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Índice de Scripta Nova

Geo Crítica Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. IX, núm. 196, 1 de septiembre de 2005

PROPUESTA PARA LA CONFIGURACIÓN DE UNA TEORÍA GENERAL DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA

Javier García-Bellido y García de Diego ([1])
Dr. Arquitecto, urbanista. DGU&PS-Ministerio Vivienda, Madrid.

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Propuesta para la configuración de una Teoría General de la Gestión Urbanística (Resumen)

Profundizando en la línea de investigación que ya proponía para la configuración de la Coranomía ¾en tanto que ciencia humana transdisciplinar de los fenómenos socio-espacial-territoriales¾ en esta ponencia se pretende establecer las bases teóricas, históricas y técnicas de articulación de las variables que conforman la estructura común universal de los diversos modelos culturales de urbanismo. Se analizan los niveles en los que actúan dichas variables básicas para entender las estructuras superficiales de los diversos modelos, las cuales permitirán su análisis comparativo más fecundo. Partiendo precisamente de la conjugación de los elementos que constituyen la estructura base (objetos, agentes y relaciones) se estudian las formas de articulación de los agentes u operadores en la construcción del espacio público y que históricamente han determinado en cada país los procesos de dominación de las diversas técnicas de gestión urbanística de su espacio. Su caracterización, según se apoyen en uno u otro de los tres grandes conjuntos de agentes (gestión pública o privada y sea ésta empresarial o de los propietarios del suelo), abre unas amplias posibilidades para la identificación y subcategorización de los grandes modelos comparados que dominan las formas de la gestión económica actual del espacio en todo el mundo.

Palabras clave: urbanismos comparados, coranomía, gestión urbana, agentes urbanos.

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A proposition towards a General Theory of Urban Management (Abstract)

The objective of this research is, using a transdisciplinary approach to Human Science which deals with the socio-spatial and territorial phenomena called Choranomy, to better understand the genesis and development of urbanised territory and to be able to compare its universal identity. In order to achieve this :

i) We will take the three basic elements (operandum) of any dynamic system : objects, agents and relations among them.
ii) We will concentrate on observing what technical means are used by agents (operators), which we identify here as public (governments) and private (corporations and  landowners), to select, build and use public space for public purposes.
iii) We will establish the theoretical, historical and technical ground to find clusters of variables (taken from Choranomy) which  form a common urban model accross space and time (their primary or deep structure).
iv) We will attempt to  analyse the technical, cultural and political levels in which these clusters of variables operate (operations in their historical context), hoping to understand how these variables generate diverse models (from families of surface structures up to every individual model). And,
v) We will finally compare those models which are generated by the operation of these variables.

Key words: comparative town planning, choranomy, urban management, urban agents.

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Encuadre de la gestión urbanística

Lógicas subyacentes a los urbanismos: la gestión social del espacio como explicación de la morfogénesis urbana

§1. Desde hace ya tiempo la Historia de la Geografía Humana ha basado sus clasificaciones, épocas y fases en la simplificación universal de las culturas por la manera en que trazaban o no los planos de sus ciudades (espontáneas, desarticuladas o caóticas versus planeadas, ordenadas o geométricas), o las formas que daban a sus trazados (redondas, circulares, radiocéntricas, cuadradas, ortogonales, en malla, retícula, lineal, esparcidas, orgánica en ciudad-jardín,  mixta, &c.) o por el tamaño que adquirían (aldeas, villas, ciudades, megalópolis, conurbaciones,  megaciudades, ciudades-región, pantópolis), por la densidad (concentradas, dispersas, de rascacielos, suburbial), la especialización fundacional (militar-defensiva, episcopal, santuario  y peregrinaje, comercial, de encrucijada, de caravanas, portuaria, badeo fluvial, balneario, &c.), por la posición geográfica (en acrópolis, en horcajo, en media ladera, selvática, estuario, oasis), por la base económica que la justificaba (minera, comercial, industrial, servicios, recreo, palaciego-administrativa, tecnopolis, del silicio), por su origen social (de aluvión, autóctona, dormitorio, obrera, burguesa, &c.), &c., en una búsqueda taxonómica-morfológica para clasificar y categorizar las formas espaciales representables en categorías esquemáticas y fácilmente transponibles a cualquier situación posible, juntamente con los usos o funciones más destacadas. El método era estilístico-analógico o por conceptos agregados de similitudes textuales de sus tejidos urbanos resultantes, englobando más o menos cada variante bajo un denominador formal común que lo abrigase: ha sido una técnica estilística, clasificatoria y normativa propia de los historiadores del arte y como si se tratase de la clasificación de hachas paleolíticas de la protohistoria, un despliegue de soluciones acabadas en sí mismas, dispuestas para poder responder de inmediato sobre el orden, familia, género y especie de la diapositiva mostrada, situando la figura proyectada en su civilización, cultura, época, era o período cronológico exactos al permitir su encasillado estático en alguna de las categorías y variantes nítidamente tipificadas. 

Sin menoscabo de su utilidad descriptiva en muchos casos y siendo válidas estas clasificaciones geográfico-funcionales como descriptoras de una realidad en perpetua mutación, este proceder idiográfico caracteriza una ciudad o una cultura entera por uno o varios de sus rasgos cruzados en un momento dado concreto, estable, relativamente sincrónico. Pero deja de servir cuando las formas se mezclan, las funciones y actividades se hacen más complejas, hay inmigraciones, movimientos, rupturas, saltos y cambios por los que las sociedades se articulan con nuevas estructuras políticas y sociales, con nuevas técnicas materiales y jurídicas: la ciudad es un receptor de tal cantidad de acumulaciones diacrónicas de usos y funciones, formas y texturas, decisiones y hechos materiales que su identificación unilateral es útil solo para un período, una cultura, un gobernante, un momento histórico concretos, pero no explica su evolución, ni la génesis de sus configuraciones múltiples sedimentadas en capas interactivas, ni la génesis de sus formas, tipologías o barrios. Lo relevante de una ciudad o un territorio es que son espacios fijos, únicos, que se transforman y acumulan sus transformaciones por el peso del tiempo actuando sobre ellos, sobre toda su estructura y sus partes, interactuando diacrónicamente. Lo que es capaz de explicar sus formas y procesos es la génesis de todas esas transformaciones en sí mismas y en su lógica interna de co-participación en el todo urbano atravesando el tiempo. Lo que interesa científicamente, dicho en una frase, es su morfogénesis parcial y global, para explicar sus procesos acumulativos, correctores, deformantes y conformantes, de ese receptor espacial urbano inmóvil a lo largo de toda su vida activa.

§2. Mas la morfogénesis es la expresión visible de toda la evolución del universo en sus distintos planos: cósmico, planetario, geológico, de los seres vivos, de las culturas, …, todo evoluciona, es la ley termodinámica inviolable del segundo principio, todo está regido por cambios evolutivos de sus formas, estructuras y funciones, nada está quieto (panta rei, panta rei nos decía ya Heráclito de Éfeso, Anatolia, siglo –VI,  sucesor de Parménides, ‘todo corre’, ‘todo fluye’, ‘no puedes bañarte dos veces en el mismo río’). Todo es efecto morfogenético de la evolución de algo… y así no hemos avanzado nada. Pero, acercarse al mismo río todos los días y saber que no es el mismo, sino cambiante y distinto, nos permitirá entender sus mutaciones, sus regímenes estacionales, sus peligrosas inundaciones y sus efectos fértiles, empezar a entenderlo, en suma, y no quedarnos con la simpleza de que como es el mismo río es un ente constante.

Cuando las formas son muy distintas el problema está en examinar en qué difieren, siendo relativamente fácil discernir sus diferencias por mera comparación objetiva. El problema empieza cuando dos cosas que vemos son aparentemente diferentes suponemos o evidenciamos que, no obstante, proceden de un mismo origen, siendo entonces cuando debemos preguntarnos cómo ha podido evolucionar el mismo ente para diverger en sus formas. Ahí empieza el análisis científico.  Es más, en el mundo socio-cultural del espacio artificial producido por los hombres, las convergencias morfológicas en la construcción de un objeto, si solo vemos sus formas resultantes aparentes, puede conducirnos a fáciles inferencias erróneas de suponer influencias culturales o contagios falsos si no se indaga cómo y por qué se han hecho así en cada caso: es preciso discernir los procesos sociales internos subyacentes que han motivado y permitido un mismo resultado convergente en diferentes culturas. Las pirámides egipcias y las pirámides aztecas o mayas son expresiones geométricas (tetraedros) culturales convergentes, pero no tienen nada generativo en común… sólo resultados finales aparentemente similares. Lo mismo ocurre con instituciones culturales sociales evolucionadas durante miles de años, como la construcción de las ciudades y territorios. Una calle en Mohenho-Daro o en Roma o en Damasco, Madrid o Nueva York actuales son casi iguales, porque son todas un fragmento de espacio público por donde pasan carruajes, peatones, mercancías e información, incluso tuberías con agua al servicio de los vecinos, pero no tienen nada más en común, porque se han realizado de modos y con lógicas socio-jurídico-económicos y tecnológicas muy distintos, con morfogénesis subyacentes demasiado diferentes para ser iguales: convergen analógicamente en su función, mas no son homólogas, no proceden del mismo linaje cultural.

