APRENDIENDO DE LOS ERRORES. LA NECESIDAD DE CAMBIOS A LA POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA EN CIUDADES INTERMEDIAS CHILENAS
Axel Borsdorf
Instituto de Geografía de la Universidad de Innsbruck, Austria.
Miembro e investigador de la Academia de Ciencias Austriaca (ÖAW).
Institut für Geographie, Austria.
axel.borsdorf@uibk.ac.at
Rafael Sánchez
Estudiante de doctorado en Geografía, Universidad de Innsbruck (Austria).
Institut für Geographie, Austria.
rafael.sanchez-acuna@student.uibk.ac.at
Carla Marchant
Estudiante de Magíster en Desarrollo Urbano
Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) y Universidad de Innsbruck (Austria).
Institut für Geographie, Austria.
carla.marchant-santiago@student.uibk.ac.at
Aprendiendo de los errores. La necesidad de cambios a la política nacional de vivienda en ciudades intermedias chilenas (Resumen)
Las ciudades intermedias chilenas han experimentado en las últimas décadas fuertes transformaciones territoriales, como consecuencia de las políticas de desregulación de los instrumentos de planificación y del sistema económico adoptado por el país, orientado hacia el exterior y centrado en la explotación y exportación de recursos naturales. Sin embargo, el crecimiento y dinamismo experimentado no ha beneficiado a todos los habitantes, sino que ha incrementado las brechas de segregación y desigualdad. El estado chileno ha implementado políticas de corte social, que si bien han dado excelentes resultados cuantitativos, también han evidenciado deficiencias en la calidad, eficiencia y organización de los planes de urbanismo de algunas soluciones, en especial, las relacionadas con la entrega de viviendas sociales.
Palabras clave: ciudades intermedias, globalización, política nacional de vivienda.
Learn und correct. The necessity of changes in the national policy of urban development in chilean medium size town (Abstract)
In the last decades important transformations can be observed in Chilean intermediate cities. The politics of deregulation, especially in urban planning, a consequence of the predominating economic model of neoliberalism, the opening to the global market based on the exploitation of natural resources, but also the increase of the national income may be regarded as the main drivers. However, it must be stated that the economic growth and dynamics did not benefit to all inhabitants, and have enlarged socio-spatial segregation and social disparities. The Chilean state implemented measures to minder the social effects of the economic model which on the one hand demonstrate excellent quantitative results, but under a more qualitative perspective deficit in the quality, effectiveness and organisation of the urban planning and development policies are still existing. In a case study it will be demonstrated that new circles of poverty and ghetto-like segregation may occur.
Key words: Intermediate cities, globalization, national habitat policy.
La aceleración de la urbanización mundial, el crecimiento de las megaciudades, así como el predominio del modelo de desarrollo económico neoliberal y de la globalización, han causado profundas transformaciones en los centros urbanos (Borsdorf, 1994; Bähr & Mertins, 1995).
En Latinoamérica, la envergadura e intensidad que las mutaciones territoriales han adquirido en las capitales de los países y/o en sus megalópolis, explica que la mayoría de las investigaciones se concentren en las grandes urbes (Borsdorf, 2000a; 2002; Coy & Pöhler, 2001; Cabrales & Canosa, 2002; Parnreiter, 2002; Parnreiter, Fisher & Jäger, 2005; Alessandri Carlos, 2005; Ciccolella & Lucioni, 2005).
En contraste, las ciudades intermedias latinoamericanas han sido objeto de muy pocos estudios. Algunos trabajos incipientes se han elaborado (Borsdorf 1976; Schenck 1997; Coy 1997; Rosner 2000; Stadel, 1992), siendo sólo Borsdorf (1983), Mertins (2000) y Stadel (2000) quienes han tratado de resumir los resultados hasta el momento. Pero cabe mencionar, que ninguno de estos estudios incluyó un análisis de los resultados de la globalización para las ciudades de mediano tamaño.
Sin embargo, los centros urbanos intermedios también sufren alteraciones y modificaciones en sus procesos de expansión, los cuales desde aproximadamente tres décadas son caracterizados por una profundización de la fragmentación socio-espacial y funcional, la cual crea nuevos elementos en la trama urbana, tales como la edificación de barrios cerrados, grandes centros comerciales (shopping center o mall’s) y parques industriales, generándose un nuevo modelo estructural de las ciudades intermedias (Pulido, 2004; Romero, 2000). De igual forma que en las grandes aglomeraciones urbanas, en las ciudades de mediano tamaño la forma dual de un sector rico y otro pobre, a dado paso a un archipiélago urbano, caracterizado por la meso y micro-segregación y la fragmentación (Borsdorf, 2003).
