. El anteproyecto surge de un proceso ampliamente participativo que permite consensuar con la sociedad en su conjunto, los principios que sustentan la Ley, los instrumentos para efectivizar acciones sobre el territorio y la forma innovadora de hacer política y de administrar, gestionar y planificar el uso del suelo conforme a la imagen o modelo de organización que se pretende alcanzar.
En la mencionada normativa se incorpora entre los instrumentos del Ordenamiento Territorial, los Sistemas de Información Geográfica (SIG), herramienta que permite la toma de decisiones con menor nivel de incertidumbre y que ha adolecido de serias fallas en su implementación debido a la forma de inserción institucional tal como se comprueba en los trabajos realizados para la administración pública, proyectos de transferencia efectuados para el Gobierno de la provincia de Mendoza y la de Río Negro, Argentina.
En el año 1993 se realiza el diseño y puesta en marcha de un Sistema de Información Ambiental para la provincia de Mendoza, como modelo de gestión ambiental en el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Urbanismo.
Diez años más tarde se realiza a través de un servicio de consultoría la formulación de un Sistema de Información Geográfica para la gestión de los recursos naturales de la costa atlántica de Río Negro y el ordenamiento del territorio a través de un convenio con el Gobierno de esta provincia y la Unión Europea.
Estos proyectos fueron posibles gracias a la investigación desarrollada entre los años 1994 y 1998 titulada Sistema de Información Ambiental realizada conjuntamente con Centro de Investigaciones Ambientales, UFZ-Leipzig-Halle, Alemania y la realizada entre los años 1998 y 2001 titulada Uso de la tecnología SIG-Teledetección para evaluar las transformaciones socio-territoriales y ambientales que ocasiona la integración de Mendoza al Mercado Mundial.
En los casos mencionados se evalúo previamente las posibilidades de su implementación, las que deben estar en correspondencia con la finalidad que se persigue, el tipo de datos que se necesitan y la capacidad del recurso humano que posee la institución. El problema de selección de una estructura organizacional va más allá del equipo y el sistema informático. Se necesita de toda una planificación administrativa-contable, el diseño del entorno económico, financiero, jurídico y sobre todo del personal que permita llevar al sistema al período de madurez en su explotación, ya que se ha comprobado que las cuestiones responsables de los fallos de implementación de un SIG son casi siempre problemas de personas, y no problemas tecnológicos.
Si la estructura organizacional está bien diseñada, si existe una lógica sustentada en un modelo conceptual, será posible obtener toda aquella información que se requiera, generar nueva información, elaborar indicadores adecuados, monitorear los procesos, predecir comportamientos futuros y evaluar alternativas tendientes a modificar la realidad a través de la toma de decisiones ajustadas y en el lapso de tiempo demandado.
En los casos mencionados se realiza el diseño del sistema y se elabora y pone en marcha un prototipo de funcionamiento, se trabaja con parte del personal asignado por la institución, pero al momento de decisiones políticas referentes a su inserción dentro de la estructura administrativa y la designación de funciones específicas para el recurso humano capacitado, la implementación fracasa.
El SIG pasa a ser administrado solo como un programa más informático cuya información es guardada celosamente en una oficina que no interactúa con el resto de la institución, por lo cual no hay una retroalimentación permanente que permita el crecimiento y actualización del sistema. Es decir que no se logra la incorporación de manera efectiva de los SIG, por lo que no puede responder de manera eficiente al ordenamiento de una ciudad o región debido a que no es algo que deba resolver una sola oficina sino que debe existir una coordinación e interacción permanente entre todas las oficinas e instituciones con competencia en temas del territorio, el ambiente, la economía y la sociedad.
Aportes de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza al Ordenamiento Urbano (Ley nº8051/09)
Es la primera normativa de este tipo en Argentina luego de iniciarse en el 2001 la puesta en marcha de una Política de Estado de Desarrollo Territorial para el mediano y largo plazo con el propósito de reordenar el territorio nacional.
En el intento de dar respuesta a los desequilibrios territoriales en Mendoza existieron más de 12 proyectos de ley que no llegaron a concretarse. Los últimos proyectos presentados en el 2002 y 2005 fueron los detonantes para que el sector científico y tecnológico reaccionara y elevara un informe interinstitucional en los que denuncia los errores técnicos que presentaban. El apoyo y la presión suscitada por la sociedad no solo permite frenar los proyectos sino archivarlos. Los diferentes actores que participan en el territorio deciden entonces trabajar en una nueva propuesta de Ley, la que es presentada a la Legislatura en el año 2007 y sancionada por unanimidad en mayo del 2009.
