LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA COMUNIDAD VALENCIANA (1986-2009)

Eugenio L. Burriel de Orueta
Departamento de Geografía – Universidad de Valencia
elbo@uv.es

Recibido: 9 de julio de 2008. Devuelto para revisión: 17 de septiembre de 2009. Aceptado: 5 de octubre de 2009.

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La planificación territorial en la Comunidad Valenciana (1986-2009) (Resumen)

La total ausencia de planificación territorial en la Comunidad Valenciana después de veinticinco años de gobierno autonómico es deliberada, consecuencia  de una posición ideológica ultraliberal contraria a la intervención pública en la ordenación del territorio; pero también de una actitud de pragmatismo oportunista por la discrecionalidad que otorga a su gestión y porque permite evitar los conflictos con los municipios que acarrea la auténtica planificación territorial. Así se deduce de la excepcionalidad que supone hoy esta situación en el contexto autonómico español, en el que la gran mayoría de las comunidades autónomas cuentan ya con planes territoriales globales y planes para los espacios subregionales más importantes. La misma conclusión se obtiene todavía de modo más claro de las actuaciones del gobierno autonómico valenciano conservador desde 1995 y en especial de un análisis detallado de sus documentos y del contenido de los planes territoriales que ha elaborado pero nunca ha aprobado. 

Palabras clave: planificación territorial. Comunidad Valenciana. España. 

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Land use planning in the Valencia Region (Spain) (1986-2009) (Abstract)

The total absence of land use planning in the Comunidad Valenciana (the Valencia Region) after twenty-five years of autonomous government is deliberate. It is a consequence of an ultraconservative ideological position opposed to public sector intervention in land use planning; but also it is an attitude of pragmatic opportunism because of the discretion of action which it permits and because it allows the avoidance of conflicts with municipal governments that would give rise to authentic land use planning.  Thus one can see the kind of exception that this situation creates today in the context of Spain, in that almost all of the autonomous Regions have regional land use plans and plans for the most important subregional areas. But one reaches these conclusions, more than anything else, based on the activities of the conservative autonomous Valencian government since 1995 and especially through a detailed analysis of its documents and the contents of some land use plans which were completed but never approved.

Key words: land use planning. Valencia Region. Spain.

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La Comunidad Valenciana en el año 2009 todavía no tiene vigente ninguna planificación territorial, ni para el conjunto del territorio ni para ámbitos de escala subregional. Es algo de difícil justificación después de más de veinticinco años de gobierno autonómico, dada la importancia creciente que en toda Europa ha ido adquiriendo la ordenación del territorio; y más aún en un espacio como el valenciano diverso, complejo y de un intenso dinamismo económico con notable impacto territorial. Desde luego contrasta con la actividad planificadora que han ido desarrollando casi todas las Comunidades Autónomas que ya cuentan con un plan o estrategia global y la mayoría también con planes subregionales, sobre todo en los espacios más frágiles o conflictivos como el litoral o las grandes áreas urbanas.

Se pretende caracterizar las distintas situaciones que ha conocido la planificación territorial en la Comunidad Valenciana entre 1986 y 2009 mediante el análisis de las políticas realizadas al respecto y especialmente de su concreción en documentos o en planes. Excepto el más antiguo, estos planes no han llegado nunca a ser aprobados y la mayoría tampoco han sido publicados, por lo que son prácticamente desconocidos incluso para los especialistas en ordenación del territorio; por ello, sólo la descripción y valoración que se realiza de cada uno de ellos puede ser ya una aportación interesante.

A partir del estudio crítico de estos documentos y planes se intenta  buscar las causas de fondo que puedan explicar esta completa ausencia de planificación territorial en la Comunidad Valenciana. No resulta fácil, porque los factores decisivos se mueven en el ámbito de una posición política no explicitada y que incluso se intenta ocultar con una serie de actuaciones que den apariencia de preocupación por la planificación territorial. Pero del análisis realizado se obtienen indicios suficientes para deducir que esta llamativa ausencia de planificación territorial en la Comunidad Valenciana es voluntaria, resultado de una posición política poco partidaria de la intervención pública en la ordenación del territorio. 

Los inicios de la planificación territorial (1986 -1995)

Las Normas de Coordinación Metropolitana

En 1986, nada más recibir la transferencia de la competencia de ordenación del territorio, el primer gobierno autonómico valenciano disolvió la “Corporación Administrativa Gran Valencia”[1]. Esta era una entidad metropolitana, con personalidad jurídica propia y distinta de las de los municipios del área, que se creó para gestionar el “Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su cintura” de 1946 porque este se concibió para un espacio metropolitano, el de la ciudad de Valencia y otros 29 municipios de su entorno[2].

Resulta extraño que un gobierno autonómico en proceso de autoafirmación renuncie a un organismo supramunicipal desde el que imponer sus criterios de planificación territorial y precisamente en el área más importante y poblada del ámbito autonómico valenciano. Esto sólo puede explicarse en el contexto del momento y en lo que había significado para los municipios la Corporación Administrativa Gran Valencia.

“Gran Valencia” tenía una estructura y un funcionamiento muy centralista y los diversos municipios, excepto el de Valencia, no contaban nada ni en la planificación ni en la gestión. Tanto el Plan de 1946 como el posterior de 1966, aunque tenían una dimensión metropolitana, plantearon la ordenación de este espacio en función de las necesidades de la expansión de la ciudad de Valencia, mientras trataban a los otros municipios de modo homogéneo sin apenas atender a sus peculiaridades. También su gestión era muy centralista, apoyada en una estructura organizativa en la que la presencia e influencia de los municipios no capitalinos era insignificante; la mayoría de la representación en el Consejo General y en la Comisión Ejecutiva de “Gran Valencia” correspondía a los diversos ministerios y a la ciudad de Valencia; así, de los ocho componentes de la Comisión Ejecutiva sólo había uno en representación de los otros municipios… ¡y designado por el Gobernador Civil!

Con la transición política, y sobre todo desde 1979 con los nuevos ayuntamientos democráticos, fueron en aumento las tensiones entre Gran Valencia y los municipios, que creían secuestradas sus competencias urbanísticas por un organismo que consideraban un residuo del régimen franquista. No hay que olvidar que los ayuntamientos veían en aquellos momentos al urbanismo como un instrumento clave para la transformación social que pretendían[3]. Y se sentían coartados por “Gran Valencia”, convertida además en esos años por su composición en un elemento de resistencia de la derecha tradicional a los cambios urbanísticos pretendidos por unos gobiernos municipales casi todos en manos de la izquierda.

Así, el único organismo con potestad supramunicipal desaparece precisamente en el momento en que los municipios empezaban a elaborar sus nuevos planes de ordenación urbana y por tanto se hacía patente la necesidad de su coordinación por la planificación territorial. Esta situación paradójica se explica, como se ha señalado, por el fuerte municipalismo del momento y por el rechazo al papel tan centralista que había jugado la Corporación Administrativa Gran Valencia.

Para dar una respuesta a la situación creada con la disolución de “Gran Valencia” el nuevo gobierno autonómico va a aprobar la Ley de 31 de diciembre de 1986 en la que se creaba un nuevo organismo metropolitano, el Consell Metropolitá de l’Horta, y se establecía la obligación de elaborar en 7 meses unas Normas de Coordinación Metropolitana.

Estas Normas metropolitanas, cuyo ámbito era la ciudad de Valencia y otros 43 municipios de la comarca de l’Horta, son el primer instrumento de planificación territorial de la Comunidad Valenciana y, lo que resulta aún más llamativo, el único que hasta ahora ha estado vigente. Aprobadas por un Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana de 18 de julio de 1988, buscaban la coordinación de los planes municipales de ordenación urbana que habían empezado a plantear los nuevos ayuntamientos democráticos de la comarca. Todos los municipios integrados en el recién creado “Consell Metropolitá de L’Horta” estaban obligados a respetar estas Normas al redactar sus nuevos planes de ordenación urbana y a modificar el planeamiento vigente en lo que se opusiera a ellas en un plazo de 18 meses.

Se han considerado “una ocasión perdida”[4], porque su planteamiento se autolimitaba a la coordinación de las políticas sectoriales con los planes urbanísticos municipales, renunciando a establecer un modelo territorial para el conjunto del espacio metropolitano[5]. Era difícil que fueran más allá, porque el PGOU de Valencia -que afectaba a la mitad  de la población metropolitana- ya estaba a punto de su aprobación definitiva cuando en 1988 se aprobaron las Normas de Coordinación Metropolitana. En los temas urbanísticos tampoco hay una coordinación efectiva respecto a los planes municipales que estaban aprobando los diversos ayuntamientos tras recuperar sus competencias urbanísticas con la disolución de “Gran Valencia”.

