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¿PLAN ESTRATÉGICO O ESTRATEGIA PARA UN DISCURSO?: EL CASO DE BILBAO

Elías Mas Serra
Arquitecto. Director del Gabinete de Arquitectura del Ayuntamiento de Bilbao (1991-2005). Doctorando en la Universidad del País Vasco
eliasmas.serra@hotmail.com

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¿Plan Estratégico o estrategia para un discurso?: el caso de Bilbao (Resumen)

La formulación de un Plan Estratégico conlleva el diseño de una serie de actuaciones que pretenden transformar el objeto de tal Plan en una nueva realidad, considerada de importancia decisiva. En el caso de Bilbao y su entorno se supone que trataba de superar los efectos de la crisis de los años 80.

Pero, por su diseño y características, el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, presenta algunas carencias. De hecho la reflexión territorial, en la concepción del mismo, no responde más que a necesidades sectoriales. Pero adolece, además, de una concepción física clara para Bilbao y su Área Metropolitana en un futuro.

A pesar de ello, el discurso de una supuesta Estrategia, parece recibir el beneplácito de la sociedad a la que, aparentemente, va dirigida y, en algunos casos, se pretende reseñar, a nivel internacional, como una actuación ejemplar en el más amplio de los sentidos.

Palabras clave: plan estratégico, territorio, revitalización, urbanismo, metodología.

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Strategic plan or a strategy for a discourse?: The case of Bilbao (Abstract)

The formulation of a Strategic Plan involves the design of a series of actions intended to transform the object of such plan into a new reality, considered critical. In the case of Bilbao and its environment it is assumed that it intended to overcome the effects of the crisis of the 1980s.  

But as a consequence of its design and features, the Strategic Plan for the Revitalization of the Metropolitan Bilbao has some shortcomings. In fact territorial scheme in the design of the same aims at solving sectorial needs only. Besides, it suffers from a clear physical design of Bilbao and its Metropolitan Area in the future.   

In spite of this, the discourse of a supposed strategy seems to receive the blessings of the society it is apparently addressed to and in some cases, it is shown internationally as an exemplary performance in the broader sense.       

Key words: strategic plan, territory, revitalization, urbanism, methodology.

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El constante desarrollo alcanzado por Bilbao y su entorno, desde el siglo XIV, en que se fundó la Villa, hasta tiempos recientes, se vio bruscamente detenido a comienzos de los años 80.

La sociedad, el entorno económico y los factores determinantes de la expansión urbana se vieron frenados por varias crisis superpuestas[1]. Hasta aquel momento las ideas, en los estamentos rectores de la vida política, social y económica, habían estado meridianamente claras en el sentido de promocionar un crecimiento acrítico.

Sin embargo esta forma de actuación se vio interrumpida, de manera traumática, en aquel período que coincidió con la crisis internacional de los hidrocarburos, con los cambios económicos determinados por la globalización, con los factores inherentes al cambio de rumbo en la vida política española, con la entrada de España en la Comunidad Económica Europea y, asimismo, con la conflictividad de la vida política y social en la Comunidad Autónoma Vasca y, en particular, en algunos de los dominios del ámbito industrial y económico bilbaíno[2].

Hay que señalar que tanto la formación, como el reconocimiento del sentido de lo que se concebía como Área Metropolitana de Bilbao, se mantenían dentro de un contexto que hundía sus raíces en una relativa tradición moderna.

Aunque no es difícil reconocer, a lo largo de los tiempos, la vocación y la relación unitaria entre los diferentes sistemas integrantes del territorio será, a partir de 1923 -a través de las teorías del arquitecto Ricardo de Bastida expuestas en su “Plan de Enlaces de Bilbao con los pueblos circundantes”- cuando se iniciará una continuada discusión y se mantendrá una visión intelectual y práctica sobre la capacidad comarcal de Bilbao y su entorno[3].

Este debate lo incorporaron los siguientes planes que se proyectaron sobre el territorio y se puede decir, desde aquel momento, que la comprensión del espacio urbano de la Villa se verá, ya, vinculado, inexcusablemente, con el concepto de Área Metropolitana.

Tanto el Plan de Extensión de Bilbao de 1929, como el Plan Comarcal de 1941[4] o sus modificaciones posteriores, constituirían la pauta para el desarrollo de la zona en todos los contextos: urbano, social y económico de acuerdo con los criterios señalados.

Estos documentos se apoyaban tanto en la materialidad de la realidad geográfica como en el desarrollo de un determinado modelo económico y social. Indicaremos, en todo caso, que, en razón a dicho modelo económico y social, no sólo se aprovechaban ventajas geográficas y de riquezas del propio territorio sino que, desde las concepciones de los diferentes poderes que incidían en el mismo, se las forzaba y potenciaba frente a la realidad objetiva.

 

Se le ha denominado, al período al que se refieren los anteriores comentarios, como el del urbanismo desarrollista[5]. Esta era una referencia a la voluntad de los rectores económicos y políticos de agotar las posibilidades de la propia realidad natural para la adquisición de unas mayores, incluso exageradas, condiciones de beneficio especulativo.

Este era el panorama, referido de manera resumida, sobre el que incidía la crisis de los años 80. En ella se hacía patente que: a) diferentes mecanismos, que habían dado soporte al crecimiento del Área Metropolitana, estaban en claro proceso de liquidación; b) que el sustrato ideológico de aquel soporte había desaparecido o se había modificado, al menos transitoriamente, de manera sustancial y, lo que es más importante, c) que los motores de la economía territorial se veían sometidos a un proceso de declive incuestionable.

Existían, además, en el proyecto de evolución y extensión de la ciudad, previsiones fundadas en la concepción de un modelo económico y social que respondía, de manera muy definida, al esquema desarrollista promovido por las anteriores directrices (Figura 1). Es de notar, en éstas, que los suelos calificados se estructuraban en suelos de reserva (equivalentes al actual urbanizable), suelos urbanos y casco. La primera de tales calificaciones suponía, en extensión, un 400 por ciento más que el suelo urbano y casco entonces existentes. Ello implicaba, en general y en las sucesivas regulaciones pormenorizadas, una quiebra con un concepto equilibrado de ocupación del territorio, de la regulación de sus usos y de los criterios de evaluación y aplicación de los mismos.

La crisis y la ineficacia de las soluciones anteriores para la superación de la misma, convocaron a la necesidad de un cambio que se entendió y asumió por los diferentes organismos e instituciones que operaban sobre el ámbito de la Comarca.

Este proceso de cambio se inició, en unos primeros momentos, abordando distintas actuaciones tendentes  a congelar o corregir la política expansiva del urbanismo y, junto con ello y de manera especial, a paralizar la gestión de la denominada "Corporación Administrativa del Gran Bilbao”. La crítica y las medidas tomadas en relación a la gestión de la “Corporación A dministrativa del Gran Bilbao” fueron generalizadas y asumidas por todos los partidos políticos instalados en el ámbito del territorio del Área Metropolitana.

Bien es verdad, que esta última iniciativa era promovida desde una concepción más próxima al estamento político que a la contemplación estricta de la realidad objetiva. Prueba de lo dicho lo son que muchas de las actuaciones posteriores tuvieron que abordarse e incluirse dentro de perspectivas comarcales y el que la creación de una política de estas características ha sido un objetivo insoslayable de las nuevas Leyes y Planes de Ordenación del Territorio creadas por la Comunidad Autónoma Vasca y, en su desarrollo, por la Diputación Foral de Bizkaia.

Pero existían, además, grandes dominios institucionales y económicos proyectados sobre la realidad geográfica comarcal que hacían preciso una contemplación de los mismos más amplia que el estricto territorio urbano de la Villa. Todo ello para el correcto tratamiento de los problemas vinculados a la crisis y a las soluciones reclamadas, incluso, por un desarrollo equilibrado del proceso de urbanización.

 

Figura 2 Esquema del trazado del Metro. Fuente: Metro Bilbao.

 

En algunos casos, en particular los referidos a infraestructuras, existían proyectos que no se detendrían por causa de la crisis y, en última instancia, se convirtieron en los primeros motores de la superación de la misma. Es el caso, por ejemplo, del Metro de Bilbao[6], de clara vocación comarcal (Figura 2).

En el terreno medioambiental se desarrollaba, asimismo, el Plan de Saneamiento proyectado por el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao[7]. Un plan anterior a cualquier plan estratégico y cuya importancia ha sido fundamental para la recuperación urbana y paisajística del entorno de la Ría.

