Sonia Roitman
Bartlett School of Planning - University College London
s.roitman@ucl.ac.uk

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Planificacion urbana y actores sociales intervinientes: el desarrollo de urbanizaciones cerradas (Resumen)

El desarrollo de urbanizaciones cerradas en ciudades de todo el mundo es un signo principalmente característico de los ‘90s y principios de este milenio. Este tipo de enclave residencial alberga principalmente a grupos sociales acomodados dentro de la estructura social urbana. Se caracteriza por tener un perímetro cerrado con dispositivos de seguridad, viviendas de alta calidad de construcción, código de convivencia y edificación e infraestructura social y deportiva. Su desarrollo pone en evidencia las diferencias sociales urbanas y el acrecentamiento de la desigualdad en el espacio de la ciudad. Diferentes actores sociales intervienen en el proceso de planificación urbana y desarrollo de estos emprendimientos, motivados por diferentes intereses. El presente trabajo analiza quiénes son los diferentes actores que participan en este proceso, identificando sus motivaciones, como así también las relaciones de poder que se establecen entre ellos. Se observa el caso de “Palmares”, una de las urbanizaciones cerradas más extensas de Mendoza, Argentina.

Palabras clave: actores sociales, urbanizaciones cerradas, planificación urbana.

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Urban planning and social actors: the development of gated communities (Abstract)

The development of gated communities in cities worldwide characterised the 1990s and beginning of this Millennium. This type of residential settlement is for affluent social groups within the urban social structure. They have a closed perimeter, security devices, top-quality houses, a code of construction and behaviour and social and sport infrastructure. Their development evidences urban social differences and the widening of urban inequalities. Different social actors, with different interests, are involved in the urban planning and development of these settlements. This paper analyses who the social actors that participate in this process are, identifying their motivations and the power relations that are developed. The case of “Palmares”, one of the largest gated communities in Mendoza, Argentina, is analysed.

Key words: social actors, gated communities, urban planning.

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Las urbanizaciones cerradas han proliferado en el paisaje de urbano de ciudades en todo el mundo principalmente durante las dos últimas décadas. Se caracterizan por contar con límites físicos, dispositivos de seguridad y una creciente privatización del espacio público y de la organización social dentro de las mismas[1].

La presente comunicación analiza el proceso de planificación urbana considerando los principales actores sociales involucrados. Los mismos están agrupados en: sector público, sector privado y sociedad civil. Se toma como ejemplo el desarrollo de urbanizaciones cerradas, considerando las dinámicas entre los actores involucrados y el rol que cada uno de ellos ocupa. El trabajo analiza las características de la planificación urbana en Argentina en las últimas dos décadas y toma como ejemplo el desarrollo y situación legal de una urbanización cerrada ubicada en Mendoza, Argentina.

Planificación urbana: definición y actores

La planificación urbana u ordenación territorial puede ser definida de numerosas maneras y de acuerdo a diferentes grados de complejidad. Desde una perspectiva tradicional, la planificación urbana está relacionada con el rol del Estado, en sus diferentes niveles, para intervenir en el diseño, administración y mantenimiento de ciudades. Este proceso tiene en cuenta directrices sobre el crecimiento de los asentamientos humanos, sus funciones y los instrumentos para ordenar la dinámica urbana. Así, desde el sector público, está considerada como una actividad regulatoria, burocrática y relacionada con procedimientos (Tewdwr-Jones, 1999). Sin embargo, desde una visión más amplia, no solamente el Estado interviene en la planificación urbana, sino también el sector privado y la sociedad civil. En este sentido, los “planificadores urbanos” ya no sólo son técnicos que trabajan para la burocracia estatal y política, sino también para los desarrolladores urbanos y las organizaciones de la sociedad civil (Friedmann, 1998). Se trata de un proceso que no sólo contribuye, sino también da forma a la restructuración social y económica. En este sentido, algunos autores como Tewdwr-Jones (1999), enfatizan la necesidad de superar la noción de la planificación urbana como simplemente relacionada a reglas y regulaciones.

Por otra parte, se trata de un proceso altamente politizado donde los intereses de los diferentes actores involucrados tienen gran relevancia y por lo tanto la negociación se convierte en una estrategia esencial. Pero en la mayoría de los casos, el planificador urbano del sector estatal es visto como un técnico que debe mantenerse ajeno al juego y poder político. Sin embargo, de acuerdo con Tewdwr-Jones (1999), la planificación urbana es, sin lugar a dudas, una actividad política basada en una alianza entre profesionales, políticos y público en general.

Hasta hace unas décadas la planificación urbana tenía un carácter verticalista (top-down processes) desde el Estado nacional hacia el regional/provincial y luego municipal; y desde el Estado en su conjunto hacia la sociedad civil. El Estado nacional concentraba el poder en materia de decisiones y de manejo de recursos. Posteriormente (y con diferencias temporales de acuerdo al país), esto comienza a revertirse buscando procesos de mayor horizontalidad y llegando a exitosos casos de procesos de intervención urbana de abajo hacia arriba (bottom-up processes) en donde la comunidad adquiere un rol fundamental en la construcción de la ciudad, haciendo valer sus necesidades, intereses y reclamos y siendo capaz de intervenir en los procesos de toma de decisiones[2]. Además, el gobierno local adquiere mayor protagonismo en la dinámica de la ciudad y entra en juego como actor principal.

