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PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y CRECIMIENTO URBANO: DESARTICULACIONES Y DESAFÍOS DE LA SOSTENIBILIDAD URBANO-REGIONAL EN SANTIAGO METROPOLITANO
Marcelo Cooper Apablaza
Pontificia Universidad Católica de Chile
mcooper@puc.cl
Planificación territorial y crecimiento urbano: desarticulaciones y desafíos de la sostenibilidad urbano-regional en Santiago metropolitano (Resumen)
Los instrumentos de planificación territorial de carácter normativo –planes reguladores de nivel comunal y metropolitano–, han manifestado una limitada capacidad para asumir la sostenibilidad del crecimiento urbano, situación que se ha expresado particularmente en procesos de modificación o actualización de los mismos instrumentos en Santiago de Chile. La opción de la población por la vivienda en extensión, a partir del bloqueo ciudadano a las instancias de densificación en altura; el significativo déficit de áreas verdes, así como su desigual distribución; o la ausencia de una conciencia geográfica estratégica respecto de la nueva escala de ciudad-región que está adquiriendo la capital, son algunos de los aspectos que dan cuenta de la desarticulación entre planificación y sostenibilidad urbano-regional. El presente artículo analiza críticamente la planificación del crecimiento y desarrollo de la ciudad, considerando aspectos del escenario institucional y ciudadano, de las desarticulaciones gestadas y algunas oportunidades para ser implementadas a futuro en esta perspectiva.
Palabras claves: planificación urbana, evaluación de impacto ambiental, desarrollo sostenible urbano.Territorial planning and urban growth: disruption and challenges of urban-regional sustainability in metropolitan Santiago (Abstract)
The instruments of territorial planning –metropolitan and communal master plan–, they have showed a limited capacity to assume the sustainability of the urban growth. This situation has been expressed particularly in processes of modification or updating in metropolitan master plan of Santiago of Chile. Some disruption issues between planning and urban-regional sustainability are: the option of the population by the dwelling in extension, in relation to the civic opposition by living in high buildings; the uneven and insufficient distribution of green spaces; and the absence of a geographical conscience regarding the new scale of city-region that is acquiring the capital city. The present article analyzes critically the planning of the growth and development of the city, considering the civic and institutional frame, and the disruptions nested and the challenges to future in the perspective of the urban-regional sustainability.
Key words: urban planning, environmental impact assessment, urban sustainable development.Los instrumentos de planificación territorial, en especial los de carácter normativo –léase planes reguladores de categoría comunal e intercomunal o metropolitana–, han manifestado una limitada capacidad para asumir la sostenibilidad del crecimiento urbano, situación que se ha expresado particularmente en Santiago de Chile, en procesos de modificación o actualización de los mismos instrumentos tanto a nivel comunal como metropolitano. La opción de la población por la vivienda en extensión, a partir del bloqueo ciudadano a las instancias de densificación en altura; la desigual e insuficiente distribución de áreas verdes; o la ausencia de una conciencia geográfica respecto de la nueva escala de ciudad-región que está adquiriendo la capital, son algunos de los aspectos que dan cuenta de la desarticulación entre planificación y sostenibilidad urbano-regional[1].
Entenderemos por sostenibilidad urbano-regional al equilibrio de los componentes ambientales, sociales y económicos vinculados con el desarrollo del espacio metropolitano, que en el caso de Santiago tiende a asumir la escala de la región en la que se inserta, la denominada Región Metropolitana. En este escenario, alcanzar esta condición de equilibrio o al menos orientar el desarrollo en dicho sentido, incluyendo la protección del patrimonio agrícola y del capital natural, implicaría implementar un sistema de gestión administrativo-ambiental del suelo y su desarrollo, que contemple visiones, políticas y mecanismos multisectoriales, así como instancias múltiples de manifestación y aplicación de participación ciudadana.
Actualmente, la evaluación de impacto ambiental constituye una de las herramientas más poderosas para lograr tal propósito, a través de su dimensión legal, institucional, metodológica y administrativa. En el caso de Chile corresponde al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) cuyo procedimiento consiste en calificar ambientalmente todo proyecto que potencialmente pueda causar impactos significativos sobre el medio ambiente.
No obstante, tanto en Santiago como en otras ciudades de Chile existe una desvinculación entre la planificación territorial y la gestión ambiental que asegure ciudades más sostenibles. En primer lugar existe una preocupante escasez de información de las dinámicas urbanas y naturales, así como una subvaloración del territorio como estructura funcional en términos ecológicos y sociales. Esta escasez resulta más desequilibrante aun, toda vez que existe una marcada desagregación del ámbito urbano y del rural a favor del primero, en desmedro de su comprensión integrada. En segundo término y siguiendo el planteamiento del modelo ampliamente conocido de indicador PRESION-ESTADO-RESPUESTA (Friend y Rapport, 1976), se estaría frente a una serie de demandas (PRESIONES) orientadas a cubrir necesidades habitacionales, de equipamiento, de conectividad e infraestructura, que usualmente son atendidas por el mercado y Estado, pero sin una contraparte que defienda robustamente, al menos desde un punto de vista institucional, las demandas ciudadanas así como la oferta brindada por los servicios ecosistémicos. Esta presión genera cambios, por ejemplo en la calidad del aire (ESTADO) que en el caso de Santiago ha significado la declaración de zona saturada y latente por contaminantes atmosféricos, sólo por mencionar un componente ambiental, y sin entrar a calificar el “estado” del sentir ciudadano. Por su parte los instrumentos de planificación y gestión de los espacios urbanos (RESPUESTA), no estarían enfrentando estos problemas debidamente, sino y por el contrario, incluso contribuirían a su eventual intensificación, junto con otras dificultades a nivel global que se plantean como desafíos emergentes.
En este escenario resulta interesante diagnosticar algunos elementos o dimensiones de la sostenibilidad de Santiago, los espacios de participación en el marco de la institucionalidad urbano y ambiental, y las escalas de análisis para hacer frente a estas problemáticas.