En fin, y por poner un ejemplo más, la misma gestación del proyecto del Museo Guggenheim halla sus raíces en el precedente del proyecto del "Cubo de la Alhóndiga", cuya gestión se inició en 1988, y que, en todo caso, supuso el comienzo de conversaciones con la Fundación Americana[8]. Todo ello con anterioridad a la concepción y diseño de lo que sería el futuro Plan Estratégico para la recuperación de Bilbao y su Área Metropolitana.

De cómo Bilbao se sobrepuso a la serie de dificultades que se le planteaban a comienzos de los años 90 y como ha ido superando algunos de los obstáculos, al menos aparentemente, más importantes, se han hecho eco, en significativos medios, un importante número de estudiosos e investigadores.

De la trascendencia de lo hecho y de los comentarios suscitados ha surgido la idea de un cierto valor de ejemplaridad, para la comunidad internacional, en la medida de que, ciertamente, la imagen del Bilbao anterior ha sido superada, al menos, en la percepción visual del espacio urbano. En tiempos recientes (2008) se sigue refiriendo el proceso de concepción, elaboración y desarrollo del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, como un caso ejemplar y posible modelo para la gobernanza metropolitana en las grandes ciudades españolas[9].

Pero es incuestionable que el concepto de Bilbao  y su Área Metropolitana comprendía, en su propia enunciación, varias cuestiones, de cuya definición e interpretación podían deducirse estrategias y acciones diversas, cara a un auténtico y sostenible proceso de regeneración urbana y territorial.

El objetivo esencial del presente artículo es, pues, evidenciar la medida en que se asume, en el Plan Estratégico,  el concepto de Bilbao y su Área Metropolitana como un espacio integrador, con un modelo objetivo, único y claro, de desarrollo o si, por el contrario, prevalece, en su diseño, una superposición de intereses diversos.

Y por encima de este objetivo esencial, y en el contexto de los intereses a los que antes nos referimos, nos interesa evidenciar de qué manera, el denominado Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, no es sino una estrategia para dar contenido a un discurso elusivo del verdadero alcance de aquellos intereses

Lógicamente, según la postura  adoptada, puede cambiar substancialmente el dominio territorial de las estrategias y la evolución de las mismas. Dicho de otra manera, no es lo mismo pensar en un Bilbao que, para alcanzar determinadas cotas sociales, económicas y urbanísticas, deba de nutrirse de su entorno geográfico, sometiéndolo a los exclusivos criterios del desarrollo urbano de la ciudad central, que enfocar la futura evolución del conjunto territorial como una vocación indivisible[10]. Vocación orientada a generar no sólo unos objetivos finales de alcance social y económico sino a buscar los elementos de equilibrio territorial, de relación social y de común evolución económica.

Debate sobre una estrategia

Consideraciones previas

La mayor o menor ejemplaridad atribuible al proceso de revitalización del Bilbao Metropolitano y a las estrategias que han conducido a la situación actual de la zona, han sido objeto de estudios y comentarios por diferentes especialistas tanto del propio país como del extranjero.

Del conjunto de estos estudios y comentarios distinguiríamos dos tendencias fundamentales: aquellas que centran su percepción crítica en la incidencia del denominado caso o efecto Guggenheim -contrastado, en mayor o menor medida, con otros programas o actuaciones de orden internacional, asimilables a los efectos de la globalización-  y aquellos otros comentarios que, en su caso, proceden a la critica relativa al diseño de la ciudad en su conjunto y, ocasionalmente, a los aspectos territoriales que inciden en la misma, la mayor parte de veces, también, en relación a la valoración paradigmática del ya citado efecto Guggenheim.

Es decir, las ópticas, generalmente utilizadas, se abordan desde el hecho de que la ubicación del Museo Guggenheim pueda considerarse clave de la regeneración urbana de Bilbao y constituirse, básica y fundamentalmente, en el principal hecho y, en cierto modo, en el desencadenante de la misma.

En unos casos el valor que, internacionalmente, ha ido adquiriendo la promoción de unas mayores perspectivas culturales, en la definición o imagen de la ciudad, son los que han movido a la lectura del proceso desde un punto de vista ejemplarizante.

En los otros puntos de vista persiste la duda sobre la valoración de cualquier actuación que no contemple, al margen de la implantación del Museo Guggenheim, las verdaderas raíces y causas del estado previo del ámbito del Bilbao Metropolitano y la manifestación de las subsiguientes deficiencias en las transformaciones actuales y, fundamentalmente, las derivadas o complementarias a la creación del referido Museo.

Un elemental análisis de los diferentes estudios y comentarios que se han suscitado, sobre el proceso de regeneración de Bilbao, nos señala que las posiciones adoptadas parten de hipótesis vinculadas al uso de la identidad cultural de la ciudad como posible elemento dinamizador de los procesos de rehabilitación y "gentrificación"[11] del conjunto de los barrios y/o espacios que plantean situaciones de conflictividad, crisis, marginación, etc.

El éxito de la creación del Museo Guggenheim en Bilbao (Figura 3), convertido en una especie de icono de la transformación de la Villa, parece avalar este tipo de consideraciones. Consideraciones que, con cierta generalidad, proponen estas actuaciones como paradigmáticas tanto en materia de la promoción como del reconocimiento del camino a seguir para la evolución de las ciudades posteriores al postmodernismo en los comienzos del presente siglo XXI.

En el área del Bilbao Metropolitano, de la que nos ocupamos, se ha hecho especialmente perceptible la evolución urbana a partir de los denominados espacios de oportunidad[12] y de la acción pragmática en las políticas de desarrollo y /o anticipación del planeamiento.

Constituye un buen ejemplo de ello la importante incidencia de la gestión política en el perfil cultural del Bilbao actual.

 

Figura 3. Museo Guggenheim Bilbao. Fuente: Autor.

 

Estas políticas han adquirido un papel fundamental y decisivo en la transformación del espacio metropolitano formado por la Villa y las poblaciones ubicadas junto a ella a lo largo del tramo final de la Ría del Nervión. Pero ¿En qué medida la relación causa-efecto depende de una serie de acciones emprendidas o de la singular espectacularidad de una de ellas en concreto? Y ¿Son, en todo caso, los procesos y actuaciones seguidas un paradigma o un modelo a imitar en otros supuestos (aparentemente) similares?

Análisis específicos

De los estudios realizados, a los que nos referimos en párrafos anteriores, y centrándonos en las referencias de la web: "Scholars on Bilbao"[13] (para seleccionar un grupo homogéneo y comparable de estudios) señalaremos que, sobre un total de 45 referencias, el 53 por ciento de las mismas hacen énfasis, de manera fundamental, al denominado efecto Guggenheim[14].

El 47 por ciento, sin embargo, de los restantes comentarios abordan de manera más significativa, la problemática en general de la ciudad o en particular de Bilbao, en un contexto en el que la aparición de actuaciones como la de la creación del museo Guggenheim se sitúan en un plano claramente secundario, y ocasionalmente, ni se consideran.

De las referencias en las que adquiere un especial protagonismo la implantación del museo Guggenheim, un 37 por ciento amplía la perspectiva de su estudio a analizar la relación entre el citado efecto u otros similares con los procesos de globalización que se viven en el mundo actual. De igual manera, un 25 por ciento de estos inciden en los efectos provocados o adoptados en la acción política para la promoción, rehabilitación o renovación de las correspondientes ciudades, con especial referencia al caso de Bilbao.

En el otro dominio, es decir, en el que se corresponde con las tesis de la transformación de la ciudad actual en razón a su propia evolución, en relación a sus condicionantes geográficos y a sus preexistencias, observamos que un 28 por ciento recurre, asimismo, a los efectos de las políticas nacionales o locales como parte sustancial del discurso en sus estudios. Solamente un 14 por ciento acude en sus estudios y análisis a contemplar los aspectos territoriales específicos en la formación y evolución de la ciudad.

Finalmente, y para completar lo expuesto, señalaremos que, al día de la fecha (10), el 31 por ciento del conjunto de la muestra incide, sea cual sea su hipótesis de partida, en el efecto de las disposiciones, la acción y los marcos políticos, en el proceso de evolución y transformación de la ciudad, ya sea como teoría general de la misma o como corolario del modelo vivido por Bilbao, ocasionalmente adoptado o comentado como un criterio paradigmático.