La definición de una ciudad intermedia es compleja. Hoy no existe una perspectiva común para establecer un concepto de ella. Sin embargo, estudios identifican tres elementos básicos: el contexto del sistema urbano nacional, el número de habitantes y la relación de funciones que éstas cumplen. El primer componente hace referencia a que la estructura, complejidad, funcionalidad y escala de los sistemas urbanos es diferente en cada uno de los países del mundo. No es lo mismo la red urbana en Turquía, donde el 67% de la población del país y 12 ciudades tienen más de 500.000 habitantes; que en Etiopía, uno de los países más pobres del mundo, donde el ingreso per cápita es inferior a 200 dólares y la población urbana es cerca del 16% y más de la mitad de ella reside en ciudades menores a 30.000 habitantes, con acceso a infraestructura y saneamiento deplorables (23,1% de los habitantes de zonas urbanas tienen acceso a agua potable) (UNFPA, 2004).
El segundo componente, el número de habitantes de las ciudades intermedias, también difiere entre los países, mientras que en Alemania se define como tal a centros urbanos entre 20.000 y 100.000 habitantes, en China se define como una ciudad que posee entre uno y dos millones de habitantes (Borsdorf, 1984; AUICK, 1987). En tanto, en Chile, que se analizará con más detalle, las ciudades medias tienen una población entre 20.000 y 300.000 personas, distinguiendo como “intermedias menores” las urbes con menos de 100.000 habitantes e “intermedias mayores” por sobre esa cifra (MINVU, 2007).
El tercer elemento refiere a las funciones y flujos de bienes, servicios, administración y/o equipamiento de una ciudad. Esto adquiere mayor connotación en las últimas décadas debido a las características del sistema urbano global, el cual otorga mayor importancia a los nodos e interconexiones que una urbe establece dentro del proceso de globalización (Panreiter, 2002; Bellet y Llop, 2004).
En contraste con otros países de América Latina, el estudio de las ciudades intermedias en Chile ya tiene una cierta tradición (Borsdorf, 1976; 1995; 2000b; Rovira, 2000; Romero y Toledo, 2000; Ortíz, 2002; Romero, Vásquez y Órdenes, 2003; Azócar, Sanhueza y Henríquez, 2003). La exitosa inserción del país en los mercados mundiales y el arribo de paradigmas y patrones socioculturales y económicos de carácter global, han tenido consecuencias directas en el incremento de la centralidad regional, la dinámica espacial y la modernización de la infraestructura de las urbes medianas.
Lo anterior, sin embargo, no ha beneficiado a todos los grupos socioeconómicos, si bien las tasas de desempleo han disminuido, el constante incremento del precio del suelo y la reducción de suelo urbano disponible para la construcción de viviendas sociales, ha significado que los sectores más desposeídos muchas veces localicen sus residencias en lugares no aptos para la urbanización, en algunos casos mediante el uso de la apropiación ilegal de terrenos, o bien, hayan sido erradicados hacia lugares alejados de la ciudad original, en soluciones estatales carentes de equipamientos y servicios, incrementando la exclusión y la marginalidad (Sabatini, 1998; Romero y Toledo, 1998).
Las consecuencias de la Política Nacional de Vivienda de Chile han sido investigadas por diferentes disciplinas. Sin embargo, la mayoría de los estudios se han orientado a la ciudad capital y centrado en la perspectiva de análisis y diagnóstico de la situación (Sabatini & Arenas, 2000; Blonda y Tironi, 2003; Cáceres y Sabatini, 2004; Rodríguez y Sugranyes, 2004), sin que esto dé lugar a propuestas para la solución del problema.
Bajo esta perspectiva, nuestro trabajo se centra en los problemas de las ciudades intermedias y en las posibles soluciones para la política urbana nacional que podrían mejorar la situación en el futuro. Para ello, el análisis se enfoca en el dinamismo que las ciudades intermedias han adquirido en Chile durante el último decenio y sus consecuencias territoriales; abordando de manera crítica las soluciones que el Estado ha impulsado o institucionalizado con el fin dar respuesta a la demanda de residencia para los grupos socioeconómicos más vulnerables. En este aspecto se analiza particularmente, la ciudad de Puerto Montt y la creación del megaproyecto “Nuevo Alerce” que intentó dar una solución a la necesidad de vivienda social de los más pobres de Puerto Montt, pero que terminó convirtiéndose en un foco de pobreza, segregación y marginalidad, en el cual sus habitantes –radicados a la fuerza por el aparato estatal- se encuentran ad portas de entrar en un círculo de pobreza y/o guetización. Mediante su descripción y análisis, se intenta comprender las razones del fracaso de esta política y plantear algunas líneas, criterios y conductas que se deberían tomar para evitar en un futuro cercano repetir estos errores y enmendar el camino.
Las transformaciones de las ciudades intermedias chilenas
El proceso de globalización no solo afecta a las denominadas “ciudades globales” (Friedman, 1986; Sassen, 1991), que en Latinoamérica se han caracterizado por el surgimiento de nuevas redes de transporte (autopistas, carreteras privadas), de sistemas de comunicación, espacios funcionales, fragmentación, nuevos tejidos socio-espaciales (barrios cerrados) e incluso, procesos de desurbanización (migración de amenidad), así como redefinición de espacios urbanos (Ciccolella, 1999; Borsdorf, 2000a; Borsdorf & Hidalgo, 2004; Janoschka y Borsdorf, 2005; Meyer & Bähr, 2001; Lacarrieu & Thuillier, 2004; Parnreiter, 2004). Cómo se demostrará, la globalización también ha afectado a las ciudades intermedias, ya que la mayoría de los fenómenos estudiados en las metrópolis, también es posible de observar en las ciudades más pequeñas.