Las Normas de Coordinación Metropolitana contenían un extenso y documentado análisis cuantitativo y cualitativo de la situación del planeamiento y de las infraestructuras, que servía de base para una parte normativa extensa y prolija y un acompañamiento cartográfico novedoso por su amplitud y detalle. Sin embargo, la mayoría de las normas  son ambiguas y poco vinculantes, más bien “recomendaciones”. En los aspectos urbanísticos contiene sobre todo criterios generales de buen planeamiento que podrían servir casi para cualquier territorio. Con todo, clasificó y delimitó todos los suelos según su aptitud para la urbanización y su riesgo de inundación y estableció unos criterios de uso en relación con esa aptitud.

Por otro lado, aunque teóricamente eran obligatorias, no resultaban fáciles de exigir y controlar por la falta de capacidad política y administrativa del “Consell Metropolitá de L’Horta”, que era el organismo que debía desarrollarlas y aplicarlas. El rechazo municipal a cualquier ingerencia externa en sus competencias recién recuperadas y la  suspicacia entre Valencia y los demás municipios sobre el control de la institución llevaron a dotar a ésta de una estructura de equilibrios de poder entre ellos que hacía casi imposible las decisiones importantes. En ocasiones el Consell Metropolitá de l’Horta incluso llegó a informar favorablemente planes de ordenación urbana que contradecían las propias Normas.

Sin embargo, la mera existencia de las Normas de Coordinación ya fue un hecho novedoso e importante en aquel contexto tan celoso de la autonomía municipal y tan contrario a cualquier planificación territorial que la limitara. En primer lugar, porque en su cartografía estableció una propuesta de infraestructuras -carreteras y ferrocarril metropolitano- que supuso el primer estudio serio de conjunto sobre el tema. Aunque no aportaba grandes novedades, no era un simple trabajo teórico; las propuestas de carreteras se plasmaban a la vez en el I Plan de Carreteras valenciano y las de ferrocarril metropolitano fueron la base del posterior plan de modernización de Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana (FGV). Desde el punto de vista territorial, esto permitió mantener reservas de suelo para esas infraestructuras, algo imprescindible en una zona con tan fuerte presión sobre el territorio.

Pero sobre todo las Normas de Coordinación Metropolitana fueron la única referencia legal de que dispuso la Comisión Territorial de Urbanismo de la Generalitat Valenciana (CTU) para imponer su criterio frente a las pretensiones más graves de los planeamientos municipales. En aquel ambiente tan municipalista la CTU se pudo apoyar en ellas para oponerse a la construcción en zonas inundables o de especial valor natural, a las incongruencias entre planes o a las propuestas de expansiones urbanísticas irracionales. Y la cartografía de la red de infraestructuras le permitió evitar la invasión  de las reservas viarias o incluso negarse  a intentos de acceso directo a un viario básico.[6]

A pesar de sus insuficiencias, lógicas en un documento innovador y sin antecedentes, han sido hasta ahora, transcurridos veintiún años desde su aprobación, la única planificación territorial que ha estado vigente en la Comunidad Valenciana. Aunque la mayoría de sus disposiciones estén sin duda obsoletas, no hay constancia de su derogación expresa por ninguna de las leyes posteriores.

La Ley de Ordenación del Territorio de 1989 y sus instrumentos de planificación

La normativa estatal –leyes del suelo de 1956 y de 1975- había dedicado muy escasa atención a la regulación de la planificación territorial. Por ello, las comunidades autónomas tuvieron que elaborar y aprobar su propia legislación para poder ejercer adecuadamente su competencia exclusiva de ordenación del territorio. La Comunidad Valenciana fue una de las primeras -tras Cataluña (1983), Navarra (1986) y Asturias (1987)- y en 1989 aprobó su Ley de Ordenación del Territorio (en adelante LOT)[7].

Como instrumentos para la ordenación del territorio, la LOT estableció el Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana, de carácter global y para el conjunto del territorio valenciano, y los Planes de Acción Territorial, que podían ser de carácter integral para ámbitos más reducidos o subregionales o de carácter sectorial para un sector de actividad determinado.

El Plan de Ordenación del Territorio se consideraba el instrumento básico para cumplir los objetivos de la LOT cuya Disposición Transitoria Segunda establecía la obligación de presentarlo a las Cortes Valencianas para su conocimiento y debate en un plazo máximo de tres años. Pero la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, responsable de elaborar el Plan de Ordenación del Territorio, tomó pronto conciencia de la imposibilidad de disponer en ese plazo tan corto de un plan como el que planteaba la ley de 1989.

La primera dificultad derivaba de la falta de experiencia, tanto política como técnica, sobre cómo abordar la planificación territorial, cuya práctica estaba hasta entonces inédita en la administración pública española; los instrumentos establecidos en la Ley del Suelo de 1975 –el Plan Nacional de Ordenación y los Planes Directores Territoriales de Coordinación- ni siquiera se habían llegado a iniciar. Por ello resulta lógico que en todas las Comunidades Autónomas trascurrieran bastantes años desde la promulgación de sus leyes de ordenación del territorio hasta la aprobación de sus planes de ordenación territorial. Así, en Cataluña la Ley de Política Territorial es de 1983 y el Plan Territorial General de 1995, en el País Vasco la Ley de Ordenación del Territorio es de 1990 y las Directrices de Ordenación del Territorio de 1997 y en Andalucía la Ley de Ordenación del Territorio es de 1994, en 1998 se aprobaron las Bases y Estrategias de Ordenación del Territorio y en 2006 el  Plan de Ordenación Territorial de Andalucía. Es decir, lo normal en las autonomías pluriprovinciales, de mayor complejidad territorial, han sido plazos de entre siete y doce años para elaborar el plan territorial global de la comunidad autónoma.

En el caso de la Comunidad Valenciana, se añadió la enorme dificultad de elaborar un plan territorial de las características y contenido tan amplio como el previsto en la LOT de 1989. Según su artículo 7, el Plan debía contener hasta 16 ítems que exigían una gran cantidad de estudios e información; así, además de un estudio completísimo y muy detallado del medio físico tenía que recoger, por ejemplo, la “información histórica del desarrollo municipal o comarcal” o el “análisis económico real y potencial de municipios o comarcas”. Esa misma falta de experiencia práctica en planificación territorial, más una fuerte carga doctrinal propia de la época respecto al alcance de los planes, llevaron al legislador de la LOT a un tipo de plan omnicomprensivo y omniregulador de muy difícil realización y desde luego imposible en el corto plazo fijado en la ley.

 

Otro factor que contribuyó al retraso en la planificación territorial fue la prioridad política que en aquellos momentos tenía la aprobación de los planes municipales de ordenación urbana. Pese a la obligatoriedad establecida por la Ley del Suelo de 1975, a mediados de los años ochenta la mayoría de municipios valencianos carecían todavía de planeamiento urbanístico; y la aprobación de éste resultaba urgente para que los ayuntamientos pudieran ordenar y gestionar la creciente demanda urbanística de esos años y cubrir las graves carencias históricas en la dotación de servicios e infraestructuras básicos. El gobierno autonómico valenciano dedicó un gran esfuerzo de colaboración técnica y económica para que todos los municipios –y desde luego los más importantes y/o dinámicos- pudieran disponer cuanto antes de un planeamiento adecuado. La prioridad otorgada a finales de los años 80 a la planificación municipal se confirma observando la concentración de la aprobación de planes en 1988 y 1989; en estos dos años se aprobaron 178 documentos de planeamiento municipal frente a un total de 146 en los diez años anteriores (figura 1).

 El Plan de Desarrollo Urbanístico (PDU)

A principios de la década de los 90,  el gobierno autonómico valenciano se encontraba así ante un dilema de solución complicada: por un lado, no veía factible elaborar el tipo de Plan de Ordenación del Territorio previsto en la LOT en los tres años que ésta fijaba ni en otro plazo no demasiado largo; y, por otro lado, no parecía políticamente presentable cambiar una ley que él mismo había aprobado apenas dos años antes.