El presente artículo analiza críticamente la planificación del crecimiento y desarrollo de Santiago Metropolitano durante los últimos 15 años, considerando el doble escenario institucional y ciudadano, las desarticulaciones gestadas y en proceso, y las oportunidades a futuro, en la perspectiva de orientarse hacia una efectiva sostenibilidad urbano-regional. Para ello se han revisado y analizado algunas singularidades en procesos de actualización y modificación de instrumentos de planificación urbana, tanto a nivel comunal como metropolitano, así como también se han examinado los procesos de aprobación ambiental.
La sostenibilidad del desarrollo y su inherente vinculación con el ámbito urbano, es un tema que ya cuenta con al menos cuatro décadas de propagación sistemática y creciente protagonismo, especialmente considerando de cara al futuro, los desafíos impuestos por el cambio global y la calidad ambiental local.
A nivel general, la principal referencia en materia de política internacional ambiental, ha sido la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y donde se realizó la primera declaración global sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo. En este encuentro se cuestionó que el crecimiento económico fuera un fin en sí mismo, y se sentaron las bases para futuras reflexiones ambientales, dentro de las que destaca el Informe Brundtland elaborado en 1987, que acuña el adjetivo “sostenible” para acompañar al sustantivo “desarrollo”.
En el contexto urbano, el punto de partida más importante es la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED, su sigla en inglés) denominada también Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en el año 1992. El principal balance de dicho encuentro fue el compromiso de los 178 países firmantes, de la consecución de un modelo de desarrollo sostenible, que se plasmó en un Programa de Acción llamado Agenda 21. Si bien el mencionado programa no posee un peso legal para los países firmantes, son numerosas las acciones mundiales que se han llevado a cabo bajo este enfoque. Para supervisar y dar cuenta de la realización de los acuerdos a escala local, nacional, regional e internacional se creó la Comisión para el Desarrollo Sostenible (CDS) (Castro, 2002).
La aplicación de este Programa al entorno urbano se denomina Agenda Local 21, y se realiza a través del capítulo 28, dedicado a las autoridades locales. La Agenda Local 21 promueve la coordinación entre ciudades, para que cada comunidad desarrolle de forma consensuada su agenda específica y genere información necesaria para formular las mejores estrategias para una política económica, social y ecológica sostenible.
Para evaluar los progresos de la Cumbre de la Tierra, la Asamblea General de las Naciones Unidas acordó una revisión penta-anual, la primera de las cuales se realizó en la ciudad de Johannesburgo, Sudáfrica, el año 2002, concluyendo en la necesidad de erradicar la pobreza, cambiar los patrones de producción y consumo, y proteger y manejar los recursos naturales que son la base del desarrollo económico y social (Sachs, 2002).
En el encuentro de Johannesburgo, donde asistieron 191 países, se reafirmó la importancia de las autoridades locales en la implementación de las Agenda 21 y de las iniciativas asociadas, así como la necesidad de la interacción de éstas con otras autoridades e instancias de gobierno. Dentro de las iniciativas regionales propuestas para Latinoamérica y el Caribe se promovió, entre otras acciones concretas, alcanzar ciudades sostenibles y disminuir la pobreza en la región (Naciones Unidas, 2002).
A partir de estos encuentros, se han realizado otros importantes aportes internacionales para proponer y aplicar estrategias de desarrollo urbano sostenible, dentro de los cuales destacan: Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) establecido en 1990; Iniciativas Locales por el Medio Ambiente Urbano (LIFE) del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas desde 1992; la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Hábitat II realizada en Estambul en 1996; la Campaña de Ciudades para la Protección de Clima, ligada al proyecto ICLEI; el Proyecto de Ciudades Sustentables de la Organización Mundial de la Salud (OMS); el Programa Urbano de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE); y las políticas de desarrollo urbano del Banco Mundial, entre otras (Castro, 2002).
En este contexto, la Unión Europea es un importante referente en la adopción de políticas de desarrollo urbano sostenible sustentable. Varios documentos y programas de política medioambiental europea, incorporan el aspecto urbano como un elemento central en su accionar, como por ejemplo: el Libro Verde sobre Medio Ambiente Urbano, el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, Europa 2000+, el Libro Verde “Una red para los ciudadanos”, el Libro Verde “Política futura de lucha contra el ruido”, el Informe de Ciudades Sostenibles, el Programa Piloto Urbano, la Auditoria Urbana, entre otros (Castro, 2002). Las políticas implementadas, resaltan a la planificación urbana como la herramienta más útil para alcanzar la sostenibilidad de las ciudades.
Dentro de los indicadores de sostenibilidad urbana existen ejemplos a escala internacional, regional y local. A nivel internacional, Naciones Unidas ha elaborado el Sistema de Indicadores Urbanos en 1997, para establecer una Red Mundial de Observatorios Urbanos que permitan la implementación de los Programas Hábitat y Agenda Local 21. Estos indicadores se han aplicado a 53 ciudades, mayoritariamente de países en vías de desarrollo, considerando 49 indicadores esenciales organizados en siete módulos: datos de base, desarrollo socio-económico, infraestructuras, transportes, gestión medioambiental, gobierno local y vivienda.
A nivel regional, un ejemplo ilustrativo es el proyecto Indicadores Comunes para la Sostenibilidad Local, presentados por la Comisión Europea en el año 2000. El conjunto de indicadores seleccionados se clasifica en las siguientes temáticas: satisfacción de los ciudadanos con la comunidad local, contribución local al cambio climático global, movilidad local y transporte, áreas verdes públicas y servicios locales, calidad del aire, desplazamiento de niños entre la casa y la escuela, gestión de la autoridad local y empresas locales, contaminación acústica, utilización sostenible del suelo y etiquetado ecológico.
A escala local, una de las iniciativas que ha tenido mayor repercusión mundial fue el Foro Cívico y de Voluntarios de Seattle Sostenible, fundado en 1991 en Estados Unidos. Incluye 40 indicadores finales divididos en los ámbitos de ambiente natural, población y recursos, economía, y cultura y sociedad. Cada indicador propuesto mide parte de la sostenibilidad urbana y forman una base para llevar a cabo la discusión y el diálogo sobre qué elementos constituyen una ciudad sostenible, considerando con especial interés la conservación del capital de recursos naturales globales bajo un enfoque participativo (Bettini, 1998); en efecto, el proceso de construcción de indicadores ha contado con un fuerte participación ciudadana e involucramiento de ésta.