En Chile, el cambio paradigmático a la doctrina económica del neoliberalismo, la apertura al mercado mundial y, en consecuencia, la integración al proceso de globalización se inició poco después que el Gobierno Militar tomó el poder político en 1973. Se promovió un creciente protagonismo de las leyes del mercado y la retirada del Estado de aquellos sectores donde entorpecía el libre juego de la oferta y la demanda. Las reformas neoliberales también incluyeron la planificación urbana y el mercado inmobiliario. El principal cambio fue definido en 1979 con < ProductID="la Pol￭tica Nacional">la Política Nacional de Desarrollo Urbano (Figura 1), que decretó que el suelo urbano “no era un bien escaso” y que su precio debía ser fijado por las fuerzas del mercado (Sabatani, 2000).
Paralelamente, un potente y dinámico sector inmobiliario se establece en las ciudades chilenas, transformándose rápidamente en una industria clave para la economía nacional. Hoy en día, esta rama controla el mercado del suelo urbano, el negocio de la construcción, y la compra y venta de viviendas. A su vez, puede proyectar y dirigir sus inversiones hacia sectores y ciudades que garanticen alta rentabilidad. De este modo, las ciudades chilenas, hoy en día, deben ser entendidas, básicamente, como un producto de los agentes inmobiliarios, quienes guían y modifican las directrices de los instrumentos de desarrollo y planificación urbana (Figura 1).
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Santiago de Chile, fue la primera ciudad del país que comenzó a evidenciar las consecuencias de la nueva política urbana. La exitosa superación de la crisis económica de los primeros años de la década de los ochenta del siglo pasado, en parte fue causada por la construcción de bienes raíces y negocios. La edificación individual u autoconstrucción, estrategia predominante en los años sesenta y setenta, es reemplazada por la estandarización horizontal y vertical de las residencias. A su vez, comienza la edificación de grandes centros comerciales y otros “artefactos” que asumen una fuerte carga simbólica y que estarían vinculados a la inversión extranjera como testimonios del proceso de globalización económica (De Mattos, 2002; 2003; Borsdorf, 2003).
En los primeros años de la década de los noventa, otras ciudades comienzan a manifestar los síntomas de la exitosa inserción económica de Chile en el mercado mundial. Los centros urbanos, comienzan una especialización de su labor mediante la entrega de servicios y bienes, adquiriendo un rol de complejo productivo, que se beneficia de su cercanía a recursos naturales. Las empresas comienzan a utilizar estos centros urbanos como plataforma para el comercio mundial (Romero, 2000).
De esta forma, ciudades con tamaños poblacionales menores al de Santiago y de otras áreas metropolitanas, como Valparaíso y Concepción, evidencian las más importantes variaciones de la superficie construida. Las ciudades intermedias mayores (100.000 a 300.000 habitantes), en el periodo 1993-2003 presentaron un incremento porcentual del 39,6%, superando con creces el promedio nacional que fue de 28,7% (Figura 2).
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Fuente: MINVU, 2007.
Este crecimiento de las ciudades intermedias mayores –término que agrupa sobretodo a las capitales regionales- se debe a que ellas comienzan a reproducir los procesos y transformaciones que Santiago experimentaba. El éxito económico les ha permitido modernizar la infraestructura urbana y los sistemas de transporte, apoyadas por las políticas de flexibilización y desregulación aplicadas. Si a ello se suma la existencia y explotación de algún recurso natural (i.e. minería, industria forestal, fruticultura, pesca), se observa el surgimiento de nuevos procesos de desconcentración y reconcentración industrial (Schnitzer, 2001), la reorientación de inversión privada y la rearticulación con el entorno local, regional y/o nacional (Figura 3).
El surgimiento de grandes centros comerciales (shopping center o mall’s) y de polos industriales o de servicios, algunas veces retirados de la ciudad consolidada, comienzan a asumir funciones de centralidades especializadas (De Mattos, 2003; Briano, Fritzasche y Vio, 2003). La ciudad intermedia se transforma desde la antigua forma bipolar hacia un modelo más policéntrico y fragmentado (Bähr y Borsdorf, 2005; Ortíz y Escolano, 2006).
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Si bien las ciudades intermedias han evidenciado transformaciones semejantes, el resultado o la expresión territorial no son similares. Fundamentalmente, esta diferencia se debe a las características topográficas de las áreas en las cuales se encuentran emplazados los centros urbanos. En el cuadro 1 se observa la variación de superficie urbanizada y la densidad de algunas ciudades intermedias en el periodo 1993 – 2003. Si bien en todos los casos se registra un incremento de las hectáreas ocupadas, la variación de la densidad en algunos casos es positiva (Puerto Montt y Antofagasta) y en otros resulta ser negativa (i.e. Temuco, Talca).