No han sido, en todo caso, los trabajos a los que nos hemos venido refiriendo, los únicos que han aparecido o se han publicado en relación al proceso de transformación vivido por Bilbao. La referencia a los mismos con carácter primordial viene dada por su valor académico fundamentalmente. No obstante otras diferentes instituciones han llevado a cabo publicaciones relativas al proceso vivido por el Área Metropolitana de Bilbao o por la ciudad misma con un carácter descriptivo y, todo hay que decirlo, con una percepción escasamente crítica cuando no intencionalmente promocional.

Es el caso de un estudio llevado a cabo por la Dirección General de Urbanismo, Vivienda y Construcción del Gobierno de la República Francesa con el título de: "Bilbao, la cultura como proyecto de ciudad"[15]. Similarmente la Revista Internacional de Estudios Vascos (RIEV)[16] dedicó su número 49 al análisis, genérico de Bilbao y sus transformaciones. En otro terreno más sectorial, habría que destacar, también, el estudio comparativo de la revista "Portus"[17], relativo a la relación Puerto-ciudad y a la reorganización de las zonas urbano-portuarias, en el que se contemplan las evoluciones de los referidos espacios en los casos de Oporto, Frankfurt, Bilbao, Lyon, Santa Fe, Rosario...

El objeto de debate

Nos preocupa, en nuestro caso, la reflexión territorial sobre la transformación de la ciudad y su área metropolitana, más allá de aciertos, oportunos o no, con la estrategia amparada en el hecho puntual del efecto Guggenheim.

No cabe duda que un buen número de políticas que apuntan a la utilización de programas culturales, se han convertido en un cierto paradigma de cómo debe de transformarse, en sus usos y en sus aspiraciones, la ciudad actual[18].

En la ciudad y en la región en la que el denominado efecto Guggenheim ha alcanzado unas cotas máximas de difusión a nivel internacional, creemos que, y esto constituye una de las críticas al proceso de implantación del Museo y sus modos, se han olvidado, en la reflexión sobre el devenir de la ciudad futura, algunas cuestiones muy importantes a tener en cuenta: a) el contexto definitorio de la propia ciudad, fundamentalmente en relación a las tesis de centralidad y suburbialización; b) las condiciones, asimismo, de centralidad y usos del Área Metropolitana y c) la vinculación y relaciones que la propia ciudad y su Área Metropolitana guardan con todo el sistema territorial de la propia región en la que se encuadran.

 

Es explicable que así sea si se comprende la forma en que fue designado el lugar de emplazamiento de lo que iba a ser el Museo Guggenheim. Ocurrió mientras Thomas Krens (Director del Guggenheim, New York) hacía "footing" y descubrió, según él, el lugar idóneo para ubicar el Museo: bajo el puente de la Salve, en el solar de una antigua fábrica de maderas. "Tenía que ser allí o nada, les dijo a los vascos"[19].

Tan singular forma de entender como debe de emplazarse una dotación tan singular, explica, en buena manera, como ha sido la forma de actuar en la preparación de las estrategias para la revitalización del Bilbao metropolitano Algunas cuestiones, próximas a ésta, se han abordado críticamente y de forma parcial en diferentes trabajos (Begg, 2002, p. 187-193; Esteban, 2000; Gómez 1998, p. 106-121) e incluso, desde una crítica rigurosa al fenómeno Guggenheim en sí mismo (González Ceballos, 2004, p. 177-186; Plaza, 2000, p. 264-274; Plaza, 2006, p. 452-467; Plaza, 2008).

Además, en los últimos años, con posterioridad a la supuesta finalización temporal del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, o incluso durante la preparación del mismo, se pueden observar políticas erráticas (Zorrozaurre, Torre de Abandoibarra, Estación Intermodal (Figura 4) junto con propuestas incompatibles. Todo ello delata la falta de una reflexión centrada en una evolución equilibrada de la ciudad, en el desarrollo y formalización de una morfología/tipología para su área metropolitana y en el encuadre de la ciudad y el área metropolitana en el contexto más amplio de la territorialidad regional.

Este último aspecto  se presenta como imprescindible en razón de la escala que precisa la evolución de los usos y espacios subsiguientes de la ciudad y su ámbito metropolitano. Siempre en contraste, además, con las limitaciones geográficas y de superficies disponibles en la región, relativamente pequeña, en que se inscriben.

Valgan, en este sentido, los ejemplos de la dependencia del Área Metropolitana respecto de los pantanos alaveses y burgaleses para el suministro del agua a la misma. Igualmente las necesidades de un gran superpuerto, como el que se pretende en el área metropolitana de Bilbao, plantean importantes problemas de intendencia y asentamientos o depósitos que pueden necesitar de una ubicación en las áreas próximas del territorio de Álava. Lo cual incide, asimismo, en las características y diseño de las redes de comunicaciones vinculadas al transporte, por ejemplo.

Un antecedente digno de ser referenciado es el caso del Aeropuerto de Bilbao cuyo emplazamiento, estudiado en los años 70 del pasado siglo, no parecía el más adecuado y que llegó a trasladar su actividad principal al Aeropuerto de Vitoria. Las “fuerzas vivas” bilbaínas consiguieron el “retorno” del Aeropuerto. Además, un proyecto de “arquitecto de prestigio” (Santiago Calatrava) ha consolidado su ubicación y su futuro. Entretanto sigue creciendo la población en su entorno y bajo la “senda de planeo de los aviones” en el municipio de Derio. Algo a todas luces incompatible e inexplicable.

Todo ello pone el acento en la evidencia de una falta de consideración del hecho territorial, de las limitaciones de la propia ciudad y su área metropolitana y de una necesaria e imprescindible tesis sobre el devenir de todos los hechos urbanos, económicos y sociales que inciden en su propio entorno.

En los debates generalistas, que obedecen, sin lugar a dudas, a consideraciones reales, se les escapa, igualmente, la apreciación particular de cuestiones territoriales de singular importancia. En la discusión sobre la bondad o no del planteamiento de las estrategias para la revitalización del Bilbao Metropolitano se hacía preciso un reconocimiento exacto de la problemática territorial, lo que no se ha producido de manera adecuada.

Bilbao, por sus características físicas y desde tiempos inmemoriales, ha venido teniendo como limitación a su expansión, vocación y formación el hecho geográfico y los condicionantes de un territorio limitado y muy definido. En la medida en que el crecimiento de la vieja Villa la ha transformado en una metrópoli comarcal, estos hechos, circunstancias y limitaciones se han reproducido de idéntica manera a una nueva escala.

Hoy, es un hecho, apoyado en los diferentes estudios realizados por el propio Gobierno Vasco[20], que la definición de las ocupaciones de suelo, de los usos a implantar en los mismos, de las reservas naturales, etcétera, afectan, en un territorio tan acotado como la propia Comunidad Autónoma Vasca, a la totalidad del mismo, sin prácticas excepciones.

Se ha hablado, ocasionalmente, de Euskadi como de una ciudad región[21]. Sin remitirnos a expresiones que exigirían el desarrollo de un estudio más extenso, sí queremos converger, en este artículo, en una crítica al concepto de revitalización de toda una área metropolitana (y no sólo de la ciudad) en el que, el valor del territorio concreto en el que se inscribe, no ha constituido una medida fundamental en el diseño de las estrategias y de los usos en la evolución de la misma.

Pero esta misma falta de percepción territorial se reproduce, en el Plan Estratégico, en dos escalas distintas: la primera: en el concepto en el que debe verse prefigurado el modelo de ciudad, sus partes y sus usos y, sobre todo, la segunda: en el modelo metropolitano de la ocupación del suelo, del diseño de sus infraestructuras y de la concreción de las relaciones entre las diferentes zonas urbanas.

El Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano como método

La creación del Plan Estratégico

La dureza de la realidad de la crisis de los años 80  requería una acción contundente para superar la situación de declive, similar, por otra parte, a algunas de las de las antiguas áreas industriales en Europa y Estados Unidos.

Fueron el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia quienes acometieron, en 1989, la realización de un Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano[22].

Para poner en práctica el desarrollo de un Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano se constituyó un Equipo de Trabajo en el que se integraba, junto al Departamento de Economía y Planificación del Gobierno Vasco, la empresa Andersen Consulting, S.A.

