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Scripta Nova |
UNA TÉCNICA URBANÍSTICA PARA CONTENER EL
CRECIMIENTO RESIDENCIAL EN ESPACIOS CON FUERTE PRESIÓN INMOBILIARIA
Onofre Rullan
El autor es geógrafo y profesor
de
E-mail: orullan@uib.es
Una técnica urbanística para contener el crecimiento residencial en espacios con fuerte presión inmobiliaria (Resumen)
La construcción de las modernas regiones metropolitanas en las periferias de los principales países desarrollados ha generado una fuerte presión inmobiliaria que, en muchos casos, opera a escala continental. Esta dinámica, dependiendo de la política seguida por la región receptora, en unos casos es fomentada y animada por los poderes locales, mientras que en otras ha sido acogida con reticencias una vez observados los aspectos no siempre positivos que acompañan tales procesos. En este último supuesto la técnica más comúnmente implementada para contener el crecimiento residencial ha consistido en medidas de protección tendentes a frenar o prohibir la “nueva urbanización”. Esta ha sido la técnica seguida en las Islas Baleares (España) desde medianos de la década de 1980. Sin embargo la comprobación del fracaso de tales medidas ha convencido algunas administraciones locales y regionales de la necesidad de intentar técnicas alternativas. Se trataría, no ya de frenar la nueva urbanización, sino de contener la nueva edificación. Una técnica a la que dedica el presente trabajo.
Palabras clave: Crecimiento, urbanismo, Islas Baleares.
A town planning method to limit residential growth in areas under heavy land development pressure (Abstract)
The building of modern metropolitan areas on
the outskirts of our major developed countries has given rise to heavy land
development pressure. In many cases such pressure is felt continentally.
Depending on the local urban growth policies of the areas under such pressure,
in some places, these dynamics are fostered and further driven by the local
authorities. In other areas, however, local governments confront this situation
with a degree of reluctance once they have seen the accompanying impact of such
processes, which is not always positive. In this second case, the most commonly
adopted strategy to limit the growing demand for new land and residential
development resides in protection measures that are geared to stop or prohibit
“new development”. Like many other areas, this is the policy that has been
applied in the Balearic Islands since the mid 1980s. Nevertheless, after more
than 10 years, the palpable failure of these measures has convinced some local
and regional governments of the need to find alternative solutions. Rather than
aiming to impact the land development process, the idea is to influence the
construction process. It is this strategy that is discussed in our study.
Keywords: Growth, Town Planning, Balearic Islands.
El contexto territorial europeo
Europa
occidental, tras
Como ocurriera con el desarrollo de las áreas centrales de las modernas ciudades, ahora es el corazón del armazón urbano europeo el que concentra información, valor y crecimiento. Por su parte en la periferia -o semi-periferia si observamos el fenómeno a escala mundial- el crecimiento suele ser disperso, ya lo fue cuando crecieron las fordistas áreas metropolitanas y lo es ahora cuando crecen las periferias de la megalópolis europea. Se trata de la transformación de las “antiguas” áreas metropolitanas en las “modernas” regiones metropolitanas que operan a escala continental y que se estructuran en torno a lo que el grupo Reclus (1989) llamo la megalópolis europea.
Sin embargo, las áreas receptoras observan a dispersión como concentración. De esta manera, lo que en realidad es un simple fenómeno de difusión puede ser observado como concentración o dispersión dependiendo de la escala de observación en la que nos situemos: difusión y dispersión si nos movemos a escala continental y concentración si analizamos el territorio a escala local: lo que es concentración a escala local es dispersión a escala continental.
Tal proceso ha conformado la urbanización cantidades de suelo “enormes” a los ojos del observador local y “pequeñas” si la observación se hace a escala europea. Como consecuencia de esta disparidad de valoraciones se pueden dar también dispares políticas urbanísticas con respeto al proceso. En unos casos la política “más europea” seguida a escala local o regional ha sido de fomento de la urbanización y la edificación, mientras que en otros la urbanización y la edificación han sido acogidos con reticencias una vez observados los aspectos no siempre positivos que suelen acompañar tales procesos.
De la misma manera que la construcción de las diferentes áreas metropolitanas europeas, centralizadas en torno a una determinada ciudad, significaron la efectiva integración urbana de la región afectada, el fenómeno apuntado, a escala europea, supone la efectiva integración territorial del espacio europeo. Un espacio que, hasta hace relativamente poco tiempo, sólo se estaba construyendo en términos estrictamente económicos. Nos encontramos ante el remate necesario para la integración económica real.