En esta perspectiva, el uso de indicadores de sostenibilidad urbana constituye una importante herramienta en la orientación de la toma de decisiones en ciudades como Santiago, y una gran oportunidad para pensar, discutir y consensuar desde un ámbito político y científico-técnico los principales aspectos que las autoridades, ciudadanía y el ámbito científico-técnico desean lograr como conjunto. A la vez permiten la comparación con realidades de otras metrópolis y hacer un seguimiento efectivo en los avances y retrocesos de la anhelada sostenibilidad urbana.
La planificación del crecimiento urbano en Santiago
En la dimensión comunal, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), a través del Plan de Reforma Urbano desde año 2001 a la fecha, ha impulsado e implementado en parte, una activa política de formulación, actualización y modificación de Planes Reguladores Comunales (PRCs), con especial énfasis en las comunas urbanas de la Región Metropolitana.
En la dimensión metropolitana, desde 1994 a la fecha, se ha definido, ampliado y modificado el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), generando progresivamente nuevo suelo urbanizable, y abarcando en un proceso extensivo la totalidad de la Región Metropolitana. El actual proceso de actualización del original PRMS de 1994 (MPRMS-100) ofrece claves interesantes de discutir críticamente, pues introduce el concepto de desarrollo condicionado a terrenos contiguos a la ciudad consolidada, distribuyendo parte de la responsabilidad del crecimiento urbano al ámbito privado.
Experiencias recientes de formulación de Planes Reguladores Comunales (PRC), en diversas comunas de Santiago, han develado el creciente interés de la ciudadanía por formar parte de la toma de decisiones respecto del entorno urbano, participación marcada más por conflictos que por la búsqueda de consensos. Agrupaciones diversas de vecinos se han organizado para bloquear procesos en curso o limitar condiciones ya implementadas, mediante procedimientos que en ocasiones superan los débiles mecanismos normados de participación ciudadana. En gran parte de los casos, es la construcción de edificios en altura y la consecuente densificación, el principal aspecto cuestionado.
Casos emblemáticos como los de las comunas de Lo Espejo, La Reina, Ñuñoa, y más recientemente, Vitacura y Las Condes, entre otros, manifiestan que se trata de una cuestión socialmente transversal.
En el caso de la comuna de Lo Espejo, durante el 2005 y parte del 2006 se llevó a cabo el Estudio para la Actualización del PRC vigente. Comuna especialmente segregada en virtud de los trazados de autopistas y redes ferroviarias, además de concentrar población con niveles socioeconómicos bajos, contaba con un Plan Regulador Comunal obsoleto, originado hacía más de dos décadas para un ámbito territorial diferente. Las condiciones normativas presentaban un alto grado de descalce con las necesidades locales, y la actualización se veía necesaria como una forma de revertir los negativos indicadores socioeconómicos y demográficos, estimulando la inversión en virtud de externalidades de gran escala posibles de capitalizar como oportunidades.
El estudio previo se vio entrampado en una instancia intermedia, por efecto del rechazo a la proposición de sectores de densificación en altura media (cuatro pisos), vinculados con ejes viales estructurantes de 30 o más metros de perfil. El argumento, esgrimido por grupos organizados de la comunidad gestados en primera instancia en el ámbito de la Población José María Caro, y luego reproducida secuencialmente en otras comunidades vecinas, fue que los edificios detonarían el arribo de los agentes inmobiliarios a la comuna, desplazando a sus habitantes por otros de mejor estrato social, y que los mismos edificios cubrirían la pobreza del interior de los barrios. La José María Caro, cabe decir, constituía en ese momento una población gestada hacía más de 40 años por efecto de planes de erradicación de población, y consolidada en el tiempo con gran esfuerzo de sus pobladores; es decir, una comunidad con un fuerte arraigo territorial.
Otro ejemplo más reciente, durante el 2009, se llevó a cabo un plebiscito en la comuna de Vitacura, gestado por efecto de la demanda y gestión de grupos organizados de vecinos durante largo tiempo, que buscaba abrir en términos vinculantes y a la totalidad de vecinos inscritos de la comuna, la decisión de aprobar la propuesta municipal de ampliar las condiciones edificatorias en tres sectores acotados, en favor de edificios en altura de cuatro a seis pisos, de nueve, y de doce pisos, según el caso. Cabe señalar que en Chile un plebiscito representa una instancia democrática de participación ciudadana aplicable a cualquier ámbito, pero que no es propia de la planificación urbana. Claro está que el resultado, previsible, fue una negativa rotunda a toda modificación, en virtud de argumentos que apuntaban a proteger las vistas desde la casas a los cerros y el paisaje circundante, a evitar que los cuerpos en altura impidiera el asoleamiento, y a los eventuales impactos en materia vial.
En ambos casos, las necesidades de acoger la demanda natural del crecimiento de población, o de revertir tendencias de decrecimiento, pasaron a segundo orden, o simplemente fueron obviadas. En contraste, el edificio en altura fue transformado en la metáfora de la agresión por parte de intereses inmobiliarios depredadores del paisaje barrial. Ante la perspectiva de ver alterado el status quo que regula el contexto circundante, o precisamente, ante la constatación de su alteración efectiva, los vecinos se han organizado para bloquear procesos en curso, o limitar condiciones ya implementadas, con éxitos relativos. Según constata Iván Poduje a fines del 2008, 11 Planes Reguladores Comunales –un tercio de las comunas de Santiago–, “han sido modificados parcial o totalmente luego de procesos informales o conducidos de participación ciudadana, restringiendo en forma considerable el desarrollo inmobiliario en altura” (Poduje, 2008, p. 11).
Los efectos son, en un sentido positivo, la permanencia o fortalecimiento de una condición morfológica que es la base de la identidad de barrios consolidados. En el mismo sentido, cabe celebrar la gestación de lazos de cooperación y relación social de escala vecinal, y la conformación de una primera base de capital social; la construcción del barrio o, en mayor medida, los derechos ciudadanos vinculados a lo urbano son, hoy en día, temas de conversación y noticias con presencia en los medios de comunicación.
