Número extraordinario dedicado al IX Coloquio de Geocritica

ESTRATEGIAS PARA COMBATIR EL ENCARECIMIENTO DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA.
¿CONSTRUIR MÁS O INTERVENIR EN EL PARQUE EXISTENTE?[1]

Onofre Rullan
orullan@uib.es

Antoni A. Artigues
artigues.geografia@uib.es
Universitat de les Illes Balears[2]

Estrategias para combatir el encarecimiento de la vivienda en España. ¿Construir más o intervenir en el parque existente? (Resumen)

El trabajo analiza la problemática generada en España, de una parte, por el incremento de la urbanización y la construcción y, de otra, por el desproporcionado encarecimiento de la vivienda. Más producción residencial paralelo al incremento de precios en una aparente paradoja desde los planteamientos económicos al uso. Una vez presentado el problema se analizan las soluciones al mismo que plantean diferentes corrientes ideológicas, para llegar a unas conclusiones que pueden servir para abordar el urbanismo y el sector de la vivienda cara al futuro.

Palabras clave: España, vivienda, urbanismo.

Strategies for combatting the rising price of housing in Spain. Should we build more or take steps with regard to existing housing? (Abstract)

This paper explores the problem generated in Spain by increased urban development and building, on the one hand, and the disproportionate rise in the price of housing. Building more residential housing in parallel with rising prices is an apparent paradox in terms of current economic thinking. Having presented the problem, the paper analyses possible solutions based on different ideological approaches, reaching a series of conclusions that might serve to tackle the issue of urban planning and the housing sector with a view to the future

Keywords: Spain - housing - urban planning.

Desde la segunda mitad de la década de 1990 se han agudizado los problemas urbanísticos y ambientales que vienen asolando las ciudades y zonas turísticas españolas en una doble vertiente. Por un lado se da un importante encarecimiento de la vivienda que, de hecho, priva a amplias capas de la población del derecho a la misma reconocido por el artículo 47 de la Constitución española (CE)[3] y, por otro, se da un crecimiento expansivo de la urbanización residencial que pone en entredicho el también constitucional derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (Art. 45 de la CE).

Más producción residencial paralelo a un mayor encarecimiento del producto en una aparente paradoja con respeto a la doctrina económica neoliberal más ortodoxa. Las soluciones que se han planteado desde las distintas opciones políticas han sido diversas. Las más puramente neoliberales han propiciado la producción residencial como bien de cambio y la expansión de la urbanización como requisito para el incremento de la producción lo que, supuestamente, debería conducir a un abaratamiento del producto; las de signo socialdemócrata han propuesto la producción residencial de tutela pública y el fomento de la tenencia en alquiler para atender al derecho a la vivienda. Estas políticas socialdemócratas se han mostrado en muchas ocasiones vacilantes y, frecuentemente, contradictorias con políticas urbanas que, también de signo neoliberal, han practicado los gobiernos progresistas para garantizar el puro crecimiento cuantitativo impulsado desde la esfera de las carteras económicas.En materia de vivienda, en 2007, se están planteando algunas reformas importantes sobre las leyes que rigen el urbanismo en general y el sector de la vivienda en particular. En concreto los cambios más importantes, que este trabajo analiza, provienen de la reforma de la ley marco estatal sobre valoraciones y de las iniciativas de alguna administración autonómica que plantea la intervención sobre el parque de viviendas desocupado si sus propietarios no lo ocupan o alquilan.


Un doble problema: se expande la urbanización para la construcción residencial que, finalmente, encarece aún más la vivienda

El encarecimiento del producto residencial está privando en España a amplias capas de la población del derecho constitucional a una vivienda digna y, a la vez, el enorme crecimiento de la urbanización residencial cuestiona el derecho a un medio ambiente digno también reconocido en el texto constitucional. La razón no es otra que la primacía que los gobiernos han dado a otro principio básico que, frecuentemente, entra en contradicción con los derechos antes mencionados: el derecho a la propiedad y a la libertad de empresa[4].

Todos los derechos comentados se consideran “derechos y deberes fundamentales” (Título I de la CE) y, en principio, gozan de un nivel similar o idéntico en función de la variable jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC). Dentro del Título I de la CE "derechos y deberes fundamentales" el derecho a la propiedad y a la libertad de empresa se ubican entre los “derechos y deberes de los ciudadanos” (Capítulo II, sección 2ª) y el derecho a la vivienda y al medio ambiente entre los "principios rectores de la política social y económica" (Capítulo III).Como se ve todos los deberes y derechos están a un mismo nivel si bien, y aquí algunos juristas quieren ver un elemento diferenciador, el articulo 53 de la CE parece que quiere elevar la categoría de los derechos del capítulo II del título I al afirmar que vinculan a todos los poderes públicos (¿tal vez los otros no?). Una supuesta diferencia entre derechos que el TC no ha confirmado. Sin embargo sí que existe una diferencia esencial: los derechos del capitulo II pueden tutelarse directamente ante el TC, invocando únicamente el derecho que se esté conculcando, por ejemplo la libertad de empresa o el derecho a la propiedad (arts. 161.1.b y 162 de la CE), por contra el derecho a la vivienda o al medio ambiente no encuentran amparo directo ante el TC.