De tal forma, actualmente es posible distinguir tres actores centrales en los procesos de planificación urbana en la mayoría de las ciudades: el Estado, la sociedad civil y el sector privado[3]. Comencemos por analizar el rol del Estado. En primer lugar, es necesario distinguir el rol de este actor según sus diferentes niveles de actuación: Estado Nacional; Estado Provincial o Regional y Estado Municipal. Los roles de cada nivel varían de acuerdo a la dinámica político-institucional de cada país.

Estado Nacional: si bien a partir de los ‘70s pierde su poder como ordenador y administrador del crecimiento de las ciudades, el cual ha sido delegado en los Estados provinciales y municipales, aún detenta un poder relevante en la mayoría de los países en lo relacionado a la administración de los presupuestos destinados a programas de vivienda e infraestructura social y vial y principalmente en lo relativo al marco jurídico que regula el crecimiento urbano.

Estado Provincial o Regional: adquiere mayor relevancia ya que algunas regiones comienzan a desarrollarse económicamente con gran rapidez e independientemente de la influencia del Estado nacional. Pero así mismo, dentro de cada región hay ciudades que comienzan a adquirir roles más preponderantes por sí mismas dentro de la economía mundial, sin considerar (o disminuyendo significativamente) su relación con el gobierno nacional y/o regional.

Estado Municipal: pasa de un papel pasivo, de ejecutor de acciones según las directrices de los ámbitos institucionales de mayor nivel y con los recursos financieros que éstos le delegaban, a tener un rol activo en las decisiones sobre el crecimiento de la ciudad, la priorización e implementación de programas y recursos financieros e incluso el marco legal que acompaña el desarrollo urbano. En este sentido se han desarrollado en el mundo interesantes procesos de competencia intermunicipal para atraer inversiones en territorios locales e impulsar el crecimiento de la ciudad.

Pasando a otra esfera, encontramos la sociedad civil: existe un gran espectro de organizaciones que pueden ser incluidas dentro de la sociedad civil. En lo que respecta a los procesos de planificación urbana, principalmente dos tipos de organizaciones de sociedad civil deben ser enfatizadas: organizaciones de base y asociaciones de profesionales y/o empresarios.

Las llamadas “organizaciones de base” u “organizaciones comunitarias” (grassroots organisations) consisten en un grupo de mujeres y hombres que trabajan colectivamente en base a objetivos y necesidades comunes relacionados con su territorio, ya sea éste su localidad o barrio. En algunos casos, la vida de estas instituciones es de corta duración, ya que dejan de existir una vez que sus necesidades han sido satisfechas. Sin embargo, “constituyen verdaderas escuelas de liderazgo social que nutren otras iniciativas. [Y] En general, conjugan los fines instrumentales, atendiendo la sobrevivencia cotidiana de sus miembros, con objetivos estratégicos, para el fortalecimiento de las capacidades de la organización comunitaria” (PNUD/BID, 2000, p. 30). Este tipo de organizaciones incluye las organizaciones barriales y las asociaciones de vecinos.

Las asociaciones de profesionales y/o empresariales (también llamadas “asociaciones de afinidad”), nuclean a un grupo de personas con similares atributos,  por ejemplo a los arquitectos y arquitectas de un lugar determinado o a los empresarios de una región. Su objetivo principal es la defensa de los intereses de sus asociados. Se financian a partir de las cuotas que los mismos pagan regularmente y que los habilitan como asociados, además de poseer los atributos que definen a cada organización. Estas asociaciones pueden adquirir un gran poder de decisión en cuestiones relacionadas a la planificación urbana, tal como sucede en Inglaterra. Por otro lado, detentan poder por su capital económico, social y de conocimiento. Siguiendo a Healey (1985), una profesión puede ser considerada como un grupo ocupacional que ha alcanzado una posición de control sobre el contenido y la aplicación de ciertas habilidades y conocimiento en una materia determinada. Esta posición de control les permite a los profesionales de ciertas disciplinas, agrupados en asociaciones de afinidad, ejercer poder en el juego de relaciones con otros actores sociales.

En la última esfera se encuentra el sector privado: dentro de este grupo es necesario destacar principalmente el papel de los desarrolladores urbanos o inmobiliario (developers), quienes guían el crecimiento urbano en función de la búsqueda de ganancias económicas, para lo que necesitan del apoyo político del Estado y, en algunos casos, también de las organizaciones de la sociedad civil. Según Pírez (2002), los desarrolladores urbanos utilizan a la planificación urbana no como una herramienta que sirve a los intereses públicos, sino como un medio de producir áreas urbanas que satisfagan necesidades particulares.

Habiendo analizado los diferentes actores involucrados en la planificación urbana, la siguiente sección considera cómo se ha llevado a cabo este proceso en Argentina durante las dos últimas décadas.

Planificación urbana en Argentina

Los procesos de restructuración económica en Argentina durante los ‘90s también tuvieron repercusión en la planificación urbana desarrollada en el país. La planificación estratégica se convirtió en el paradigma dominante, enfatizando la necesidad de promover alianzas entre el sector público y el privado. Tal como explica de Mattos, se produjeron “cambios en las reglas del juego para la gestión urbana, que acompañaron a las políticas de liberalización y desregulación en el marco de los procesos de reestructuración; concebidas en consonancia con el principio de subsidiaridad estatal e impuestas como respuesta a la crisis fiscal del Estado keynesiano, estas políticas significaron una disminución tanto de la intervención como de la inversión pública, e hicieron que el capital privado se ubicase como el protagonista central del desarrollo urbano” (de Mattos, 2002, p.1).