§3. Precisamente ese espacio de conocimiento sutil, subyacente a las prácticas sociales de los procesos de producción de las formas —y determinado por el largo aprendizaje por prueba y error con estas prácticas culturales muy diversificadas— es el espacio de la morfogénesis, de la fisiología interna con la que se generan, evolucionan y se perfeccionan, se adaptan y se transmiten, los modos de producir las morfologías del espacio socio-artificialmente construido: es lo que llámase la gestión, gestación o génesis de dichos resultados formales convergentes o divergentes ([2])

El territorio y los asentamientos humanos tampoco están quietos, porque no son espacios físicos inertes, sino que cambian con la acción de sus ocupantes o gobernantes y éstos los alteran con sus prácticas para adaptarlos al medio y a las necesidades del grupo, reconfigurándolos una y otra vez en procesos continuos de transformación del territorio.  Pues precisamente reconocer los procesos sociales por los que se producen las transformaciones culturales del espacio, es decir, los procesos morfogenéticos que determinan los cambios del espacio construido en cada cultura, época y territorio es identificar los modos universales posibles y sus combinaciones de todas las formas de gestión social territorial.

El indagar quién, cómo, cuánto, para quién y con qué medios humanos, jurídicos y económicos se transforma en cada caso un espacio socialmente producido es precisamente conocer la gestión social de ese espacio. Pues bien, las prácticas consuetudinarias y actuales de transformación del territorio —y en él de las aldeas y ciudades— configuran lo que se denomina la gestión coranómica de cualquier territorio, es decir, el entendimiento de las diversas técnicas sociales y culturales subyacentes de transformación del territorio que incluyen la gestión para explotar minas, cultivos, bosques y hacer caminos o ciudades.

§4. Dentro de la gestión coranómica se diferenciará por su finalidad humana y moviéndose desde el menor impacto (reversibilidad de las actuaciones) a los mayores impactos sobre el territorio natural (irreversibilidad de las alteraciones) a lo largo de una linea continua y sin cesuras con cuatro grandes estados discernibles de actividades transformadoras:

Las dos primeras son acciones sobre una misma línea y siempre reversibles; las dos siguientes son bifurcaciones en líneas divergentes,  raramente transmutable una en otra (3 en 4, o viceversa) y de todo punto irreversibles, incapacitadas para devolver el territorio a sus estados casi naturales 1 o 2.

En el último escalón de las prácticas irreversibles, ¿cuáles son las prácticas de la gestión urbana con las que las culturas hacen y deshacen su locus (su territorio, sus aldeas, villas y ciudades, caminos y campos)? Describir estas prácticas variadas sería tedioso si no se integran en grandes categorías que permitan su más esencial tratamiento universal y nomológico.

Para ello un brevísimo repaso del Sistema Coranómico por el que podremos ubicar mejor los agentes y actores universales que interactúan dentro del propio sistema produciendo espacios adaptados

El Sistema coranómico y sus constituyentes: operandos, operadores y operaciones aplicadas a los coranemas

§5. Se ha identificado la Coranomía como la transdisciplina que integra los saberes de la Geografía Humana, la Ecología y la Urbanística, en un intento de aglutinar todos los campos disciplinares que afectan al espacio social geográfico o territorial desde cada una de las ciencias que estudian los procesos de su transformación (conservación, producción, evolución, destrucción) convergiendo en una única ciencia del espacio humano socialmente transformado, de modo análogo y convergente a como la Historia es la disciplina aglutinante de las demás disciplinas que integran el tiempo humano. La Coranomía aplicada sería la proyección de las políticas transformadoras de los saberes disciplinares de todas esas ciencias territoriales instrumentadas en cada época y cultura para la toma de decisiones complejas, compuestas por integración de los saberes materiales de las disciplinas aplicadas de la Economía urbana y ecológica, del Derecho espacial y del Urbanismo con la Ordenación Territorial  (cfr. García-Bellido, 1994; idem: 1999).

El Sistema Coranómico, como todo sistema, está constituido por elementos, términos u operandos (con los atributos característicos de dichos elementos y con relaciones entre los elementos y entre sus atributos) y operadores o factores transformadores que, al aplicarse a dichos elementos activan sus cambios mediante operaciones o transformaciones endógenas y exógenas de las unidades mínimas del Sistema.

La unidad mínima elemental o átoma (indivisible, al igual que la célula o el ladrillo constitutivo del nivel macro en que opera la Coranomía) es el coranema que puede definirse como la ‘unidad mínima significativa o ente relativamente autónomo con significado socio-espacial propio constituyente del campo operatorio que determina el Sistema Coranómico’, algo así como la finca o la parcela con un dueño, una casa y un uso socialmente identificables. Esta unidad elemental o coranema queda conformada en cada caso por variaciones de los tres elementos u operandos básicos (objeto, sujeto y relaciones entre ellos que los vinculan) los cuales, al ser activados o gestionados por alguno de los sujetos o agentes, tanto externos como internos a dicho coranema, generan o sufren operaciones transformacionales de la naturaleza del propio coranema mediante la diversa aplicación de ciertos factores operadores o functores transformadores.

El Sistema Coranómico queda así compuesto por el conjunto de subsistemas y agregados de coranemas conformados por todas las variaciones culturales, temporales y ambientales que hayan podido y puedan generarse en el espacio terrestre socialmente configurado.

§6. Estas definiciones requieren unas muy sucintas aclaraciones conceptuales imprescindibles sobre los mimbres básicos con los que van a tejerse todos los urbanismos conformando muy diversos modelos. Así pues, el Sistema Coranómico estaría constituido por tres conjuntos de elementos o subsistemas que configuran su propia identidad:

§7. Los tres elementos, términos u operandos fun­damentales de (1) con los cuales se van a estructurar todos los urba­nismos, son: A) los sujetos, B) los objetos y C) las relaciones características que los vinculan. Con estos tres elementos sistémicos universales (sujetos, objetos y sus relaciones) se podrán examinar las variaciones de los mismos y de sus relaciones, constitutivas de las diferencias culturales características de las transformaciones de los territorios y sus urbanismos.

(A) Sujetos, agentes, actores protagónicos políticos, económicos y sociales, en cuanto entes gestores u operadores de la gestión coranómica, sujetos activos de las transformaciones, los creadores o receptores de las relaciones sociales y políticas y de sus actividades económicas: son los operadores que expresan, o bien los intereses generales de la colectividad social o comunidad, o bien los intereses particulares de los entes privados o individualidades de la misma comunidad, pudiendo clasificarse, pues, en:

• operadores sintagmáticos públicos (tribu, comunidad, colectividad, Estado, Municipio, &c.) como agentes principales o reguladores, de los que emanan las normas que regulan y sancionan las actividades en el territorio concreto de su jurisdicción (para el concepto de ‘sintagma’ ver luego ut infra §11); y

O bien por parte de la demanda de la producción:

(B) Objetos bienes, cosas y derechos jurídicos (de suelo y subsuelo + vuelo) referidos a la naturaleza de dos objetos perfectamente distintos, aunque necesariamente interactivos y que demasiado frecuentemente son confundidos, mezclados y desdibujados por intereses y prácticas sociales ideológicas:

(C) Relaciones jurídico-económicas entre sujetos y objetos ligan a todos los elementos entre sí, tanto por relacionar a los sujetos con los objetos (usos y destinos, actividades, vinculaciones, posesión-propiedad, afectación, servidum­bres, &c. sobre las cosas-objeto), como a los propios sujetos entre sí por sus relaciones recíprocas con las cosas-objeto (contratos, cesiones, préstamos, servidumbres, &c.), estableciéndose:

§8. Respecto a los factores u operadores transformadores de uso, tenencia, valor y forma [de (2) en §6] identificarlos como los actos decisionales mediante los que se van a expresar las acciones de la gestión coranómica propiamente, en tanto que son las opciones y decisiones que van a aplicar los sujetos gestores en cada caso a sus respectivos espacios-objeto (coranemas) para adaptarlos a la forma y función mas adecuada a sus fines temporales y culturales, regulando y dirigiendo finalistamente, pues, las operaciones transformacionales [de (3) en §6] que alteran o transforman (reversible o irreversiblemente) sus enteros territorios y ciudades y los adaptan a sus necesidades (o destruyen para siempre). 