Resulta evidente que, desde punto de vista de defensa de los derechos ante el Constitucional, parecen más reforzados los derechos a la propiedad y a la libre empresa que los referidos a la vivienda y al medio ambiente, sin embargo es la doctrina del alto tribunal la que va marcando con sus sentencias la línea divisoria entre todos los derechos en aras a su ponderación y armonización. Sin embargo, cuestiones jurídicas aparte, lo cierto es que la CE ha tenido muy poca o nula influencia sobre los indicadores básicos de la economía que deberían asegurar el efectivo derecho al medio ambiente y a la vivienda. Veámoslo.

Los altos índices de producción residencial registrados en España, normalmente con todos los requisitos legales, sitúan al estado español a la cabeza de los países europeos en cuanto al incremento del stock de viviendas desde 1970 (Rodríguez Alonso, 2005: 4). Como no podía ser de otro modo ello ha supuesto, entre otros, también batir récords en cuanto a índices de urbanización que han conducido al deterioro ambiental y, a medio plazo, están conduciendo a la insostenibilidad también social y económica.A la hora de evaluar la transformación ambiental que ha supuesto alcanzar la posición líder comentada pueden manejarse diferentes indicadores. De algunos de ellos, como el consumo de cemento por parte de la economía española, se dispone de series lo suficientemente largas como para evaluar el impacto, mientras que otros, como el sellado de suelo por la urbanización y las infraestructuras, sólo recientemente empiezan a ser conocidos.

En cuanto a la variable cemento, cuya serie se dispone desde 1857, los datos muestran como mientras el consumo en 1978 -año de la aprobación de la CE que incorpora el derecho al medio ambiente- era de 22.348 toneladas anuales, en 2001, 23 años después de la aprobación de la carta magna, el consumo anual se había prácticamente doblado hasta alcanzar las 41.757 toneladas (Carreras y Tafunell, 2005: 499).Por su parte el proyecto europeo Corine-Land Cover, mediante técnicas de teledetección, ha permitido conocer las cifras globales de evolución del sellado de suelo entre 1987 y 2005.

Del referido estudio se concluye que mientras en 1987 eran 8.141 los kilómetros cuadrados sellados por la urbanización y las infraestructuras, en 2005 la cifra habría ascendido a 11.469 (OSE, 2006: 61).¿Cuál ha sido en crecimiento del parque residencial asociados a estos índices de consumo de cemento y sellado de suelo? y, como corolario, ¿de qué manera ha repercutido tal incremento en el precio de la vivienda? Según datos del Ministerio de la Vivienda[5] entre 1991 y 2005 se han acabado en España 5.507.884 viviendas de las cuales 4.646.351 (84 por ciento) han sido de promoción libre y 861.533 (16 por ciento) en régimen protegido. Tal incremento del parque podría haber absorbido más de 20 millones de nuevos residentes pero el incremento demográfico entre 1991 (39.297.064 habitantes) y 2005 (44.108.530 habitantes) ha sido tan solo de 4.811.466 habitantes. Lo cual concuerda con los datos de viviendas vacías que, según datos oficiales (cuadro 1), rondaría los 3 millones; lo que algunos economistas llaman las “casas desaparecidas”.Ante este panorama de incremento de la oferta muy por encima de la demanda potencial, según los cánones económicos neoliberales al uso, debería derivarse un decremento del precio medio de la vivienda, es decir, debería darse una correlación negativa entre el incremento del parque y el valor de la vivienda. Pues nada que ver con los datos de precios que se observan entre los dos años de referencia. Mientras en 1991 el precio medio del m² de vivienda se situaba en los 646,34 €, en 2005 dicho precio había ascendido a 1.944,28. Número de viviendas acabadas y precio medio de la vivienda correlacionan positivamente con un índice de 0,92. La figura 1 muestra la evolución de ambas variables.

La teórica paradoja (más vivienda y menos disponibilidad, más producción y más encarecimiento) se explica porque lejos de darse una correlación negativa entre crecimiento de la construcción de viviendas y precios de las mismas lo que se da es una correlación positiva entre ambas variables en la que precisamente es el precio de la vivienda el que juega el papel de variable independiente. Dicho en otras palabras, no se construyen más viviendas porque haya una demanda mayor, sino porque los precios suben. La vivienda, de bien de uso, después del estallido de la burbuja tecnológica, se ha convertido fundamentalmente en bien de cambio.Ya otros autores habían observado la falta de relación entre la evolución demográfica del país y la construcción de viviendas (Figura 2) lo que debe atribuirse, fundamentalmente, a la llamada burbuja inmobiliaria, un fenómeno de alcance transestatal (Whitehead, 2006, Stevenson y Young, 2006) y que, contrariamente a lo que aconteció en anteriores ediciones de la misma (1969-74 y 1986-91)[6], ahora presenta la novedad de una mayor duración y de una perfecta sincronía a escala internacional. Esta novedad ha sido explicada por la sostenida y también sincrónica política de tipos de interés a escala internacional (García-Montalvo, 2006: 44). Globalización de mercados financieros que permiten más capacidad de endeudamiento y más capacidad potencial de expansión de las carteras de inversión paralelo a un abandono gubernamental de la provisión y asignación de viviendas (Whitehead, 2006: 3).