De esta forma, la ciudad continuó su fragmentación y diferenciación entre “espacios estratégicos” y “zonas residuales” (Torres, 1998). Aumentó la tendencia hacia la dualización de la ciudad entre áreas que podían ofrecer ganancias económicas y áreas destinadas al abandono, áreas que reciben grandes inversiones por parte de los desarrolladores urbanos y empresas internacionales y áreas simplemente olvidadas. El Estado se transformó en un actor que favorece la actividad  del sector privado en la transformación urbana (Pírez, 2002) y las regulaciones sobre planificación urbana se tornaronn más flexibles para impulsar la inversión privada. Así, Torres considera la existencia de “un verdadero laissez-faire territorial, sin mayores restricciones y planes en lo que respecta al control del desarrollo metropolitano” (Torres, 1998, p. 8).

Se evidencia de esta forma, tal como afirma Pírez (2002) la inexistencia de claras directrices sobre planificación urbana donde la expansión de la ciudad tiene lugar a partir de dos procesos paralelos: las actuaciones del mercado inmobiliario, con claros objetivos y orientado hacia los grupos sociales medios y altos; y procesos irregulares que no siguen la lógica del mercado y buscan cubrir las demandas habitaciones de los grupos de bajos recursos. Los gobiernos locales se encuentran incapaces de satisfacer las demandas de viviendas de los sectores más acomodados, mientras buscan evitar procesos de excusión social por parte de los grupos sociales más desfavorecidos.

Durante los ‘90s, las ciudades grandes y medianas de Argentina protagonizaron un gran cambio en cuanto a la provisión de servicios e infraestructura para consumo y recreación. Con la apertura de la economía, se produjo una gran inversión de capitales extranjeros en shopping centres, supermercados, hipermercados, hoteles de grandes cadenas internacionales, complejos de salas de cine y urbanizaciones cerradas. De esta manera, la transición experimentada fue de un tipo de urbanización que seguía un modelo europeo a un patrón más similar a los procesos suburbanos de ciudades de Estados Unidos. La multiplicación de urbanizaciones cerradas es uno de los procesos que ha transformado el paisaje urbano en estos últimos años.

Desarrollo de urbanizaciones cerradas

A partir de los ‘90s, las urbanizaciones cerradas (gated communities) se han multiplicado en la mayoría de las grandes y medianas ciudades del mundo, con especial énfasis en America del Norte y Latinoamérica (Figura 1) y el Medio Oriente. Numerosos estudios de caso dan cuenta de cómo se han desarrollado en diferentes ciudades. Parecería existir una relación directa entre el aumento de las desigualdades sociales urbanas y la multiplicación de este tipo de complejo residencial.

Figura 1: Urbanización cerrada en Guadalajara, México[4]

Existen diversas definiciones de urbanizaciones cerradas. Así como un cul-de-sac con acceso restringido puede ser considerado como una urbanización cerrada, también lo es un conjunto de barrios reunidos y unificados a partir de un cierre perimetral que los protege. Así como en algunos casos se considera que se trata solamente de edificaciones verticales, también existe la posibilidad de entender este tipo residencial simplemente como un conjunto de viviendas individuales de baja densidad. En algunos casos, se refiere sólo a complejos ubicados en zonas periféricas o suburbanas, mientras que en otras situaciones se considera que existen urbanizaciones cerradas ubicadas en zonas urbanas centrales. Para algunos autores sólo se trata de emprendimientos nuevos, concebidos como cerrados desde su inicio, mientras que para otros también existe la posibilidad de considerar como urbanización cerrada a un barrio que fue dotado de un cierre perimetral y dispositivos de seguridad, a pedido de sus residentes luego de su construcción.

Debido a esta diversidad conceptual, es importante explicitar de qué se trata este objeto de estudio. La presente comunicación propone definir las urbanizaciones cerradas como asentamientos residenciales urbanos cerrados que son voluntariamente habitados por un grupo social homogéneo  y donde el espacio público ha sido privatizado a través de la restricción del acceso mediante dispositivos de seguridad. Estos asentamientos han sido concebidos como espacios de acceso restringido desde su construcción y están diseñados para proveer seguridad a sus residentes y evitar el acceso de no residentes. Poseen viviendas de muy buena calidad y tienen servicios e infraestructura de uso colectivo, utilizada exclusivamente por sus residentes, quienes deben pagar mensualmente por estos servicios y la mantención del barrio. Existe una asociación de residentes que ejerce la administración del asentamiento, controlando el cumplimiento de los códigos internos de conducta y edificación.

A continuación se desagrega esta definición considerando cada uno de sus elementos. Las urbanizaciones cerradas poseen numerosos dispositivos de seguridad, entre ellos barreras, rejas, muros perimetrales, guardias de seguridad, alarmas y circuitos cerrados de televisión para aumentar la vigilancia. Estos dispositivos se encuentran presentes en estos asentamientos desde su inicio, es decir que esta definición excluye aquellos barrios abiertos que por problemas de seguridad son cerrados con posterioridad a su construcción.

Las viviendas ubicadas en urbanizaciones cerradas son de alta calidad constructiva y generalmente han sido diseñadas individualmente. En algunos casos se trata de viviendas individuales y en otros se trata de edificios horizontales. Dentro de la urbanización hay infraestructura social y deportiva de alto nivel, que es considerada como un elemento valioso a la hora de elegir esta opción residencial y generalmente sólo puede ser utilizado por los residentes. La infraestructura puede incluir clubhouse, canchas de tenis y de fútbol, piscina, y gimnasio. Algunas urbanizaciones cerradas también cuentan con infraestructura deportiva de mayor nivel como canchas de rugby y de polo y circuitos de equitación. Existe una cuota mensual que los residentes deben abonar para el mantenimiento de los servicios dentro del barrio. Además, en algunos casos el uso de la infraestructura social y deportiva significa un pago extra.