En la otra vereda, los éxitos de la “participación” ha determinado la permanencia de las condiciones que generan la sostenida pérdida de población comunal, por el explícito rechazo al arribo de nuevos habitantes, combinado con la progresiva reducción del promedio de personas por hogar. Prefiguran, al final, la ciega renuncia a la comprensión de la ciudad –y en especial la ciudad metropolitana–, como un organismo que evoluciona, y cuyo marco normativo debe ser necesariamente adaptado en el tiempo a las nuevas circunstancias; una comprensión errada, además, respecto a la inherente condición instrumental del respectivo instrumento de planificación.
En otra escala del problema, el actual proceso de actualización del instrumento de planificación de escala metropolitana, el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), consolida la opción de la institucionalidad reguladora por el crecimiento expansivo.
Como resultado de parte de las políticas urbanas implementadas con el retorno del país a la democracia, el año 1994 se promulga el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) que abarcó las provincias de Santiago y Cordillera, además de las comunas de San Bernardo y Calera de Tango. Por ese entonces, el límite urbano comprendía, unas 62.000 hectáreas, para una población aproximada de 4,5 millones de habitantes[2].
Entre 1994 y octubre del 2007, el PRMS extendió su cobertura hasta cubrir la totalidad de la Región Metropolitana (RM), acoplando la capital y sus extensiones con su “recinto geográfico”, en una dinámica de metropolización expandida. Cabe señalar, como particularidad de la RM, que además de acoger la capital y la institucionalidad que ello implica, y cerca del 40% de la población, es la única región mediterránea del país, vale decir, que no cuenta con acceso al mar.
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Figura 1. Ámbito cubierto por el PRMS en sus sucesivas ampliaciones. |
En este proceso, el límite urbano incluyendo una posterior modificación de octubre del 2007 para la comuna de Colina, ha sido tramitado y ampliado discrecionalmente, manifestando la paulatina obsolescencia del límite vigente, pero al mismo tiempo, facilitando la dotación y regulación de suelo en atención a una demanda creciente alineada con el sostenido crecimiento económico del país. De estas modificaciones, caben destacar las siguientes (AGS Estudios 2009) (Cuadro 1).
Procesos de incorporación de suelo vía modificación o ampliación del PRMS
AÑO |
PROCESO |
ALCANCES |
1994 |
APROBACIÓN PRMS (Resolución Nº20; 04.11.1994 D.O.) |
Provincias Santiago y Cordillera + Comunas San Bernardo y Calera de Tango. |
1997 |
INCORPORACIÓN PROVINCIA DE CHACABUCO (Resolución Nº39; 12.12.1997 D.O.) |
Provincia de Chacabuco: 12.800 ha de suelo comple-mentario a Santiago y ciudades secundarias, desarro-llables vía ZUDC, AUDP y ZIEDUC (industriales), y regulación de parcelaciones de agrado (5.000 m2). |
2003 |
PROYECTOS URBANOS CON DESARROLLO CONDICIONADO PDUC (Resolución Nº107 – Modificación PRMS Nº 48; 11.12.2003 D.O.) |
Condiciones, exigencias y competencias para aprobación PDUC. |
2005 |
CAMBIO USO DE SUELO AEROPUERTO CERRILLOS / PORTAL BICENTENARIO (Resolución N°116; 10.02.2006 D.O.) |
245 ha para uso habitacional mixto, equipamiento y áreas verdes |
2006 |
INTERCOMUNAL SUR (Resolución Nº 76; 24.10.2006 D.O.) |
9.000 ha en Provincias de Melipilla y Talagante + comunas de Buin y Paine; totalidad de RM cubierta por PRMS. |
2006 |
Circular Nº 41: ACTUALIZACIÓN PRMS’94 (05.12.2006) |
Inicia proceso consultivo para ampliación del Límite Urbano. Objetivo: Incorporar nuevas zonas urbanizables |
2007 |
AMPLIACIÓN LÍMITE URBANO DE COLINA (Resolución Nº 46 - Modificación PRMS Nº 71; 10.10.2007) |
Modifica vialidad y zonificación en comuna de Colina: Ampliación del Límite Urbano: 825 ha y nuevas zonas AUDP. |
2007-10 |
ACTUALIZACIÓN PRMS: AMPLIACIÓN LÍMITE URBANO MPRMS 100 |
Incorporación de nuevo suelo urbanizable y vialidad estructurante de nivel metropolitano e intercomunal |
Fuente: elaboración propia. |
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La presente actualización, denominada MPRMS-100, abarca el ámbito territorial normado originalmente en 1994, definiendo un nuevo límite por estructuras geográficas (ríos Mapocho y Maipo, Cerros de Chena), ejes de infraestructura (Ruta 5-Sur), y límites administrativos (norte de Quilicura). El nuevo suelo debe atender prioritariamente la demanda generada por el incesante aumento de población: si para el 2008 ésta se estima en el orden de 6,7 millones, para el 2030 Santiago Metropolitano alcanzará los ocho millones de habitantes, un 20% más (Seremi MINVU RM, 2009). Factores adicionales son el inminente agotamiento de suelos urbanizables al interior del límite urbano vigente, y la inclinación de la creciente demanda por tipologías de vivienda en extensión.
El modelo de crecimiento de la ciudad ha sido asumido por la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (Seremi MINVU RM) mediante Zonas Urbanizables Condicionadas, extendiendo la lógica de planificación por condiciones –en contraste con la práctica tradicional del zoning. En efecto, la MPRMS-100 yuxtapone al tejido urbano ya consolidado de la capital el mecanismo de planificación condicionada, ya implementado en la RM en forma satelital. Las nuevas Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC) representan, de esta forma, el último eslabón de una secuencia implementada parcial o totalmente en modificaciones anteriores al instrumento metropolitano, que paulatinamente se ha gestado en las provincias que rodean a Santiago Metropolitano para finalmente alcanzar directamente sus fronteras. Los formatos de desarrollos condicionados incorporados al PRMS, con foco en usos residenciales son: las Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC, Incorporación Provincia de Chacabuco de 1997), los Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC, 2003), y las Áreas Urbanizables de Desarrollo Prioritario (AUDP, 1997; Intercomunal Sur de 2006; ampliación límite urbano de Colina de 2007) (Figura 2).