Los motivos que se han esgrimido para explicar la llamada burbuja inmobiliaria son variados pero no contradictorios entre si: pinchazo de la burbuja tecnológica que habría desplazado hacia el sector inmobiliario gran parte de los capitales que habían aportado las puntocom; la baja de los tipos de interés mantenida por el Banco Central Europeo; la ampliación de los plazos de devolución de los créditos hipotecarios; las desgravaciones fiscales a la compra de viviendas paralela a la retirada de las desgravaciones al alquiler; la afloración de dinero negro como consecuencia de la entrada del euro…, todo ello en un contexto de fomento de la actividad del sector de la construcción por parte de la administración, especialmente de sus departamentos económicos. Un listado de motivos que no difiere apenas del que se presentaba, en su momento, para explicar el anterior boom de la construcción de la segunda mitad de la década de 1980 (Serrano, 1993: 21-3). Sin embargo, entre las diferencias observadas entre el boom de la década de 1980 y la actual, cabe destacar, entre otros, como la efectiva integración económica consecuencia del Acta Única de 1986 ha convertido en potenciales demandantes de residencia en España a amplias capas de europeos que, hasta el incremento de la oferta de transporte aéreo barato y el extraordinario crecimiento de las telecomunicaciones, se veían, de hecho, privados de comprar en la mítica costa mediterránea[7]. Los últimos datos elaborados señalan como los extranjeros, en 2001, serían propietarios de más de 500.000 viviendas del parque inmobiliario español (cuadro 1).

Principales nacionales	13.688.771
Principales extranjeros	498.398
Secundarias nacionales	2.067.310
Secundarias extranjeros	31.248
Secundarias no residentes	1.262.073
Vacías	3.106.422
Resto	292.332
TOTAL	20.946.554

Fuente: Martínez, Riestra y San Martín (2006: 103)

Si bien ya habían sido muchos los autores que habían advertido del peligroso hinchamiento de la llamada burbuja inmobiliaria, no será hasta que The Economist, en su informe de julio de 2003, lo cuantifique entre una horquilla que podría oscilar entre el 30 y 52 por ciento, que los medios y las administraciones empiecen a asumir su real y peligrosa existencia. Dos meses más tarde (septiembre de 2003) será el propio servicio de estudios del Banco de España quien cuantifique el hinchamiento especulativo del precio de la vivienda en España en una horquilla, ahora más modesta, de entre el 8 y el 20 por ciento. Otros autores, a partir de metodologías “deconstructivas”, han evaluado la burbuja en un porcentaje muy similar al de The Economist, entre un 30 y un 50 por ciento (García-Montalvo, 2006: 69). A medianos de 2006, según información recogida por el periódico El País (16-03-07, p. 89), el mismo Banco de España había elevado su propia evaluación de la burbuja inmobiliaria en una horquilla entre el 24 y 32 por ciento.

Cuestiones metodológicas aparte[8], los economistas suelen distinguir entre lo que llaman factores fundamentales y no fundamentales en la formación del precio de la vivienda. Entre los primeros, unos dependen de condicionantes a la oferta como los costes de producción (a la baja desde 1998) o como la oferta de suelo para la urbanización y la edificación, lo que los economistas suelen llamar “restricciones espaciales”. Como habitualmente se ha señalado, el precio del suelo suele ser el sospechoso habitual y principal acusado del encarecimiento de la vivienda. Pero ahí surge una, también habitual, confusión conceptual consistente en ignorar que la regresión de X sobre Y es diferente a la regresión de Y sobre X[9]. Dicho en otras palabras, una alta y positiva correlación (0,92) entre construcción de viviendas y el precio de las mismas nada nos dice sobre una hipotética relación de causa efecto entre ambas; correlación no implica necesariamente causalidad. Y aunque exista, como es evidente que existe, causalidad entre ambas variables ¿cuál de ellas es la independiente?

El discurso urbanístico español de signo más neoliberal es tajante: es el precio del suelo encarecido por su escasez lo que provoca la carestía de la vivienda[10]. Sin embargo esta lectura del tema que nos ocupa soslaya un hecho de trascendencia económica fundamental cual es que “el suelo [y la vivienda] no cuesta menos donde más hay sino donde menor rentabilidad se le puede sacar” (Rodríguez Alonso, 2005: 22), es decir que cuando la vivienda deja de ser en gran parte bien de uso y se convierte mayoritariamente en bien de cambio es precisamente su incremento de precio lo que hace aumentar el precio del suelo sobre el que se pueden edificar viviendas y no al revés. Como se ha repetido hasta la saciedad a unos “oídos que no quieren oír”:

(…) el precio del suelo se fija en función del valor de las viviendas que se construirán sobre el mismo. Obviamente si el precio de la vivienda aumenta el propietario del suelo quiere que el promotor / constructor  “comparta” con él parte de los beneficios que obtendrá de la venta futura de las viviendas. Desde esta perspectiva las medidas encaminadas a afectar al precio del suelo están condenadas a fracasar. Un ejemplo de este fracaso han sido las sucesivas leyes del suelo y, especialmente, la aprobada en 1998 a pesar de la existencia de un estudio del Ministerio de Obras Públicas que mostraba la ausencia de correlación entre el precio de la vivienda y la cantidad de suelo urbanizable[11]. Este hecho debería convencer de una vez por todas a los agentes de la política económica de que el precio del suelo no sube por que falte suelo urbanizable (García-Montalvo, 2004).

Pero éstos son sólo unos de los factores fundamentales, los que gravitan en torno a la formación de la oferta. Otros lo hacen en torno a la formación de la demanda como la bajada generalizada de los tipos de interés que, de media, se han visto reducidos a 1/3 o la ampliación de los plazos de devolución de las hipotecas que, también de media, se han doblado, o el crecimiento de la renta de los potenciales compradores de vivienda experimentado en los últimos años, o el propio vector demográfico que, como hemos comentado más arriba, sólo justificaría en torno a una cuarta parte del crecimiento del parque. El comportamiento reciente de este último grupo de factores ha hecho que, en los últimos años, haya sido mayor la demanda de vivienda en propiedad que en alquiler, aproximadamente en una relación 9 a 1.

Pero el incremento de precios de la vivienda apoyados en los factores fundamentales que venimos comentando no justifican, por si solos, los incrementos observados en las series oficiales y en los estudios de tasación. A los factores fundamentales descritos, que podrían justificar únicamente entre el 80 y el 92 por ciento del precio según el Banco de España y entre el 50 y el 80 por ciento según The Economist, habrá que añadir los llamados “factores no fundamentales” en la jerga económica para alcanzar los precios de mercado que se manejan en la economía urbana española. Este añadido no fundamental es la llamada burbuja inmobiliaria que se define por las expectativas de revalorización rápida y sostenida sin correspondencia real con los factores fundamentales y que sólo puede explicarse a partir de lo que Keynes llamó los “animal spirits” que alientan la política y la actividad económica. Unas expectativas que se apoyan en las tasas de crecimiento divulgadas por la prensa y las sociedades de tasación o en leyendas populares que sostienen que los valores inmobiliarios nunca bajan.

El papel jugado por las distintas administraciones en este proceso, más allá de declaraciones de buenas intenciones, ha sido, como decíamos, de fomento de la actividad del sector de la construcción. El proceso se ha alentado, también, con una política de infraestructuras que ha espoleado la actividad del sector tanto de forma directa, con gigantescos proyectos en muchas ocasiones llevados a cabo con dinero europeo, como indirectamente gracias a una política fiscal proclive al sector y al fomento inducido por las nuevas rentas de situación que propician precisamente las nuevas infraestructuras.

En cualquier caso, el crecimiento de los precios de la vivienda ha sido diagnosticado por todos como un problema que pone en entredicho el antes citado derecho constitucional a una vivienda digna. Las estadísticas oficiales no dejan lugar a dudas; mientras en 1996 el esfuerzo medio familiar para proveerse de una vivienda era equivalente al 37,6 por ciento de los ingresos, en 2005 dicho porcentaje había subido hasta el 46,3 por ciento (Rodríguez López, 2005: 779 y figura 3), lo que ha llevado a un endeudamiento de 500.000 millones de euros, un 83 por ciento de la renta bruta cuando en 1996 dicho porcentaje se cifraba en el 50 por ciento. Comparativamente las familias españolas presentan uno de los mayores endeudamientos de la eurozona (Rodríguez López, 2006: 86-7).

No obstante, como veremos a continuación, a la hora de plantear soluciones al problema es cuando se perfilan diferentes posicionamientos ideológicos que cristalizan en diferentes propuestas de soluciones al mismo.

Sintéticamente podríamos resumir la fórmula-receta neoliberal como aquella que predica la eliminación de cualquier freno a la actividad económica, tanto si este es de naturaleza pública como privada. Coherente con este principio, en el particular campo de la urbanización y la producción residencial, el objetivo será el incremento de la actividad urbanizadora y edificatoria y, para ello, habrá que saltar sobre aquellas barreras que frenan tal objetivo. ¿Cómo?, liberalizando la acción urbanizadora-edificatoria. Y, ¿cuáles son las barreras que se anteponen entre la iniciativa económica privada y la posibilidad efectiva de urbanizar y edificar? Pues, fundamentalmente, tres: una de carácter público -el plan urbanístico-; otra de naturaleza dominical -la propiedad del suelo-; y una tercera de carácter económico -la disponibilidad financiera para acometer la actuación y financiar la demanda-. Las tres barreras, en el caso español, se han intentado derribar a partir de iniciativas que, si se rastrea en sus orígenes, provienen básicamente de los departamentos económicos estatales y de los diagnósticos que los juristas han hecho de la situación urbanística en algunas comunidades autónomas españolas.