El cierre de estos asentamientos restringe el acceso a los no residentes (ya sean éstos visitas, familiares de residentes o trabajadores), quienes deben por lo tanto pasar un control de ingreso. La rigidez de este control suele variar de acuerdo a cada asentamiento. Sin embargo, lo que es importante de considerar es que la existencia de un cierre perimetral implica la privatización de ciertos espacios tales como calles, plazas o lugares de uso comunitario, que de no existir el cierre perimetral, podrían ser utilizados por la sociedad en su conjunto, pero debido al control de acceso, son sólo usados por los residentes de las urbanizaciones cerradas.  Por otra parte, la mayoría de estos asentamientos cuenta con una asociación de residentes que los administran. Estas asociaciones cumplen el rol de gobierno privado y significan un paso más en el proceso de privatización en que se inscriben las urbanizaciones cerradas. Además, existe un código de construcción y comportamiento que rige la vida cotidiana dentro de estas urbanizaciones. Establece normas para la construcción de las viviendas y el personal de la construcción, así como también sobre el comportamiento de sus residentes y la definición de cuáles son las actividades permitidas y no permitidas. Por ejemplo, en algunos casos no puede haber actividad comercial dentro de estos asentamientos; en otros casos se regula el número y tipo de mascotas permitidas. Por otra parte, en algunos casos, este código también establece sanciones por el no cumplimiento del mismo y el no pago de las cuotas mensuales de servicios.

Los residentes de las urbanizaciones cerradas pueden ser considerados como un grupo homogéneo cuando son analizados dentro de la estructural social en su totalidad. En general pertenecen a grupos de clase media acomodada y alta, ya que el tipo de construcción requerida y el pago de las cuotas por servicios y mantenimiento implican un alto poder adquisitivo. Además, tienen intereses y valores similares tales como la búsqueda de homogeneidad social residencial, el alejamiento de los núcleos urbanos en búsqueda de más espacio, comodidad y menor contaminación del aire y acústica. Por otra parte, los habitantes de estas urbanizaciones cerradas han elegido voluntariamente esta opción residencial al estar de acuerdo con este estilo de vida.

En muchos países las urbanizaciones cerradas están ubicadas en zonas periféricas ya que necesitan de grandes extensiones de tierra urbana disponible a precios accesibles. Esto hace que frecuentemente estos asentamientos residenciales se ubiquen en cercanía a asentamientos irregulares, ubicados en la periferia ya que no pueden acceder al precio del suelo urbano en áreas centrales. En consecuencia, se produce una situación de coexistencia de grupos sociales antagónicos en un área particular, haciendo las diferencias sociales urbanas más evidentes.

Habiendo analizado las características de las urbanizaciones cerradas y considerando las ideas sobre el proceso de planificación urbana elaboradas en la primera sección de este trabajo, es necesario ahora considerar quiénes son los actores sociales que intervienen en el desarrollo de las mismas.

Urbanizaciones cerradas y sus protagonistas

Los tres grupos de actores sociales involucrados en la planificación urbana que fueron analizados en el apartado primero de esta comunicación intervienen en el desarrollo de las urbanizaciones cerradas. Su expansión en el territorio pone en evidencia el papel central que el sector privado está jugando actualmente en el crecimiento urbano.

Los desarrolladores urbanos son los principales impulsores de este tipo de complejo residencial bajo la premisa de que es el sector privado quien debe satisfacer la demanda habitacional por parte de grupos sociales de estratos medios y altos, quienes generalmente no son objeto de las políticas de vivienda.  Los procesos de restructuración y apertura económica profundizados a partir de los ‘90s aumentó la participación de la inversión extranjera en proyectos urbanos y también llevo a cierta uniformidad en los diseños y tipologías. Así una urbanización cerrada en Buenos Aires podría ser similar a una ubicada en Miami o Lima. 

Estos actores sociales trabajan guiados principalmente por los beneficios económicos que su proyecto pueda tener. Muchos de ellos utilizan factores estructurales para impulsar sus proyectos. Así, en un contexto de aumento de las tasas de delito urbano y aumento de la sensación de inseguridad de una sociedad, los developers buscarán atraer a potenciales compradores ofreciendo complejos dispositivos de seguridad instalados en estos asentamientos residenciales. Las urbanizaciones cerradas son promovidas bajo las siguientes premisas: “la tranquilidad de sus hijos y la suya, es lo más importante”; “seguridad, aire puro y fácil acceso”; “la opción de una vida distinta” e “imaginate una casa sin alarmas ni rejas, imaginate llegando a tu casa y bajándote del auto despreocupadamente, imaginate a tus chicos jugando sin problemas por el barrio, como antes hacías vos en el tuyo, imaginate durmiendo con las ventanas abiertas sintiendo la fresca brisa del sur… si tenes buena imaginación, seguro que elegís vivir en Palmares, un lugar con la calidez de un pueblo y los beneficios de una gran ciudad”[5].

En aquellos contextos sociales en que la brecha social entre ricos y pobres aumenta y en consecuencia algunos actores sociales buscan resaltar su éxito dentro del empobrecimiento generalizado, los desarrolladores urbanos acuden a premisas relacionadas con estatus social, pertenencia y distinción, tales como “la confianza de alcanzar tus sueños”; “vive en el mejor lugar de la ciudad” y “el lugar que soñás está cerca”. Además, los emprendedores urbanos apelan a modelos ideales de familia, ciudad y sociedad donde los aspectos negativos de la ciudad y la sociedad son inexistentes: “donde puedo construir además de mi hogar, los lazos con mi familia, su cercanía para siempre”. También apelan a considerar la compra de una vivienda o lote en una urbanización cerrada como una inversión: “Reserve ya su mini-chacra en el barrio golf (2da etapa) y haga su mejor negocio”.