Esta forma de organización apuntaba, ya, a un determinado modo de abordar las directrices sobre las que apoyar la materialización del Plan Estratégico. La empresa Andersen Consulting, S.A. aparecía, desde un primer momento, Incardinada al Equipo de Trabajo con el Departamento de Economía y Planificación, lo que, como es lógico, le vinculaba al sentido en que se iba a orientar el Plan Estratégico. La misma consultoría prosiguió en la formalización del Plan, hasta su conclusión, con la función de Secretaría Técnica del mismo.

Como metodología de trabajo se llevaron a cabo (en la primera fase) diferentes entrevistas a unas 73 personas  cuya labor fundamental fue la de intentar identificar los temas críticos que concernían a la evolución y al desarrollo del Área Metropolitana de Bilbao. Estas personas expertas, procedentes del mundo de la política, de la economía, de la industria, de la cultura... eran, fundamentalmente, personas de un amplio y reconocido prestigio profesional en sus disciplinas correspondientes.

Es conveniente llamar la atención sobre el hecho de que la iniciativa para el desarrollo del Plan Estratégico correspondió, en su momento, al Gobierno Vasco y, más en concreto, a su Departamento de Economía y Planificación. Este hecho pone de relieve que la percepción de la crisis se centraba, principalmente, en el terreno de la estructura económica, por encima, incluso, de otros aspectos de la realidad como son la cuestión ambiental, los problemas urbanísticos, etc.

Esto determinaría, junto con la coordinación llevada a cabo por Andersen Consulting S. A., la orientación, en un claro contexto económico neo-liberal, de las cuestiones concernientes a la exploración de los temas críticos, estrategias, objetivos…

En todo caso hay que resaltar, también, que la iniciativa se situaba en un ámbito muy significativo y con una notable capacidad de resolución. Cuestión que quedaría relativizada al traspasar la gestión del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano a la Sociedad Bilbao Metrópoli-30.

Señalemos, en fin, que el Gobierno Vasco aprobó, en 1990, la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco y, en 1992, aprobó el Plan de Política Industrial. Es decir, se habían puesto en marcha unos mecanismos que podían incidir, notablemente, en la regulación y/o transformación del territorio de la Comunidad Autónoma. El destino final de tales mecanismos implicaba una correcta estimación y previsión del nuevo equilibrio de usos que se debía de dar a los suelos. Con ello se buscaba dar opciones de soporte a las nuevas previsiones que, en todos los órdenes -y en particular el industrial, tan afectado por la crisis-, debían darse para la superación de ésta.

Es más, al plantearse el desarrollo del Plan Estratégico, bajo el supuesto de la dirección por un Departamento del Gobierno Vasco, se presumía la garantía de una coordinación evidente desde el seno del órgano de máxima decisión en Euskadi. Con ello la implantación de las posibles estrategias propuestas se produciría al más alto nivel y con una perspectiva más global  en relación a la cuestión territorial.

Estos apoyos, en definitiva, garantizaban un posible carácter de “directriz” del referido Plan. Directriz en orden a la transformación del contexto territorial económico y ciudadano en el que se debían de producir los deseados cambios para la superación de la crisis a la que nos venimos refiriendo.

Anotaremos aquí que, desde el momento en que el Gobierno Vasco transfiere la gestión del Plan Estratégico de Revitalización del Bilbao Metropolitano a la nueva Entidad que se va a crear, se puede hablar del inicio de una cierta divergencia.

Esta divergencia se producía a partir de la profundización del Gobierno Vasco en la reflexión territorial, en tanto que las conclusiones del Plan Estratégico se dirigían a unos hechos concretos, ocasionalmente dictados por el pragmatismo y la oportunidad.

Esto ha supuesto, como mínimo, lecturas no coincidentes en materia de la ordenación del territorio y de la valoración del carácter de Bilbao y su Área Metropolitana dentro del contexto de la Comunidad Autónoma.

Llama, en fin, la atención el hecho de que alguna de las actuaciones edificatorias,  planteadas en espacios oportunidad y destinadas a la revitalización del Área Metropolitana, se hallen situadas justo en lo que el Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Ríos y Arroyos de la CAPV-Vertiente Cantábrica califica como zonas con riesgo de inundación con un retorno entre 10 y 100 años. En dichas zonas, como es lógico, el Plan Territorial Sectorial fija estrictas recomendaciones para evitar implantar edificaciones residenciales o de equipamientos. En la península de Zorrozaurre, en una situación de este tipo, se proyecta todo un barrio residencial y la inclusión de uno de los hospitales más significativos del territorio.

La fundación de Bilbao Metrópoli 30

La fundación de la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano se produjo, como consecuencia de lo reflejado en las conclusiones de las primeras fases del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, en mayo de 1991.  La Asociación Bilbao Metrópoli-30 (denominación adoptada por aquélla) asumió "la responsabilidad directa de finalizar el plan de revitalización y poner en marcha sus estrategias prioritarias”[23].

De manera concisa y de acuerdo con lo que se establece en sus Estatutos, en los que no nos extenderemos, se concluye que la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano veía concretados sus fines a las acciones de promoción y estudio y a la gestión de las referidas funciones[24]. Consecuentemente, Bilbao Metrópoli 30 tenía limitada su capacidad ejecutiva, en relación a la revitalización del Bilbao Metropolitano.

El contexto en el que desarrollará su papel la Asociación, en relación a su misión de impulsar la realización y puesta en práctica del Plan Estratégico, será: la organización y supervisión del mismo; la constitución de los grupos de trabajo y el seguimiento de sus deliberaciones; el examen y aprobación de las conclusiones de las distintas fases y el seguimiento de los objetivos y estrategias identificados en el Plan de Acción. Era, pues, en estos aspectos en los que, Bilbao Metrópoli 30, tomaba el relevo en la gestión de las iniciativas adoptadas con anterioridad por el Gobierno Vasco.

Recibe, asimismo, la Asociación, la misión de promover la imagen interna y externa del Bilbao Metropolitano junto a la capacidad de encargo de proyectos de estudio o investigación dirigidos a profundizar el conocimiento de la situación del territorio del Área Metropolitana.

Con todo ello la Asociación recibe, además, el encargo de promover la cooperación del sector público y el sector privado. Se señala, así mismo, la posibilidad de participar en iniciativas concretas que impulsen  la incorporación de actores públicos o privados en soluciones conjuntas de problemas que afecten al territorio de su competencia. Se incorpora, en este mismo articulado de los Estatutos, la especificación que excluye la interferencia con la competencia de las administraciones públicas y de los fines y objetivos propios "del resto de personas jurídicas y físicas" incorporadas a la Sociedad.

 De todo ello concluimos que, desde su nacimiento, la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, surge, fundamentalmente, vinculada a la gestión y concreción del Plan Estratégico, tanto en lo que se refiere al control de su redacción y a la materialización de sus conclusiones a través de un seguimiento posterior como a las labores de difusión y promoción de las posibilidades virtuales y reales del Área Metropolitana. Quedaba claro, de lo expuesto con anterioridad, que se excluía de las funciones de la Asociación, cualquier vocación o capacidad normativa.

Otras actuaciones de carácter institucional

Conviene señalar, de todas maneras, que la iniciativa de promoción del Plan Estratégico, en relación a la Revitalización del Área Metropolitana de Bilbao, no fue única ni aislada.

Efectivamente, se habían producido, ya, diferentes iniciativas a distintos niveles congruentes con la inquietud, deseos e incluso acciones que ya apuntaban en la dirección que, se suponía, debía de dirigir sus pasos cualquier estrategia para la puesta en valor del Área Metropolitana.

Se trataba de actuaciones como el Congreso sobre Renovación Urbana de Ciudades Industriales, convocado por el Departamento de Urbanismo y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, la Conferencia de Regiones de Antigua Industrialización, celebrada por la Sociedad para la Promoción y Reconversión Industrial (SPRI), o las Jornadas de Vizcaya ante el siglo XXI organizadas por la “Real Sociedad Bascongada de Amigos del País”[25]. Se puede hablar, incluso, de diversas iniciativas -y en particular la de la Cámara de Comercio Industria y Navegación de Bilbao materializada, en 1983, en su estudio "Investing in Bilbao"- intentando la articulación de un denominado Eje Atlántico cuyo papel central se adjudicaba al Bilbao Metropolitano[26].