El intento de saltar por encima del plan urbanístico, en tanto en cuanto este podía frenar la actividad urbanizadora y edificatoria, lo llevó a cabo la aún vigente (marzo de 2007) ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones[12]. Sucintamente dicho intento consiste en abrir la posibilidad de urbanización a todos aquellos terrenos no urbanos que no estén explícitamente protegidos del proceso urbanizador. Es decir, que lo que seria el suelo no urbanizable común, previos los trámites pertinentes, podrá ser objeto de urbanización aún cuando así no lo previera el plan urbanístico municipal correspondiente. Tal disposición, en 1998, seguía dejando bastantes posibilidades efectivas a la administración local para frenar la urbanización si así lo consideraba conveniente, unas posibilidades de freno a la urbanización que fueron eliminadas en 2000 y 2003[13].

La consideración del suelo urbanizable como algo residual, después de haber delimitado lo urbano y lo no urbanizable de especial protección, como ya analizamos en otra ocasión (Rullan, 1999: 12-3), tiene un antecedente claro en la polémica suscitada en 1993 entre el Tribunal de Defensa de la Competencia, organismo situado en la esfera de la administración económica, y la comisión de expertos que, bajo la influencia de la administración urbanística, en 1994 dio a luz el llamado “Informe sobre Suelo y Urbanismo” conocido como “el informe de Salamanca”[14]. El triunfo conservador de 1996 implantaría las tesis del Tribunal de Defensa de la Competencia al establecer que, todo lo no protegido expresamente es urbanizable. Había caído la barrera urbanística que frenaba la expansión de la urbanización sobre la inmensa mayoría del campo.

Pero una vez levantada la prohibición urbanística a la urbanización había otro escollo que podía impedirla, la propiedad del suelo. Después de otorgarse la autorización para llevar a cabo la urbanización, “la pelota está en el tejado” del propietario o de los propietarios de los terrenos en los que se ubica o ubican el sector o sectores en los que se pretende materializar la urbanización. Ahí, por tanto, puede darse una coincidencia o no entre los propietarios de los terrenos y los promotores de la urbanización. La legislación urbanística española preautonómica -una legislación que muchas comunidades autónomas, con ligeros matices, todavía mantienen- establecía tres caminos distintos para llevar a cabo el proceso urbanizador, lo que la terminología urbanística española llama los “sistemas de actuación”: compensación, cooperación y expropiación (Ballesteros, 2001).

En el primero de los sistemas, el de compensación, son los propietarios de los terrenos quienes tienen la iniciativa y el control del proceso de urbanización; si se actúa con el segundo de los sistemas, el de cooperación, se está optando por un modelo de gestión mixto del proceso de urbanización entre propietarios y administración que “cooperan” para urbanizar; en el tercero de los sistemas, expropiación, es la administración la responsable de todo el proceso de urbanización. Por tanto las posibilidades de llevar a cabo el proceso urbanizador y, en consecuencia, de apropiarse de las plusvalías generadas con él se circunscribían a los propietarios de los terrenos y a la administración y, en principio, quedaban excluidos los empresarios constructores y promotores no propietarios[15]. Esta era la segunda gran frontera que podía frenar la urbanización y la edificación, la no disponibilidad de la propiedad de los terrenos que se pretendían urbanizar. Para saltar sobre esta restricción en 1994 en la Comunidad Valenciana se aprueba la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, la llamada LRAU[16].

La LRAU, y su sucesora la Ley Urbanística Valenciana de 2005, incorpora una importante novedad en cuanto a los sistemas de actuación urbanística como es la introducción del llamado “Agente Urbanizador” (Koninckx, 2001) que, sin necesidad de contar con la titularidad de los terrenos, será el responsable de llevar a cabo la acción urbanizadora y, consecuentemente, quien pueda patrimonializar las plusvalías generadas por el proceso[17]. El sistema será posteriormente incorporado a los sistemas urbanísticos de la mayoría de comunidades autónomas como un sistema de actuación más entre los posibles o, como en el caso de la Comunidad Valenciana y, desde 1998, también en Castilla-la Mancha, como único sistema posible. El sistema pretende “desatascar” el proceso de urbanización que, eventualmente, puede verse acosado por problemas de gestión y entendimiento con los propietarios de los terrenos. Se trata de un diagnóstico típico de jurista que pretende hacer “más eficiente” la gestión urbanística sin plantearse si tal desatasco puede, como posteriormente se ha demostrado, inundar el paisaje de urbanización.

Con el sistema por Agente Urbanizador el proceso se inicia con un concurso entre urbanizadores (empresarios constructores e inmobiliarios) el ganador del cual será el beneficiario de la actuación[18]. Con este sistema cae el segundo freno que puede atascar el proceso urbanístico: la propiedad de los terrenos que podía no estar en manos de los agentes urbanizadores.