La conjugación de los factores, functores u operadores transformadores referentes a las actividades de producción y re­producción social de los espacios construidos, y su aplicación ad hoc a cada espacio-objeto territorial (coranema) con la finalidad de explotar, aprovechar, organizar u ‘ordenar’ socio-económica­mente el mismo (colonización, labrantíos, caza y pesca, asentamientos y creación de al­deas, ciudades y cam­pos, urbanización, derribos, reedificaciones transformadoras, procesos conscientes o in­conscientes de la ordenación espacial y el planeamiento, en fín), incluyendo las transmisiones (disponibilidad, expropiación, mutación, intercambio, compra-venta, &c., de las cosas en relación a los sujetos), constituye el instrumental dinámico de la gestión coranómica de ese territorio, según cada cultura y época.

Los factores u operadores transformacionales se tipifican en cuatro conceptos, atributos o grupos gestores activadores que los sujetos aplican a cada coranema constantemente (para mantener su estatus y función) o en el instante del cambio (para alterarlo con otro activador sustituto del precedente):

§9. Y respecto a las seis transformaciones u operaciones transformacionales fun­damentales [de (3) en §6], que reduccionistamente constituyen todo el Sistema Coranómico universal y con las cuales se van a estructurar, ordenar, alterar y completar los coranemas en todos los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales y urba­nísticos (cfr. García-Bellido, 1999b), tan solo indicar que éstas son:

Las cuales, simplificando groseramente los complejos procesos internos, se pueden agrupar en las cuatro operaciones transformacionales ([3]) de:

Obviamente, cuando se trate de la gestión de un espacio natural para su protección y preservación (o de un habitat virginal de sociedades cazadoras-recolectoras) las operaciones transformacionales se limitan a su demarcación y cuidados de mantenimiento con una gestión o explotación sostenible y con el control riguroso de los accesos, intervenciones o irrupciones que lo puedan alterar (defensa del territorio). 

En otros términos, la programación de las secuencias de tales transformaciones en contextos jurídicos complejos es lo que constituye precisamente la gestión coranómica, sea gestión de los recursos naturales o sea gestión urbanística en sentido amplio.

§10. Las operaciones transformacionales mencionadas expresan el conjunto de acciones intencionales más universales para la gestión social de un espacio o territorio con la finalidad de su ordenación colectiva interna. Estas operaciones como se observa pueden sintetizarse en tres fases secuenciales, recurrentes en varias escalas por igual, desde la micro-familiar o doméstica (casa, con habitaciones y pasillos comunes) hasta la más macro-universal (el mundo, con continentes y mares comunes) pasando por dualidades interno-externo (como manzanas-vías, ciudad murada-extramuros, municipios, regiones, países, federaciones, continentes…):

Más en concreto, la discriminación capital del espacio y su uso o destino se establece entre el espacio privativo de los hogares familiares ‘internos’ o privativos ‘de uno’ (con el lecho personal o familiar como centro de cada uno de ellos), diferenciándolo de los espacios comunes ‘externos’ o comunes ‘de todos’, de paso o asamblea, de los cuales aquéllos deben aislarse o, cuando menos, segregarse del espacio y usos comunes de la familia, clan o comunidad de familias ([5]).

La dualidad clasificatoria de los espacios sociales: los sintagmas colectivos y privativos en la gestión socioeconómica del espacio

§11. Con ello, el principio más elemental de ordenación social del espacio territorialmente interior del grupo que cabe hallar en la formación de todos los asentamientos humanos y sus territorios desde que el hombre social lo habita —y por tanto el principio rector de la gestión coranómica, urbanística o territorial en todas las culturas— es, desde un punto de vista sociológico y material (no formal), el de la subdivisión del espacio como totalidad sociológica comunitaria en dos clases categoriales sintagmáticas de subespacios diferenciados por su pertenencia o/y accesibilidad abierta a todos o muchos (interacción deseada) o cerrada y excluyente (interacción evitada), cuya articulación recíproca determina la estructura universal del orden político del mismo espacio territorial, asentamiento o agrupación; a saber:

Entiéndase esta dualidad clasificatoria sintagma  colectivo / privativo en su sentido funcional y finalista, del destino, colectivo o privativo, de las funciones y activi­dades individuales o sociales que los espacios respectivos satisfagan en cada contexto socio-económico, según su escala o nivel sociológico-funcional: es en sí misma la operación necesaria para la designación de los coranemas de un espacio social dado. Una porción singular del operando objeto o cosa suelo, por sus características geográficas, simbólicas o productivas es coyunturalmente designado para una finalidad pública o privada mediante la aplicación casi simultánea de los cuatro factores operadores transformacionales (de uso, posesión, valoración y forma, de §8) reasignándolo con ese acto a uno u otro de los dos grandes sintagmas posibles delimitando y conformando así los coranemas correspondientes para esas funciones.

Y este elemental principio dual gene­rativo de la ordenación del espacio subyace estructurando profundamente, tanto el interior de la casa más elemental o los asentamientos llamados ‘espontáneos’, como las ciudades más regulares y aparentemente ‘planificadas’, y tanto en el hombre como en los animales sociales. Su origen evidente reside en el hecho de que —en todas las escalas que se miren en la clase de los seres animados— una unidad es un ente aislado y dos unidades de la misma especie forman ya una colectividad con lógicas globales comunes, siempre que ocupen un mismo espacio y que interactúen engendrando alguna necesidad de cooperar que sea más eficazmente compartible entre ambos y en beneficio mutuo (móvil social a formar comunidades de mutuo apoyo ya visto desde Aristóteles y John Locke).

§12. Pues bien, la clave por la que esta relación dual universal configura el núcleo central de todas las formas y variantes de la gestión coranómica y más específicamente de la gestión urbanística es porque, por definición, toda transformación urbanística del territorio establece un flujo y reflujo constante y a saltos (el panta rei heracliteo) en el que se intercambian continuamente ciertos espacios de un sintagma con los del otro, de modo reversible o irreversible: está en la esencia de la naturaleza socio-histórica o circunstanciada de los procesos urbanos la transformación de sintagmas privativos en colectivos y viceversa, de modo caótico u ordenado, aleatorio o determinista.

El proceso histórico en esta dualidad sistémica universal que, no obstante, ha gobernado los flujos de las transformaciones del espacio de uno a otro de estos sintagmas entre sí, ha sido un continuado y dominante flujo cultural de los bienes de uso y dominio comunal y colectivo (estadio primigenio comunitario) hacia los bienes de uso y dominio privativo, tanto por medios pactados y reglados o abusivos y espurios, pacíficos o por robo o conquista, en todo caso en un proceso históricamente imparable, ineluctable hacia la privatización universal dominante…, como el de la urbanización universal de la pantópolis (cfr. García-Bellido, 2004), salvo el continuo reflujo inverso muy localizado y puntual de recolectivización expropiatoria para las obras públicas necesarias.

§13. Las obras públicas en todo proceso urbanizador son, por ende, el mejor exponente de este flujo continuo imparable, por el cual estas obras tienen el objetivo específico de recrear o reproducir nuevos bienes de dominio público (llámanse demaniales o dominiales) afectados —por virtud de los planes y proyectos una vez ya ejecutados y en funcionamiento— a determinados usos públicos propiamente tales (demanio artificial o no-necesario de afectación singular a calles y plazas, &c., frente al demanio natural o necesario de afectación legal de costas, aguas, cauces, aire, &c. que los planes no alteran) y a servicios públicos de gestión directa e individual (dejando aparte los servicios privados de interés público, como colegios, bares, clínicas, bancos, deportivos, &c.).

Es decir, la finalidad de las obras públicas, por definición, es la de transformar los coranemas inicialmente privados o adaptar los que ya son públicos en coranemas de dominio y uso públicos y, en su caso, preparar las infraestructuras públicas para poder reproducir nuevos coranemas privativos con otros usos, tenencias, valores y formas (por aplicación a cada coranema de aquellos operadores transformadores vistos en §8); en suma, las obras públicas son la materialización de la transformación de sintagmas privativos en sintagmas colectivos.