Los desarrolladores urbanos son quienes tienen a su cargo la realización del  proyecto de este tipo de complejo residencial y para esto contratan a profesionales que diseñan en que consistirá la urbanización cerrada. Por otra parte deben identificar la mejor ubicación en términos de rentabilidad para la construcción del proyecto y realizar los trámites correspondientes para la aprobación del proyecto por parte del ente estatal correspondiente.

El Estado es otro actor importante en el desarrollo de las urbanizaciones cerradas. Actualmente, dependiendo del régimen institucional de cada país, el gobierno nacional adquiere mayor o menor relevancia en los procesos de planificación urbana. En el caso de Argentina, donde la política habitacional y urbana está en su mayoría descentralizada hacia el nivel provincial, desde el ámbito nacional sólo se diseñan directrices ordenadoras del crecimiento urbano. Sin embargo, se busca reglamentar el crecimiento de las ciudades con legislación de carácter nacional. Pero en el caso de las urbanizaciones cerradas, a pesar de que existen numerosos proyectos de ley sobre este tema, aún no ha sido posible llegar a un consenso para sancionar una ley al respecto debido a intereses contrapuestos entre los distintos actores intervinientes.

Debido a la inexistencia de legislación nacional, cada provincia ha debido regular el desarrollo de estos emprendimientos a través legislación provincial. La rapidez con que este marco regulatorio ha sido creado ha estado directamente vinculado al crecimiento de este tipo residencial en las diferentes provincias argentinas. Así la Provincia de Buenos Aires, lugar de mayor concentración de urbanizaciones cerradas donde actualmente hay cerca de 500 emprendimientos de este tipo, cuenta con legislación sobre el tema desde 1977 (Ley Provincial N° 8912/77). En el caso de otras provincias, tales como Mendoza, no hay legislación provincial sobre el tema. Esto se debe a que existen poderosos intereses políticos y económicos que se oponen a la reglamentación de estos emprendimientos. En el caso de Mendoza, la falta de reglamentación específica lleva a que estos proyectos sean regulados con los mismos instrumentos utilizados para los barrios abiertos (Ley de Loteos N° 4.341/79).

Sin embargo, la particularidad de las urbanizaciones cerradas requiere un tratamiento diferente al de un barrio abierto ya que, como se explicó anteriormente, la existencia de cierres perimetrales implica que el espacio localizado en el interior de la urbanización, aún cuando sea utilizado para calles o plazas, se privatiza y no puede ser usado por los no residentes, ya que estos últimos no tienen permitido el acceso a estos emprendimientos residenciales. En consecuencia, algunos municipios han visto la necesidad de sancionar ordenanzas municipales para las urbanizaciones cerradas a ser construidas en su territorio. Sin embargo, en muchos casos no existe una legislación municipal general para todos los emprendimientos de este tipo que se localicen en un territorio municipal, sino que se dictan ordenanzas ad-hoc en función de las necesidades particulares y concretas de cada caso.

El estado municipal se convierte así en el facilitador (o no) de la instalación y crecimiento de las urbanizaciones cerradas. Mientras algunas municipalidades favorecen la instalación de estos complejos, otros realizan lo contrario. En general no significa que la instalación de urbanizaciones cerradas implica una mayor recaudación impositiva para los municipios, sino el desarrollo de ciertas externalidades como consecuencia de la instalación de estos emprendimientos, tales como el aumento de los valores de la tierra y de las construcciones y las mejoras en la infraestructura vial y de servicios en las zonas cercanas. En el caso de la legislación argentina, el gobierno municipal recolecta para sus arcas lo relativo al impuesto por “servicios municipales” que incluye alumbrado público, barrido y limpieza de calles. A su vez, obtiene un porcentaje de acuerdo a su número de habitantes desde el gobierno nacional de los impuestos a las ganancias, propiedad inmobiliaria e impuesto automotor. En algunas ocasiones se producen ciertas tensiones entre los municipios por atraer hacia su territorio este tipo de inversiones, para lo cual también se dan ciertas facilidades, aún cuando esto equivalga a no llevar a cabo un estricto control y cumplimiento de las regulaciones de planificación urbana y de urbanizaciones cerradas en los casos en donde existen. Por ejemplo, en el caso de la Provincia de Buenos Aires, los municipios que más propiciaron el desarrollo de urbanizaciones cerradas en los últimos años, aún desconociendo la reglamentación existente, fueron aquellos con mayor población en condiciones de pobreza y con menores recursos financieros (Libertun de Duren, 2007).

Siguiendo con el análisis de los diferentes actores involucrados en el desarrollo de las urbanizaciones cerradas, es necesario considerar dentro del sector de la sociedad civil a tres diferentes tipos de organizaciones: 1) asociaciones de residentes de urbanizaciones cerradas; 2) asociaciones de vecinos de barrios abiertos ubicados en las cercanías de las nuevas urbanizaciones cerradas y 3) asociaciones de profesionales.