Simultáneamente a todo ello, el Gobierno Vasco, junto con la Diputación Foral de Bizkaia, había encargado la elaboración de una "Directriz Integral del Bajo Nervión" con el objetivo de acometer la renovación física del tejido urbano del Área Metropolitana[27] (1989).

A ello se añade, asimismo, que el Ayuntamiento de Bilbao había dado ya una serie de pasos que guardaban relación con todo el proceso de revitalización de Bilbao.

La puesta en marcha del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, iniciada en el mandato del alcalde Robles, se intensificaría de manera significativa bajo el mandato del alcalde José María Gorordo. De hecho es a este alcalde a quien se puede adjudicar el haber dado el primer paso firme para el desarrollo del Plan General.

Iniciativas tales como la compra del solar de la antigua fábrica Echevarría (1987) -en pleno corazón de Bilbao- con el objetivo de convertirlo en parque, o el inicio de la expropiación de los suelos de los astilleros Euskalduna (1990) tuvieron lugar durante el mandato del citado alcalde.

También, desde fechas anteriores al año 1987 (año en que se convocó el Concurso de Arquitectura de las estaciones) se estaba proyectando y gestionando el proceso de realización del Metro de Bilbao, instrumento de un valor estratégico singular para potenciar el carácter metropolitano del entorno territorial de la Villa.

Igualmente, se venían dando pasos de diversa índole para potenciar la centralidad cultural de Bilbao, en un caso, (1988) y la superación de los efectos nocivos -para el tejido urbano- de la existencia de la Estación de Ferrocarril en Abando, vinculando su transformación al estudio de las condiciones de intermodalidad de las infraestructuras (1986)[28], en otro.

En fin, el Plan para el desarrollo del Superpuerto de Bilbao,  la mejora y ampliación de las instalaciones aeroportuarias o el Plan de Saneamiento del Área Metropolitana, eran otros tantos procesos, de indiscutible exigencia, para la revitalización del entorno de Bilbao. Todos ellos procesos que estaban en marcha con bastante anterioridad al trámite fundacional de la Asociación Bilbao-Metrópoli 30 y, por supuesto, de la puesta en marcha del Plan Estratégico.

Resumiendo, desde el mismo instante de la crisis había ido cristalizando un sentimiento de necesaria renovación de Bilbao y su Área Metropolitana. Incluso desde instancias institucionales se habían abordado actuaciones imprescindibles, desde la óptica de cualquier plan estratégico, desde comienzos de los años 80.

Simultáneamente, hay que señalar, que, de alguna manera, la creación de la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, ha supuesto la formalización unitaria, sobre todo externa, de todo el conjunto de acciones provocadas o convocadas para la superación de la crisis de los 80 en el territorio de la Metrópoli. Esta acción ha estado orientada, fundamentalmente, a una labor de promoción y de imagen, en relación a la iniciativa privada y a su posible interés en el desarrollo del Bilbao Metropolitano en su revitalización.

Aparentemente, pues, el Plan Estratégico para la Revitalización de Bilbao y su Área Metropolitana, no hacía más que superponerse a una serie de acciones que, de cualquier modo, se estaban produciendo y se seguirían produciendo al margen del mismo. Quedaban, eso sí, aspectos relativos a la transformación del marco social para involucrarlo en una nueva estrategia económica y, por supuesto, los procesos de promoción e imagen que desarrolló Bilbao Metrópoli 30.

El Plan Estratégico, aspectos metodológicos

La selección de temas críticos

Dicho lo que antecede procede preguntarnos al respecto de los aspectos metodológicos del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano.

El Plan, en su inicio, y tras las reuniones de políticos y “expertos”[29], concluía su primera Fase  estableciendo una serie de Temas Críticos en relación al cumplimiento de un conjunto de criterios para el proceso de revitalización de la zona.

Dichos Temas Críticos eran: 1.- Inversión en recursos humanos; 2.- Metrópoli de servicios en una moderna región industrial; 3.- Movilidad y accesibilidad; 4.- Regeneración urbana y medioambiental; 5.- Centralidad cultural; 6.- Gestión coordinada de las administraciones públicas y el sector privado.

A partir de esta división en temas críticos, la metodología seguida para la materialización del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano se ajustaría al esquema recogido en la figura 5 que se acompaña. Este esquema se caracterizaba por el desarrollo en cuatro fases consecutivas que abarcarían desde la inicial, que hemos descrito, hasta la correspondiente al Plan de Acción y la implantación con la que concluiría el desarrollo del Plan Estratégico previsto.

Brevemente expondremos las conclusiones y las acciones propuestas para cada uno de los temas críticos.

En relación a la inversión en recursos humanos se partía de la base de que la Metrópoli bilbaína debía de adecuar su oferta educativa a las nuevas circunstancias. Tomaría, para ello, en consideración el hecho de que los recursos humanos son el capital más valioso de toda organización pública o privada y su disponibilidad un factor sobresaliente de localización empresarial.

El tema crítico relativo a la metrópoli de servicios en una moderna región industrial concretaba sus objetivos en identificar un número limitado de "polos de servicios avanzados" que permitiera formular proyectos ambiciosos de dimensión internacional.

Otra de las cuestiones suscitada como tema crítico: los aspectos relativos a movilidad y accesibilidad, es abordada desde la crítica a las inadecuadas condiciones de movilidad interna y accesibilidad externa que se daban en el Bilbao Metropolitano en los comienzos de los 90. Además de hacer referencia específica a las necesidades del Aeropuerto y el Puerto de Bilbao (que por otra parte eran objeto de proyectos de remodelación y ampliación, ya en marcha, por parte de las administraciones correspondientes) se hacía especial hincapié en la cuestión relativa a las modernas infraestructuras de telecomunicaciones que se requerían para el desarrollo de la industria, los servicios y, en general, en relación al tratamiento de  grandes cantidades de información.

En lo que al tema cuarto hace referencia, relativo a la degradación urbana y ambiental existente en el Bilbao Metropolitano, se señalaba, apostando por ello, que la regeneración de estos dominios debía de convertirse en el emblema más visible de la revitalización del Área. Se proponía que las superficies industriales o portuarias en el corazón de la ciudad dieran paso a nuevos usos terciarios de equipamiento y, a su vez, la Ría debía de ser el nuevo eje articulador de la Metrópoli de acuerdo con el nuevo modelo de ciudad.

En lo relativo a la centralidad cultural se indicaba que el contexto metropolitano necesitaba disponer de nuevos factores de atracción para liderar el área de influencia que le correspondía por su tamaño e importancia económica. Se materializaba esta reflexión señalando que "el ámbito metropolitano del futuro debe  concebirse con una mentalidad más permeable y plural, capaz de albergar proyectos culturales que transmitan una vocación abierta y cosmopolita"[30].

Como colofón de todo ello y en lo concerniente al sexto tema crítico, se hacía referencia a la búsqueda de las fórmulas de gestión más eficaces en el sistema político-administrativo. Se remarcaba la conveniencia de encontrar figuras de planeamiento más adecuadas para una ordenación urbanística integrada de la aglomeración y la búsqueda de fórmulas que permitieran superar las limitaciones de la gestión municipal cuando de ello se derivaren consecuencias a escala metropolitana. A todo ello, se añadía, la necesidad de incorporar la cooperación con los agentes privados, obteniendo su compromiso y su participación económica y habilitando mecanismos de colaboración innovadores entre los sectores público y privado.

Es importante tener en cuenta estas observaciones deducidas de los trabajos desarrollados en relación a la definición del sexto punto crítico. En él se reflejan algunos criterios que han pautado la evolución de la gestión de las denominadas "áreas de oportunidad" definidas por el Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano.

Incide todo ello, de manera básica, en tres aspectos: la crítica al planeamiento desarrollado hasta aquellos momentos, la necesidad de superar las limitaciones de la gestión municipal y la cooperación de los agentes privados para habilitar mecanismos de colaboración entre los sectores público y privado.

Este triángulo será el que, de alguna manera, ha dado soporte a diferentes intervenciones que, a pesar de su evidente contenido territorial, se han propuesto y ejecutado de manera ajena a los propios trabajos de ordenación que, en este contexto, se habían desarrollado tanto desde el Gobierno Vasco como desde la Diputación Foral, según las distintas circunstancias

La conclusión de la Primera Fase del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano se dedicaba, asimismo, a prever el desarrollo de las siguientes fases. Estas fases las llevaría a cabo un conjunto de grupos de trabajo que abordarían los diferentes temas críticos. Se preveía, además, la constitución de la Fundación Bilbao Metrópoli-30 que sirviera para impulsar el proyecto del Plan Estratégico como instrumento para la revitalización prevista.