Uno de los aportes más significativos de esta normativa es considerar al Ordenamiento Territorial como política de Estado y como forma de gestión integral y participativa.
Al considerar que el Ordenamiento Territorial debe ser una política del Estado se involucra a la sociedad en su conjunto propiciando condiciones de gobernabilidad. Si bien la Ley no habla de gobernanza, esta está implícita al establecer mecanismos de participación para contribuir al cumplimiento del bien común y para que los ciudadanos sean partícipes proactivos y responsables mediante la opinión informada y fundada en todas la etapas del Ordenamiento Territorial. Tendiente a ello se definen mecanismos de educación, información, integración y participación tales como: publicidad, consultas públicas, audiencias públicas y acciones de amparo.
En los talleres realizados tanto para organismos del gobierno central como para municipios y comunidad en general dos temas fueron recurrentes, la falta de coordinación y control manifiesto en el accionar de los organismos públicos. Para dar respuesta a esta inquietud en la Ley se definen pautas para implementar un nuevo modelo de gestión sistémico, centrado en una visión integral y estratégica de la Provincia y de los Municipios.
Este ha sido el tema más difícil de resolver debido a la complejidad que entraña y también el más controversial por los intereses en juego. Atendiendo nuevamente a la naturaleza propia del Ordenamiento Territorial, sistémica e integral, el modelo de gestión se sustenta en la conformación de un sistema interinstitucional coordinado por organismo del gobierno central, dándole la potestad para ello.
La finalidad es imprimir una nueva dinámica a través de un sistema de coordinación en el que participen las instituciones implicadas. Esto significa cambiar parcialmente y en forma gradual la metodología de trabajo vertical por la cooperación transversal que involucra lo social, lo político, lo económico y lo ambiental como una unidad indisoluble y poner énfasis en las vinculaciones múltiples, dinámicas y cambiantes entre sus diferentes actores para poder actuar, de manera sinérgica, en el diseño de nuevas políticas territoriales.
La Ley además prevé una serie de serie de instrumentos de los que se debe valer la gestión para pode actuar sobre el territorio urbano, rural y en las zonas áridas.
En primera instancia define y jerarquiza los planes de Ordenamiento Territorial conforme a las competencias jurisdiccionales y distintas escalas geográficas.
A escala provincial brinda las orientaciones de mediano y largo plazo, conforme a la estrategia de desarrollo sustentable que se adopte y es el marco de referencia sistémico y específico para la formulación y gestión de las acciones públicas y privadas, la definición de zonas homogéneas, heterogéneas y de interfaces según la incompatibilidad, complementariedad e incompatibilidad de usos del suelo.
A escala municipal el plan sirve de marco para la adecuada coordinación de programas, proyectos y acciones en el corto, mediano y largo plazo vinculados con la parcelación y regularización dominial de predios urbanos, rurales y de zonas áridas, el establecimiento de coeficientes de densidad de la población (C.D.P.), intensidad de la edificación (Factor de Ocupación Total - F.O.T.) y ocupación del suelo (Factor de Ocupación del Suelo - F.O.S.), los códigos de edificación como así también los mecanismos que garantizan la creación y preservación de los espacios públicos.
Muchos se preguntarán cuál es entonces la diferencia con el urbanismo reglamentario ya que los instrumentos propuestos son planes, zonificaciones de usos del suelo, códigos, etc. La respuesta es simple.
La diferencia se encuentra en la forma de aplicación al prever la incorporación de una serie de instrumentos fiscales para la corrección de las distorsiones generadas por la especulación inmobiliaria, la debida internalización de las externalidades y la recuperación de la plusvalía y otros, para promover la inversión y la eficiencia en las actividades productivas con el propósito de desalentar las actividades especulativas en base a los supuestos contenidos como fines estratégicos en los Planes de Ordenamiento Territorial de cualquier nivel.
La Ley define además pautas estrictas para ejecutar cualquier obra pública, la que debe estar alineada con los objetivos de la normativa, los Planes de Ordenamiento Territorial y ser acorde con las prioridades de inversión.
Todo esto puede ser posible en la medida que se ponga en marcha el modelo de gestión definido en la Ley, en la que está implícita la generación de una estructura organizacional flexible y la conformación de un Sistema de Información Territorial que permita coordinar acciones e intereses de diferentes agentes que inciden en la organización del territorio para poder negociar alternativas en pos de la elección de aquella que ocasione menor perjuicio económico, social y ambiental.