Lo anterior, se debe al hecho de que algunas ciudades se localizan en estrechas terrazas costeras. Esta situación restringe la disponibilidad de suelo y genera un aumento en su valor de mercado, estimulando el desarrollo de construcciones en altura, tanto para uso residencial como comercial. Es por ello, que ciudades como Antofagasta y Puerto Montt presentan un menor incremento en el número de hectáreas ocupadas (417,7 y 488,7 respectivamente) y variaciones de densidades positivas (6,9 y 3,4 respectivamente).
Caso contrario ocurre con ciudades que se emplazan en los valles o en la Depresión Intermedia. Aquí las urbes pueden beneficiarse de grandes reservas de tierras urbanizables, y por esto presentan los mayores aumentos de superficie en el periodo 1993-2003, destacando particularmente, el caso de Temuco con 1.216,2 hectáreas ocupadas. A su vez, la variación de densidad suele ser negativa, debido a que la disponibilidad de suelo y condiciones más aptas para la ocupación humana (clima, recursos hídricos) permiten el desarrollo de construcciones de mayor tamaño predial, tales como viviendas unifamiliares.
Cuadro 1. Variación de superficie urbanizada y densidad poblacional en ciudades intermedias chilenas, 1993 - 2003
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Ciudades |
Superficie urbanizada 1993 (ha) |
Superficie urbanizada 2003 (ha) |
Variación de la superficie urbanizada 1993-2003 (ha) |
Población de la ciudad 1992 |
Población de la ciudad 2002 |
Densidad poblacional 1993 |
Densidad poblacional 2003 |
Variación de la densidad poblacional 1993-2003 |
|
Antofagasta |
2.268,5 |
2.686,2 |
417,7 |
255.316 |
285.255 |
99,3 |
106,2 |
6,9 |
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La Serena |
1.451,0 |
2.349,3 |
898,3 |
109.293 |
147.815 |
75,3 |
62,9 |
-12,4 |
|
Rancagua |
1.830, 4 |
2.463, 5 |
633,1 |
179.638 |
206.971 |
98,1 |
84,0 |
-14,1 |
|
Talca |
1.823,6 |
2.646,8 |
823,2 |
159.711 |
189.505 |
87,6 |
71,6 |
-16,0 |
|
Temuco |
1.999,9 |
3.216,1 |
1.216,2 |
210.587 |
260.878 |
105,3 |
81,1 |
-24,2 |
|
Puerto Montt |
1.483,7 |
1.972,4 |
488,7 |
110.139 |
153.118 |
74,2 |
77,6 |
3,4 |
|
Punta Arenas |
1.704,8 |
2.155,9 |
451,1 |
109.110 |
116.005 |
64,0 |
53,8 |
-10,2 |
A pesar de lo interesante y significativo que puede resultar este crecimiento y desarrollo urbano, la verdad es que muchas veces este crecimiento espacial, no sigue una adecuada planificación, es por ello que no sorprende que se generen externalidades negativas, tanto sociales como ambientales, que colocan encrucijadas y dejan en evidencia la escasa o nula sustentabilidad de estos asentamientos (Azócar, Sanhueza y Henríquez, 2003).
Lo anterior, se ilustra en la ciudad intermedia de Puerto Montt, localizada en la Región de Los Lagos. El boom económico originado por la industria salmonera, ha generado incógnitas y necesidades de desarrollo, que no han sido respondidas de manera adecuada por los organismos planificadores ni han tomado en cuenta al ciudadano común en el proceso de hacer ciudad.
El caso de la ciudad de Puerto Montt
La ciudad de Puerto Montt, fue fundada el 12 de febrero de 1853 en la ribera norte del Seno del Reloncaví. Un año antes habían llegado a estas costas los primeros emigrantes alemanes, quienes junto a algunos lugareños de las islas Maillén, Huar y Chiloé, se constituyeron en los primeros habitantes del pequeño poblado. Esta inmigración se desarrollo en oleadas de distinta intensidad hasta las primeras décadas del siglo XX, e incluyó no solo la ciudad, sino que abarcó también las baldías y prístinas tierras del interior. A mediados de 1912, la ciudad de Puerto Montt logró conectarse en forma efectiva con el resto del país, a través del Ferrocarril del Sur, con esto la urbe adquirió una nueva expansión de sus límites, como consecuencia de la migración campo-ciudad característica de este periodo.
Una tercera etapa de crecimiento de los límites urbanos se vivió a principios de la década de los años treinta, cuando el Estado chileno impulsó decididamente la colonización de los territorios australes, Aysén y Magallanes. Con ello, Puerto Montt se convierte en un enlace con esos parajes, estimulándose la actividad comercial y el transporte. En esta etapa se realizaron importantes obras públicas, tales como el relleno de la Bahía, la construcción del malecón, el Mercado de la Rampa y la edificación de nuevas poblaciones.
El Terremoto de 1960, el más poderoso de los sismos registrados, destruyó casi completamente la ciudad, el puerto y la estación de ferrocarriles. Las calles quedaron intransitables, y cientos de viviendas y edificios se derrumbaron. Lentamente, la ciudad fue reconstruida, pero no pudo recuperar su tradicional importancia, ya que las condiciones habían cambiado, y el país sufría un crítico periodo económico. Sin embargo, cuando en 1979, el Gobierno Militar en el marco de su reforma político-administrativa designó a Puerto Montt como la capital de la X Región de Los Lagos, comenzó un rápido proceso de consolidación y crecimiento económico y poblacional, para transformarse, hoy en día, en el principal centro político-administrativo y comercial del sur de Chile.