La salida elegida en 1991 fue obviar el Plan de Ordenación de la LOT y abordar como alternativa un Plan de Acción Territorial Integrado de Desarrollo Urbanístico que podría estar disponible en un plazo más corto[8]. Para ello se apoyó en la Disposición Transitoria Tercera de la propia LOT que facultaba al gobierno valenciano para “en tanto no esté aprobado el Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana… impulsar y aprobar Planes de Acción Territorial”.  Este Plan de Desarrollo urbanístico (en adelante PDU) se elaboró en menos de cuatro años y a principios de 1995 se dio a conocer en una extensa publicación con el título “Estrategias de Vertebración Territorial de la Comunidad Valenciana”[9].

Como marco para estas estrategias territoriales, la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes había elaborado un documentado trabajo sobre el “Arco Mediterráneo Español como eje europeo de desarrollo” porque se consideraba que este era el ámbito en el que debía de plantearse el modelo territorial valenciano; se dio a conocer en un libro publicado en 1993, dos años antes del PDU[10]. No se trataba tan sólo de un trabajo teórico con abundante aportación de información sobre este espacio; su presentación pública el 14 de abril de 19994 se acompañó con la firma de un “Acuerdo de Cooperación Interadministrativa” entre las cinco Comunidades Autónomas que conforman ese ámbito (Andalucía, Baleares, Murcia, Cataluña y Valencia) para  aunar objetivos y esfuerzos en el desarrollo del Arco Mediterráneo.

Con la mejora de la calidad de vida como objetivo de fondo de toda ordenación territorial, el PDU entendía como “vertebración territorial” el garantizar una provisión de bienes y servicios colectivos en cantidad y calidad suficiente y en la localización idónea para una accesibilidad adecuada y similar para todos los ciudadanos valencianos. Esto sólo sería posible con un sistema urbano bien jerarquizado, bien distribuido territorialmente, bien equipado de servicios y solidario con el mundo rural.

Por ello, para proponer su modelo de vertebración el PDU parte de un análisis y un diagnóstico muy completo y riguroso del Sistema Urbano Valenciano, para el que utiliza la metodología, tan cara a la geografía, de la jerarquía de los núcleos urbanos según su tamaño funcional y la delimitación de las áreas de influencia de cada núcleo urbano. No es un mero trabajo teórico ni de acumulación de un ingente volumen de información, sino que tiene una finalidad de ordenación territorial muy concreta: ofrecer una propuesta de localización de los servicios públicos básicos, bajo el principio de equidad territorial en la accesibilidad a ellos, que sirviera de marco para las políticas sectoriales de las diversas administraciones públicas. En consecuencia, el análisis y el diagnóstico del sistema urbano valenciano conducen a una propuesta de 6 niveles de centros de articulación territorial (figura 2) y a la delimitación de los ámbitos territoriales ligados a ellos para la prestación de servicios colectivos básicos de dimensión supramunicipal.

 

Esto exigió también la determinación de un sistema básico de equipamientos, que fijaba, para cada uno de los 6 niveles diferenciados en la jerarquía urbana valenciana, los diversos servicios de que debían estar dotados los nodos del sistema urbano por considerarse equipamientos indispensables para la cohesión social. El nivel 6 era el de base del sistema urbano y el que debía asegurar la disponibilidad de los servicios esenciales con una accesibilidad de entre 20 y 30 minutos desde cualquiera de los núcleos de su área de influencia.

La selección de los núcleos de base del sistema y de los servicios a acoger en cada uno de los 6 niveles de la jerarquía urbana no fue la aplicación directa del modelo ideal, sino que se fue matizando en un largo proceso de diálogo con las diversas Consellerías competentes en esos servicios para coordinarlas entre sí y para conciliar los criterios de localización singulares de cada una con los principios del modelo de máxima equidad y eficiencia territorial. Respecto a las demás administraciones la localización de los servicios en cada nivel urbano no podía ser imperativa, pero sí que se les proporcionaba un marco y unas sugerencias sobre la base de un análisis riguroso del funcionamiento del territorio.

Los principios de equilibrio territorial y de igualdad entre todos los valencianos en la localización de los servicios básicos exigieron ir más allá del sistema urbano en aquellas áreas del territorio -las del espacio rural- que carecían de núcleos urbanos con el tamaño adecuado para prestarlos o cuyos centros del nivel urbano de base estaban a una distancia superior a la considerada adecuada para una buena accesibilidad a esos servicios. Esto llevó al PDU a un riguroso análisis y delimitación de lo que llama el “Sistema Rural Valenciano” a partir de un índice sintético de ruralidad obtenido del análisis de componentes principales de doce indicadores en cada núcleo menor de 5.000 habitantes. En el espacio rural valenciano sólo residía un exiguo 3,5 % de la población, pero tenía una importante dimensión territorial e institucional porque abarcaba el 38,5 % de los municipios y el 43% del territorio.

A partir del análisis del sistema rural y de las condiciones de los núcleos rurales en cuanto a servicios disponibles, accesibilidad y centralidad, se escogieron algunos de ellos como “Núcleos de Apoyo al Sistema Rural” para localizar en ellos determinados servicios públicos básicos que no les corresponderían por su tamaño funcional; de este modo, se  pretendía mejorar la accesibilidad a esos servicios de los habitantes del espacio rural y con ello una mayor equidad territorial, estableciéndose tres niveles de núcleos de apoyo según el grado de dotaciones que acogían (figura 3).

 

Pero no bastaba con la determinación del sistema urbano y los núcleos de apoyo al sistema rural y con la asignación de los equipamientos de cada centro de articulación; el modelo de vertebración  territorial exigía garantizar la accesibilidad adecuada desde cada núcleo de población a los centros donde se debían localizar los servicios colectivos seleccionados. Para cada uno de los 6 niveles de la jerarquía urbana se estableció un tiempo máximo de desplazamiento desde cualquier núcleo de población a aquel  que era su centro en cada uno de los niveles. Esto llevó al PDU a un detallado análisis de la red de infraestructuras de comunicación existente y a la consiguiente propuesta de las actuaciones necesarias para que la gran mayoría de los núcleos de población valencianos se encontraran respecto a su centro correspondiente dentro de las isocronas valoradas como adecuadas.

La red de comunicaciones que plantea el PDU para garantizar el modelo de vertebración territorial propuesto tampoco fue un mero análisis teórico ni, como ocurre en algunos planes de ordenación, una lista de buenos deseos. Todas las carreteras autonómicas propugnadas por el PDU se habían incluido en el II Plan de Carreteras valenciano que se aprobó como Plan de Acción Territorial de carácter sectorial en marzo de 1995, a la par por tanto que el PDU. Las actuaciones necesarias en carreteras de competencia de las Diputaciones fueron objeto de convenios específicos entre la Generalitat Valenciana y cada una de las tres instituciones provinciales. Además, el II Plan de Carreteras proponía, y coordinaba con la propia red autonómica, las actuaciones viarias de competencia estatal que consideraba necesarias para la vertebración territorial. Del mismo modo se había aprobado unos años antes el plan de modernización de los Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana (FGV) para las áreas urbanas de Valencia y de Alicante.

El PDU partía de la necesidad de que la utilización eficiente del territorio se basara en un modelo territorial sostenible. Por ello, a partir de un exhaustivo análisis de todos los inventarios existentes sobre áreas de interés natural en el territorio valenciano propuso un “Sistema Valenciano de Espacios Naturales de Interés” (en adelante SVENI), una muy extensa red de espacios a proteger, 487.000 hectáreas, suponía multiplicar por más de doce la superficie entonces protegida. Además, el SVENI no era una yuxtaposición de espacios singulares de valor natural, sino que se conformaba como un sistema con cuatro niveles -Espacios Naturales Principales, Espacios Naturales Secundarios, Corredores y Filtros, y Puntos de Interés Singular- en la línea que hoy parece la más lógica en la protección del territorio.

Para obtener una ordenación territorial de la Comunidad Valenciana acorde con el modelo de vertebración deseado, el PDU culmina con unas propuestas de estrategias, cada una con varias líneas de actuación bastante concretas, en los siguientes aspectos: tratamiento conjunto de determinadas áreas de integración urbana -sea mediante la articulación física, la articulación funcional o sólo la coordinación de su planeamiento municipal-, reequilibrio territorial, articulación territorial, difusión de bienes y servicios aún no existentes, promoción del medio rural y racionalización interna de las grandes áreas urbanas.

Finalmente, el PDU concluía con la necesidad de diferir las estrategias para algunas áreas cuya complejidad o singularidad exigían la formulación previa de planes territoriales específicos. Esta planificación se debía concretar en siete Planes Territoriales urbanísticos para  lo que llama “Áreas Urbanas Integradas” y tres Planes de Acción Territorial (en adelante PAT) el PAT de Ordenación del Litoral,  el PAT del Medio Rural y, para desarrollar el SVENI, el PAT de Protección de los Espacios Naturales de Interés. Señala como prioritarios el PAT del Litoral y los planes urbanísticos de las tres principales áreas urbanas, Valencia, Alicante-Elche y Castellón.