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Figura 2. Esquema de
distribución territorial de Zonas Urbanizables Condicionadas. |
Cuatro aspectos son especialmente relevantes de enfocar en este proceso de generación de nuevo suelo, vía actualización del PRMS. El primero, un aspecto de forma, apunta al amplio debate generado en torno a la propuesta, gestado al amparo de una difusión pública sin precedentes por parte de la Seremi MINVU. Las propuestas en sus diferentes instancias preliminares y oficiales, así como los encabezados de los titulares públicos y privados que han solicitado la ampliación del límite urbano en sectores específicos de la periferia, han sido expuestos públicamente en la página web del Ministerio.
El segundo, de fondo, alude a la asignación de responsabilidades en la materialización de las condiciones asignadas para las zonas de expansión propuestas, herederas de saldos deficitarios presentes no solamente en las mismas zonas de expansión o en sus comunas respectivas, sino en toda la metrópoli. Estas responsabilidades se refieren no sólo al hecho de acoger el crecimiento poblacional, sino también a la proporción de áreas verdes por habitante y a la generación de suelo para vivienda social, equipamiento y vialidad estructurante, lo que representa veladamente la generación de recursos para el financiamiento municipal.
En tercera instancia, podemos afirmar que la actualización del PRMS constituye una nueva fase en el desarrollo de Santiago y la Región Metropolitana. La propuesta implica la transformación del marco normativo del crecimiento de Gran Santiago, al menos parcialmente, pues se pasa de una norma orientada a la regulación a una norma orientada al condicionamiento. Si bien le da continuidad a un proceso con los hitos en 1997, 2003 y 2006 ya señalados), la presente ampliación del Límite Urbano no es simplemente el desplazamiento de una línea, sino la definición de una entre zona entre la capital (ciudad consolidada), y su contexto regional inmediato (áreas rurales con centros urbanos dispersos y articulados mediante redes de transporte). Se trata, quizás, de la consolidación del cambio de paradigma del crecimiento urbano de Santiago, desde el Límite Urbano 1994 (“línea de cierro” de la ciudad planificada), a un nuevo concepto de Límite Urbano 2010 (polígono territorial condicionado, con estándares predefinidos), afín al concepto de “espesor”. Nuevo paradigma que consolida un tema pendiente a nivel metropolitano, cual era precisamente la interfase entre la capital y los desarrollos satelitales, orientado a convertirse en el modelo de base del crecimiento incluso más allá del 2030.
Finalmente, más bien un corolario de los aspectos anteriores, la presente modificación ha puesto de manifiesto una ausente reflexión respecto de las escasas posibilidades de densificar la ciudad consolidada. Atenta contra este mecanismo la excesiva fragmentación institucional del espacio urbano metropolitano (34 comunas: 34 alcaldes y respectivos concejos municipales); y la inexistencia de una institucionalidad que permita centralizar e integrar las decisiones en materia de planificación local. Ambos procesos regulatorios –comunal y metropolitano–, pueden ser entendidos, entonces, como expresiones de un fracaso relativo de sucesivas políticas públicas por inducir, extender y distribuir la densificación de la capital.
La comuna y la región como caminos divergentes
La opción por la expansión ha carecido de una mirada comprensiva respecto de los efectos de mayor alcance. Estas desarticulaciones en la planificación de Santiago, sumadas a la fragmentación institucional y a la excesiva influencia de la retícula administrativa de nivel comunal en la metrópolis, tendrán como resultado consecuencias fundamentales para el desarrollo sostenible de la ciudad-región en las próximas décadas.
Desde la dimensión social de la sostenibilidad, se puede constatar a la segregación y fragmentación social como uno de los rasgos más elocuentes de la metrópoli. Hidalgo et al (2008) habla de la “precariópolis estatal” y “privatópolis inmobiliaria” cuando se refieren a la expansión metropolitana. En relación a al ámbito económico, es fácil advertir la influencia de la globalización (De Mattos, 2003) y en especial de los patrones de consumo que ejercen todo tipo de presiones sobre el medio. Finalmente desde un punto de vista ambiental, la distribución de áreas verdes constituye la cara más visible de la inequidad socio-ambiental en la ciudad (Romero et al, 2005).
Desajustes ambientales del crecimiento de Santiago
En Santiago, al igual que en la mayoría de los grandes asentamientos urbanos en Chile, existen enormes falencias en lo que se refiere al manejo y protección de servicios ambientales que prestan los ecosistemas naturales a la ciudad, y por otro lado elevados niveles de contaminación ambiental que afectan la salud de las personas. Prueba de ello es que el 1 de Agosto de 1996 se declaró, a través de un dictamen del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, a la Región Metropolitana como “Zona Saturada” por los contaminantes atmosféricos de Partículas Totales en Suspensión (PTS), Material Particulado (PM10), Monóxido de Carbono (CO) y Ozono (O3); y “Zona Latente” por los elevados niveles de dióxido de nitrógeno (NO2) (Comisión Nacional del Medio Ambiente, 1997). De esta forma la CONAMA inició el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA), el año 1997 para la región, con resultados bastante cuestionables de acuerdo a la segunda auditoría realizada el año 2006, a saber:
“La calidad del aire en Santiago sigue siendo inaceptable, si bien se han logrado avances en la reducción de eventos de alta contaminación, con las tendencias actuales es prácticamente imposible lograr el cumplimiento de todos los estándares comprometido por el Gobierno para el año 2010. Las concentraciones de MP10 de 24 horas superan todavía ampliamente la norma chilena de 150 μg/m3 en un 75%, norma que bajaría a 120 μg/m3 el año 2012. El ozono no ha tenido variaciones en el período de aplicación del PPDA y las concentraciones de CO también muestran una tendencia a la estabilización, las cuales se encuentran en un 110% y 80% sobre la norma respectivamente” (Lents et al., 2006, p. 48).