Un indicador de este desarrollo es el explosivo incremento de la población, que la ciudad experimentó en las últimas dos décadas. Este aumento se debe no solo al crecimiento vegetativo, sino que también a fuertes procesos migratorios de las áreas urbanas y rurales del interior, como consecuencia de la concentración de servicios, la administración, equipamiento, el aumento en la inversión y la diversificación de las actividades económicas, tales como la salmonicultura, la silvicultura, la celulosa, los servicios especializados y el turismo, industrias que demandan una gran cantidad de mano de obra (Figura 4).
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Fuente: Censos de Población, Instituto Nacional de Estadísticas, Chile.
Precisamente será el desarrollo de la industria salmonera la que explique, básicamente, que en el periodo intercensal 1992-2002, la población de la ciudad de Puerto Montt, se haya incrementado un 28%, muy por sobre la media nacional que fue de 13,2% (INE, 2002).
Desde los años noventa del siglo pasado, la industria del cultivo del salmón ha experimentado un crecimiento impresionante. Durante el año 1994, las exportaciones de productos derivados del salmón alcanzaban US$ 348,7 millones. Trece años después, la cifra es siete veces mayor y alcanza a US$ 2.206,5 millones (SalmonChile, 2007). En la actualidad, la salmonicultura es uno de los sectores exportadores más importantes del país, con una participación de 10,8% en las exportaciones distintas de cobre y un 23,8% de las exportaciones de alimentos (Banco Central de Chile, 2007).
La actividad salmonera se concentra, sobretodo, en la Región de Los Lagos, pues cerca del 78% de la producción de salmón se desarrolla en dicha área, denominándose a los territorios locales donde se desenvuelve como “comunas salmoneras”[1] (SERNAPESCA, 2006). Esto ha generado efectos significativos sobre la economía regional, por ejemplo la industria del salmón se ha convertido en una importante fuente de empleo regional. Para el año 2005 el sector generó 28.368 empleos directos y 7.631 indirectos, cifras que sitúan a la industria como la actividad exportadora que genera un mayor número de empleos directos y la segunda en generación de empleo indirecto, siendo superada únicamente por la celulosa. En total genera un 11% del empleo total en la décima región (ProChile, 2006).
Esta dinámica económica no sólo ha generado un incremento de población en el principal centro urbano de la región, sino que también ha contribuido a la modernización de su infraestructura. Esto se manifiesta en nuevos proyectos en el borde costero, donde destacan los centros comerciales de “Paseo del Mar” de 24.000 m2 y “Mall Paseo Costanera” con 47.000 m2, los que incluyen cines, hotel y tiendas por departamentos; la ampliación de la Ruta 5 Sur; el mejoramiento del puerto y del muelle; además de la construcción de proyectos inmobiliarios y empresariales en la periferia y otras áreas de la ciudad, que incluyen hipermercados y condominios industriales.
Sin embargo, este crecimiento también ha traído consigo una serie de problemáticas, como fue la rápida expansión de la ciudad, el aumento de la congestión vehicular, la contaminación atmosférica, y los fenómenos de segregación socio-espacial y exclusión (Haefner, 2005). El precio promedio de suelo de la ciudad, ha aumentado un 30% sólo en los últimos dos años (información de la Cámara Chilena de la Construcción, para el periodo 2005-2006), y se transaba a valores que podían llegar a las 60 Unidades de Fomento (UF)[2].
Este proceso de especulación hace difícil la tarea de encontrar terrenos cuyo valor sea compatible con los montos que destinan los programas estatales de vivienda social. Efectivamente, por ejemplo para una vivienda cuyo valor llega a 400 UF, el Estado solo tiene capacidad de gastar 65 UF en suelo, lo cual implica que una familia solo podrá habitar en lugares donde el precio del suelo no llegue a valores superiores a 0,4 UF/m2, lo que prácticamente impide la construcción de viviendas sociales en áreas consolidadas de la mayoría de las ciudades chilenas.
En el caso de Puerto Montt, el Estado en su afán de salvar las trabas que imponía el escaso territorio donde se emplaza la ciudad y el alto precio de su suelo, impulsó el desarrollo de un Megaproyecto urbano, denominado “Nuevo Alerce”, el cual representaba un nuevo concepto de ciudad integral, generando hábitat y vida de barrio de calidad a través de una completa dotación de equipamiento y servicios, y que debía convertirse en un par de décadas en la solución a la falta de suelo urbano de Puerto Montt.
El proyecto de “Nuevo Alerce”
Los orígenes de la localidad de Alerce (distante siete kilómetros al norte de la ciudad de Puerto Montt) como centro poblado datan del período de la colonización alemana en la zona sur del país, pero su importancia y consolidación como nexo y elemento estructurante de las relaciones económicas entre las ciudades de Puerto Montt y Puerto Varas (Figura 5), recién se materializa en el primer tercio siglo XX, con la construcción del ferrocarril longitudinal que permitió una incorporación efectiva y reforzó el carácter exportador de materias primas forestales que esta entidad poseía (Tampe, 2003; Zunino, 2006).