El contenido del PDU iba por tanto mucho más allá de lo que parecía indicar su título y de la figura escogida de un PAT de carácter integrado, instrumento en principio concebido por la ley para la planificación de espacios subregionales. En realidad el PDU contenía unas auténticas directrices de ordenación territorial de la Comunidad Valenciana. De hecho, trata con rigor y amplitud los tres grandes apartados que se han considerado básicos en la ordenación del territorio y que van a ser en años posteriores el contenido central de, por ejemplo, las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco de 1997 o de las Bases y Estrategias de Ordenación del Territorio de Andalucía de 1998[11]. Estos temas básicos son: el sistema de asentamientos o sistema urbano -base de toda la ordenación territorial-, el sistema de espacios naturales de interés y el sistema de infraestructuras de comunicación para la interconexión del sistema urbano entre sí y con el exterior (figura 4).

 

Sobre esta base el PDU se constituía en el marco de referencia territorial adecuado para la formulación, desarrollo y aplicación coordinada de las políticas sectoriales de las distintas administraciones públicas, sugería los ámbitos urbanos de preferente localización de los equipamientos supramunicipales y permitía la coordinación del planeamiento urbanístico municipal. El Plan de Acción Territorial de Desarrollo Urbanístico (PDU) salió a información pública por un plazo de dos meses a finales de abril de 1995, en vísperas de las elecciones autonómicas, y su calendario preveía su aprobación definitiva en mayo de 1996. La Comunidad Valenciana hubiera dispuesto así -en un plazo de siete años tras su Ley de Ordenación del Territorio, similar al que necesitaron el País Vasco, Andalucía y Cataluña- de un instrumento de planificación territorial global equiparable al que van a aprobar en los años siguientes estas Comunidades Autónomas. El PDU era, sin duda, un instrumento que permitía decisiones operativas para la ordenación del territorio valenciano y que sentaba las bases de la planificación de desarrollo necesaria; pero nunca se aprobó. 

La marginación de la planificación territorial (1995-2009)

En junio de 1995 el gobierno de la Comunidad Valenciana pasó del Partido Socialista, que lo había ejercido desde el inicio de la autonomía en 1982, al Partido Popular que ha gobernado desde entonces. El cambio político supuso un giro radical en la política de planificación territorial: durante los primeros diez años prácticamente desapareció de la agenda política y a partir de 2005 aunque se han presentado varios proyectos de Planes de Acción Territorial ninguno de ellos ha sido aprobado todavía.

El olvido del PDU

El gobierno conservador  decidió ignorar todo el trabajo anterior y arrinconó el PDU sin ni siquiera resolver la información pública; ya no se volvió a hablar de él, como si nunca hubiera existido. En 1996 se contrató con una consultora privada una asistencia técnica para elaborar el “modelo territorial de la Comunidad Valenciana”[12] que tenía que “definir las directrices de la política territorial de la Generalitat para los próximos años”[13].  Ante las críticas recibidas por repetir un trabajo que ya había hecho el PDU, la justificación esgrimida fue que se trataba de un “compromiso electoral del PP” y que el PDU “no era más que un avance”[14] (lo que era inexacto porque era ya un plan en información pública).

Llama la atención esta decisión porque difiere de la actitud que la misma Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes tuvo en relación a los demás planes importantes puestos en marcha por el gobierno anterior: los mantuvo en lo fundamental, consiguiendo que con el paso el tiempo fueran vistos como si hubieran sido sólo suyos. Así actuó con el II Plan de Carreteras, con el I Plan de Director de Saneamiento y Depuración, con los proyectos de la red de metro y tranvía para Valencia y para Alicante, con los planes de ayudas al transporte en las áreas rurales… Este pragmatismo político de aprovechar los planes existentes y apropiárselos luego, choca con el rechazo absoluto al PDU de 1995 que, además, no había suscitado conflictos significativos durante su gestación. La única explicación es que obedecía a un rechazo a la existencia misma de la planificación territorial.

Esta suposición se confirma al observar las actuaciones realizadas en desarrollo de este encargo. El plazo contractual para la entrega del trabajo de la consultora era de veintidós meses que se cumplían en febrero de 1998 y constaba de dos etapas, una primera de formalización del modelo territorial y otra de adaptación y tramitación del citado modelo a las determinaciones legales previstas; y el plan territorial debía ser aprobado por el gobierno valenciano a finales de 1998[15]. No sólo no se cumplieron estos plazos sino que del trabajo de la consultora sólo se han conocido dos publicaciones muy generales y, como se verá, aparentes en su forma pero nada operativas; y trece años después el modelo territorial de la Comunidad Valenciana todavía no ha sido ni siquiera presentado. Y ello sin que se haya tenido noticias de quejas o malestar en la Consellería por los magros resultados de un contrato con tan elevado presupuesto.

Hay pues una evidente inactividad en la política territorial y una pasividad ante los incumplimientos de la asistencia técnica. Es una prueba bien elocuente de que con el rechazo del PDU y el encargo de un nuevo modelo territorial el nuevo gobierno valenciano sólo pretendía dar la apariencia de seguir interesado en la planificación territorial, pero no tenía voluntad de abordar una ordenación del territorio realmente operativa.

Las “Bases para el Consenso” del año 2000

El primer producto conocido del encargo de 1996 a la consultora fue un folleto -de 44 páginas, poca letra y mucho colorido- publicado por la Consellería en el año 2000, (aunque no lleva año, ni pie de imprenta) con el título “El modelo territorial de la Comunitat Valenciana. Bases para el consenso. Un diagnóstico percibido sobre el territorio valenciano”. Es sólo el resultado de una encuesta que pretendía “detectar las opiniones, las actitudes y la visión sobre el estado actual y sobre el futuro del territorio valenciano”[16].

La encuesta, constaba de 583 cuestiones sobre temas territoriales y se envió a un total de 1.002 instituciones, de las que algo más de la mitad corresponde a los ayuntamientos valencianos y el resto a “colectivos sociales, empresas, sindicatos, grupos ecologistas, centros de investigación, colegios profesionales y personalidades relevantes que cubren la totalidad del espectro social y administrativo de la Comunidad Valenciana”[17].

A pesar de su escasa aportación a la ordenación del territorio después de cinco años de espera, es interesante analizar los resultados de esta encuesta porque permiten entender algunas de las razones de la (no) política de planificación territorial del gobierno conservador valenciano. Llama la atención especialmente el fuerte contraste entre la valoración de los problemas del territorio que hacen los ayuntamientos y la que hacen los expertos y los colectivos sociales minoritarios sensibilizados.

La mayoría de los ayuntamientos apuestan por la continuidad del crecimiento urbanístico -incluso la mitad de ellos por un crecimiento fuerte-, ven el planeamiento como un obstáculo para su desarrollo y les parecen problemas menores los excesos de suelo residencial o industrial. En esto, sin embargo, parecen coincidir con la actitud mayoritaria de la población: la encuesta confirma que el debate sobre el desarrollo urbano queda reducido a un grupo muy escaso de ciudadanos; la mayoría sólo participa cuando ven afectados directamente sus intereses particulares, mientras que permanecen indiferentes ante procesos que inciden decisivamente en las condiciones de su entorno.

En los municipios costeros, los grupos sociales, incluidos los empresariales, consideran deseable un cambio del modelo turístico, mientras que los ayuntamientos apuestan en mayor medida por el crecimiento, incluso en las zonas más urbanizadas del litoral; y aunque expresan una cierta preocupación por algunos de los efectos territoriales del modelo turístico, no lo hacen por las causas que subyacen en ellos. Los ayuntamientos no perciben como problemas los asociados a la baja calidad urbanística de los espacios turísticos, como el excesivo crecimiento y suelo clasificado, las altas densidades constructivas, el deterioro costero, la escasez de oferta complementaria…; esto se contrapone frontalmente con la opinión de los expertos para los que la falta de atractivo urbano y de calidad territorial es el problema básico.

En cuanto a los factores para el desarrollo económico los ayuntamientos valoran sobre todo la disponibilidad de suelo industrial y la alta accesibilidad y en cambio muy poco los que hoy se consideran como los más eficaces: la existencia de tejido empresarial tradicional, la disponibilidad de mano de obra cualificada, la dotación en servicios empresariales o unas condiciones ambientales atractivas.