Este diagnóstico también es aplicable a los componentes suelo, agua y vegetación. Respecto a este último es posible decir que el crecimiento urbano de Santiago, del tipo diáspora, ha ido eliminando constantemente la vegetación nativa y cultivos agrícolas circundantes que presentan relevantes servicios ambientales como lugar de hábitat natural, atenuación de temperaturas y control del ciclo hidrológico (Romero y Sarricolea, 2006; Vásquez y Romero, 2007; Molina et al., 2009). A su vez al interior del casco urbano existe un déficit de áreas verdes importante con una concentración según estrato social muy diferenciada. Las diferencias de áreas verdes entre las comunas o barrios más pobres de la ciudad respecto a los sectores más ricos ubicados preferentemente al oriente de la ciudad representa un problema de justicia ambiental no internalizado proporcionadamente por los instrumentos de planificación territorial. Cualquier alternativa de solución pasa por atacar en primer el lugar el déficit, la distribución, el financiamiento y el contexto geográfico: al respecto Zamorano plantea que “si en un sector de la ciudad predominan las viviendas unifamiliares con patio, sus necesidades de área verde como espacio público deberían ser distintas y menores a las de sectores con bloques de viviendas multifamiliares” (Zamorano, 2010). La distribución espacial y estadística de la vigorosidad de la vegetación del Gran Santiago se aprecia en la Figura 1 y Cuadro 2, respectivamente.
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Figura 3. Índice de Vegetación
Normalizada y zonas de extensión propuestas por el MPRMS-100 en el Gran
Santiago. Fuente: elaboración propia en base a imagen Aster del 13 de marzo 2010 y plano de la MPRMS-100. |
Cuadro 2. Estadística del Índice de Vegetación Normalizada según comunas del Gran Santiago |
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Un aspecto que resulta relevante corresponde a la propuesta de área urbanizable en el cono de aproximación del ex Aeropuerto Cerrillos, que sumado a la urbanización del mismo, implicaría impactos significativos en la pérdida de suelo agrícola, capacidad de ventilación la cuenca y aumento de la isla de calor. Más que cuestionar la pertinencia de un proyecto de desarrollo urbano de gran escala, cuyos componentes sociales y económicos son o pueden ser perfectamente razonables, el saldo pendiente es la comprensión cabal de los efectos que su implementación va a tener en la perspectiva de la sostenibilidad urbano-regional, en el dimensionamiento de estos efectos, en las inversiones requeridas para compensarlos o mitigarlos[3].
Evaluación de Impacto Ambiental de la MPRMS-100
La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto MPRMS-100, que en estricto rigor es un plan y no una obra física, fue presentada el 9 de junio de 2009 y fue aprobada el 15 de marzo de 2010. El propósito de esta modificación es generar nueva oferta de suelo para atender el déficit existente para usos residenciales, y de paso, compensar la falta de áreas verdes y vialidad estructurante en la periferia del Gran Santiago. Un objetivo subyacente, no declarado explícitamente, es la necesidad de generar suelo para vivienda social en la periferia de Santiago, en contraste con la oferta actual, emplazada en la periferia de la región.
Respecto al equipamiento de áreas verdes, la MPRMS-100 propone subsanar tales deficiencias a través de la declaración de áreas verdes distribuidas a criterio en el conjunto de comunas periféricas que acogerán las zonas de expansión y reconversión, donde la implementación y financiamiento durante los primeros años es responsabilidad de los desarrolladores privados, pero que en un segundo momento la responsabilidad no queda clara, de acuerdo a lo que los propios municipios han planteado en el proceso de evaluación de impacto ambiental (Cuadro 3), siendo claramente cuestionable su sostenibilidad en el tiempo.
Síntesis de las observaciones a la DIA del proyecto MPRMS-100
Institución |
Observaciones a la DIA |
Observaciones a las ADENDAS |
Municipalidad de Cerro Navia |
Problemas con implementación de áreas verdes y disconformidad con la zonificación propuesta |
Se mantienen las observaciones anteriores |
Municipalidad de Colina |
Disconformidad con los límites propuestos por el proyecto para el nuevo Límite Urbano y problemas con el trazado vial |
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Municipalidad de Independencia |
Reparos respecto a la ampliación del límite urbano en desmedro de la renovación y repoblamiento de zonas centrales |
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Municipalidad de La Florida |
Problemas con implementación de áreas verdes, disconformidad con la zonificación propuesta (riesgo geomorfológico, impermeabilización de los suelos y pérdida de cubierta vegetal). Falta un diagnóstico cualitativo que fundamente la extensión del límite urbano (segregación espacial) y privilegiar la renovación urbana |
Se mantienen las observaciones anteriores y problemas con el trazado vial |
Municipalidad de Maipú |
Disconformidad con los límites y zonas propuestas por el proyecto. Se solicita no localizar nueva infraestructura sanitaria o bien incorporar buffer que sirvan de transición hacia la zona habitacional mixta. Considerar las condiciones naturales (circulación de los vientos y los usos de suelo actuales) al momento de definir las zonas para los distintos usos de suelo. Forma de mantención de las nuevas áreas verdes |
Se mantienen las observaciones planteadas (infraestructura sanitaria, áreas verdes y condiciones naturales del territorio) |
Municipalidad de Pudahuel |
Problemas con implementación de áreas verdes, usos de suelo y problemas en trazado vial. Además no se especifican los medios para complementar las fuentes de financiamiento municipales actuales, dados los gastos en que se deberá incurrir producto del incremento en los costos de los servicios públicos asociados a la expansión del límite urbano (aseo alumbrado público, señalética urbana, mobiliario urbano, semáforos, agua potable y sistemas de evacuación de aguas lluvias y aguas servidas, entre otros) |
Disconformidad con la zonificación propuesta por incompatibilidad de usos de suelo, desconocimiento de efectos sobre infraestructura aeroportuaria e imprecisiones conceptuales |
Municipalidad de Quilicura |