Sin embargo, a partir de la década de 1960 con la construcción de la carretera Panamericana, se produjo una redirección de los flujos e intercambios de bienes, servicios y personas, relegando a Alerce a una posición desventajosa, la cual se incrementó con el cese de la actividad ferroviaria a finales de los años noventa. Por otro lado, la declaración del árbol Alerce (Fitzroya cupressoides) como Monumento Nacional mediante el Decreto Supremo Nº 490 de 1976, y que prohibió la corta y destrucción de este recurso [3], prácticamente terminó con la principal fuente laboral del poblado.
Este retroceso de Alerce tendrá su oportunidad de cambiar a mediados de los años noventa del siglo pasado, cuando la fuerte demanda de terrenos en la ciudad de Puerto Montt, especialmente para los grupos de menores ingresos, llevó a que en 1995 el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) planteara al Gobierno Regional de Los Lagos, desarrollar en el sector de Alerce una “Ciudad Satélite de Puerto Montt, que proyectaba en 30 años convertirse en una ciudad de 80.000 habitantes en una superficie de 1.100 hectáreas”, así como también consolidar un “parque industrial para dar relativa autonomía y sustentabilidad económica al asentamiento” (MINVU, 1997; 2001).
Entre los años 2000 y 2001, se aprobó el Plan seccional de Alerce por parte de los municipios de Puerto Montt y Puerto Varas; en primera instancia el plan fue bastante ambicioso, ya que se contemplaba la necesidad de una zonificación que permitiera el desarrollo económico de la zona, se trataba de aproximadamente 60 hectáreas para instalaciones industriales entre la carretera Panamericana Sur y el camino Puerto Montt-Puerto Varas.
El poblado de Alerce ha quedado dividido en 2 sectores, el “Alerce Histórico”, el cual representa una comunidad con una convivencia de larga data, es un sector consolidado, con organizaciones sociales que datan de 1970 y población dedicada a actividades primarias como la artesanía. El sector de “Nuevo Alerce”, compuesto por residentes provenientes de distintos lugares, tanto de la ciudad de Puerto Montt como de localidades cercanas, algunos han sido trasladados en grupos y otros han arribado individualmente a través de su postulación al subsidio habitacional o compra de una vivienda de bajo costo.
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La vivienda social de “Nuevo Alerce” se compone básicamente de casas construidas directamente por el SERVIU y las ejecutadas bajo el sistema Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Es así como en 2005 se estimaba que del total de 4.089 viviendas sociales ejecutadas a nivel nacional, un 60% correspondía a acción directa del SERVIU [4] y 40% al FSV, este último porcentaje con una clara tendencia al aumento (Zurawsky, 2006). En su mayoría, la superficie de las viviendas fluctúa de 40 y 61 metros cuadrados, a su vez, los precios oscilan entre 665 y 1.075 Unidades de Fomento.
Por otro lado, un importante componente de la población de Alerce está constituido por erradicaciones realizadas en el marco del Programa “Chile Barrio”. En el periodo 2000-2006, se atendió a unas 3.000 familias, con diez asentamientos erradicados a Alerce. El Cuadro 2 muestra la situación de asentamientos irregulares catastrados por “Chile Barrio” en Puerto Montt y Puerto Varas.
Cuadro 2. Situación de “campamentos” en Puerto Montt y Puerto Varas, 2006
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Nombre y/o localización |
Comuna |
Número de familias |
Situación |
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Antube |
Puerto Montt |
25 |
Erradicados |
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Av. España |
Puerto Montt |
75 |
Radicados |
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Calle Norte y Estero Lobos |
Puerto Montt |
94 |
Erradicados |
|
La Corbata |
Puerto Montt |
43 |
Erradicados |
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Las Camelias |
Puerto Montt |
350 |
Radicados |
|
Mac – Iver |
Puerto Montt |
49 |
Erradicados |
|
Mirando al Futuro |
Puerto Montt |
70 |
Erradicados |
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Modelo |
Puerto Montt |
1.130 |
Erradicados |
|
Población Lintz, La Colina |
Puerto Montt |
350 |
Erradicados |
|
Puntilla Tenglo |
Puerto Montt |
132 |
Por definir |
|
Villa Artesanía |
Puerto Montt |
336 |
Erradicados |
|
Las Cumbres |
Puerto Varas |
26 |
Erradicados |
|
Pedro Aguirre Cerda N° 2 |
Puerto Varas |
200 |
Erradicados |
Aparte de la vivienda, “Chile Barrio” entrega equipamiento comunitario (i.e. multicancha, plaza de juego, sede social, jardín infantil), cuyo tamaño se determina de acuerdo al número de familias. En el caso de Alerce, “Chile Barrio” es considerado como el único programa que ha aportado al espacio público en este sentido, pues ni siquiera las empresas constructoras e inmobiliarias que realizan proyectos en este lugar han incluido equipamiento. El programa “Chile Barrio” también ha aportado un importante componente social a través del Programa “Un Barrio para mi Familia”, diseñado a partir del enfoque de manejo social de riesgo y cuyo grupo objetivo es el fortalecimiento de lazos en la comunidad.