Problemas importantes a los ojos de los ayuntamientos, como las limitaciones impuestas por el planeamiento al crecimiento urbano e industrial, son precisamente los aspectos menos criticables para los otros encuestados. Todos dicen aceptar la necesidad de la coordinación de los planes municipales y de unas directrices coordinadoras; pero el problema lo ven siempre en los planes de los demás y no en los de su municipio.

Con las actitudes respecto al territorio que se desprenden de esta encuesta, tanto en las instituciones locales como en una mayoría social, no resulta extraño que desde una posición política ultraliberal y populista se haya optado por marginar la planificación territorial, que supone siempre limitaciones al crecimiento y pone en valor factores cualitativos como estrategia de futuro frente a los cuantitativos del beneficio a corto plazo.

Las “Hipótesis del modelo territorial” de 2002

La Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes publicó en 2002 un libro titulado “Hipótesis del modelo territorial de la Comunidad Valenciana”[18]. Este es un trabajo bastante más extenso que el anterior y que de algún modo trata los tres grandes componentes habituales de la estructura territorial: el sistema urbano, el sistema de espacios naturales y el sistema de infraestructuras de comunicación.

Se trata de un producto muy aparente, lleno de títulos sugerentes para los diversos apartados o para las líneas de actuación que plantea, pero con poco contenido detrás. Fundamentalmente es un catálogo de propuestas, muy bien “presentadas” formalmente, pero que no van acompañadas de un estudio riguroso que las justifique, ni de análisis de su viabilidad, ni de compromisos institucionales para abordarlas. Tampoco se establece una valoración y jerarquización de las propuestas que pudiera llevar a programar unas prioridades y unos plazos, dado que sólo sería posible plantearse unas cuantas de ellas en los plazos de una planificación mínimamente realista.

En el apartado relativo al sistema urbano no se explica la selección de núcleos realizada, ni hay niveles en la jerarquía urbana, ni se aporta justificación alguna del modelo… e incluso ni siquiera parece haber un modelo. Es la sucesión de un conjunto de títulos atractivos para supuestos proyectos: “El Cabanyal. Barrio de oportunidad”, “El corredor -o “el triángulo” en Castellón- de la innovación”, “La ciudad lineal de la industria”, “La ciudad de las playas”, “La senda del mar”, “El tren ligero de la costa”… Fundamentalmente se limita a señalar grandes áreas estratégicas -bastante evidentes a esa escala tan general- y a plantear para ellas unos posibles destinos muy genéricos; así, por ejemplo, las que llama “espacios para la nueva economía” serían para “acoger áreas de actividad de tipologías muy diversas orientadas tanto a facilitar la localización de empresas ya existentes como a proporcionar emplazamientos adecuados para nuevos emprendedores”[19]. La gran mayoría de las propuestas son, como dice el título del libro, meras “hipótesis”; detrás de esas denominaciones atractivas no parece existir ningún proyecto concreto, ni genérico; son sólo “áreas estratégicas”, como grandes espacios de oportunidad para el negocio.

El apartado de las infraestructuras de comunicación es muy escueto y se limita a recoger las existentes y no hace ninguna aportación destacable; resulta lógico si no se parte de un modelo territorial que oriente las decisiones a adoptar.

 El sistema de espacios naturales, que titula “Las señas de identidad de nuestro territorio”, es más completo y ofrece una mayor concreción. Las que denomina “Áreas Estratégicas de Conservación” se corresponden con los Espacios Protegidos ya existentes, sin nuevas propuestas. Distingue luego unas “Áreas Recreativas”, que vienen a coincidir casi exactamente con los “Espacios Naturales Secundarios”  incluidos en su día en el SVENI por el PDU; aunque las caracteriza por su “calidad paisajística y su atractivo natural”, les asigna una función básicamente productiva –“canalizar las demandas de ocio en contacto con el medio físico”[20]- dejando en plano subordinado su condición de espacios a proteger por sus valores naturales. Se delimitan también unos “Corredores Ecológicos” que no coinciden con los recogidos en el SVENI ni con su función de conexión ecológica, sino que parecen más bien recorridos por las zonas de interés natural o paisajístico pues, además de cursos fluviales y vías pecuarias, incluyen caminos rurales y carreteras locales.

Sí que resulta novedosa la inclusión de un apartado dedicado al paisaje en el que se señala la importancia de las “unidades paisajísticas” para el diseño del territorio. Diferencia cuatro tipos de unidades paisajísticas en el territorio valenciano, pero no justifica la tipología escogida con ningún estudio previo.

La principal aportación de esta publicación es la fijación de los instrumentos de planificación que deberían desarrollar estas hipótesis. En primer lugar, los que denomina “Planes Territoriales a  escala intermedia”, que equivaldrían a los PAT de carácter integrado de la LOT de 1989. Se les califica como el instrumento básico para la ordenación territorial de escala supramunicipal y su ámbito serían las “Áreas Funcionales”. En el texto no se indica cuáles son éstas, que sólo aparecen, sin ningún análisis ni justificación previa, en un mapa en el que se diferencian y delimitan 15 “Áreas Funcionales” [21] (figura 5). Para cada una de ellas habría que elaborar el correspondiente Plan Territorial; de hecho, los PAT que se han ido elaborando a partir de 2005 van a coincidir sustancialmente con esas áreas funcionales[22].

 

Propone además otros instrumentos no formalizados que denomina “Proyectos de dinamización”, divididos en “Proyecto Metropolitano” –a aplicar a cada una de las grandes áreas urbanas de las tres capitales provinciales-  y “Proyecto Ciudad” –para las ciudades medias y los “nodos turísticos”-. No se trataría de instrumentos de carácter administrativo, sino de herramientas específicas “que permitan identificar de forma imaginativa y participativa proyectos estratégicos para la transformación de la ciudad en un marco de reflexión amplio”[23].

Del mismo tipo serían los “Proyectos Singulares de Interés Regional” que se consideran claves en cuanto “motores del cambio territorial que se propone”; serían instrumentos de intervención directa para las propuestas que fueran macroproyectos que exigen “elevado consenso institucional y un planteamiento estratégico a largo plazo”[24]. La iniciativa sería de la Generalitat Valenciana; pero su realización debería contar con la participación activa de diversos niveles y departamentos de las otras administraciones públicas así como de la iniciativa privada. Como ejemplo de Proyecto Singular se cita la llamada “Ruta Azul” en el espacio litoral entre Valencia y Sagunto.

El claro predominio de la imagen y de sugerencias atractivas pero insustanciales parece situar este documento más como una operación de marketing y de apariencia de interés por la planificación territorial que como un instrumento para sentar las bases de una intervención efectiva en la ordenación del territorio. Se puede concluir que entre 1995 y 2004 hay una clara marginación de la planificación territorial en la Comunidad Valenciana, que no parece ser una casualidad.

Planes de Acción Territorial, pero sólo sobre el papel (2005 -2009)

En el año 2004 el gobierno autonómico valenciano aprobó una nueva normativa de ordenación del territorio, la Ley 4/2004 de 30 de junio de la Generalitat de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (en adelante LOTPP). Esta ley establece un nuevo instrumento de ordenación global, la “Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana”, en sustitución del Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana de la LOT de 1989. Y mantiene los Planes de Acción Territorial de carácter integrado como instrumentos para la ordenación de espacios supramunicipales; a lo largo del texto legal especifica la obligación de aprobar tres de ellos, aunque se cuida de no señalar plazos: el PAT del Litoral de la Comunidad Valenciana (artículo 15.1), el PAT de Protección de la Huerta Valenciana (artículo 22.6) y el PAT del Sistema Rural Valenciano (artículo 22.3), que ya habían sido señalados como imprescindibles y urgentes diez años antes en el PDU.

En 2005, al año de aprobarse la LOTPP, la ahora denominada Consellería de Territorio y Vivienda[25] sacó a información pública tres Planes de Acción Territorial de carácter integrado: el PAT del Entorno de Castellón (PATECAS), el PAT del Entorno Metropolitano de Alicante y Elche (PATEMAE) y el PAT de la Vega Baja. Parecía por tanto que, tras diez años de pasividad, se había decidido al fin abordar la ordenación territorial mediante unos cada vez más imprescindibles planes de escala metropolitana o comarcal, sin esperar a disponer de la más compleja “Estrategia Territorial” de todo el territorio. En 2006 se presentó el PAT del Litoral de la Comunidad Valenciana y en 2008 el de Protección de la Huerta de Valencia, dos de los tres que eran obligatorios en la LOTPP. Pero ninguno de estos planes ha sido hasta ahora aprobado definitivamente, a pesar de que han transcurrido ya más de cuatro años desde la salida a información pública de los tres primeros PAT, de los que apenas se ha vuelto a hablar[26].