Problemas con financiamiento, implementación y mantención de áreas verdes, trazado de vialidad y externalidades negativas del crecimiento urbano (carencias en infraestructura y equipamiento, el desarrollo de un proceso de segregación residencial y problemas de inundaciones) |
Se mantienen las observaciones anteriores y la necesidad de implementar un buffer de áreas verdes que sirva de transición entre las actuales zonas industriales y las futuras zonas de desarrollo habitacional mixto |
Municipalidad de Renca |
Inexactitudes en la representación en la cartografía de la vialidad comunal y a la poca claridad respecto a los usos de suelo |
Problemas en trazado vial |
Municipalidad de Pirque |
Solicita mayor información respecto a la definición y regulación de las Zonas de Parcelas de Agrado |
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Municipalidad de San Bernardo |
Disconformidad con los límites propuestos por el proyecto para el nuevo límite urbano, problemas con el trazado vial e imprecisiones conceptuales |
Los cambios introducidos al proyecto, luego de efectuadas las observaciones por parte de las distintas instituciones involucradas, alteran el análisis que se llevó a cabo respecto al primer proyecto, constituyéndose como una nueva DIA. Persisten observaciones anteriores |
Corporación Nacional Forestal, RM |
Problemas con implementación de áreas verdes y desconocimiento de la regulación que la legislación forestal vigente debe tener sobre su implementación. Reconsiderar la pertinencia de urbanizar sectores de riesgo natural. |
Desconocimiento de la regulación que la legislación forestal vigente debe tener sobre la implementación de áreas verdes |
Dirección Regional de Aguas, RM |
Efectos negativos de la urbanización sobre la escorrentía y justificaciones para ingreso del proyecto como un EsIA |
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Dirección Regional de Obras Hidráulicas |
Efectos negativos de la urbanización sobre la escorrentía y acceso al agua potable y agua para riego en zonas rurales |
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SEREMI de Agricultura RM |
Efectos de la urbanización sobre suelos agrícolas y justificaciones para ingreso del proyecto como un EsIA |
Justificaciones para ingreso del proyecto como un EsIA |
SEREMI de Bienes Nacionales |
Problemas con implementación de áreas verdes |
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SEREMI de Obras Públicas, RM |
Problemas en trazado vial y desconocimiento de efectos en actividad aeroportuaria |
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SEREMI de Salud, Región Metropolitana |
Falta de regulación respecto al aumento en emisiones acústicas |
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SEREMI de Transportes y Telecomunicaciones, RM |
Imprecisiones conceptuales terminología y problemas con el trazado vial |
Irregularidades en trazado vial |
Servicio Agrícola y Ganadero, RM |
Efectos de la urbanización sobre suelos agrícolas (clase I, II y III), ecosistemas de la fauna nativa en categoría de conservación y la cubierta vegetal y en suelos. Por lo anterior debe ser sometido como EsIA |
Se han ingresado modificaciones al proyecto inicial sin haber sido requeridas por los Servicios con competencia ambiental, lo que ha generado en la práctica que la Adenda presentada es una nueva DIA. Se mantienen las características que justifican la presentación de un EsIA |
Servicio Nacional de Geología y Minería Dirección Regional Zona Central |
Objeciones por potencial de riesgo geomorfológico y sectores inundables, olores de Planta de tratamiento de aguas servidas La Farfana en Zona Urbanizable Condicionada y por presentarse como DIA y no como EsIA (la letra b del artículo 11 de la Ley 19.300) |
Se mantienen las observaciones anteriores y de acuerdo al impacto sobre la infiltración de aguas subterráneas el proyecto debe ser presentado como un EsIA |
Servicio Nacional de Turismo |
Problemas con implementación y financiamiento de áreas verdes propuestas |
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Fuente: información sintetizada por Rodrigo Jara a partir
de la página web www.e-seia.cl (CONAMA, 2010). |
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Como se puede apreciar, la mayoría de las observaciones a la DIA y sus respectivas Adendas, apuntan a dilucidar cómo se financiarán, implementarán y mantendrán las áreas verdes propuestas, que en la práctica son administradas por el municipio, pero al no tener recursos están destinadas a convertirse en áreas “cafés”. Esta preocupación se extiende a ámbitos más amplios de la sostenibilidad urbano-regional, tal como lo declara la Municipalidad de Quilicura:
“Se reconoce como imperativa la búsqueda de ocupaciones y definiciones de destinos y usos de suelo que aseguren la sostenibilidad ambiental y la vida urbana de manera concreta y equilibrada” (CONAMA 2010 [en línea]).
Cabe señalar, al respecto, que tratándose de materias de gestión, no forman parte de las atribuciones de un instrumento de planificación territorial, siendo ésta una de las principales deficiencias de la institucionalidad vigente no solo en relación a las áreas verdes, sino a todo tipo de iniciativas de inversión que pueda gestar el sector público en el territorio.
Otra dificultad advertida por algunas instituciones se refiere al hecho que las aclaraciones, modificaciones y ampliaciones de la Adenda realizada como respuesta a las observaciones iniciales del proyecto, transformó sustantivamente el proyecto original lo que implicaría presentar una nueva DIA, situación que cuenta con un componente subjetivo, pero que manifiesta igualmente la eminente complejidad del proceso y sus espacios de ambigüedad.
Es interesante destacar la observación de CONAF a la Adenda de la DIA en el sentido de incorporar normativas sectoriales en los instrumentos de planificación urbana de modo que los municipios e inversionistas puedan conocerlas y aplicarlas (CONAMA, 2010). Este es el caso de Ley 20.283 del año 2008 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal que va en directo beneficio a la conservación del bosque nativo.
Destaca además la preocupación de algunos organismos sectoriales por problemas de alcance regional como los suelos, escorrentía e incluso de nivel global como el calentamiento global, enunciados que a la fecha parecieran más una estéril reflexión para el registro que un objetivo concreto para su desarrollo.