La formalización del Plan Estratégico

Superada, pues, aquella fase inicial del Plan Estratégico, se fueron cumplimentando, sucesivamente, las otras fases en que se habían previsto para el mismo.

 

Figura 5. Esquema metodológico para la formalización del Plan Estratégico de Revitalización del Bilbao Metropolitano. Fuente: Bilbao Metrópoli 30.

 

Sobre la base de los Temas Críticos señalados con anterioridad, a los que se añadió, con posterioridad, el tema de la Articulación de la Acción Social, se iniciaron las fases de Análisis Interno-Externo, de Fijación de Metas y Objetivos y Desarrollo de Estrategias y, finalmente, del Plan de Acción e Implantación.

 Los objetivos que se señalaban eran, fundamentalmente, dos: en primer lugar, obtener   -desde una perspectiva global de reflexión sobre la ciudad y su entorno- un diagnóstico de su situación en ese momento que sintetizase, desde el punto de vista interno, sus puntos fuertes y débiles. El objetivo era valorarlos en función de las tendencias del entorno, expresadas en forma de amenazas y oportunidades, y, en segundo lugar, implicar a organizaciones y personas en el proyecto de revitalización del Bilbao Metropolitano[31].

Desde estas premisas se procedió al desarrollo de la II Fase creando los oportunos equipos de trabajo que centraron su actividad de acuerdo con los diferentes Temas Críticos, señalados en la I Fase.

Las conclusiones de trabajo de esta II Fase incluidas en las denominadas: posibles líneas de acción, debían de dar cauce, de acuerdo con la estructura metodológica del Plan Estratégico, al desarrollo de la III Fase del mismo. En el apartado: Anexo, al final de este texto, se acompañan los cuadros 1 a 7 elaborados entre las Fases II y III en los que queda reflejada la actitud y la metodología de desarrollo del Plan Estratégico.

Como inciso señalaremos que, al comienzo de la III Fase, quedaría constituida, en su auténtica dimensión, la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano.

Los Temas Críticos, detectados en la primera fase y analizados en sus diferentes aspectos externos e internos en la segunda fase, fueron, en esta tercera fase, estudiados por los grupos de expertos desde diferentes ópticas. El fin era el de fijar los correspondientes objetivos, proponer las estrategias e incluso llegar a establecer una suerte de jerarquía entre las mismas.

La última de las fases del Plan Estratégico para la Revitalización del Área Metropolitana de Bilbao, es decir la IV Fase, se tenía que dedicar, de acuerdo con las previsiones fijadas por la Asociación de Revitalización del Bilbao Metropolitano, a determinar las estrategias más importantes para la referida revitalización y en concreto: "...de un programa de actuación que incluya las acciones a realizar que identifique a los agentes involucrados, los recursos necesarios y un calendario de implantación"[32].

Así pues, el documento comprensivo de la fase IV, con la denominación de Plan de Acción, señalaba, evaluaba y fijaba en el tiempo las acciones a llevar a cabo para la correcta finalización del Plan Estratégico.

En él y en materia de inversión en recursos humanos, se proponían: 1) la internacionalización de la Universidad a través de la creación de una oficina de acogida de estudiantes; 2) potenciación de las enseñanzas universitarias en materia tecnológica; y 3) La creación de una Escuela Internacional de Negocios.

En lo que concierne al fomento de una metrópoli de servicios en una moderna región industrial, el Plan de Acción contemplaba: 1) la creación de una marca común y el plan global de imagen para el Bilbao Metropolitano; 2) la constitución de un comité para la atracción de proyectos de futuro; 3) el desarrollo de las infraestructuras y servicios de telecomunicaciones, creándose un comité de coordinación para el conjunto del Área; y 4) la promoción de Bilbao como Plaza Financiera.

La movilidad y la accesibilidad se abordaría:1) a través de la planificación y coordinación del transporte público metropolitano; 2) El desarrollo de todo un plan ferroviario puesto ya en funcionamiento por las diferentes instituciones y empresas interesadas; 3) la ampliación y modernización del Aeropuerto de Sondika (ahora Loiu); 4) la ampliación del puerto del Abra exterior; 5) llevar a cabo el conjunto de proyectos, ya en ejecución, relativos a carreteras y accesos al Bilbao Metropolitano; 6) El desarrollo del Ferrocarril Metropolitano, en ejecución; y 7) la realización de la Estación Intermodal en Abando.

En relación a la regeneración medioambiental el Plan de Acción contemplaba:1) un proceso de divulgación y sensibilización medioambiental; 2) el desarrollo de los proyectos, ya en marcha, para la eliminación de la contaminación atmosférica; 3) igualmente el desarrollo de los proyectos de infraestructuras de gestión de residuos, asimismo en marcha; y 4) el completo desarrollo del Plan Integral de Saneamiento del Bajo Nervión que ya llevaba a cabo el Consorcio de Aguas de la Comarca.

Por su parte la regeneración urbana comprendía, en el Plan de Acción:1) el desarrollo de la planificación territorial parcial del Bilbao Metropolitano (no concluida hasta el año 2006); 2) el Plan General de Actuación en Abandoibarra, en manos de Bilbao-Ría 2000; y 3) la creación de mecanismos de apoyo a la regeneración urbana.

La centralidad cultural era abordada:1) con la propuesta de creación de una red metropolitana de centros culturales municipales; 2) con la creación del Consejo Metropolitano del Mecenazgo; y 3) con la ejecución, ya en marcha, del Museo Guggenheim de Arte Moderno y Contemporáneo.

Por fin, la gestión coordinada de las administraciones públicas y el sector privado se pretendía resolver mediante la realización de diferentes encuentros municipales y la formación, en colaboración con el IVAP (Instituto Vasco de Administración Pública) de las instancias municipales correspondientes.

En resumen, de todo lo expuesto y en los finales del tiempo de vigencia del Plan Estratégico y aún en el día de la fecha, de las acciones previstas, trece de ellas se puede señalar que se han cumplido en tanto que 11 no se han cumplido o no se han visto reflejadas en el contexto del Bilbao Metropolitano.

Cabe destacar que doce de las acciones que se han cumplido responden a actuaciones desarrolladas por las diferentes administraciones y que su ejecución se había iniciado con anterioridad o incluso durante la redacción del Plan Estratégico con clara independencia del mismo. Las acciones que no se han cumplido responden, a su vez, a una serie de medidas que podríamos denominar de transformación del ámbito social y administrativo y que, en general, exigían una acción y promoción más importante por parte de Bilbao Metrópoli 30 y del consenso, asimismo, de todos los organismos, sociedades e instituciones implicados. 

Una vez concluido el Plan de Acción de la fase IV, la Asociación se comprometía a impulsar la puesta en práctica del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano y realizar el oportuno seguimiento.

Para el cumplimiento de los Programas de Actuación y las actividades de los nuevos órganos que derivaren de los Comités Promotores, Bilbao Metrópoli 30 estableció la elaboración de un Informe de Progreso. Este Informe, de carácter anual partiría de la contrastación entre la situación registrada en el Bilbao Metropolitano al comienzo del Plan de Revitalización y la existente en cada momento.

El horizonte temporal para el desarrollo del Plan Estratégico se fijó en el año 2000.

Consideraciones críticas

Crítica respecto de la metodología operativa en la realización del Plan Estratégico

El análisis de los planteamientos metodológicos del Plan Estratégico para la Revitalización del Área Metropolitana de Bilbao, nos ha conducido a una serie de  reflexiones que creemos oportuno reflejar aquí.

Estas reflexiones surgen o se provocan desde dos ópticas distintas aunque complementarias: 1) el análisis de la mecánica del procedimiento propiamente dicho y, lo que es más importante, 2) los aspectos conceptuales que se ven afectados en el procedimiento adoptado.

La primera de las reflexiones a realizar es la correspondiente al propio procedimiento. En el esquema desarrollado (Figura 5) por Bilbao Metrópoli 30, se observa, fundamentalmente, la correlación temporal de las diferentes fases y el contenido de las mismas hasta el total desarrollo del ya citado Plan Estratégico.