La “semi-periferia” balear
A hora y
media de vuelo de los grandes centros urbanos europeos y con unas condiciones
naturales que han favorecido el desarrollo turístico (clima mediterráneo,
Algunos indicadores básicos pueden servir para caracterizar el proceso.
Mientras la población residente ha pasado de 422.089 habitantes en
El desarrollo turístico balear ancla sus raíces en la primera mitad del
siglo XX (Buades, 2004) si bien es en la segunda mitad de siglo cuando alcanza
sus actuales cotas y características evolucionando a partir de tres impulsos de
crecimiento (Rullan, 1999). El primero corresponde a lo que es su momento se
llamó el primer boom turístico, un
período de crecimiento en el contexto de la política económica de
estabilización y desarrollismo. Es la fase fordista del desarrollo turístico
(1955-73). El segundo (1974-88), a escala local, afecta el desarrollo del
sector inmobiliario mientras que, a escala internacional, se corresponde con un
proceso de concentración en cadenas hoteleras y su expansión a Canarias,
Sudamérica y resto del Mediterráneo. El tercer boom turístico es paralelo a la caída de barreras económicas como
consecuencia, entre otros, de la integración de España en las estructuras
económicas europeas (tratado Maastricht de 1992 y de Ámsterdam de 1997).
El nuevo paradigma turístico
El tercero de los episodios de crecimiento de la economía
balear, lo que en 1997
llamamos el tercer boom turístico[1], se inscribe en el llamado “nuevo
paradigma turístico” (López Palomeque, 1999) correspondiente a la fase
productiva postfordista. Las nuevas pautas de esta fase representan una
evolución de las que se daban en fases anteriores pero se ven reforzadas
gracias a procesos más generales como a) el abaratamiento de determinados
costes de producción, b) la liberalización en los movimientos de capitales y c)
un importantes desarrollo en el campo de los transportes y comunicaciones.
Tanto el proceso de liberalización económica como el
abaratamiento de determinados costes propios de la actividad turística
representan procesos exógenos no atribuibles a la dinámica territorial balear.
Maastricht y Ámsterdam abren definitivamente los movimientos de capitales y los
movimientos turísticos entre el gran mercado emisor -centroeuropa- y las islas
Baleares; por su parte la irrupción de las compañías de bajo coste[2] o el impacto de Internet, al
facilitar la contratación turística directa[3]
o la compra inmobiliaria, no hacen más que abrir nuevos canales entre una
oferta y una demanda que lleva interactuando, como mínimo, desde la segunda
mitad del siglo XX. La apertura de estos “canales” ha coincidido con la
modernización de las principales “puertas” de acceso a las islas: los
aeropuertos. Los tres aeropuertos insulares modernizan sus instalaciones en la
década de 1990 lo que posibilitó alcanzar los 26,46 millones de movimientos en
2001 (CESIB, 2002: 291) cuando a principios de la década de
El tercer boom turístico
El crecimiento económico balear y español que
reflejan las cifras de afluencia y movimiento aeroportuario se inscribe en un
contexto más general de crecimiento económico europeo como reflejan tanto las
cifras de crecimiento del PIB real a escala de
El reflejo económico en Baleares de tales
circunstancias son contundentes: los trabajadores inscritos en la seguridad
social pasan de 263.707 en
Las cifras globales de la década de 1990 es la
reflejada en el cuadro Nº 1
Cuadro Nº 1
Principales variables del turismo balear en
los años 90
|
|
Población de
derecho |
Plazas turísticas |
Plazas residenciales |
Estancias Turísticas |
Movimiento aeroportuario |
|
1992 |
728.609 |
386.337 |
1.265.886 |
77.300.000 |
16.097.229 |
|
2002 |
916.968 |
415.175 |
1.536.364 |
86.100.000 |
26.311.495 |
|
Incremento |
188.359 |
28.838 |
270.478 |
8.800.000 |
10.214.266 |
|
Incremento
anual ( por ciento) |
2,3 |
0,7 |
2,0 |
1,1 |
5,6 |
Fuente:
Elaboración propia a partir de Govern de
les Balears y AENA.
Dos indicadores ayudan a explicar el significado
de las cifras generales comentadas. Por una parte la nueva “movilidad aérea”
que se implanta a partir de la segunda mitad de la década y, por otra, el
notable desarrollo del sector inmobiliario.