Instrumentos y mecanismos posibles de implementar
La posibilidad de enmendar el rumbo en el mediano o largo plazo, respecto de los instrumentos de planificación, parece radicar en la posibilidad de asumir y distribuir responsabilidades, robusteciendo las capacidades regulatorias mediante instrumentos de planificación alternativos al zoning tradicional. La planificación condicionada – hasta ahora sólo implementada en zonas de extensión urbana –; incentivos o restricciones a la inversión por medio de instrumentos como subsidios, tasas o impuestos específicos; la conformación de un mercado de beneficios normativos transables; o la incorporación del concepto de “usos preferentes” (Arenas, 2005) en la norma, son mecanismos que parecen alumbrar en tal sentido.
Al margen de los aspectos cuestionables que han rodeado tanto la gestación como la implementación de estos diferentes ejercicios normativos (Borsdorf et al., 2007), es relevante visualizar las oportunidades que representan la planificación condicionada y los otros instrumentos mencionados, para la sostenibilidad urbano-regional. Elocuente, en tal sentido, es el estándar de áreas verdes obtenido en diferentes casos ya implementados, muy por sobre el promedio de la ciudad consolidada; descartable, hasta el momento, es la prácticamente inexistente implementación de los sectores de vivienda social proyectados en los respectivos planes maestros.
La posibilidad de incorporar los aspectos más positivos de estos instrumentos se funda, no obstante, en la capacidad por fortalecer los mecanismos de concertación público-privada, en la redistribución de responsabilidades territoriales en el mapa comunal, en una nueva arquitectura institucional con alcances regionales, y en la incorporación efectiva de la ciudadanía en la toma de decisiones, en un cambio del modelo de participación hasta ahora desarrollado en nuestro país.
La presencia de vacíos institucionales esenciales para una planificación proactiva a la altura de las necesidades y demandas de una región urbana, o más precisamente, de una región metropolitana, hace pertinente la necesidad de una autoridad regional con competencias técnicas, y por otro lado la conveniencia de la incorporación del formato de desarrollo condicionado en la planificación de la ciudad ya consolidada. Cabe señalar, al fin, que el establecimiento de condiciones específicas para la administración de las áreas metropolitanas es una decisión pendiente, a pesar de que técnicamente ello sería posible, según lo establecido por los estudios encargados por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo sobre este tema y, a partir del avance logrado en el parlamento a propósito de la reforma constitucional en materia de gobierno y administración regional.
Adicionalmente se requiere un fuerte compromiso entre el mundo privado y el Estado para lograr la sostenibilidad de la metrópoli. Un ejemplo lo constituye el mercado de los residuos sólidos domiciliarios: si la ciudadanía y municipio a través de iniciativas como los Puntos Limpios favorecen la reutilización, reducción y reciclaje de residuos, es necesario que las empresas privadas del rubro cuyo negocio es el transporte y disposición por volumen no incentiven el aumento de producción de éstos para maximizar la rentabilidad, y de esta forma se dificulte alcanzar los fines ambientales y de sostenibilidad regional.
Respecto a la polaridad urbano-rural, pareciera ser que la balanza se inclina siempre a favor de las demandas del primero en detrimento del segundo, en una relación de positivo-negativo. Un primer tema es la responsabilidad de las autoridades del agro, respecto de resaltar la importancia de llevar al debate urbano e instancias de política pública la defensa de la protección del suelo, las tradiciones y patrimonio agrícola y el logro del objetivo-país de Chile Potencia Agroalimentaria. El tema de fondo, quizás, es la necesidad de pensar la región y el ordenamiento territorial de forma comprensiva, en donde los ámbitos rural y urbano deben ser asumidos sinérgicamente y de forma proactiva, y no tan solo reactivamente, ante un crecimiento insostenible de la población, y por lo tanto, unidimensionalmente desde lo urbano. Lo mismo se puede decir desde el ámbito de la conservación natural.
Otro punto se refiere a la dicotomía entre una mirada de largo plazo de la evolución ambiental del ecosistema regional y los procedimientos vigentes del sistema de evaluación de impacto ambiental vinculados a los instrumentos de planificación regional. Al respecto el calentamiento y cambio global y su impacto en la ciudad debiese ser un tema de primera importancia en las modificaciones o actualizaciones de los instrumentos de planificación. De acuerdo al análisis realizado al proceso de aprobación del MPRMS-100 es posible proyectar que la implementación y mantención de las áreas verdes propuestas no sólo tendrán dificultades por el financiamiento, debido a la escasez de recursos municipales para tal fin, sino que también porque en un escenario de cambio climático la alteración de los patrones de precipitación y aumento de temperatura tendrá una efecto adverso sobre la disponibilidad hídrica de la cuenca para regar las áreas verdes, y por consiguiente en la sostenibilidad de estos espacios desde un punto de vista tanto económico como ambiental y con consecuencias directas en los beneficios sociales.
Igualmente la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica como procedimiento obligatorio para todos los instrumentos de planificación se hace perentorio. Recientemente ha sido aprobada la nueva institucionalidad ambiental incorporando tal indicación, abriendo de esta forma amplias expectativas de hacer desde el inicio planes ambientalmente sostenibles, evaluados sinérgicamente y con una fuerte componente de participación ciudadana.
Finalmente, especial relieve adquiere el actual proceso de actualización de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) “Ciudades Sustentables”, impulsada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que busca reemplazar la política vigente dictada en 1985. Dentro de los puntos críticos identificados en la propuesta preliminar (versión de agosto 2009) se consideran: el poco acento en la dimensión temporal de las nuevas incertidumbres y desafíos que impone el cambio climático global; la ausencia del enfoque de cuenca hidrográfica en la planificación urbana y protección de recursos estratégicos como el agua, suelo y biota; la necesidad de una evaluación ambiental estratégica de planes urbanos y planes sectoriales con incidencia urbana, junto con una política de monitoreo y seguimiento a través de indicadores de sustentabilidad; el insuficiente incentivo en el uso de energías renovables y eco-eficiencia en los proyectos de incidencia urbana; y como problema transversal ya señalado anteriormente, la inexistencia de una autoridad metropolitana que permita manejar todos los aspectos señalados.
La intención de este trabajo es abrir un debate ampliado y reflexivo que permita generar propuestas e ideas en pos de un desarrollo sostenible a escala urbano-regional para la Región Metropolitana, y desde ésta hacia otros núcleos urbanos en vías de metropolización.
Notas