En el caso de las asociaciones de residentes de urbanizaciones cerradas, las mismas cumplen un rol vital en el funcionamiento de estos complejos. Tal como se explicó anteriormente, estas asociaciones constituyen un atributo propio de las urbanizaciones cerradas. Autores como Evan McKenzie (1994) incluso las califican de gobiernos privados. Según este autor, el objetivo principal de las mismas es cuidar el valor de la propiedad dentro de las urbanizaciones cerradas (Ibíd.). Sin embargo, podría decirse que su rol tiene un alcance mayor. Al constituirse en gobiernos privados, rigen la dinámica social y urbana dentro de estos asentamientos, establecen los contenidos de los códigos de convivencia y de edificación, y en algunos casos, hasta aplican sanciones por el incumplimiento de estos códigos internos. Por otra parte, tienen una función social que consiste en organizar actividades sociales, recreativas y deportivas para los residentes, como así también cumplen una función de nexo entre los residentes y otros actores involucrados, tales como los desarrolladores urbanos, el gobierno local o provincial u otras urbanizaciones cerradas. La participación en ellas es de carácter voluntario. Poseen una comisión directiva que se renueva cada cierto periodo (generalmente 2 años) y en muchos casos están organizadas en sub-comités (por ejemplo: sub-comité de seguridad, de mantenimiento, de actividades sociales y deportivas).

David Kennedy (1995) considera estas asociaciones de residentes como una forma de gobierno semi-privado, pero que debería ser considerado como un actor estatal porque realizan funciones anteriormente llevadas a cabo por el Estado, tales como poseer el dominio de calles y sancionar reglas que regulan el acceso a las urbanizaciones cerradas. Según Karina Landman (2000) las asociaciones de residentes son una poderosa fuerza de lobbying que en muchos casos se oponen al pago de impuestos o exigen que sus impuestos les sean devueltos al no recibir ciertos servicios. En Argentina, estas asociaciones están agrupadas en la Federación Argentina de Clubes de Campo[6] que tiene un peso importante en la negociación con el Estado.

Otro actor relacionado con el desarrollo de urbanizaciones cerradas son las asociaciones de residentes de los barrios no cerrados. Se trata de asociaciones vecinales que generalmente han sido creadas para o durante la construcción de su  barrio para facilitar el control y gerenciamiento de este proceso. En lo que respecta a las urbanizaciones cerradas, estas asociaciones entran en juego de una forma más secundaria y sólo en los casos en que estos últimos emprendimientos generan algún tipo de perjuicio para los barrios existentes. Estos perjuicios pueden relacionarse con el cierre de calles, la modificación de usos del suelo u otro impacto medio-ambiental que resulte de la instalación de una urbanización cerrada. En estos casos, estas asociaciones ejercen presión ante el gobierno provincial y/o municipal para hacer escuchar sus intereses y puntos de vista. Sin embargo, como en muchos casos se trata de ciudadanos de clase media, media-baja o baja, y esto puede influir en las relaciones de poder que se generan y que llevan a que sus posiciones no sean siempre consideradas. La actuación de estas asociaciones se encuentra limitada frente a los intereses económicos y/o políticos de los desarrolladores urbanos o de los residentes de urbanizaciones cerradas.

Las asociaciones de profesionales, en particular las asociaciones de arquitectos y agrimensores, se encuentran en su mayoría a favor del crecimiento de urbanizaciones cerradas porque cuidan los intereses de sus asociados, para quienes las mismas significan una valiosa fuente laboral.

Planificación urbana y negociación entre actores

Para analizar cómo es la dinámica entre estos actores involucrados, se utiliza el ejemplo de una urbanización cerrada ubicada en Mendoza, Argentina[7]. El complejo residencial se llama “Conjunto Urbano Palmares”[8] (Figura 3), urbanización de 60 hectáreas ubicada en Godoy Cruz, una de las municipalidades que conforman el Área Metropolitana de Mendoza. “Palmares” ha sido construido en tres etapas. Su construcción se inició en 1994 y los primeros residentes se mudaron allí en 1995. En 2006 vivían en el barrio un total de 550 familias, año en que la última etapa aún estaba inconclusa, con terrenos y viviendas todavía a la venta.

Debido a que no existe legislación específica sobre urbanizaciones cerradas en Mendoza, estos asentamientos siguen las mismas regulaciones y procesos burocráticos y administrativos que un asentamiento abierto. Así el proyecto de “Palmares” fue presentado a las autoridades provinciales (Consejo de Loteos) para su aprobación según lo establece la Ley de Loteos (Ley Provincial N° 4341/79). Según esta ley, en los casos en que el proyecto habitacional excede las 20 hectáreas, debe donar a la municipalidad todas las calles, que de esta manera se transforman en espacio público, y además un terreno destinado a infraestructura social. También es posible que  siguiendo la Ley Nacional de Propiedad Horizontal N° 13.512/48, el desarrollador urbano compre las calles dentro de la urbanización y por lo tanto éstas se conviertan en terrenos privados,  que forman parte de una propiedad en condominio entre los propietarios de viviendas de esa urbanización cerrada. En el caso de “Palmares”, su desarrollador presentó el proyecto a las autoridades municipales para ser considerado bajo la figura de la Ley de Loteos. Una vez que el proyecto fue aprobado, se presentó  la documentación para ser aprobada por el gobierno local, quien siguiendo la Ley de Loteos, aceptó la donación de las calles como espacio público. Así, ambos gobiernos provincial y municipal aprobaron el proyecto de esta urbanización como un barrio abierto. Sin embargo, desde su construcción Palmares cuenta con cierre perimetral y sofisticados dispositivos de seguridad.