Precisamente por ello, el objetivo funcional primordial de los complejos procesos de gestión urbanística es cabalmente ordenar, planificar, programar esta universal transmutación de porciones singulares del dominio y uso privado del suelo —antaño espacios comunales o colectivos o del princeps— que ahora han de volver a ser —por interés colectivo y mediante obtención expropiatoria onerosa o no—dominio y uso públicos, conformando un nuevo demanio artificial como resultado de su expropiación, transformación, construcción y afectación al uso público.

Operadores sintagmáticos públicos y privados en la definición de la gestión urbanística del espacio

§14. Insertando esta dualidad esencial de los procesos universales de transformación del espacio, en tanto que elemento objeto, bien o cosa (vistos en §7(B)), en las clases de sujetos o agentes que, en tanto que operadores sintagmáticos —ya avanzados entre los elementos u operandos del sistema en §7(A) diferenciados en operadores sintagmáticos públicos y privados—, activan o inician las transformaciones operatorias, el cruce de ambos sintagmas finalistas con los tipos de agentes operadores permite rearticularlos según sean sus móviles u objetivos o bien intereses generales y públicos o bien intereses particulares y privados. La gestión de cada una de las intervenciones u operaciones transformacionales territoriales o urbanísticas siempre se articula u organiza en torno a la iniciativa de una de las dos grandes categorías sintagmáticas de actividades características de los sujetos-agentes u operadores agrarios o inmobiliarios, públicos o privados, en que pueden agruparse los actores mencionados (sujetos de lo que acabamos de denominar sintagmas colectivos ∑C y privativos ∑P) y que, en sus propios términos, van a identificar a los dos grandes operadores sintagmáticos con sus cuatro modalidades alternativas de gestión, a saber:

• Operador público, por gestión expropiatoria o demanial:

Estas son las cuatro opciones universales, y no hay más que combinaciones, mezclas o mixtificaciones de las mismas. En todas estas distinciones de la gestión urbanística subyace la asunción de que el dominio del suelo está muy fraccionado y es mayoritariamente privado, por lo que debe actuarse por expropiación o con todas las alternativas que se verán, precisamente para la remoción de las posesiones privadas del sintagma privativo y su obtención para el dominio y usos públicos y su adscripción al sintagma colectivo. Es evidente que si todo el territorio de un país o municipio fuese dominio de los diferentes agentes del sintagma colectivo ∑C (dominio público, comunal o patrimonial público) la gestión urbanística sería técnicamente supérflua, innecesaria su actual complejidad, ya que se reduciría a convenir las mutaciones demaniales y la financiación (con cargo a quién de ellos) de todas las obras, según las disponibilidades de liquidez o capacidad de endeudamiento, ya que con la venta (subasta o concurso) de los espacios lucrativos se deberían poder financiar todas las obras sostenible y equilibradamente, al igual que sucedía con la simple gestión urbana desde el poder absoluto del rey, antes de la irrupción de los derechos humanos constitucionalizados de la persona y de su derecho a la propiedad privada de sus bienes.

Por eso mismo mantengo que el Urbanismo moderno con toda su complejidad actual se inicia con el otorgamiento de garantías institucionales a los procesos de afectación a la propiedad privada, inexistentes hasta las revoluciones constitucionalistas, siendo la ordenación geométrica del espacio una disciplina irrelevante mientras toda la gestión consistiera en disponer del suelo real o del soberano inmediatamente,  hacer las obras públicas de la ciudad y ordenar el espacio. La gestión urbana no era un problema jurídico de mutación del dominio o los usos sobre la tierra, sino que era una potestad del soberano (del cacique, patriarca, monarca, rey, jefe o déspota) de actuación directa sobre las formas de posesión y tenencia de sus dominios eminentes, relegando dicha gestión del planeamiento urbanístico a ser sólo un problema de diseño formal y económico-financiero sobre quien y cómo se abonaban y financiaban sus obras, si con trabajo colectivo, con el tesoro real o con fondos privados. Este problema universal, precisamente permitirá formular la cuestión más general de la gestión urbana y por ende permitirá delinear las respuestas universales de una Teoría de la Gestión Coranómica.

§15. Ahora ya estaríase en condición de recuperar la primera identificación intuitiva de la gestión coranómica y urbanística (que se hacía ut supra en §3), con nuevos identificadores de su significado. Con los tres elementos u operandos (sujetos, objetos y sus relaciones), cruzándolos o activándolos mediante los cuatro factores operadores  transformadores (de uso, posesión, valor y forma), se pueden generar las cuatro operaciones transformacionales más sintéticas (ordenar, parcelar, explotar -urbanizar y producir-construir) o las siete más pormenorizadas (ya vistas en §9).

Con ello se puede alcanzar a definir mejor como gestión coranómica al conjunto programado de operaciones transformacionales sustanciadas mediante operadores (functores de uso, posesión, valor y forma) que activan los procesos económicos, jurídicos, financieros, administrativos y políticos sobre el suelo y las edificaciones y sus relaciones (elementos u operandos), conducentes a preparar la transformación pública de todos los coranemas de un ámbito delimitado (espacio operacional u operatorio), proceso en el que los diversos agentes o actores (sujetos operadores sintagmáticos colectivos y/o privativos) y según los intereses generales y privados de sus fuerzas dominantes respectivas, puedan ejecutar el plan de ordenación espacial desde su delimitación, diseño y explotación hasta la extracción de su producción o destino finales, incluso sus reformas cambiantes y adaptaciones necesarias.

Las operaciones urbanísticas por las que se producen nuevos coranemas diferenciados en uno de los dos sintagmas colectivo o privativo, serían así una especie concreta dentro del género más amplio de las operaciones o transformaciones coranómicas, ya que la explotación minera o de cultivo agrícola de un terreno, aun teniendo intrínsecamente una función privativa, en todo caso, y/o colectiva, en su caso (producir alimentos o explotar minerales para consumo gregario o venta a terceros), no tiene tan nítidamente deslindado el espacio interior privativo del externo o comunitario que caracteriza los espacios cerrados construidos propios del urbanismo.

§16. De aquí que la gestión urbanística pueda ser entendida mejor como la aplicación de procesos operatorios reglados y generales con garantías institucionalizadas públicas y privadas, encaminados a discriminar espacialmente los coranemas resultantes entre sintagmas colectivos o privativos mediante operaciones transformacionales traumáticas, sometiendo dichos procesos a un control jurisdiccional, como expresión de la capacidad de gestión del gobierno público de ese territorio comunitario. Lo cual deja fuera de la gestión urbanística aquí considerada —no del Urbanismo real— a las ocupaciones aleatorias llamadas ‘ilegales’ o irregulares o a los actos colonizadores del poder absoluto desregulado de reyes y déspotas conquistadores, por ser meramente incidentales bajo condiciones de descontrol o desgobierno de tales actos o sin estar sometidos al equilibrio de derechos y garantías asumidos por todas las partes involucradas.

La idea de introducir en el concepto restricto de ‘gestión urbanística’ un control jurisdiccional de las garantías institucionalizadas de la operación transformadora (no de una gobernanza de espectador pasivo de cualquier forma descontrolada de ocupación o transformación de un espacio, sino incluyendo siempre al sujeto-agente ‘colectividad’ como gestor-operador activo de la transformación espacial) tiene sin duda una potente capacidad explicativa de lo que se quiere expresar al decir que los urbanismos son las manifestaciones espaciales de las políticas dominantes en cada cultura y época. El decir que cada ciudad o territorio es como es, según se hayan ejercido las formas políticas de gobierno y de control / sanción de la función social o colectiva que siempre implica la transformación de cualquier territorio común de un grupo, se basa históricamente, pues,  en el aserto de que jamás, en ninguna cultura ni época, ni tribu primitiva ni moderna, el colectivo o sus controladores jurisdiccionales han consentido que nadie ocupe, use o transforme a su capricho o sin autorización expresa y directa del grupo, ni un solo fragmento del territorio de todos, ni siquiera en sus propios dominios individuales,  si ello infringiera las reglas que el propio grupo se hubiese dado para la preservación global de los intereses generales de su espacio-territorial común, en concreto de sus recursos ecológicos y económicos.