Saltado el freno que puede suponer el plan y la propiedad del suelo sólo queda la frontera económica que puede suponer la financiación de la inversión urbanístico-inmobiliaria. Para ello, si no se dispone de liquidez, habrá que obtener dinero suficiente como para financiar la operación. Veamos pues ¿cómo puede financiarse una operación urbanística de cierta envergadura?

La capacidad de financiación de las empresas y los particulares ha experimentado un giro copernicano desde la reforma de los mercados crediticios e hipotecarios llevada a cabo, a escala europea, como consecuencia de las reformas económicas que los diferentes países llevaron a cabo tras firmar el Acta Única de 1986. A partir de tales reformas los mercados hipotecarios se abren, crecen y se integran en los sistemas financieros con lo que el crédito pasa a ser abundante aunque, en un primer momento y debido a los altos tipos de interés, además de abundante también era caro. La bajada posterior -década de 1990- de los tipos de interés en un mercado crediticio e hipotecario que, desde la década anterior, se mantenía abierto, grande e integrado hará eclosionar el crecimiento económico general que, en España, afectará fundamentalmente al sector bancario, al turístico[19] y al de la construcción y la promoción inmobiliaria.

En esta situación los promotores, desde medianos de la década de 1990, han podido disponer de abundante dinero barato que, además, han podido avalar con fincas rústicas pues, a efectos de valoración, los bancos se ajustan a lo establecido en la antes mencionada Ley 6/1998 en su artículo 10: El suelo que, a los efectos de esta Ley [fundamentalmente la valoración del suelo] no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación (…).

Así, con la liberalización del mercado crediticio y del urbanístico se puede saltar sobre la tercera frontera que podía haber frenado la urbanización y la edificación: la disponibilidad de crédito para llevar a cabo el proceso urbanizador y la consecuente producción de viviendasEn resumen, las políticas neoliberales han saltado por encima de los límites urbanísticos (Ley 6/1996), dominicales (agente urbanizador) y financieros (abundancia de créditos para las familias y los empresarios avalados sobre expectativas) generando una inmensa oferta que, lejos de conseguir abaratar el precio de la vivienda, como hemos podido comprobar más arriba, lo han encarecido. Y es que, como insisten los economistas no neoliberales, el precio de la urbanización y de la vivienda queda fijado por la máxima cuota del préstamo que un empresario o una familia puede pagar y, en consecuencia, las desgravaciones fiscales o el abaratamiento del crédito, se transmiten directamente a un aumento de los precios. Dicho en otras palabras, el precio de la vivienda no viene determinado únicamente por los costes de producción y los legítimos beneficios empresariales, sino también por las posibilidades de compra de los consumidores. Es decir: a mayor capacidad de compra, mayor precio[20].


La solución socialdemócrata

El discurso socialdemócrata en esta materia, a diferencia del neoliberal, se ha mostrado muy vacilante y dubitativo. Mientras, por un lado se ha apostado por el crecimiento puro y duro (política económica de la década de 1980) en ocasiones, desde los ministerios, consejerías y concejalías no económicas, se han planteado actuaciones que aspiraban a introducir racionalidad en el sistema. En esta línea deben entenderse las tímidas medidas tendentes al calmado de la expansión de la urbanización de administraciones autonómicas como la balear o la andaluza[21], las apuestas por el fomento de la rehabilitación[22], las políticas tendentes a la ampliación de la oferta de vivienda pública o privada protegida (Parreño, 2006) que reflejan los sucesivos planes de vivienda o el fomento del régimen de tenencia en alquiler frente al de propiedad.

El fomento de la vivienda protegida y del régimen de alquiler se han convertido en los últimos años en los referentes principales de las políticas socialdemócratas tendentes a solucionar “el problema de la vivienda”.

Países de nuestro entorno como Francia obligan a una reserva del 50 por ciento para vivienda social en todo tipo de promociones (Rodríguez Alonso, 2005: 6), muchas legislaciones autonómicas reservan asimismo porcentajes concretos para la vivienda protegida “de la codicia del mercado”… Los antes mencionados planes de vivienda han trabajado en esta misma línea y el último de ellos, aprobado mediante el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, regulador del Plan estatal de vivienda 2005-2008, además de apostar por la rehabilitación y el alquiler, prevé la construcción de 331.450 viviendas de nueva planta para esta finalidad. En este sentido es un plan, como todos los de fomento de la vivienda protegida, que sigue diagnosticando que “faltan viviendas” aunque el propio ministerio que lo auspicia reconoce que hay más de 3 millones de viviendas vacías (cuadro 1).

En cuanto a las políticas de fomento del alquiler la situación española es algo singular en el entorno europeo. De hecho España, con el 81 por ciento del parque de viviendas en régimen de propiedad, va a la cabeza europea en este régimen de tenencia (Rodríguez Alonso, 2005: 10) mientras que otras formas de tenencia como el alquiler se han sido desincentivadas en los últimos años[23] hasta el punto que En 1998 la renta que los inquilinos pagan por su vivienda en alquiler deja de deducir del IRPF, en beneficio de las ayudas a los propietarios (Rodríguez Alonso, 2005: 22).