Figura 3: Entrada oeste de Palmares, Mendoza, Argentina

Los residentes de “Palmares” desconocían estas contradicciones entre vivir en una urbanización cerrada, donde el acceso está restringido a los no residentes, pero que legalmente es considerado un barrio abierto y sus calles son públicas, por lo que todos los ciudadanos tendrían derecho a transitar por ellas. Para resolver esta contradicción el gobierno local (Municipalidad de Godoy Cruz) sancionó una ordenanza especial para “Palmares” en enero de 1998 (Ordenanza N° 4217/98). Según esta ordenanza, la municipalidad acepta la donación de las calles realizada por el desarrollador urbano, pero reconoce que estas calles son de “circulación restringida”, aun cuando no especifica en qué consiste esta restricción.

Posteriormente, en 2001 en el contexto de una campaña electoral algunos concejales de la Municipalidad de Godoy Cruz que pertenecían a un partido político diferente al del intendente municipal, amenazaron con sancionar una nueva ordenanza para “Palmares” que autorizara el acceso y el uso público de sus calles. Para esto argumentaban que los vecinos de las zonas aledañas, que vivían ahí con anterioridad a la construcción de la urbanización cerrada, tenían derecho a utilizar esas calles como vías de circulación vehicular y peatonal. Esto creó un debate público en los medios de comunicación durante la época pre-electoral. Tanto el desarrollador urbano como otros concejales municipales consideraban que de sancionarse esta nueva ordenanza, se estaría perjudicando los intereses de los residentes de “Palmares”, quienes habían comprado su lote creyendo de buena fe de que se trataba de una urbanización cerrada. Por otro lado, los residentes de “Palmares” amenazaron con llevar a juicio a la municipalidad, a quien consideraban responsable de la situación por no contar con normas adecuadas. Finalmente, en agosto de 2002, la Municipalidad de Godoy Cruz sancionó una nueva ordenanza particular para “Palmares” en la que se establece  que si bien las calles fueron donadas a la municipalidad, el acceso y circulación por las mismas está restringido y a cargo de A.Pro.CUP. (Asociación de Propietarios Conjunto Urbano Palmares, según la Ordenanza N° 4829/02, de agosto de 2002). Luego en setiembre del mismo año, el intendente municipal sancionó un decreto (Decreto N° 0993/02) que establecía que el acceso y la circulación restringida en “Palmares” significa que el acceso vehicular y peatonal es restringido para todas aquellas personas que no sean residentes. Este acceso deberá ser autorizado por el personal de seguridad, que actúa bajo las órdenes de A.Pro.CUP. Esta asociación se hace responsable legalmente de los daños y accidentes ocurridos dentro de esta urbanización cerrada. Este decreto fue ratificado por la ordenanza municipal N° 4879/02 (octubre de 2002). Este es el carácter actual de “Palmares” que legalmente es un barrio abierto con acceso restringido pero que fue creado como una urbanización cerrada.

Lo ocurrido en relación al desarrollo y proceso de legalización de esta urbanización cerrada deja varias lecciones respecto a cómo se están desarrollando estos asentamientos residenciales y cuál es el rol de la planificación urbana, tanto en Mendoza como en Argentina. En primer lugar, la falta de legislación apropiada, deja grandes vacíos legales, que dan lugar a especulaciones de tipo inmobiliarias, políticas y económicas y prácticas discrecionales y clientelismos políticos. Además, da lugar a que se utilicen instrumentos legales que no han sido creados a tales fines, produciendo contradicciones y confusiones. Sin embargo, este vacío legal debe de ser cubierto y por lo tanto el Estado recurre a la estrategia de creación de normativa ad-hoc que más que regularizar, trata de poner orden al caos existente, aún cuando se trate de un orden transitorio. Esto hace que cada situación requiera un tratamiento particular. Esto no sólo es consecuencia del vacío legal a nivel nacional y municipal respecto al desarrollo de urbanizaciones cerradas, sino de la lógica burocrática del aparato estatal que no parece responder a las necesidades del mercado que maneja tiempos más rápidos y necesita soluciones más inmediatas.  Sin embargo, la responsabilidad sobre si aceptar o no un proyecto inmobiliario y controlar su construcción está en manos de los gobiernos locales quienes, presionados por el sector privado, muchas veces hacen caso omiso a sus propias regulaciones.  

Siguiendo con el análisis de este ejemplo, se pone en evidencia que el gobierno local no es un bloque homogéneo, sino que dentro de él sus miembros (en este caso concejales e intendente municipal) tienen intereses políticos y económicos diferentes. Y aun cuando el gobierno local debería de ser imparcial y regirse por el bien común y por lo que puede ser positivo para el conjunto de su población, se deja llevar por intereses más particulares.  Según lo documentado por la prensa local durante 2001 y 2003, los concejales que estaban en contra de “Palmares”, sólo buscaban sacar un rédito político en el marco de una campaña electoral. También se dijo que algunos de estos concejales pidieron “coimas” a los desarrolladores urbanos para no sancionar la ordenanza que perjudicaría a “Palmares”. La justicia provincial nunca pudo probar este hecho. Estos concejales utilizaban la excusa de que la urbanización cerrada ocasionaba un perjuicio a los habitantes de los barrios de los alrededores. Si bien esto era cierto, estos habitantes fueron en parte incitados en su reclamo por presiones políticas. Por otro lado, los concejales que apoyaban a los residentes de “Palmares” considerando que éstos habían comprado algo que debía ser respetado, también actuaban persiguiendo fines políticos y económicos. La misma situación se daba con el intendente municipal, quien además de ser consciente de que no sería beneficioso para el gobierno local que los residentes de “Palmares” iniciaran un juicio en su contra, reconocía indirectamente el peso social de este barrio y la presión social, política y económica que sus habitantes podían ejercer[9].