Es decir el liberalismo absoluto en la ocupación de un territorio no ha existido jamás en toda la historia de la Humanidad; salvo lo que algunos neoliberales emborrachados por los constructos ideológicos actuales puedan pretender con una ocupación discrecional y arbitraria del campo más allá de las ciudades en loor de la mayor eficiencia económica de sus intereses crematísticos: ni la especulación enloquecida de los voraces constructores de rascacielos que se levantaron entre 1880 y 1920 en Estados Unidos (hasta 1916 no hubo ordenanzas de edificación en altura en ninguna de sus ciudades, sólo de las tradicionales alineaciones de calles y del zoning) tenían libertad plena de hacer lo que quisieran… y este es el mayor ejemplo de la historia de las ciudades —junto con el chabolismo universal de aglomeración de inmigrantes y autoconstrucciones en las grandes ciudades en la Antigüedad y ahora—donde el descontrol jurisdiccional colectivo de la obra privada era casi total.

§17. La cuestión central hoy día, para una eventual Teoría de la Gestión Urbanística, ya no reside, pues, ni sólo, en diferenciar la relativa y fútil autonomía de aquellos tres planos o fases operatorias (i.e. parcelación, urbanización y edificación de §9) que eventualmente puedan segregarse en todo proceso urbano caótico u ordenado. Esta distinción trifásica entiende tal proceso complejo como una acumulación de pasos que se han ido consolidando, aunque no fuera siempre así, pero que sólo describe lograr una resultante físico formal dada, de escalones en la fabricación constructiva y fordista de la ciudad; aspecto formalista aparencial y generalista sin matices que sólo interesa a la arquitectura e ingeniería urbanas, sin importarle el micro-análisis de los operandos y operadores involucrados que explican la gran diversidad de soluciones y respuestas dadas al mismo problema.

Por ello, la cuestión central de esta teorización de la gestión urbana debe residir ahora en entender y poder explicar las lógicas de la articulación económica, jurídica y espacial (coranómica, en suma) que arman esas fases, las cuales durante siglos dislocaron sus pasos erráticos, pero que ahora necesariamente deben ligar y relacionar estrechamente entre sí dichos planos o fases transformacionales de la construcción de la ciudad.

Con este otro enfoque jurídico-económico ya se podría discriminar quién hace la ciudad, por qué lógicas históricas y culturales se han desarrollado las variantes, cómo se conjugan los roles, derechos, deberes y aportaciones de cada agente-operador, o cuál sea el reparto de los beneficios privados o de las externalidades y costes sociales, &c., &c.

Eso es la base teórica de la gestión urbanística como proceso unitario, que ahora sí que puede comprender y explicar las relaciones entre los operandos (elementos o términos del coranema), los operadores sintagmáticos (sujetos agentes activos públicos y privados) y las operaciones transformacionales (los conjuntos de instrucciones y algoritmos que codifican las transformaciones coranómicas), además de entender las lógicas funcionales, geográficas, militares formales o climatológicas que describen y justifican, pero no explican esa localización, forma, tamaño o dinámica urbanas.

Modalidades universales de intervención de los operadores sintagmáticos: tipos y formas de gestion urbanistica

Formulación de las cuestiones centrales de la gestión coranómica y, más en concreto, de la gestión urbanística

§18. La cuestión universal de la Coranomía sobre la transformación social del territorio y que todas las culturas se han venido planteando desde tiempo inmemorial, ha sido, no tanto quién toma la decisión o quien autoriza la iniciativa (que se ha visto siempre es el poder colectivo instituido), sino saber quién financia dicha transformación, de qué dineros, medios o aportaciones de trabajo y recursos salen los costes de la obra; y que, en términos urbanos, podría expresarse como:

(1) ¿Quiénes son los sujetos, actores o agentes operadores que en cada caso y lugar financian, sufragan o pagan los costes de transformación de los espacios colectivos para uso y dominio públicos al servicio de la ciudad y sus moradores? ([7])

Cuando el amo del espacio era la comunidad primitiva o su personificación en el princeps o rex, toda nueva obra colectiva era sufragada, bien por la comunidad con prestación de trabajo personal o bien mediante sus diversas formas de tributación y exacciones gravosas, las cuales saliendo del trabajo y productividad de los súbditos revertía en ellos mediante las obras y servicios públicos que el princeps soberano les quisiera hacer para su seguridad o bienestar y la de su comunidad o reino: en sentido estricto el príncipe se hacía para sí mismo y en sus propios dominios eminentes las obras que le interesaban con los bienes extraídos de sus súbditos (que consideraba patrimoniales) y de paso mejor si éstas beneficiaban también al pueblo usufructuario de sus dominios. Las murallas de la ciudad —obra colectiva esencial en toda comunidad estable y amenazada— eran sufragadas, levantadas y cuidadas (cuando no lo podían ser directamente por el soberano y con sus tributos) con las aportaciones de trabajo de las tribus, familias o grupos que tenían sus casas más próximas a los respectivos tramos de los muros. Cuando las murallas se derribaron afloraron nuevos problemas muy serios como ¿quién pagaba a los obreros, el dueño de las murallas o quien se beneficiara de ellas?, ¿de dónde salía el dinero para pagarles? ¿qué se hacía con el material de derribo, de quien era el suelo que se liberaba con las cavas, fortificaciones y glacis de las murallas, &c., &c.? Las ciudades crecían incontroladamente por aportes incrementales de autoconstrucción de gentes que ocupaban el suelo común o señorial, que se guarecían y eran protegidas por el princeps que fuere (urbanismo aleatorio); incluso estas mismas sociedades pudieron programar y diseñar su trazado por geómetras agrimensores los nuevos asentamientos en territorios coloniales (urbanismos predeterminado).

Cuando el territorio se fracciona en múltiples dominios privados y se organiza en formas de tenencia y propiedad diferenciadas, cada vez más complejas, empiezan a diversificarse las respuestas a esa elemental cuestión. Es entonces cuando se inicia el urbanismo moderno: cuando la transformación para usos o destinos públicos del territorio (vías, plazas, recintos militares, equipamientos públicos, i.e. su transformación en sintagma colectivo) implica el desplazamiento o sustitución de la cuasi-soberanía de un particular de la propiedad de su finca respetando sus derechos y garantías públicas protectoras. Es decir, sólo cuando nace el Estado de Derecho y su expresión solemne escrita en el constitucionalismo ilustrado, se empiezan a proteger los derechos civiles de la persona, su integridad y dignidad, su patrimonio, propiedad, inalienabilidad del domicilio, tratamiento reglado de los expedientes enajenadores,  legitimación de la causa expropriandi, justiprecios contradictorios, audiencia interesados, valoración individual de daños y perjuicios, &c., &c. procedimientos formales del Derecho que arman de garantías y controles jurisdiccionales todas las intervenciones públicas sobre los patrimonios privados, que hasta entonces no habían existido en los 10.000 años anteriores del urbanismo universal.

§19. Por ello puede decirse que el urbanismo moderno nace como tal y como hoy lo conocemos cuando irrumpe la propiedad privada de la tierra y se convierte casi en multitud de soberanías, desplazando así al dueño único y eminente de todas las tierras en cada sociedad. Es entonces cuando aquella pregunta central en el origen histórico de los urbanismos para deslindar lo colectivo de lo privativo (‘¿quien financia las obras?’) engendrará finalmente otra cuestión derivada —manifiesta en las constituciones— por la que, si aquélla cuestión buscaba el sustrato generativo económico directo del problema del urbanismo universal, esta nueva pregunta es y está siendo central en la evolución actual de los urbanismos modernos: pregunta con la que, aún hoy día y en todo el mundo, siguen buscándose y ensayándose soluciones para fijar los fundamentos jurídico-políticos de la legitimidad social de gestión del urbanismo público entre los dos sectores de ‘propietarios funcionales’ que configuran mayoritariamente el espacio, y se formularía así:

(2). ¿Cómo se soportan, financian o redistribuyen los costes (inversiones, cargas, restricciones, minusvalías) y cómo se captan, tributan, perciben o contribuyen también los beneficios (plusvalías, mejoras, incrementos de valor) que genera toda ordenación u obra pública de interés general en un espacio heterogéneo, al crear rentas diferenciales por principio entre propietarios, empresarios y administraciones iguales ante el poder imparcial de la Ley?

Y entre aquella y esta cuestiones elementales van a surgir los problemas jurídicos de los derechos y deberes, cargas o servidumbres, responsabilidad patrimonial, obligaciones, derechos adquiridos, origen material o virtual del ius aedificandi, justicia distributiva, la valoración del suelo y de los derechos de edificación, la captura, reparto o participación pública de las plusvalías públicas, la , la formación de las rentas diferenciales, expectantes y monopolistas, su legitimidad, &c., &c., todas las grandes cuestiones del urbanismo actual.