Sin embargo, es preciso señalar, que después de más de una década de existencia la nueva de la ciudad todavía existen bajo condiciones muy difíciles. En la actualidad es el hogar de más de 10.000 familias y una población cercana a los 30.000 habitantes. Para ellos, la falta de fuentes laborales, las deficiencias de infraestructura técnica y social, el incremento de costos para trasladarse, la alta densidad de la urbanización, y la precariedad de las condiciones naturales donde se emplazan el proyecto, son desventajas, que son aceptadas solo porque no hay otra solución para ellos. Con el traslado a “Nuevo Alerce” perdieron las redes sociales y de apoyo comunitario, y han experimentado nuevos problemas de delincuencia perdieron sus tradicionales redes sociales y han comenzado a experimentar nuevos problemas de la delincuencia e inseguridad.
En definitiva, Nuevo Alerce es resultado de una política que no prosperó y las fallas pueden ser atribuibles a problemas conceptuales, políticos, técnicos, o una combinación de todos estos. La mayoría de ellos tienen su origen en la diversidad de organizaciones –públicas y privadas- con diferentes intereses, responsabilidades, decisiones y actores. Con esta estructura las fricciones y frustraciones son una consecuencia lógica.
Lecciones aprendidas. La necesidad de cambios en la política de vivienda social
El caso de Nuevo Alerce muestra claramente el déficit de la política nacional y la práctica de la vivienda social. Con el fin de superar el déficit de vivienda, que se originó de decenios anteriores, y de crear algo así como un modelo para el resto de los países de América Latina, Chile inició un nuevo período de la política urbana desde inicios de los años noventa (MINVU, 1997). Sin embargo, como queda demostrado en “Nuevo Alerce”, si bien las cifras cuantitativas pueden ser bastante impresionantes, las deficiencias cualitativas son evidentes y necesita urgentes cambios (Rodríguez y Sugranyes 2004).
En la tercera aglomeración urbana más grande de Chile, Concepción, la cooperación del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) con el Ministerio de Vivienda y urbanismo, ha demostrado los cambios que han de venir. En el proyecto “Ribera Norte” esto se hizo realidad. La burocracia fue reducida al mínimo, las responsabilidades claramente definidas lográndose un efectivo aumento de la eficacia (Zunino, 2005). Ello demostró cómo una reforma institucional puede mejorar la eficiencia de la planificación urbana. Sin embargo, ésta y la velocidad de las acciones, por sí solas, no garantizan la calidad de vida, ni la compatibilidad ecológica, o la cohesión social (Zunino y Marchant, 2007). En contraste con “Ribera Norte” en “Nuevo Alerce”, la participación de los habitantes fue prácticamente inexistente en el proceso de planificación.
Las fallas de “Nuevo Alerce” pueden ser detectadas en todas las ciudades intermedias chilenas, es por ello que nos preguntamos: ¿Qué herramientas o instituciones son necesarios para evitar errores como los de “Nuevo Alerce”? ¿Cómo se pueden definir las necesidades actuales y futuras de estas urbes? ¿Cómo complementar desarrollo económico y planificación urbana?
Un primer paso es cambiar el enfoque de las investigaciones desde una perspectiva más o menos descriptiva hacia una orientada a la solución de los problemas. La geografía aplicada es necesaria para resolver los problemas sociales, económicos y ecológicos de la urbanización. Las urbes intermedias son “ciudades de oportunidad”, pues todavía están creciendo y, los defectos y problemas de las grandes ciudades pueden ser abordados a través de la planificación sostenible (Borsdorf, 1984). La Agenda 21 entrega las herramientas para el análisis de este tipo de procesos.
No es paradójica la urgencia de un diagnóstico comparativo del sistema con indicadores que expresen una valoración de la sustentabilidad calidad de vida u coherencia social de los procesos de urbanización en las ciudades intermedias. Pero esto tiene sentido, solo si existe una institución fuerte con instrumentos para dirigir el desarrollo, para frenar objetivos no sustentables y corregir la dirección de los planes si es necesario. Esta institución debe actuar lejos de la burocracia, directa y efectivamente, y debe descentralizar el control y orientar el accionar de las oficinas estatales.
La creación de una base de datos de las ciudades intermedias y pequeñas, ayudaría a determinar de manera más acertada las necesidades actuales y futuras de las ciudades y sus barrios. La sostenibilidad de las ciudades debe basarse en el equilibrio e integración de los aspectos sociales, económicos, ambientales y políticos de las comunidades; el satisfacer las necesidades de las actuales y futuras generaciones; y el respeto de las necesidades de otras comunidades en toda la región.
La generación de indicadores de calidad de vida permanentes en las ciudades intermedias promovería, no solo conocer el estado de la calida de vida local, sino que también entre otras cosas, facilitar la comparación entre diferentes áreas; estimular el debate y la opinión pública; la revisión, justificación y/o reorientación de los objetivos y prioridades locales; el monitoreo y evaluación de los cambios a través del tiempo, y una adecuada coordinación de los distintos actores públicos y privados.