Se estipula que esta plataforma informática debe ser de acceso público y gratuito y estar destinada a recopilar, procesar, organizar y difundir toda la información necesaria para el conocimiento del territorio y su dinámica, para la elaboración, ejecución y seguimiento de los Planes de Ordenamiento Territorial y para publicar, en forma gratuita, la información referente al territorio. Su constitución debe surgir a partir de la conformación de una red interinstitucional de información territorial que incluye al Sector Científico y organizaciones de la Sociedad Civil que coordine los canales de información necesarios para el mejor desarrollo de las actividades públicas y privadas.
En la normativa se establece que este Sistema de Información Territorial debe permitir compatibilizar los usos del suelo contemplando áreas y/o lugares probables para el establecimiento de diferentes tipos de actividades, según criterios flexibles que permitan orientar el crecimiento según la imagen futura consensuada. Debe ser capaz además de dar opciones de instalación para minimizar efectos negativos medioambientales.
La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo ha sido sancionada y debe ser reglamentada es decir que depende de la voluntad política ponerla en marcha. La tarea no es fácil, tal como se ha podido comprobar en los antecedentes de quince años de Ordenamiento territorial en América Latina, pero eso no decir que sea imposible.
Conclusiones
La ciudad ya no es un organismo independiente que resuelve sus problemas dentro de los límites urbanos, forma parte de un territorio mayor en el que interactúan diferentes actores sociales movilizados por intereses diversos. Tampoco la producción de la ciudad se limita a la construcción de viviendas sino que debe considerarse el hábitat en el que las mismas se ubican, es decir su entorno social, económico y ambiental.
El Estado ya no es el único actor que decide dónde construir y cómo hacerlo. Las reglas del juego han cambiando y es el mercado el protagonista relevante de esta escena. El urbanismo reglamentario no funciona debido a que el Estado se encuentra debilitado, sin embargo y tal como expresa Hildenbrand (Massiris, A. 2007), hay tres cuestiones fundamentales que la lógica del mercado no resuelve y que son deberes del Estado a los que debe responder:
En primer lugar, las decisiones de localización de las actividades que toman los agentes privados en función de sus intereses no conducen a ocupar el espacio y los usos del suelo que corresponden al interés colectivo. Boisier (1997) menciona al respecto que el mercado no incluye categorías territoriales sino que opera sobre la base de rentabilidades microeconómicas relativas.
En segundo lugar existen determinados bienes colectivos que requieren una gestión eficaz sin que deban estar sometidos a los mecanismos de dirección y regulación del mercado, porque dichos bienes no son posibles a precios de mercado, caso las distribución geográfica de infraestructuras (rutas, agua, energía) o los equipamientos y servicios de salud y educación, o la preservación y desarrollo de espacios libres y públicos.
Por último el autor menciona las consecuencias negativas de las decisiones de los agentes económicos privados expresadas en impactos ambientales, económicos y sociales adversos y conflictivos que exigen la actuación de los poderes públicos.
En este contexto se hace necesario el Ordenamiento Territorial. Sin embargo y tal como reconoce Angel Massiris (2007) hay una contradicción en la lógica espacial de la economía de mercado, lo que plantea la necesidad de diseñar nuevas estrategias de gestión territorial y planificación que hagan posible el éxito.
El ordenamiento territorial urbano permite adoptar nuevos criterios sistémicos, integrales y flexibles que faciliten la coordinación institucional y gobernanza.
La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza (Ley nº8051/09) propone nuevas pautas para definir un modelo de gestión integral y participativo e incorpora una serie de instrumentos fiscales para la corrección de las distorsiones y otros para promover la inversión.
En general los instrumentos más utilizados han sido los fiscales, en forma de tributos en todas sus modalidades, impuestos, tasas y contribuciones; pero existen instrumentos regulatorios que algunos países ya los están aplicando tales como, la participación en plusvalías, la bonificación por zonificación o bonos de densidad, la zonificación inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo creado, los certificados de un derecho potencial a construir, la transferencia de derechos de construcción, las cesiones obligatorias, la expropiación, las iniciativas de reajuste de tierras y las acciones público/privadas.
Esto no significa que la aplicación de estos instrumentos necesariamente sean la proyección espacial de la política económica sino parte de una alternativa y estrategia de desarrollo sostenible para las ciudades bajo cuya concepción se defina la política económica (A. Massiris, 2007).
Sin lugar a dudas la clave del éxito está en el grado de transformación que se logre en la estructura del Estado, lo que depende de la voluntad política, del consenso entre diferentes actores que pugnan para que nada cambie y del nivel de concientización y capacitación para funcionar dentro del desorden y la complejidad presente.
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