Del referido esquema y de lo comentado con anterioridad, entendemos como oportunas las siguientes críticas referidas a los mecanismos de la concepción del Plan en su vertiente operativa:

a) En este esquema, en el que prima una imagen sencilla, directa y simétrica, probablemente deseada, subsiste una disposición, al menos, errónea. Nos referimos a la disposición en paralelo de los dos aspectos que afectan a la fijación de metas y objetivos y al del desarrollo de estrategias. Entendemos que ambos forman una secuencia lineal que supondría, en primer lugar, la fijación de metas y objetivos y, en segundo lugar, el desarrollo de las estrategias correspondientes.

b) Aunque por el grafismo empleado podría llegarse a argumentar, asimismo, que los análisis interno y externo acaban interrelacionándose de manera transversal en el esquema metodológico, creemos de interés resaltar que no queda clara una conexión directa en este sentido al estar ambos análisis, interno y externo, dispuestos de forma paralela.

Estas críticas contenidas en a) y b) pueden poner en sospecha o evidencia el carácter de simultaneidad del Plan Estratégico y las acciones públicas y público-privadas anticipadas al mismo y a las que, de alguna manera,  seguía el Plan, incorporándolas como un elemento de valor estratégico para la opinión pública.

c) Conviene hacer, así mismo, una reflexión respecto de las condiciones de participación en el desarrollo del Plan que nos ocupa. En este sentido, la participación en el Plan Estratégico se limitó, desde un principio, a los criterios y observaciones de una serie de expertos vinculados a las clases administrativas, universitarias, intelectuales y empresariales de Bilbao y su entorno inmediato, fundamentalmente. Se trata pues, de un Plan hecho desde arriba e impuesto como un bien imprescindible al resto de la población del Área Metropolitana que, a pesar de afectarle directamente, no tuvo ninguna opción de manifestar sus criterios u opiniones[33].

d) También hay que hacer mención a la fórmula de trabajo que, para el estudio y debate de los diferentes temas o acciones vinculadas a los mismos, se desarrolló siempre de modo parecido. Ésta fue mediante reuniones en las que se materializaba una suerte de tormenta de ideas que luego eran recogidas por la consultoría correspondiente y trasladadas, en forma de documento único, a los organismos administrativos responsables del Plan Estratégico, en los primeros momentos,  y posteriormente a la Sociedad Bilbao Metrópoli 30, responsable definitiva del mismo[34].

e) De la lectura de lo que antecede, en capítulos precedentes, se hace, por otra parte, evidente que en el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, subsistían, claramente, dos líneas de actuación.

La primera de tales líneas hacía referencia a una serie de proyectos, en gran medida existentes o en desarrollo o previsión, que competen a una escala relativa a la materialización de un estado del territorio. Estado del territorio discutido y previsto con anterioridad y que inciden en el dominio de las transformaciones urbanísticas, de las mejoras materiales urbanas y de las relaciones de la Comarca con el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

La segunda de las líneas propende a la transformación de la sociedad. Se trataría de adecuarla al nuevo contexto económico que se quiere diseñar para superar la crisis y promocionarla a nuevas actividades futuras en las que se vea mejorada notablemente en lo relativo a la capacidad profesional y la calidad de la misma.

También se buscaba, en esta línea, una proyección de todas las actuaciones que se estaban llevando a cabo y de la realidad existente en el Bilbao Metropolitano. Se querían poner de relieve determinadas excelencias, para la promoción del Área en la captación de actividades estratégicas, proyectos económicos e industriales que mejoraran el nivel de oportunidades de la Comarca y de la sociedad, en concreto, que en la misma habita.

En fin, en esta línea se contemplan, asimismo, las acciones a llevar a cabo para la mejora de la acción institucional y las líneas de coordinación de dicha acción entre los gestores de la misma.

De la lectura de los informes anuales de progreso se hace notorio que los avances del Plan Estratégico se concretan, fundamentalmente, en los proyectos constructivos llevados a cabo por diferentes instancias institucionales a las que son ajenas, de manera efectiva, las acciones de control o supervisión del Plan, llevadas a cabo por Bilbao Metrópoli-30. Otra cosa son las actividades señaladas como las de la segunda línea que citábamos. En ellas el control y logros se sitúan en un terreno bastante más complejo y etéreo. Esta, en definitiva, será la tónica general detectada en el proceso de control en años sucesivos.

Crítica de resultados debidos a las carencias conceptuales del Plan Estratégico

Pero al margen de las reflexiones relativas a la metodología de diseño del Plan Estratégico y al control de la gestión y la capacidad que para ello tenía Bilbao Metrópoli 30, hay otras cuestiones de mayor calado que interesan a la  metodología general empleada. Nos referimos a la segunda de las cuestiones apuntadas al comienzo de este capítulo: la relativa a las cuestiones conceptuales.

a) La primera cuestión, que creemos que hay que poner en evidencia es el carácter esencialmente epidérmico de la mayor parte de las soluciones propugnadas por el Plan Estratégico de Revitalización del Bilbao Metropolitano. Todo ello frente a la quiebra, básicamente estructural, del conjunto formado por el territorio, la ciudad que lo ocupa y el contexto económico que da soporte a la sociedad asentada en el Área Metropolitana.

b) En segundo lugar hay que destacar el hecho de que muchas de las soluciones se producen y se proponen cuando existe una profunda revisión del concepto de la ordenación territorial y del reconocimiento de las vocaciones futuras de cada territorio y de las relaciones entre todos ellos. Es el caso de las Directrices de Ordenación Territorial del Gobierno Vasco y del Plan Territorial Parcial de la Comarca del Bilbao Metropolitano (Figura 6), este último aprobado definitivamente en el año 2006[35]. Es decir, bastante más tarde del inicio del Plan Estratégico que ha conducido la transformación del territorio a partir de los años noventa del siglo pasado.

 

Figura 6. Los “espacios de oportunidad” en el Plan Territorial Metropolitano (2006). Fuente: Diputación Foral de Bizkaia.

 

c) Simultáneamente al desarrollo de Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano las diferentes administraciones estaban llevando a cabo la redacción de diferentes leyes, planes, estudios y propuestas que iban a afectar al territorio y que no siempre guardaban una relación de equilibrio y correspondencia con las propuestas contenidas en el Plan Estratégico.

 

Un caso paradigmático de todo ello lo constituye la evolución de las propuestas para el destino definitivo de la península de Zorrozaurre (Figura 7). Esta península adquiere un papel fundamental para la interconexión de diferentes zonas del Área Metropolitana en lo que es el Plan Territorial Parcial del Área del Bilbao Metropolitano.

Sin embargo el Ayuntamiento de Bilbao, en una de esas actuaciones denominadas de "oportunidad", lo proyecta como un barrio completo y acabado destinado al uso residencial, en principio y de manera fundamental, cerrando la posible conexión a través de la citada península con el resto del Área Metropolitana.

Pero a todo esto hay que añadir la aprobación definitiva del Plan Territorial Sectorial  de Ordenación de Ríos y Arroyos de la CAPV-Vertiente Cantábrica-, en donde se contempla la referida zona como un área de posible inundación con un retorno (tal como se denomina en el correspondiente Decreto) de entre 10 y 100 años. Entendemos que este concepto, sugería, a priori, una reflexión sobre los usos y, en particular, los residenciales a implantar en la zona.

Conclusiones

Como conclusiones relativas al desarrollo del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano hay que apuntar diferentes reflexiones en el orden metodológico que vienen sugeridas desde los mismos momentos de la prefiguración del Plan Estratégico y de la creación de la Sociedad Gestora del mismo (Bilbao -Metrópoli 30):

a) Es el caso del cambio significativo que constituye la superación de una visión del problema desde un punto de vista fundamentalmente y casi estrictamente urbanístico.

Hemos mencionado como la iniciativa del desarrollo del Plan Estratégico parte de un órgano preferentemente económico y entre los temas críticos únicamente el tercero y el cuarto (movilidad y accesibilidad y regeneración urbana y ambiental) corresponden a iniciativas o programas derivados, esencialmente, del dominio urbanístico en el que se habían desarrollado las planificaciones anteriores en el ámbito del Bilbao Metropolitano y, en general, en el urbanismo del país.

b) Pero la adecuación del contexto disciplinario que realmente incumbe a los procesos de proyecto y diseño del Plan, no se ve correspondido, en la misma medida, por la técnica de diagnóstico que se utiliza para determinar los temas críticos que inciden en el Bilbao Metropolitano para su regeneración. A pesar del ámbito territorial global que determina la gestión del Gobierno Vasco, se procede desde una percepción local interna propuesta por determinados personajes de la vida civil y administrativa vizcaína.