Con el fomento del alquiler se pretende sacar de la demanda de vivienda en propiedad a una parte de los demandantes que aspiran a poseer una residencia como bien de uso y no de cambio. El problema es que los propietarios hacen números y si hay demandantes de vivienda como bien de cambio preferirán vender a alquilar.

Las medidas tendentes a deshinchar la burbuja inmobiliaria que consiguieran rebajar los precios para los demandantes de vivienda como bien de uso son, si cabe, aún más tímidas. Aquí chocan de nuevo los intereses de los departamentos económicos que no quieren ver reducidos sus indicadores de crecimiento con los de los departamentos sociales y/o territoriales que aspirarían a ver satisfechos los deseos de calidad de vida con “el problema de la vivienda” resuelto en un entorno medioambientalmente preservado de la presión de la insostenible actividad económica actual.

Entre los tímidos intentos de deshinchar la burbuja inmobiliaria que se plantean ahora mismo está el proyecto de ley del suelo que se está tramitando en las Cortes Españolas (marzo de 2007)[24]. La propuesta, de aprobarse, derogaría la vigente ley 6/1998 antes citada, estableciendo, entre otros, un nuevo sistema de valoraciones del suelo.

La novedad de la propuesta, frente a una situación actual que valora los terrenos en función de sus expectativas urbanísticas, consiste en distinguir, a efectos de valoración, entre dos situaciones: rural o urbanizado. La recepción de la urbanización por parte de la administración actuante marcaría el límite entre ambas situaciones. En el primer caso, en situación rural, la valoración se establece sin tener en cuenta las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no han sido aún plenamente realizadas (Art. 22.2). La disposición puede reducir las posibilidades de financiación de las empresas a avalar con los terrenos de que disponen lo que, presumiblemente, a medio plazo debería ralentizar el crecimiento de la urbanización.

Todas estas medidas, como vemos, actúan sobre lo que todavía no existe, futuros alquileres, futuras viviendas de protección, futura urbanización, futuras financiaciones…, pero tienen muy poca incidencia sobre el parque inmobiliario existente el que, como vimos, registra más de 3 millones de viviendas vacías. Algunas de las políticas de tono socialdemócrata que ahora mismo se están planteando tienen precisamente como objetivo la intervención sobre el parque existente. Unas pretenden gravar fiscalmente las viviendas desocupadas mientras que otras van incluso más lejos, pretenden expropiar el usufructo de la vivienda para alquilarlo a terceros si sus propietarios no las usan o alquilan.

Las políticas de fiscalidad sobre las viviendas desocupadas se dan en muchos países como Francia que tiene tasas sobre viviendas vacantes (Rodríguez Alonso, 2005: 14) o el Reino Unido donde, desde 2000 existe una tasa local sobre viviendas vacantes (Rodríguez Alonso, 2005: 17). En España la medida propuesta que ha tenido más repercusión mediática y polémica ha desatado ha sido la iniciativa del departamento de vivienda del País Vasco, que pretende gravar con 9 euros diarios todas las viviendas vacías[25].

Pero, como decíamos, otros proyectos pretenden ir un poco más allá y entrar directamente sobre las viviendas vacías para ponerlas en el mercado en forma de alquiler. Tales medidas cuentan con un referente claro en las requisas francesas que pueden llegar hasta los 6 años -ampliables a 12- aunque no es de aplicación a personas físicas, sólo a las jurídicas (Rodríguez Alonso, 2005: 15-16).

En España ha sido el proyecto de ley del derecho a la vivienda elaborado por el departamento de Medio Ambiente y Vivienda del Gobierno catalán aprobado el 12 de diciembre de 2006[26] el que, por ahora, plantea horizontes más ambiciosos aunque, como veremos a continuación, un examen detallado de la misma indica que, más que una voluntad real de intervención, lo que se pretende es desincentivar el mantenimiento de las viviendas en situación de desocupadas.

El proyecto catalán declara que la desocupación permanente supone el incumplimiento de la función social de la propiedad (Art. 5.1.b) y una situación anómala (Art. 41.1.a) para, mediante el polémico artículo 42.6, llegar a plantear la intervención directa sobre el parque de viviendas construido y desocupado permanentemente. La redacción actual del artículo 42.6 es actualmente (marzo de 2007) la siguiente:

Un cop exhaurides les vies de foment referides als apartats anteriors, en els àmbits qualificats pel Pla Territorial Sectorial d’Habitatge i demés instruments de desplegament previstos en aquesta llei, com d’una forta i acreditada demanda residencial, l’Administració competent podrà acordar el lloguer forçós de l’habitatge prèvia la declaració d’incompliment de la funció social de la propietat. A l’expedient de declaració s’ha d’advertir que l’Administració, un cop transcorreguts dos anys des de la seva notificació, pot procedir a l’expropiació de l’usdefruit de l’habitatge per llogar-lo a tercers. En l’expedient de preu just es valorarà la indemnització corresponent al dret d’usdefruit temporal, tenint també en consideració les despeses invertides per l’Administració en la gestió i les eventuals obres de millora efectuades en l’habitatge, concretant a més la forma en què la propietat podrà recuperar l’ús de l’habitatge un cop transcorregut el termini de lloguer forçós. El termini de lloguer forçós no podrà ser superior a sis anys. El procediment s’ajustarà al previst a les legislacions urbanística i d’expropiació forçosa.