Estos planes fueron presentados por el gobierno valenciano a la opinión pública con mucho aparato propagandístico, algunos incluso en varias ocasiones, con anuncios de supuestas actuaciones estratégicas de sugestivos títulos. Pero luego pasaron al olvido y ni se han aprobado ni se habla de ellos; y mientras tanto el territorio sigue “ordenándose” sin criterios supramunicipales. La aprobación de estos planes parece obedecer a una mera operación de marketing –ante la imagen negativa que acarrearía la renuncia expresa a la ordenación del territorio- y se “vende” una planificación que no hay voluntad de hacer efectiva.

A pesar de la falta de vigencia de estos PATs se ha considerado interesante proceder a su análisis para valorar el tipo de planificación planteada por el gobierno valenciano después de tantos años de espera. De este análisis se concluye que se trata de unos planes muy poco operativos, lo que confirmaría la falta de voluntad política de establecer una ordenación efectiva del territorio.

- El PAT del Entorno de Castellón (PATECAS), el PAT del Entorno Metropolitano de Alicante y Elche (PATEMAE) y el PAT de la Vega Baja.

En estos tres PAT el análisis y el diagnóstico son correctos y los objetivos, estrategias y líneas de actuación aceptables (PATECAS), bien organizadas (PATEMAE)  o incluso muy adecuadas (PAT de la Vega Baja). Pero luego casi siempre se limitan a unas orientaciones generales y a sugerencias o “propuestas” de posibles actuaciones. El apartado normativo, el decisivo para la eficacia de cualquier plan, está poco desarrollado y casi nunca es vinculante en los aspectos concretos y de manera singular en los temas claves de la ocupación del suelo y del desarrollo urbanístico.

Es  decir, son planes que siguen conteniendo básicamente unas determinaciones muy genéricas propias de la escala global de unas “estrategias” y no las determinaciones concretas y directamente operativas que corresponden a la planificación de escala subregional. Siguen dejando la iniciativa, la concreción y el compromiso a la escala local de los Planes Generales Municipales, sin ni siquiera una obligada coordinación de éstos ni un marco limitador concreto para sus decisiones.

En los espacios de valor natural estos PATs avanzan algo en relación a los espacios protegidos ya existentes. Así, el PATECAS dice que se “deberán proteger las áreas naturales de interés identificadas en el PAT” (artículo 16); y el PATEMAE obliga a los planes municipales a clasificar como suelo no urbanizable los tres “Corredores Naturales” que identifica, no permitiendo actuaciones incompatibles con esa función de corredor natural (artículo 33). En relación a las infraestructuras propuestas, algunos de estos planes incluyen y cartografían los suelos de reserva viaria o de afección.

En cambio, en lo relacionado con los desarrollos urbanísticos se limitan a establecer criterios muy generales -a interpretar luego por el planeamiento municipal- o a grafiar en los planos unas áreas, grandes manchas poco definidas casi siempre, de recomendada localización de un determinado uso. Así, en la normativa urbanística del PATECAS se dice que “se procurará la localización de los desarrollos residenciales (o los industriales o los terciarios) que se prevean en los planes urbanísticos en las zonas consideradas como suelo de vocación residencial (o industrial o terciaria) en el Plan” (artículos 47.1, 49.1 y 51);  a esto añade la necesidad de un tratamiento adecuado de las zonas de borde urbano o de las lindantes con entornos naturales de interés y el obligado “respeto a las prohibiciones y limitaciones” de las legislaciones sectoriales (artículo 47.2, 3 y 4). Estas son las únicas disposiciones en relación con el desarrollo urbano… a pesar de un adecuado diagnóstico previo del crecimiento desordenado y descoordinado de la zona y sus consecuencias.

Las propuestas del PATECAS son un catálogo de sugerencias, de “ideas” más o menos aparentes, pero sin estudios rigurosos ni proyectos ni compromisos que los respalden. Incluso en no pocos casos en franca contradicción con los planes urbanísticos que están aprobando los municipios con el beneplácito de la Generalitat. Así, por ejemplo, la propuesta denominada “Citrópolis” plantea el interés de proteger y ordenar la llanura agrícola dedicada al cultivo del naranjo de la Plana de Castellón; pero es pura teoría, porque no establece ninguna protección efectiva, ni incentivos para el mantenimiento de este cultivo en abandono acelerado en los últimos años[27], ni impide su clasificación como suelo urbanizable por los planes municipales que se tramitan por los ayuntamientos. Es decir, de nuevo una idea “bonita”, atractiva, pero pura apariencia porque no hay detrás ningún proyecto pensado y viable, ni voluntad real de que se aplique. Lo mismo se puede decir de la fantasiosa propuesta de conversión de La Vilavella en un “centro de atracción turístico” sobre la base de sus antiguos balnearios.

El PATEMAE refleja también con claridad la misma filosofía política de quedarse en grandes orientaciones y sugerencias de actuaciones, que en realidad pretenden ocultar la renuncia a la ordenación efectiva del territorio desde el ámbito público. En su estrategia normativa dice que “el Plan opta por la “coordinación flexible” y que opera “en un marco referencial”. Y en relación a la ordenación urbanística afirma que “ha optado por  minimizar su intervención sobre los planes vigentes y en especial sobre los planes generales municipales”, orientando sus determinaciones “como marco de referencia o criterio a considerar para próximos planeamientos”[28].

En consecuencia con ello, los ocho criterios de planificación que el PATEMAE establece para el Suelo No Urbanizable “son determinaciones orientativas, no vinculantes” que no se aplican a los planes actuales[29]; y el “modelo de crecimientos urbanos” se limita a orientar sobre las áreas más favorables para acoger los crecimientos… que han de desarrollar y zonificar los Planes Generales Municipales. Hay, en este caso de manera explícita, una renuncia voluntaria a incidir sobre la ordenación actual del territorio, mientras que la ordenación futura se deja a la suma de unos planes municipales que gozan de una enorme discrecionalidad; esto contrasta con la urgencia de los problemas detectados en el diagnóstico que en gran medida son consecuencia precisamente de esta falta de coordinación del planeamiento local.

Del mismo modo, son sólo indicativas las ubicaciones alternativas que se señalan para las “Zonas de Actividades Logísticas” (ZAL), para las “áreas de reserva estratégica industrial” o para los denominados “proyectos estratégicos”, detrás de los cuales tampoco parece haber ni un estudio riguroso previo ni proyecto de administración alguna.

El PAT de la Vega Baja es quizás el que tiene un mejor diagnóstico y unas propuestas más territorializadas y adecuadas. Su normativa urbanística explicita unos criterios que, aunque muy generales, podrían conducir  a evitar la ocupación excesiva, desordenada y dispersa que ha caracterizado a este territorio; pero de nuevo quedan descafeinados al establecerse que sólo serán obligatorios en los planes municipales futuros. Una vez más, el plan se queda en unos principios cuya concreción local puede ser interpretada de modo muy flexible. Así se dice que “desde el planeamiento local coordinado se deberán fijar límites al crecimiento urbano”[30]. ¿A qué se refiere con ello? ¿No es acaso precisamente en el PAT donde hay que establecer esa coordinación del planeamiento municipal?

Parece evidente que estos PATs, aunque finalmente fueran aprobados, no tienen capacidad para una eficaz ordenación del territorio, porque no marcan límites a los desarrollos urbanos municipales salvo los inevitables de las legislaciones sectoriales (de aguas, costas…), ni establecen ordenaciones obligadas de aplicación directa para los planes municipales, ni fijan localizaciones concretas para equipamientos de carácter supramunicipal.

- El PAT del Litoral Valenciano

El mismo corto recorrido ha conocido el PAT del Litoral Valenciano (en adelante PATL), uno de los tres que la LOTPP señalaba como de obligada elaboración: se presentó “a bombo y platillo” en febrero de 2006 cuando salió a información pública por un plazo de dos meses; pero más de tres años después tampoco ha sido aprobado ni se ha vuelto a hablar de él. Y ello a pesar de que ya en aquella fecha era un clamor el retraso en ordenar el espacio sin duda más problemático del territorio valenciano, por la enorme presión urbanística que sigue recibiendo pese a su evidente deterioro, fragilidad ambiental, congestión… De hecho, todas las demás comunidades autónomas litorales disponían ya en 2006 de un plan de ordenación para su espacio costero[31].