Como ya se ve ambas preguntas extremas están fuertemente ligadas a lo largo de una línea discursiva común —entrelazadas como las ristras de cerezas que, al tirar de una salen las demás— pudiendo reformularse de inmediato y muy sucintamente al examinar su inserción en la génesis secuencial de las grandes instituciones jurídico-económicas que han ido creándose en el mundo moderno, precisamente para resolver las dos cuestiones centrales universales aquí esbozadas.

§20. La vertiente teórica comparativa del urbanismo, al centrar su atención en el hecho de la captación o captura de plusvalías creadas por la función colectiva del planeamiento, en abstracto, comporta unas matizaciones que deben esclarecerse desde el comienzo: las técnicas tributarias basadas en la exacción continuada de tipos o cuantías, sean impuestos, tributos, tasas o contribuciones, sobre hechos imponibles estables no fortuitos (objetos o bienes o derechos o sobre los sujetos por sus diversas actividades) no pueden considerarse formas o modos alternativos de gestión urbanística propiamente, aunque algunas de estas exacciones graven directamente los incrementos objetivos de valor (plusvalía), o los bienes inmuebles, sus transmisiones, o las actividades en ellos. Salvo las ‘contribuciones especiales’ (Anliegerbeiträge o special assessments) y discretas (regladas, no discrecionales) que graven directamente ex ante una obra de mejora o construcción de la ciudad, el conjunto restante de los tributos e impuestos indirectos estables y continuos o no causados directamente por operaciones singulares, no pueden integrarse en las formas de gestión urbanística de que se trata aquí.

De otro modo dicho: aunque casi todas o algunas de las técnicas de la gestión urbanística que se van a ver tienen por objeto o efecto captar los incrementos de valor (captura de plusvalías, value capture) generados en los procesos colectivos de construcción de la ciudad y sólo ex ante, durante o inmediatamente causados por esos procesos materiales (no una vez acabados y para su mantenimiento regular), no por ello las formas tributarias impositivas habituales para capturar las plusvalías generadas ex post caerían dentro de la gestión urbanística, sino que actuarían con posterioridad a la misma, una vez se hubiesen terminado las obras o las casas y se habitasen, gravando las rentas que dicho patrimonio y su uso produjesen, que es otra cosa muy distinta. De hecho, el debate que, en buena parte, enfrenta las dos posturas más claras en este aspecto es entre la Europa que capta en origen las plusvalías, al promotor en y durante la gestión urbana, antes de producirse como requisito carga / deber para poder hacerlo, bien sea en especie o en metálico; y las Américas Norte y Sur y países asiáticos, que gravan las plusvalías una vez producidas y apropiadas a quien las percibe o transmite, mediante impuestos monetarios directos. La vía fiscal para paliar los problemas urbanísticos es un camino distinto que actúa sobre el producto y su usuario y que, sin dejar de ser una técnica apropiada en ciertos países para captar plusvalías (cfr. Smolka & alii, 2000 y 2001), no es la idea de gestión urbanística que aquí estudiamos. Obviamente, exigir compartir plusvalías momentáneamente antes de la promoción inmobiliaria, como hace la gestión urbanística europea, no empece para que, además y después, se aplique también la vía fiscal para capturar las plusvalías continuas generadas ex post sobre el producto terminado y sus transmisiones; cosa que si sólo se aplica esta vía fiscal, las primeras contrapartidas puntuales de la gestión urbanística se habrán dejado perder.    

Las modalidades universales de la intervención urbanística: los tres operadores sintagmáticos (Estado, promotores y propietarios) dominando por separado.

§21.     Abriendo el problema a su verdadero marco económico-jurídico e internacional y no sólo localista, la cuestión estructural de la Urbanística constitucionalista y moderna en todo el mundo desarrollado desde sus mismos cimientos, es responder a esas dos cuestiones muy sencillas recién enunciada antes en §18 y 19 que se desenvuelve en tres intra-cuestiones de rango deóntico (sobre el deber ser) ya mucho más sensible a los prejuicios o constructos culturales previos de cada época y cultura: ¿quién debe o puede ser el urbanizador, cómo y quién debe financiar las obras y finalmente quién es el creador y captador último del plusvalor generado? Las respuestas —ahora que ya se han identificado a los agentes operadores urbanísticos sintagmáticos y sus roles respectivos [en §14] — pueden darse mediante las dos categorías sintagmáticas público/privado o en las tres respuestas elementales siguientes que implican a dichos sujetos-agentes inmobiliarios:

Es decir, a lo largo de la Historia cambian las relaciones jurídicas de dominio y soberanía sobre el territorio y, por ende, las formas concretas de posesión/propiedad, pero lo que no cambia es la distribución esencial de las iniciativas de hacer la casa o la ciudad o las obras públicas, siempre regida o emprendida por la comunidad, por los individuos propietarios o por los empresarios bajo sus más variadas denominaciones, tanto antigua como modernamente. Las respuestas con escasas variantes a estas tres grandes posibilidades elementales y sus múltiples cruces imaginables constituyen el abanico universal de soluciones ramificadas que cada país ha ido perfilando como más adaptado a sus propios principios culturales e histórico-políticos; de forma que las grandes opciones básicas adoptadas en un momento dado han cuasi-determinado las sucesivas variaciones  posteriores que —como ramificaciones de esa rama— han ido cristalizando en torno a esas mismas ramas base delimitando estrechamente las instituciones jurídico-económicas prevalentes posteriores en la gestión urbanística de cada país. Veremos que además de una carga social e histórica bastante determinista, no obstante, algunas instituciones jurídico-económicas más afortunadas han viajado mucho de una a otra época y cultura exportándose con desiguales inserciones o arraigos en las otras. Por ejemplo, si las contribuciones especiales para las obras de mejoras públicas fueron tempranamente adoptadas en Alemania (Anliegerbeiträge, c. 1870) y siguen constituyendo hoy el eje central de su gestión urbanística municipal, estas contribuciones no han sido nunca aplicadas en Francia, hasta acabar de introducirse en el año 2000 (Participations pour vois nouvelles et réseaux), estando a la espera de ver su validez operativa. O como podríamos decir inversamente de la temprana expropiación forzosa en Francia de bulevares con sus zonas laterales y por interés social y su resistencia a aplicarse en Alemania hasta los años 1960.

§22. Pues bien, toda intervención urbana en la creación de infraestructuras fijas u obras de transformación urbanística es una función pública necesariamente aprobada por la entera comunidad (o sus órganos representativos) que puede ser emprendida, ejecutada y realizada (sólo en sus aspectos productores de la primera instalación, no para mantenimiento, ni mejoras, ni gestión ni explotación de los servicios públicos que fluyen o discurren por dichas infraestructuras), mediante uno de los dos operadores sintagmáticos (vistos en §14): público y colectivo o privado y privativo. 

Es evidente que utilizar ora esclavos y prisioneros, ora obreros y artesanos pagados, ora prestaciones personales de trabajo campesino u ora servidumbres feudales de la gleba para la construcción de las inmensas obras públicas de la Antigüedad o Modernidad o épocas preconstitucionales (tales como templos, grandes murallas, castillos, presas y reservorios de agua, calzadas, acueductos, alcantarillados, ciudades coloniales enteras, ágoras o foros, pirámides, campos de regadíos colectivos, extracciones mineras…) es dependiente a las edades históricas y culturas de que se esté hablando, cabe agrupar todas esas formas, no obstante, bajo el concepto de gestión pública o colectiva, en la medida en que son obras iniciadas, pagadas en parte o dirigidas por un poder absoluto del soberano, rey, tirano o princeps que impone sus designios sin opción a que los particulares participen voluntariamente en su realización; salvo, en su caso, el complejo fenómeno de los grandes riegos y trabajos colectivos del despotismo oriental en las sociedades hidráulicas totalitarias (cfr. Wittfogel, 1963), incluso aztecas o amerindias, que pudieran asimilarse a formas de autoconstrucción de pequeños poseedores (del tipo C ut infra §23).    

A) Gestión o ejecución directa: por iniciativa pública de la propia comunidad como agente público mediante la universal y moderna institución de la expropiación forzosa (expropriation, Enteignung, compulsory purchase, taking, espropriazione), cuando interviene legítima, expresa y directamente el propio Estado o comunidad competente con sus propios recursos y presupuestos o sus entes o agencias públicas, aplicando causae expropriandi de ‘utilidad pública’ o de ‘interés social’ (también llamada ‘producción pública de sus propios bienes y servicios en integración vertical’) (cfr. Davies, & al., 1989; Barnés, 1996; Kotaka & al., 2002).