La nueva movilidad aérea
El análisis de los datos proporcionados por
AENA nos da una de las claves para entender uno de los aspectos del cambio
operado en las Baleares en la segunda mitad de la década de los 90. El cuadro
Nº 2 nos proporciona la descomposición por tipos de vuelos del movimiento de
pasajeros del principal aeropuerto de las Baleares: Son Sant Joan en Palma de
Mallorca.
En un contexto general de crecimiento de 7,2
millones de movimientos de incremento entre 1992 y 1999, el 86 por ciento del
mismo se debe a afluencia internacional. Una movilidad aérea internacional que,
mientras desciende cuanto a vuelos chárteres, se incrementa en más de 6,6
millones de movimientos con vuelos regulares hasta igualar ambas modalidades de
vuelo.
Cuadro
Nº 2
El movimiento
aeroportuario de Son Sant Joan
(Mallorca) en la década de 1990
|
Años |
Total pasajeros |
Total internacional |
Regular internacional |
Chárter internacional |
Total estatal |
Regular estatal |
Chárter estatal |
|
1992 |
11.947.188 |
8.265.259 |
412.475 |
7.852.784 |
3.594.732 |
2.319.012 |
1.275.720 |
|
1999 |
19.227.778 |
14.576.568 |
7.013.353 |
7.563.215 |
4.341.502 |
3.979.333 |
362.169 |
|
|
7.280.590 |
6.311.309 |
6.600.878 |
-289.569 |
746.770 |
1.660.321 |
-913.551 |
Fuente:
AENA.
El cambio de modalidad de vuelo manifiesto en
el cuadro 2 nos revela que aquello que desde la década de 1960 era excepcional
(vuelos chárteres turísticos de verano) desde la segunda mitad de la década de
1990 es de cada vez más regular. Se están juntando las aguas, se está
unificando el espacio europeo y entran en contacto de forma regular unas
poblaciones que, hasta entonces, sólo lo hacían excepcionalmente.
El incremento de
la inversión inmobiliaria
El gran incremento de afluencia y actividad
turística ha activado y fomentado otro importante fenómeno: el boom inmobiliario. Un fenómeno asimismo
general en toda España pero que en las regiones turísticas mediterráneas se
manifiesta con algunas particularidades. En el mercado inmobiliario de las
regiones turísticas interviene una población de origen comunitario que tira de
los precios al alza gracias a su alto poder adquisitivo en términos
comparativos. Basta recordar que, según los cálculos oficiales el esfuerzo
financiero que tienen que hacer las familias de las Baleares para la
adquisición de una vivienda es el mayor de España situándose en el 40 por
ciento de la renta media familiar (Llorens, Carrió et al. 2003: 63).
El boom
inmobiliario tiene, igualmente, un componente endógeno que no podemos ignorar.
Se trata de la función refugio para el dinero que juega el sector para los
inversores locales cuando los tipos de interés circulan por la banda baja. Unos
tipos de interés que, a raíz de la incorporación a la estructura económica
europea, fija el Banco Central Europeo.
La relación existente entre los tipos de
interés y el boom inmobiliario es
bien conocida, altos tipos atraen el dinero hacia el ahorro, mientras que los
tipos bajos incentivan la inversión inmobiliaria. La rentabilidad de la inversión
inmobiliaria frente al ahorro en depósitos bancarios se calcula restando a la
variación del valor de la vivienda (VVV) los tipos oficiales de interés (TI),
lo que nos da el llamado diferencial de rentabilidad bruta que se convierte en
neta (DRN) al restarle el efecto de la inflación (I). Los DRN positivos excitan
el boom inmobiliario, mientras que
los negativos lo sofocan[6].
El análisis de las series de DRN en las islas
Baleares en los últimos años muestra como de un diferencial positivo de finales
de los años 80 (coincidiendo con el final del segundo boom turístico) se pasó a un diferencial negativo que duró hasta el
año 1997 (Llorens, Carrió et al. 2003: 65). Desde entonces este indicador no ha
bajado del 10 por ciento, rozando el 19 por ciento en 1999. El impacto sobre la
vivienda y el urbanismo balear del alto nivel alcanzado por el DRN ha sido, en
términos relativos, espectacular. El visado de viviendas que en los años
centrales de la década de 1990 se movía en torno a las 5000 anuales saltó, a
partir de 1998, por encima de la barrera de las 10.000, alcanzando las 15.000
en el año 2.000.