El rol del desarrollador urbano demuestra cómo se privilegian los fines económicos. Pudiendo optar por donar las calles al dominio público o comprarlas para que se conviertan en propiedad privada en condominio de los propietarios de la urbanización cerrada, eligió la primera opción, que implicaba una menor inversión, aún cuando implicaba ciertas contradicciones legales que podrían ocasionar dificultades a los residentes.

A.Pro.CUP., la asociación de residentes de “Palmares”, tuvo un rol fundamental en la solución de la problemática legal de este asentamiento. Por una parte, ejerció una gran presión sobre el gobierno local, explicando las desventajas que ocasionaría para ellos el cambio de las ordenanzas y la apertura del barrio. Por otro lado, argumentó que considerando que los residentes habían legalmente comprado algo que parecía no tener las mismas condiciones, es decir una propiedad en una urbanización cerrada, cuyas calles eran de dominio público, no era su responsabilidad aclarar este conflicto. Sin embargo, sí era responsabilidad del municipio quien había autorizado la construcción del barrio. De esta manera es que el gobierno local sancionó la normativa necesaria para cuidar los intereses de los propietarios de “Palmares”. Para esto A.Pro.CUP. se convirtió en responsable legal de la mantención de las calles dentro del barrio. Es decir, la municipalidad transfirió la responsabilidad sobre el dominio público a una asociación civil. El Estado provincial se mantuvo ajeno a esta problemática considerando que era responsabilidad del gobierno local encontrar una solución a esta contradicción legal.

En este caso, las asociaciones de vecinos de los barrios aledaños a “Palmares” tuvieron un rol casi inexistente. No hubo acciones colectivas tales como movilizaciones o peticiones a las autoridades, sino simplemente algún hecho particular y puntual, tal como un grupo de vecinos que ingresó en una ocasión al barrio, pero fue obligado a salir por parte del personal de seguridad. Tampoco se ejerció presión sobre el gobierno local, ni hubo negociaciones con A.Pro.CUP. ya que inclusive desconocían su existencia. Las asociaciones de profesionales (principalmente de arquitectos y agrimensores) de Mendoza no tomaron parte en la discusión sobre la situación de “Palmares”.

Conclusiones

La presente comunicación ha analizado el rol que juegan los diferentes actores involucrados en los procesos de planificación urbana. Los procesos de restructuración y apertura económica han llevado a aumentar la participación de capitales extranjeros en la construcción de la ciudad. En el caso del desarrollo de urbanizaciones cerradas, se evidencia el rol preponderante del sector privado, quien toma decisiones y actúa según sus intereses y necesidades.

Los gobiernos nacionales y provinciales transfieren responsabilidades a los gobiernos locales y adquieren un rol bastante pasivo en lo que respecta al desarrollo de urbanizaciones cerradas. Por otro lado, los gobiernos locales no cuentan en la mayoría de los casos con claras directrices sobre el crecimiento de sus ciudades o, cuando éstas existen, no siempre exige su cumplimiento.  Se encuentran muchas veces con dificultades para regular la actividad del sector privado porque no puede desconocer la importancia de su actividad como impulsor del crecimiento económico. Este último da respuesta a las necesidades habitacionales de ciertos grupos sociales y genera crecimiento económico en la ciudad, aun cuando pueda generar consecuencias negativas para el desarrollo social y urbano, abandonando ciertas áreas de la ciudad e incrementando la fragmentación urbana. De esta forma, los gobiernos locales deben buscar la forma de beneficiarse por la actividad del sector privado y solucionar aquellos inconvenientes y consecuencias negativas generadas por este sector.

Por otra parte, en el caso del desarrollo de las urbanizaciones cerradas, las organizaciones de la sociedad civil cobran un papel importante, especialmente las asociaciones de residentes de estos conjuntos residenciales. Ellas se encuentran en una situación en la que pueden exigir al gobierno local ciertos beneficios ya que se trata de un grupo social poderoso debido a su capital social, económico y político. Sin embargo, es importante mencionar que se produce un desequilibrio entre el rol jugado por estas organizaciones y el que detentan las organizaciones vecinales de las comunidades aledañas quienes cuentan con una visible menor capacidad para influir en los procesos de toma de decisiones. De tal forma, los intereses políticos cobran especial relevancia en la planificación urbana, dejando en muchos casos de lado, las argumentaciones de tipo técnico y mostrando cómo la ciudad es resultado de un complejo proceso de negociación entre diferentes actores intervinientes. “Palmares”, el caso analizado en este trabajo, es un ejemplo de este tipo de negociación. Parecería ser entonces que en algunas ciudades la planificación urbana ha pasado de ser una actividad claramente liderada por el Estado a una conducida por el sector privado, donde la sociedad civil y el Estado detentan roles secundarios.

Notas

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Legislación citada

·Departamento Ejecutivo, Municipalidad de Godoy Cruz, 2002, Decreto N° 0993/02

· Honorable Concejo Deliberante de Godoy Cruz (1998), Ordenanza N° 4.217/98

· Honorable Concejo Deliberante de Godoy Cruz (2002a), Ordenanza N° 4.829/02

· Honorable Concejo Deliberante de Godoy Cruz (2002b), Ordenanza N° 4.879/02

·Honorable Senado de la Nación, Ley Nacional N° 13.512/48 de Propiedad horizontal.

· Honorable Senado de la Provincia de Buenos Aires, Ley Provincial N° 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.

·  Honorable Senado de la Provincia de Mendoza, Ley Provincial N° 4.341/79 de Loteos.