Las claves diferenciales históricas y culturales aquí van a residir en la delimitación de las superficies a expropiar, según las posibles formas de recuperación de los costes de inversión y la participación en las plusvalías creadas, discriminándose tres modos de intervención consagrados desde los muy tempranos inicios del XIX que, yendo de menos a más intervencionismo de la acción estatal sobre el espacio interesado, pueden resumirse como mínima, mediana y máxima con sus muy importantes variantes:

Modo (A1): mínima intervención expropiatoria en el espacio estrictamente necesario por causa de utilidad pública (concepto que implica la transferencia necesaria del bien en su integridad al dominio público) y sus formas de financiación serán:

Modo (A2): mediana intervención expropiatoria, incluyendo las fincas o zonas laterales de influencia de la actuación  por la que además del espacio estricto anterior de ‘utilidad pública’ se incluye en la expropiación las fincas que dan frente a la  nueva alineación con objeto de homogeneizar sus fachadas y ordenanzas, permitiendo con ello recuperar la inversión de los costes de gestión y obras de los nuevos viales o zonas verdes con la venta de los solares edificables resultantes ya urbanizados, tanto mediante intervención financiera pública íntegra (o consorciada público-pública o mixta público-privada), como mediante concesión administrativa por licitación con beneficiario de la expropiación y entrega inmediata del vial al dominio público (fórmula inicialmente adoptada en algunas de los tramos de los bulevares del París de Haussmann, entre 1853-1870, para el desventramiento del París medieval con la apertura de los grandes bulevares axiales, lo que le permitió trocearlos en más de cinco decenas de tramos sacados unos a ejecución directa por la Ville de Paris y otros a licitación en concursos públicos entre empresas concesionarias, formadas ad hoc por su convocatoria) (cfr. Bassols, 1973; Lebreton, 1993; Comby & al., 1996; Barnés, 1996); y

Modo (A3): máxima intervención expropiatoria por interés social (concepto que implica que no todo lo expropiado vaya a devenir dominio público, pudiendo ser dominio y usos privados en venta o usufructo, según las fórmulas) sobre la globalidad del área de actuación, donde la comunidad directamente expropiante o indirectamente el concesionario de la expropiación captan todas o casi todas las plusvalías generadas por la propia obra (las grandes operaciones urbanísticas públicas como las ZAC francesas, la triste experiencia inglesa de 1975-82 con su Land Community Act, etc., se basan en esta modalidad de recuperación comunitaria total de las plusvalías públicas creadas con el proceso de la urbanización; la fórmulas financieras son idénticas a las anteriores y con las mismas posibilidades de capitales mixtos (cfr. Marcelloni & al., 1987; Davies & al. 1989; IFHP, 1992; ; Lebreton, 1993; Needham, 1997; Cullingworth, 1999) .

Es el fenómeno imparable de las rentas absolutas —que determinan la formación de los precios del suelo mediante el contagio por adyacencia o simple proximidad— lo que excita inevitablemente a la apropiación gratuita “caída del cielo” (windfall benefit, dicen los ingleses) de las plusvalías de urbanización o aglomeración generadas por el que invierte y disemina su incremento de valor lo que ha hecho imprescindible desde la posición pública estatal tener que pasar progresivamente desde las primarias contribuciones especiales sobre las fincas contiguas con acceso directo a las obras públicas de apertura de viales o parques, hasta la expropiación tímida y progresiva de los laterales inmediatos (como hicieran los franceses desde muy temprano con las leyes de 1842 y 1853, ciertamente saltándose las contribuciones especiales que nunca incorporaron, hasta el año 2000) y hasta la expropiación total del área afectada por la nueva urbanización que empezaría con muchas y dilatadas dificultades jurídico-formales (cfr. Comby & al., 1999).

Con esta graduación se cubren las tres fases lógicas de un proceso de creciente toma de conciencia del poder público del impacto económico positivo que genera la obra pública contraponiéndolo al impacto negativo que implica el daño o ablación de la propiedad privada expropiada.

§23. Ejecución indirecta o subsidiaria: en nombre o por mandato de la propia comunidad o ente estatal, pero mediante concesión de las obras públicas de primera instalación (expropiación con beneficiario concesionario), en todo caso a través de agentes particulares, o por iniciativa directa de éstos y autorización pública (llamada también ‘gestión por contratación externa  horizontal’), en tanto que operadores privados, pudiendo ser:

(B): Empresarios-urbanizadores: Es la intervención directa del empresario capitalista o promotor urbanizador, en tanto que ente de gestión privada y bajo las más diversas formas y modos societarios (consorciales, concesionales, partnerships, partenariales, agencias o entes privados investidos con poderes públicos o no, e incluso enteramente con capitales públicos o mixtos), pero actuando siempre bajo las leyes y reglas comerciales de competitividad privada, el agente operador que designaremos como empresario urbanizador (cfr. Marcelloni & al., 1987; Comby & al. 1996; Davis & al.; Cullingworth).

Estas diversas formas societarias de regulación privada pueden activarse desde dos orígenes o iniciativas empresariales, o bien actuando por su propia iniciativa y estrategias de riesgo, o bien por concurrencia suscitada desde la iniciativa pública, la gran inversora de las obras públicas:

§24. O finalmente —también en tanto que operadores privados por ejecución indirecta o subsidiaria de la intervención pública— pudiendo ser los mismos propietarios terratenientes los que tomen la iniciativa porque deseen ponerse de acuerdo para urbanizar sus propios terrenos, o bien porque sean impelidos a ello por la administración o por los convecinos mayoritarios, por las buenas o por las malas…

(C): propietarios suelo como auto-urbanizadores, donde los mismos propietarios del suelo asumen voluntariamente o son inducidos a ejercer el papel de empresarios-urbanizadores, como forma más inmediata dada su condición de propietarios de sus propios terrenos que vayan a transformar. Para ello aportan su propio capital que es su suelo y han de buscar una financiación suplementaria para realizar las obras de urbanización necesarias. Como tales urbanizadores se convierten en empresarios de su propio patrimonio, equidistribuyéndose los gastos de las obras en proporción a la superficie aportada por cada uno en tal operación conjunta. Los porcentajes en que todos merman sus propiedades para efectuar la cesión al dominio público de las redes y equipamientos oportunos es una controvertida contraprestación a negociar con la Administración, a cambio del interés general en mejores equipamientos y de las ayudas públicas que se obtengan. Este es el esquema primigenio de las operaciones que, desde mediados del s. XIX, se empiezan a desarrollar en las zonas de la Europa continental más fuertemente fraccionadas y con importante minifundismo de sus tierras de labor.

Mas no es así en los países más industrializados (UK, USA), donde los impulsos urbanizadores vienen de la mano de los empresarios capitalistas que extienden sus campos de operación en la renovación y los ensanches urbanos. 

Las formas tradicionales de la facultad de edificación de la casa en la propia finca, como un derecho emergente de la propiedad de la tierra —desde el seno de la vis expansiva revolucionaria del liberal derecho de propiedad— va a tender a extrapolarse también a las facultades para ordenar conjuntamente en agrupación de propietarios el futuro espacio urbano, si se considera la ciudad como una mera suma de propiedades agregadas a un fin común. Este enfoque permite suplir, con la ventaja de ser más conservador, a la iniciativa e intervención pública expropiatoria o a la exógena, desigual y arrolladora actividad empresarial capitalista, relegándolas ambas a ser sólo subsidiarias de ese derecho originario y ‘cuasi-natural’ con que se reviste la propiedad privada para hacer ciudad.

Bajo este esquema de intervención de los terratenientes en la empresa urbanizadora se esconden, cuando menos, dos grandes tipologías básicas:

C.1) Equidistribución de sólo los gastos de la urbanización: es la modalidad más generalizada, en la que los pequeños propietarios del suelo se ponen de acuerdo para urbanizar sus parcelas y se buscan la financiación y los medios de realizar las obras públicas de su ámbito, con ayuda técnica y financiera de la comunidad o Gobierno local, en el que el objetivo es deducir cuál es el porcentaje de suelo que cada parcela deberá ceder para calles y equipamientos públicos, así como las parcelas lucrativas que deberán segregar para vender y financiar las obras conjuntas.