Ello conlleva que el marco territorial de lo que es Euskadi -que tiene, por proximidad y por las dimensiones del país, una incidencia notable e inexcusable en el desarrollo y evolución de cada una de sus partes- no forme parte, al menos en la importancia que se supone debería de tener, de las circunstancias, la delimitación y la incidencia estructural contenidas en los diseños iniciales y futuros del Plan Estratégico.

c) Las estrategias desarrolladas en el contexto del Plan Estratégico han seguido, pues, ocasionalmente, rumbos confusos fruto de dilemas no abordados con suficiente rigor ni con las perspectivas de futuro suficientemente analizadas. El pragmatismo como criterio de decisión política y la actuación sobre los denominados “Espacios de Oportunidad”, han guiado las acciones llevadas a cabo en el contexto del Área Metropolitana con criterios de efectividad en la gestión inmediata y con frutos menos claros en la proyección futura de la zona en el contexto de la Comunidad Autónoma en que se inscribe y de la misma evolución de la Metrópoli desde una visión integral de ésta.

d) Toda esta serie de circunstancias que comentamos, han extendido su incidencia en el supuesto desarrollo del denominado Plan Estratégico. La funcionalidad territorial del Área Metropolitana de Bilbao, no se ha concebido sino desde los intereses estrictos de la Villa, por una parte, o por los de los propietarios de los terrenos, grandes instituciones o empresas, por otra. Por supuesto, no se ha abordado una reflexión seria del modelo de ciudad, ni atendiendo a sus características intrínsecas ni, lo que es peor, a cómo incide y el papel que tiene cada parte de la misma y su conjunto en la inevitable concepción del Área Metropolitana como modelo urbano.

e) Es un hecho, que hemos puesto de manifiesto en las críticas realizadas, que una de las cuestiones fundamentales en la revitalización del Bilbao Metropolitano se situaba en términos de una  revisión del modelo económico en el que se apoyaba el desarrollo de la Comarca y de la modificación de las conductas sociales, de acuerdo con las expectativas deseables que se esperaba que emergieran o reforzaran la referida revisión de aquel modelo. Este punto de partida que reputamos de positivo no se ha visto reflejado en el desarrollo posterior del Plan en la medida adecuada. Porque de todo esto cabía esperar, sino un replanteamiento, sí al menos una consideración y un contraste con el papel de la ciudad y en relación con su Área Metropolitana, la redistribución de usos, en función de la nueva situación posible y la valoración, en relación con el concepto global de ciudad, de los nuevos asentamientos industriales, residenciales, terciarios… que pudieren aparecer.

f) Pues bien, ni una idea global de ciudad, ni el sentido de la misma han sido abordadas o han sido formuladas en el desarrollo del Plan Estratégico. Determinaciones tales como las que podían suponer una consideración del fenómeno de la centralidad, del papel y relaciones entre las partes de la misma, del carácter comarcal o no de la urbe no han sido cuestionadas ni debatidas en el proceso de elaboración del Plan Estratégico.

g) Todo ello apunta, en una parte, a los posibles defectos metodológicos, que hemos señalado en los apartados que anteceden. Algunas cuestiones que subyacen en ellos podrían apuntar a fallos inherentes al desarrollo del Plan. Pero por encima de estas cuestiones de, llamémoslo, mecánica, se advierten señales que inducen a pensar en importantes problemas en su concepción.

h) Esta concepción “acrítica” se ha puesto en evidencia en las oscilaciones o dudas, respecto de los usos a implantar en la Intermodal,  Abandoibarra  o Zorrozaurre. Dilemas que se han manifestado respecto de los equilibrios entre los diferentes usos a lo largo de la elaboración de los correspondientes proyectos.

i) Porque, entretanto, lo hemos dicho, se venían estudiando los grandes temas territoriales por el Gobierno Vasco, temas que deberían de haber tenido una relación transversal, transparente y no condicionada con el proceso de redacción y seguimiento del Plan Estratégico. Es decir, la resolución de la crisis no debía de pasar por hacer las conveniencias de la ciudad central sino de hacerlas ajustar, asimismo, a las necesidades y posibilidades del territorio de la Comunidad Vasca.

j) Todo ello no hace sino -junto con los otros aspectos críticos mencionados- poner el acento en el carácter de un documento al que, difícilmente, puede concedérsele el valor de un Plan Estratégico y al que habría que situar en términos de una declaración de intenciones en defensa de una actitud pública en relación a determinadas actuaciones.

k) Esta actitud o decisión pública se ha manifestado, a veces, desde un estricto voluntarismo, desde las instituciones promotoras de las referidas actuaciones que, sin perjuicio del tipo de valoración que merezcan, han tenido lugar en los importantes espacios en juego en el contexto del mismo Bilbao y su Área Metropolitana. Nótese, además, la dificultad de relacionar los conceptos de estrategia y oportunidad. Si el primero presupone análisis, estudio y determinación, el segundo propende al pragmatismo que se sitúa, en primer lugar, en la misma conceptuación de “oportunidad” aplicable a cada caso.

l) Curiosamente, las grandes decisiones permanecen, según se refleja en los propios Estatutos de la Sociedad Bilbao-Metrópoli 30, en el seno de las Instituciones a las que ni el Plan Estratégico, ni las instrucciones de su Órgano de Control pueden socavar o afectar en sus competencias. No parece, ese, el papel, precisamente, de un Plan Estratégico, cuyo carácter, en realidad, ha sido, básicamente, el de acompañar y completar, en determinados aspectos, las iniciativas tomadas por las propias administraciones e instituciones, en interés de las mismas y en defensa de sus particulares objetivos.

Es llamativa la frase de Ariella Masboungi (Responsable ante el Director General de Urbanismo, Vivienda y Construcción del Gobierno Francés) en la que se habla elogiosamente, en referencia a Bilbao, de que “El pragmatismo era necesario para sacar el máximo provecho a los medios con que se contaba, sin concertación ni reflexión previa”[36] y añade "¿Se hubiese conseguido una calidad y una concertación social mejores con más tiempo? Nada más lejos de la realidad, dada la hostilidad en contra de los proyectos y la desconfianza reinantes".

Esta idea de la oportunidad que ha presidido muchas de las actuaciones habidas en la revitalización del Bilbao Metropolitano choca, en el espacio de un territorio tan concreto y definido, con la interrogante que nos hemos planteado a lo largo de este artículo: ¿Puede procederse a una rehabilitación total de un territorio sin tener en cuenta los condicionantes históricos, geográficos y sociales del mismo? Y, aún más, ¿Qué se puede esperar de un llamado Plan Estratégico en el que la dimensión territorial, las limitaciones geográficas y la concertación con el conjunto de la sociedad no han formado parte de las premisas iniciales ni del desarrollo de todo el proyecto?

En el título del presente trabajo nos interrogamos sobre el valor del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano y si su fin real no había sido sino la concepción de un discurso. Discurso útil para proteger una estrategia diseñada desde los despachos públicos-privados con intereses específicos en la manera y el modo de producir  determinados tipos de  ciudad y, subsiguientemente, de plusvalías.

Precisamente, por su valor más discursivo que ejecutivo, el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano acumula las sospechas de su escaso o nulo valor efectivo. Pero su discurso sigue siendo, al parecer, útil para las administraciones que soportan la Asociación Bilbao Metrópoli 30. La continuidad de un Plan estratégico 2010, prácticamente desconocido, con la finalidad de "desarrollar un contexto avanzado de conocimiento, que propicie que las iniciativas empresariales altamente innovadoras se hagan realidad" y convertir a Bilbao en la "ciudad donde los sueños se hacen realidad”[37] puede explicar bastantes cosas: la promoción para la venta de "ciudad"[38], nuevas explicaciones o coartadas para la materialización urbana de los suelos de las áreas de oportunidad y, en definitiva, proporcionar argumentos para la proyección de la ciudad central, Bilbao, al margen del contexto y los condicionantes territoriales inherentes a la comarca en que se actúa.

 

Notas