La medida ha sido acusada desde las esferas conservadoras y neoliberales de atacar la propiedad privada y de promover la “expropiación de las viviendas desocupadas”. Sin embargo una lectura estrictamente técnica del artículo 42.6 del proyecto de ley deja claro que, por una parte, en ningún caso se expropia la titularidad, sólo el usufructo y como máximo para seis años y, por otro, que incluso la expropiación del usufructo sólo puede darse una vez agotadas otras vías, también previstas en el proyecto de ley, destinadas a evitar la desocupación. Además, una vez agotadas las otras vías (fomento del alquiler, subvenciones a la rehabilitación destinada al alquiler, cesión voluntaria a la Administración para que ésta alquile a terceros, medidas de carácter fiscal) la expropiación del usufructo no es en absoluto inmediata. Para empezar sólo podrá darse en aquellos ámbitos calificados expresamente a tal efecto por contar con una fuerte “y acreditada” demanda residencial. Además el procedimiento de expropiación -conforme a lo establecido en la legislación urbanística y de expropiación forzosa- tendente a posibilitar el alquiler forzoso -que en cualquier caso no podrá exceder los 6 años-, sólo podrá iniciarse a partir de los dos años después de la notificación del inicio de la declaración de incumplimiento de la función social de la propiedad.

La medida, como se ve, parece que más que pretender llevar a cabo procesos reales de expropiación de usufructos, lo que quiere es “asustar” a los propietarios para que, por su cuenta, saquen sus viviendas al mercado de venta o alquiler. La legislación urbanística española ya contaba con mecanismos que planteaban expropiar los solares no edificados como consecuencia de las políticas de retención de suelo: el registro municipal de solares de las leyes del suelo de 1956 y 1975 o varios mecanismos de la antigua ley del suelo de 1990: el Patrimonio Municipal de Suelo (Art. 278), la delimitación de áreas sometidas a tanteo y retracto (Art. 292), los concursos de venta forzosa (Art. 233), o la liberación de expropiaciones (Art. 175). Todos ellos mediante mecanismos mucho más sencillos pues afectaban al suelo y no al vuelo, a la edificación, y que las administraciones apenas se han atrevido a hacer uso de ellos. Con estos antecedentes y con la complejidad prevista en el proyecto catalán no creemos que el mecanismo del artículo 42.6 obtenga resultado alguno.


Conclusiones

El sistema urbanístico español tiene enormes dificultades para controlar efectivamente las demandas de crecimiento tanto residencial como productivo. Los gobiernos locales tienen la potestad, en muy pocos casos limitados a escala regional, de creación del suelo necesario para la construcción de viviendas pero no para decidir si serán sus residentes u otros los usuarios finales de las mismas. Por tanto se da una tendencia a sobredimensionar los planes “para que quepa toda la demanda y más” pero, al tomar todos los municipios la misma medida, finalmente, todos planifican para que todos puedan comprar viviendas en todas partes. El resultado, en contextos institucionales y económicos de fomento del crecimiento cuantitativo, es fuerte expansión de la urbanización.

Se da una importante disparidad de objetivos entre, por un lado, algunas políticas urbanísticas y la mayoría de las medioambientales y, por otro, las económicas. Un rasgo que, con muy pocos matices, es común a todas las sensibilidades políticas. El gestor económico no quiere que sus indicadores se vean afectados por decisiones -urbanísticas, medioambientales o sociales- que considera externas al sistema económico. En consecuencia las medidas urbanísticas y/o medioambientales se ven relegadas a un simple papel paliativo de las políticas económicas.

En el particular problema de la vivienda y la incontrolada expansión de la urbanización las políticas practicadas hasta el momento se han mostrado completamente inoperantes ante los retos planteados. La urbanización y los precios de la edificación siguen creciendo generando un importante volumen de “casas ocultas” explicadas por la supremacía del valor de cambio sobre el de uso en el sector de la vivienda.La producción residencial y la urbanización deberían ajustarse a la capacidad de uso de la población y no a los designios de los agentes económicos pues, tanto la vivienda como el medio ambiente, son bienes protegidos constitucionalmente y no productos de consumo cualquiera.

Con este planteamiento la expropiación de las viviendas desocupadas permanentemente, no sólo de su usufructo, está más que justificada, como lo está la expropiación para el trazado del Tren de Alta Velocidad o para la construcción de un instituto o un hospital.

Con intervención administrativa vía expropiación podría solucionarse el problema de la vivienda aunque no tendría por qué calmarse el galopante proceso de urbanización si éste, como hemos comentado, está ligado a la vivienda como bien de cambio. Para ello, además de medidas paliativas y protectoras desde el urbanismo y la ordenación del territorio, se imponen las medidas económico-fiscales que, lejos de incentivar el crecimiento cuantitativo los desincentiven.



Notas