El liderazgo local es la clave para aumentar el interés y desarrollo de políticas, temas y cuestiones urbanas. Sin embargo, la sostenibilidad de ellas, depende de cuan realmente compartidas y respaldadas estén estas ideas por toda la comunidad. Es por ello, que la participación es fundamental para el éxito de las políticas. Todos los actores sociales, deben estar involucrados en la ejecución de programas. Al crear un marco más democrático, los proyectos y programas deben pasar por un proceso en el cual los diferentes grupos (i.e. privados, empresas, gobiernos locales, ONG, ciudadanos e instituciones educativas y de investigación) abogan sus propios intereses. Esto incluye el intercambio de información y el aprendizaje mutuo, conocer los efectos de las ciudades sobre el medio, así como los tiempos y desarrollo de los organismos institucionales. Finalmente, el resultado será un acuerdo compartido por todos.
Por otro lado, es evidente, que la expansión urbana no puede ser administrada solo por el municipio de la ciudad. Por lo tanto, la elaboración de estos proyectos debe tender a la estimulación de la cooperación entre distintos municipios, por ejemplo, incluyendo en las discusiones a los municipios vecinos. De esta forma, es posible establecer marcos de cooperación y coalición de esfuerzos conjuntos, los cuales permiten mayores recursos y más acción, incluso a mayor eficiencia e implementación.
Por último, pero muy importante, la planificación debe incluir una visión de futuro, una proyección y una evaluación de los posibles efectos. La sostenibilidad no puede ser evaluada solo por un momento, siempre está ligada a las próximas generaciones.
A modo de conclusión
Las ciudades intermedias de Chile, hoy en día, se encuentran en un doble dilema: por un lado, la apertura del sistema económico les exige mayor adaptación, y a su vez, deben diseñar soluciones que permitan asegurar un crecimiento con equidad y un medio ambiente sostenible para las generaciones futuras.
Es por ello, que la pregunta ¿más sustentabilidad o más economía? es totalmente falsa. Pues la riqueza económica constituye una de las partes del concepto de sustentabilidad. Otras preguntas se han querido formular, ¿Más mercado o más Estado?, pero tampoco son mejores. El éxito económico de Chile demuestra que el mercado es un instrumento poderoso para aumentar la producción de una economía nacional, por otra parte, el Estado es necesario para reducir las externalidades del libre juego de las fuerzas en un mercado abierto.
Por lo tanto, el desarrollo urbano puede interpretarse como un “triángulo mágico”, constituido por la economía, la planificación urbana, y la administración y las esperanzas y expectativas de la población. Estos tres pilares (Figura 6) deben estar en equilibrio. Si uno de los elementos adquiere más poder, el efecto será negativo para los otros. Esta es la razón de por qué las demandas de la población urbana no pueden superar el desempeño de la economía o las posibilidades presupuestarias o instrumentales de la administración. Por su parte, la administración no debe descuidar ni las expectativas de la población ni los intereses de la economía, y la economía debe ser consciente de su responsabilidad en el contexto regional y local en que se encuentra, tanto referido a la población, como a la política.
En el caso de Puerto Montt la industria del salmón genera puestos de trabajo e ingresos y constituye una base sólida para la riqueza económica de la ciudad y la región. Por otra parte, esta actividad económica tiene graves consecuencias para el medio ambiente, y se amplía la brecha entre los que se benefician, y los que no comparten los beneficios. El Estado puede ayudar a reducir estos problemas. El ejemplo de “Nuevo Alerce” ha demostrado, que por el momento no funciona. La urbanización de esta ciudad satélite se hizo sin la participación de la población. La economía -en este caso, especialmente de los agentes inmobiliarios- no puso atención a las necesidades de la administración urbana ni de los ciudadanos. Los propios habitantes no pudieron expresar sus necesidades y expectativas de manera adecuada. Ello permitió que la economía pudiera actuar con total independencia, siguiendo sólo sus propios intereses de maximización de los beneficios.
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Pero el caso de Puerto Montt, no es el único. Todas las ciudades intermedias están creciendo muy rápido. Algunos de ellas, como Copiapó o Temuco, duplicando su población cada 12 o 15 años, este período puede incluso ser considerado como un “boom de las ciudades”. Esto significa, que una nueva política urbana para dirigir este desarrollo de una manera sostenible es una necesidad urgente para Chile y por supuesto, para todo el continente.
En Chile podría haber una oportunidad, en enero de 2008 ingresó al Congreso Nacional la tramitación de un proyecto de ley que busca modificar la Ley General de Urbanismo y Construcción, que data de 1931. Hay profundas ideas para cambiar por lo menos tres elementos de la presente ley: el sistema de planificación urbana, la integración y participación social, y los impactos que genera el desarrollo urbano. Este proyecto de ley puede ser una oportunidad para que el espacio urbano en Chile -y en especial para las ciudades intermedias- cuente con instrumentos adecuados a los nuevos tiempos.
Notas