Su contenido muestra también una escasa voluntad de intervenir en la ordenación del litoral valenciano y de cambiar el modelo desarrollista “espontáneo” anterior. Aunque en su análisis y diagnóstico asume un discurso conservacionista, este es, una vez más, de cara a la galería; porque en su parte propositiva no sólo no hay medidas efectivas para garantizar su protección, sino que las principales medidas son desarrollistas, dirigidas a “abrir nuevas fronteras, nuevos espacios y ámbitos donde la actividad inmobiliaria pueda proseguir sin dificultades ni limitación”, como se señala en las alegaciones al PATL presentadas por el Colegio de Arquitectos de la Comunidad Valenciana[32].

El PATL no sólo no adopta decisiones para revertir la situación existente, sino que tampoco se plantea conservar los espacios litorales que quedan libres. Así, no suspende la aprobación de nuevos Programas de Actuaciones Urbanísticas (PAIs) durante la tramitación del PATL, como sería lógico en un plan proteccionista y por tanto restrictivo. Tampoco se impide la reclasificación de los escasos suelos aún no urbanizables. E incluso establece que su normativa no se aplicará a los planes municipales en tramitación, bastando para ello con que estuvieran en exposición pública cuando, en su día, se apruebe el PATL; esto implica renunciar a moderar las desmesuradas propuestas municipales de estos últimos años que son todavía provisionales; un ejemplo bien significativo sería el de los dos enormes PAIs en trámite en Cullera sin haberse aprobado definitivamente su Plan General (más de 8 millones de m² de suelo reclasificado, unas 14.000 nuevas viviendas y dos campos de golf) que terminarán con el espacio costero todavía libre en la zona sur de este municipio. Además, de este modo se estaría abriendo un nuevo “efecto llamada” a reclasificar rápidamente más suelo no urbanizable en el litoral… ¡por si a algún ayuntamiento todavía le quedaba algún espacio costero libre!

Es decir, pese a su discurso conservacionista, el PATL apuesta por dejar fluir la inercia de colmatar el litoral. Lo único que acepta que quede libre del proceso urbanizador son los espacios que no se podía atrever a tocar por estar ya protegidos: los ya declarados Parques Naturales, los incluidos en el Catálogo de Espacios Húmedos o los calificados como de grave peligro de inundación en el “PAT de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de inundación en la Comunidad Valenciana” (PATRICOVA). Como contraste se podría recordar que el plan del litoral de Cataluña excluye del proceso urbanizador todo el suelo no urbanizable del litoral y también la mayor parte del suelo urbanizable no delimitado por un programa de actuación; incluso permite analizar con los municipios la posibilidad de proteger suelos urbanizables ya delimitados pero sin desarrollar[33]. 

El programa de actuaciones propuestas parece una operación de rescate de proyectos ya “vendidos” con anterioridad y que pese a ello nunca han pasado de la fase de mera sugerencia; así, por ejemplo, la llamada “Ruta Azul” entre Valencia y Sagunto, sobre la que el gobierno valenciano ya estaría trabajando en mayo de 2002 según anunciaba el propio Presidente de la Generalitat Valenciana Eduardo Zaplana[34], que reaparece en 2006 en el PATL… y de la que no se ha vuelto a saber nada más. Predominan las propuestas orientadas a generar nuevos y enormes desarrollos inmobiliarios extensivos como “Mundo Ilusión” o la antes citada “Ruta Azul”. Sorprendentemente el PATL califica a estos proyectos como “modelos territoriales que mejorarán déficits observados” y “operaciones estratégicas que contribuirán a la proyección internacional de la Comunidad Valenciana”; y desde luego, están en abierta contradicción con el modelo de ocupación intensiva que el PATL dice querer potenciar. La “Vía Litoral”, su proyecto estrella –tampoco novedoso porque ya aparecía en el Catálogo de Vías Pecuarias o en el proyecto denominado “Vía Augusta”- es una idea muy aparente, pero sólo una línea en un mapa detrás de la cual no había, una vez más, ni proyecto concreto ni análisis de viabilidad.

- El PAT de Protección de la Huerta de Valencia

 En 2008 salió a información pública el PAT de Protección de la Huerta de Valencia, otro de los especificados como de aprobación obligatoria en la LOTPP; con una excelente presentación formal, contiene un estudio bastante más sólido que los anteriores aunque bastante sesgado hacia los aspectos paisajísticos. Define bien los valores de la huerta y la diversa situación de calidad actual de las diferentes zonas y los niveles de protección a aplicarles.

Sin embargo, de nuevo queda en duda la voluntad de hacer efectiva la protección que se dice pretender y que se deduce como urgente del diagnóstico. Porque no establece unas medidas cautelares que impidan nuevas reclasificaciones de suelo de la Huerta mientras se debate y se aprueba este PAT y no se enfrenta abiertamente con las agresivas pretensiones de expansión urbanizadora de los Planes Generales Municipales provisionales de Alboraya y de Valencia, los municipios en que subsisten los espacios de huerta más valiosos; y se da por perdida la huerta de Catarroja afectada por el megalómano proyecto del PAI Nou Mil.leni, que no está incluida como zona a proteger.

De este modo, el PAT de Protección de la Huerta no manda un mensaje claro y decidido de conservación a ultranza de las áreas de la huerta con mayor valor y/o en mayor riesgo de desaparición que aún se conservan, con lo que difícilmente va a cumplir su finalidad básica de protección de este espacio tan significativo. De manera acertada se ha definido como un plan que “anticipa reflexiones pero pospone actuaciones”[35]; unas actuaciones que ya son ciertamente muy urgentes, después de tantos años de anunciar, amagar y no presentar un plan protector de la huerta. Es significativo señalar que en 2001 se presentó a las Cortes Valencianas un proyecto de ley de protección de la Huerta mediante una Iniciativa Legislativa Popular apoyada por 117.000 firmas, más del doble de las 50.000 necesarias; y fue rechazada por los votos del grupo parlamentario del Partido Popular porque, arguyeron, de inmediato iban ellos a presentar una ley con el mismo objetivo[36]

La Estrategia Territorial Valenciana

La LOTPP sustituyó el  “Plan de Ordenación del Territorio” de la LOT de 1989  por una “Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana” y lo justificaba en la necesidad de abandonar “la idea de una ordenación del territorio rígida… que estuvo en auge en la década de los ochenta” para apostar por “planteamientos basados en estrategias territoriales”. Esta había sido ciertamente la pauta seguida por la mayoría de los planes territoriales  desde mediados de los años 90, como por ejemplo las Directrices del País Vasco o la Estrategia Territorial de Navarra; y esta era ya la orientación del PDU valenciano de 1995, que sin embargo fue desechado por el nuevo gobierno autonómico conservador… para volver a un instrumento de ordenación similar pero con muchos años de retraso.

El gobierno valenciano estaba obligado a la elaboración y aprobación de la Estrategia Territorial, que había de establecer “los objetivos, criterios y directrices para la ordenación territorial de la Comunidad Valenciana” (LOTPP, artículo  37.1), aunque  no se fijaba para ello plazo alguno. Cabía esperar su rápida aprobación, dado que su contenido era idéntico al “modelo territorial” encargado en 1996, que en junio de 2002 ya se decía que en los meses siguientes este modelo sería sometido al preceptivo debate político y social previo a su aprobación[37] y que en abril de 2003 se afirmaba por la propia consultora que “el documento que define el modelo territorial de la comunidad está casi terminado”[38]. Pero cinco años después de la LOTPP y trece del contrato con una consultora para elaborar el modelo territorial, la Estrategia Territorial todavía no ha sido aprobada.

Hasta varios años después de la LOTPP no se empezaron a dar pasos públicos en relación con la Estrategia Territorial. Entre octubre de 2008 y marzo de 2009 se celebraron cinco “Jornadas de  expertos” en diferentes aspectos del territorio, cuyas aportaciones y propuestas, se decía, serían tenidas en cuenta en la Estrategia Territorial; las reuniones de expertos fueron objeto, como siempre, de una amplia campaña de propaganda, con una llamativa presentación pública y abundante difusión en los medios de comunicación. Estas Jornadas han dado lugar a la publicación de un nuevo libro[39], en el que se recogen 87 recomendaciones, lógicamente de carácter muy general por el tipo de reuniones y su escasa duración de apenas unas horas… eso sí, seguidas siempre de una rueda de prensa, Tras anunciarse como inminente desde mayo de 2009, la Estrategia Territorial se ha presentado por fin el 11 de noviembre de 2009, señalando que su aprobación se podría producir en el plazo de un año[40].