Con una base muy rural en Prusia en 1795 y 1821 se inician experiencias de reordenación o reajuste parcelario o ‘reparcelación’, Landumlegung, que quedarían consagradas desde 1875 a 1902 en Mainz, Hesse, Hamburg y Frankfurt (Lex Adickes), hasta la vigente y bien asentada Baulandumlegung del Baugesetzbuch de 1986 con relativa difusión práctica actual, y siempre sobre la base de un reparto proporcional de gastos o inversiones comunes y una cesión en una proporción fija del suelo para viales y usos públicos ([9]). Mientras tanto, en Francia se ensayaba una ley de 1865 sobre remembrement foncier urbain con la Association Syndicale de Propiétaires que evolucionaría hasta la vigente Association Foncière Urban de 1967 y 1996, con escasa implantación. En España, Cerdá ya desde 1861-63 desarrolla y aplica la ‘mancomunidad de reparto’ en los ensanches de poblaciones. La institución, desde la alemana Lex Adickes, se extendería a Japón a finales del XIX (1895-1919), enraizando fuertemente de modo singular en la Tochu-kukaku-seiri, siendo desde 1954 la forma más común de actuar, pasando desde allí (por aculturación colonial en los años 30-40) a Taiwan, Corea del Sur, Thailandia e Indonesia; luego a la India, Nepal, Australia (algunos condados sólo), Malaysia y Filipinas traduciéndose con su nombre inglés de land readjustment, donde estaría siendo aplicada (cfr. Aveline, 1991;  Sorensen, 2000 y 2002; Dieterich, 2000; Kotaka & al., 2002).

Recientemente también desde 1997, se ha transplantado a la renovadora legislación colombiana como ‘reajuste de tierras’ y a la brasileña Ley de la Ciudad desde el 2003. En USA ha despertado interés desde que ha sido impulsada por el neoconservador movimiento en defensa de la propiedad privada, preguntándose por qué el land readjustment no había cuajado en el mundo capitalista anglosajón: la respuesta estaba, entre otras cosas, en la insolvencia crediticia del pequeño propietario terrateniente para asociarse en costosas empresas urbanizadoras. De hecho las fórmulas alemana, francesa y japonesa requieren una cuantiosa dosis de paciencia y persuasión a los propietarios remisos, con el impulso y apoyo de subvenciones públicas críticas.   

C.2) Equidistribución de no sólo los gastos de la urbanización sino también de los beneficios: esta es la forma consagrada en España desde 1956 cuando se asumen como ley, con notables variantes precisamente en este aspecto clave, las propuestas y prácticas de Cerdá que desde 1860 se habían venido aplicando voluntaria y esporádicamente. Su esencia radica en resolver de una vez los problemas disuasores de financiación de los propietarios rústicos, simplemente cediéndoles todas las plusvalías públicas creadas por el plan y garantizándoles su valor real por ley. Se basa en considerar como una unidad contable al conjunto de propiedades implicadas en cada operación, calculando el valor urbanístico futuro añadido, virtual y global por las edificaciones potenciales que crea el plan concreto en cada operación, mediante la suma de las edificabilidades y usos potenciales fijados por el plan finalista (blue print) en cada parcela (debidamente homogeneizados en sus valores de uso y posición planeada), dividida por la superficie total de suelo de la actuación (lo cual arroja un aprovechamiento o valor promedio matemático). Ese aprovechamiento urbanístico o valor añadido promedio por unidad de superficie, conforma el ‘derecho a edificar’ de cada propietario y le es otorgado o regalado gratuitamente en propiedad patrimonial e hipotecable a cada uno, con la explícita finalidad de que el capital virtual que tal aprovechamiento implica en el mercado, les sirva a todos los propietarios incluidos en la operación para financiar con creces todas las obras y todas las cesiones gratuitas de suelo al dominio público necesarias para la urbanización completa del ámbito de actuación a que están obligados estos mismos propietarios ([10]). España será el único país del mundo que efectúe la legalización de esta entrega incondicional ex ante de un capital público, regulada como derecho/deber de la propiedad privada del suelo, con la cual se legaliza la especulación fundiaria (expresamente impedida en el artº 47 de la Constitución española!).

Lo trascendente que supera su mero sentido de técnica ad hoc para resolver un problema financiero, es que ha sobrepasado esta frontera técnica y con una arrolladora vis expansiva se ha instalado en el mundo de las instituciones jurídicas convertida en derecho económico adquirido de la propiedad privada, desplazando toda otra consideración y convirtiendo el valor urbanístico futuro en un derecho universal e indemnizable con grave riesgo inflacionario (cfr. García-Bellido, 1999b). Su corrección drástica parece que está ya en camino en la nueva legislación urbanística. De España la reparcelación entre particulares ha pasado con variaciones sustanciales, pero no en este aspecto, al reajuste de tierras de la legislación colombiana de 1997 y a la más reciente brasileña del 2003. Sus peligros en manos de los juristas que extrapolan sus efectos convertidos en derechos privados son inmensos.

Gestión urbana o recuperación de plusvalías: fiscalidad y morfogénesis.

§25. Como puede comprobarse por lo visto muy resumidamente hasta aquí, el abanico de posibilidades de la gestión urbanística, en tanto que campo reducido de la gestión coranómica del entero espacio social, exige una incursión mucho más exhaustiva desde las lógicas históricas de cada cultura y de cada país para profundizar en sus variantes institucionalizadas. La preponderancia de las acciones de intervención en el territorio por métodos de gestión directa estatal es clara en los países centroeuropeos, con las variaciones germánicas de la captura parcial ex post de plusvalías y la máxima intervención francesa u holandesa (con aquel fallido intento británico de la ley del 74). En principio, la orientación cultural de apoyar la iniciativa privada empresarial o liberalizar en tal manera el sector urbanístico como para que básicamente lo impulsen los empresarios urbanizadores, con una posición más pasiva del Estado, es más propio de los países anglosajones, latinoamericanos y asiáticos, mucho más evidente que en los Europeos o japoneses que tienden a ser más activos dirigistas, planificadores o intervencionistas; sin perjuicio de toda suerte de mezclas actuales con la universalización de las economías y culturas.

La impulsión del pequeño propietario terrateniente a intervenir en su propio beneficio urbanizador es muy adecuada a territorios muy fraccionados, minifundistas y de fuerte presencia rural, típicos de los espacios periurbanos y urbanos ya muy consolidados de la Vieja Europa y Lejano Oriente; siendo en cambio inédita en los países anglosajones y americanos que frente al propietario han favorecido más al promotor empresarial. Las morfogénesis urbanas y metropolitanas derivadas de estas formas peculiares de dar prioridad a unas u otras poderes fácticos y económicos deberá ser mucho más y mejor estudiada (cfr. Sorensen, 2000; Terhorst & al., 1997).

Retomando el debate entre gestión urbana ex ante sobre el suelo o el agente promotor y fiscalidad ex post sobre el producto acabado y sus rentas urbanas (ver supra §20), solamente apuntar, para terminar por ahora, la comparación estimada en torno al debate económico-morfológico de los rascacielos. En USA y otros países americanos y asiáticos la erección de rascacielos en ciertas zonas “down town”, ya consagradas y zonificadas en sus master plans, es permisiva y sin demasiadas contrapartidas urbanísticas por las deseconomías externas que genera alentando las ganancias de cuantiosas plusvalías a su promotor, lo que en Europa nos parecería social y políticamente inadmisible. Pero en cambio esos rascacielos le garantizan al gobierno de la ciudad un flujo continuo y permanente de ingresos fiscales anuales, por los inquilinos usuarios y actividades económicas muy gravadas que atrae en sí y en su entorno, al concentrarse elevadas densidades de ingresos fiscales en una escasa área urbana de extraordinaria eficiencia tributaria, con los cuales subvenir a los gastos de construcción y mantenimiento del transporte público, de las infraestrucutras de agua, &c., bomberos y policía urbana, así como para exportar sus ingresos a zonas menos rentables ([11]). El alentar la concentración fiscal con rascacielos es una explicación poderosa de la morfogénesis de algunas ciudades hiperdensas, pero no explica socialmente las brutales deseconomías ambientales que ello genera ni justifica la explosiva dispersión urbana que alimenta. Y no sólo por los ingresos públicos, sino por las enormes plusvalías privadas que se generan, la economía especulativa sigue gobernando las ciudades (cfr. Willis, 1995).

La argumentación de que con la gestión europea al exigir contrapartidas regladas ex ante a la operación urbanística, se le encarece al operador la producción de su promoción y se hace que suban los precios de venta de las viviendas u oficinas es desconocer la formación de las rentas urbanas y en especial las de situación (y la candorosa excusa o amenaza lanzada por los promotores y landlords para resistirse a compartir sus plusvalías); mientras que tampoco es verdad que al gravar fuertemente a los inquilinos o sus actividades se aliente la contención de los precios de la vivienda u oficina. 

 

Notas

 

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