En todo caso, el contenido de la Estrategia Territorial sería tan sólo “identificar objetivos y acciones estratégicas de la Comunidad Valenciana en el contexto español y europeo”, definir “una estructura territorial”, “las características de las áreas funcionales y sus ámbitos” o los criterios “para la coherencia de políticas sectoriales entre sí y con la planificación territorial”, o dar referencias “para las estrategias territoriales de escala subregional… (LOTPP, artículo 37.1). Es decir, si finalmente se aprueba pronto la Estrategia Territorial, no añadirá  nada significativo que no estuviera ya hace catorce años en el PDU. Y para ser operativa necesitará de su concreción en unos PATs integrados para ámbitos subregionales que -al menos por lo que se ha visto en los hasta ahora presentados pero nunca aprobados- no parecen haberse planteado para una intervención decidida en la ordenación del territorio valenciano.  

Conclusiones

1. La Comunidad Valenciana no tiene, después de más de veinticinco años de gobierno autonómico, ninguna planificación territorial vigente, ni unas directrices globales para el conjunto del territorio ni planes para espacios de escala subregional.

2. En una primera etapa, hasta 1995, parece haber existido voluntad de intervenir desde el gobierno autonómico en la ordenación del territorio. Pero no llegó a traducirse en planes con vigencia, salvo las Normas de Coordinación de 1988 para el ámbito metropolitano de Valencia. Y cuando por fin se dispuso del PDU, unas auténticas directrices territoriales de la Comunidad Valenciana, éste quedó completamente olvidado con el cambio de signo político del gobierno valenciano.

3. Desde mediados de 1995, la planificación territorial queda claramente marginada por el gobierno autonómico conservador que en catorce años no ha aprobado ningún instrumento de planificación territorial; aunque haya intentado mantener las apariencias con la esporádica elaboración de documentos y de planes que no son luego aprobados.

4. Que esta ausencia de planificación territorial no es una casualidad sino el resultado de una opción política deliberada se puede deducir, en primer lugar, de la comprobación de que hoy es una anomalía en el contexto autonómico español. Después de tanto tiempo ya no se puede atribuir, como en los primeros años, a las dificultades iniciales de una inexperiencia planificadora. La gran mayoría de las comunidades autónomas -y desde luego las de mayor dinamismo económico y territorial- han ido aprobando sus estrategias, directrices o planes territoriales globales y luego también planes para las principales áreas de sus territorios[41].

Y en esos planes territoriales se establecen normas que, con mayor o menor amplitud, pretenden servir de marco regulador para el planeamiento municipal, fijando límites zonales o cuantitativos de suelo y de viviendas e impulsando determinados desarrollos descentralizadores o de oferta de vivienda pública. Tampoco cabe achacarla ya a la necesidad de dar prioridad al planeamiento urbanístico municipal; al contrario, la praxis del gobierno conservador de desvirtuación del planeamiento municipal[42] se traduce en estos años en una disminución significativa del número de planes municipales aprobados (figura 1).

5. Que la ausencia de planificación territorial en la Comunidad Valenciana es deliberada se confirma aún más tras el análisis realizado de las actuaciones del gobierno autonómico entre 1995 y 2009.

a) Entre 1995 y 2004 la planificación territorial queda claramente relegada. Tras el rechazo del PDU elaborado por el gobierno anterior, se contrató en 1996 a una consultora privada para elaborar un “modelo territorial”; pero del trabajo de ésta, que tenía que estar terminado a principios de 1998, sólo se ha conocido después de tantos años dos publicaciones: los resultados de una encuesta sobre valoraciones territoriales y un libro de “hipótesis territoriales” que contiene un catálogo de sugerencias “aparentes” pero sin bases sólidas detrás y una propuesta no justificada de 15 “Áreas Funcionales” como ámbitos para los planes territoriales integrados de escala subregional.

b) Tras la nueva ley de ordenación del territorio (LOTPP) de 2004 han salido a información pública cinco Planes de Acción Territorial; pero ninguno de ellos ha sido todavía aprobado a pesar del tiempo transcurrido. Además, el análisis de estos PAT muestra su escasa operatividad, porque en su normativa predominan las meras recomendaciones y las directrices indicativas, y cuando son vinculantes se trata de criterios muy generales o ambiguos. Esto es especialmente claro en los aspectos relativos al desarrollo urbano, con una amplia discrecionalidad municipal para su interpretación y de cuya aplicación se excluye casi siempre a los planes vigentes e incluso a los provisionales en tramitación. Los planes para zonas que necesitan una urgente ordenación protectora, como el del litoral y el  de protección de la Huerta de Valencia, se llevan años anunciando sin llegar nunca a aprobarse… mientras se permite que continúe su deterioro; además, pese a su filosofía aparentemente proteccionista no contienen suspensiones cautelares de los expansivos planes municipales provisionales.

c) No hay un plan o unas directrices para el conjunto del territorio valenciano. Y ello a pesar de que en el PDU de 1995 ya estaba lo fundamental de su contenido y de que éste coincidía con los objetivos señalados para el “modelo territorial” encargado en 1996 y que debería haber estado terminado en 1998. La Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana -el instrumento al que la la LOTPP de 2004 reserva este cometido- no ha sido todavía aprobada, aunque en noviembre de 2009 ha sido objeto de una presentación pública.

6. Por tanto, todos los indicios apuntan a que desde 1995 no ha habido voluntad política de aprobar una planificación territorial efectiva en la Comunidad Valenciana y que sólo se han realizado actuaciones para intentar guardar las apariencias en un contexto en que aquélla era una actitud poco presentable políticamente. Esta es una actitud que concuerda con la posición ideológica ultraliberal, contraria a la intervención pública en la ordenación del territorio, que ha caracterizado al gobierno valenciano desde 1995; se ha traducido en una praxis de deslegitimación del planeamiento público y en una amplísima discrecionalidad en su gestión territorial y urbanística[43].

8. Pero junto a este “laissez faire” territorial ideológico hay también una actitud de pragmatismo populista. Porque la ausencia de planificación supramunicipal permite al gobierno autonómico gozar de mayor discrecionalidad en sus decisiones territoriales y no poner límites objetivos y previos a las pretensiones de los planes municipales. Además, un planeamiento territorial efectivo supone tener que adoptar decisiones que necesariamente exigen enfrentarse con muchas expectativas locales. Y de la encuesta  que habían realizado sobre valoraciones territoriales -recogida en una publicación en el año 2000- se deducía claramente que esta actitud de laissez faire coincidía con la opinión mayoritaria de los municipios y de la sociedad valenciana, aunque fuese evidente que no era la adecuada para un desarrollo territorial de calidad.

9. De este modo, la ordenación del territorio valenciano ha sido el subproducto de la simple adición de los diversos planes municipales descoordinados, con las importantes consecuencias que se derivan: un notable déficit de infraestructuras, servicios y dotaciones supramunicipales, imprescindibles para que el crecimiento urbanístico tan intenso que se ha producido no deteriore la calidad de vida de los habitantes actuales y futuros; la imposibilidad de fijar y así conservar los grandes espacios libres del territorio, que casi siempre afectan a varios municipios y raramente coinciden con los límites administrativos; y, sobre todo, la inexistencia de criterios, orientaciones y límites razonables, tanto cuantitativos como cualitativos o de localización, para que los ayuntamientos afronten la elaboración de sus propuestas urbanísticas y los técnicos autonómicos dispongan de criterios objetivos para aceptar o rechazar las propuestas municipales[44].

Esta carencia de planificación supramunicipal ha sido un factor decisivo para el intensísimo y desordenado crecimiento urbanístico valenciano entre 1997 y 2006, fruto de un planeamiento municipal sin limitaciones. En tan sólo diez años se construyeron en la Comunidad Valenciana 713.000 viviendas, lo que ha supuesto la  desaparición de unos 180 millones de metros cuadrados de suelo rústico. Pero aún ahora, en plena crisis inmobiliaria, los ayuntamientos siguen proponiendo unos Planes Generales increíblemente sobredimensionados; baste recordar que los planes que tienen en tramitación sólo 57 municipios valencianos proyectan construir otras 718.000 viviendas  urbanizando 272 millones de metros cuadrados[45].

 

Notas

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Ficha bibliográfica:

BURRIEL DE ORUETA, Eugenio L. La planificación territorial en la Comunidad Valenciana (1986-2009). Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de diciembre de 2009, vol. XIII, nº 306. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-306.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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