Sea por efecto de los tipos de interés
fijados por el Banco Central Europeo, sea por efecto de la subida de precios
provocada por el alto poder adquisitivo del mercado inmobiliario alemán, sea
por el enorme incremento de afluencia europea regular o por todos estos
fenómenos a la vez, el caso es que estamos, de nuevo, ante un fenómeno
mayoritariamente exógeno y que, nuevamente, sólo puede entenderse en términos
de la efectiva integración de las islas Baleares en las regiones urbanas
continentales. La explosión inmobiliaria y el consecuente “paisaje de las
grúas” es la manifestación formal y paisajística de tal integración, es “el eco
en superficie” del fenómeno económico de profundidad que representa la
integración efectiva en Europa.
Algunos intentos de
“calmar” el crecimiento
En trabajos anteriores hemos analizado los techos de
plazas turísticas y residenciales que, con la actual tendencia de crecimiento,
podrían alcanzar las Islas Baleares (Rullan, 2002a-b). Tales estudios concluyen
que, extrapolando la tendencia de los últimos 20 años a los próximos 20, las
islas Baleares podrían pasar de las actuales 1,8 millones de plazas a 3,8. Ello
significaría pasar de las actuales 362 plazas/km2 a 765 o, lo que es lo mismo,
de una disponibilidad territorial de 2759 m2/plaza a 1306. Doblar la densidad
reduce a la mitad la disponibilidad.
¿Existe algún listón que pueda frenar en el futuro
esta espiral de crecimiento? Se supone que el planeamiento urbanístico y la
ordenación del territorio deberían fijar los límites al crecimiento. Sin
embargo, como ya hemos tratado en otras ocasiones (Rullan, 1999: 436), en las
islas Baleares tanto los planes urbanísticos como los territoriales, siempre
han evitado fijar límites reales al crecimiento. De hecho, cuando hablan de
límites en realidad se están refiriendo a límites superficiales a la
urbanización, nunca a la limitación del crecimiento de las densidades reales en
los suelos ya urbanizados.
Consecuentemente, desde la década de 1980 en que la administración regional ha empezado a implantar medidas restrictivas a la urbanización, la técnica usada ha consistido en frenar o prohibir la “nueva urbanización” pero sin incidir en la “nueva edificación” que permite la urbanización existente.
A finales de los
años 90 algunas administraciones de las islas Baleares advirtieron el problema
de la ineficacia en la contención del crecimiento si se abordaba únicamente a
partir de la desclasificación del suelo previsto para la nueva urbanización.
Para remediarlo propusieron un cambio de estrategia.
Tal cambio
consistía en regular el crecimiento no únicamente en el espacio, sino también
en el tiempo. Se trataba de medidas de las llamadas de regulación de los ritmos
de crecimiento consistentes en establecer unos cupos máximos de licencias para
la nueva edificación residencial o turística a otorgar anualmente por los
diferentes municipios. Unos cupos o cuotas que se establecían con independencia
de la programación que los planes establecían para el desarrollo de la nueva
urbanización. Se trataba de aplicar al urbanismo un tipo de medidas muy
similares a las que ya se habían establecido en sectores como la pesca o la
viña a escala europea, o la que se estaban proponiendo a escala mundial con el
establecimiento del mercado de “cuotas de contaminación” a partir del tratado
de Kyoto.
La primera iniciativa de este tipo surgió a través de una de las
propuestas de
La “importación de la idea” por parte de Calvià mejoró la propuesta al
regular no la actividad como en Lanzarote (por otra parte competencia de la
administración turística y no de la urbanística) sino la edificación, la
licencia urbanística.
Art. 2.07.- Programación temporal de la
ejecución de licencias.
1.- Al otorgar las licencias de edificación de edificios de uso residencial o turístico en suelo urbano, el Ayuntamiento de Calviá podrá programar la efectiva ejecución de las obras derivadas de dicha licencia de manera temporal sucesiva, estableciendo el período temporal en el que deberán realizarse las obras. A tal efecto la licencia señalará:
1.
El día antes del cual no podrán iniciarse las obras
(plazo mínimo para iniciar las obras);
2.
El día después del cual no podrán iniciarse las
obras (plazo máximo para iniciar las obras);
3.
El día después del cual no podrán acabarse las
obras (plazo máximo para terminar las obras);
2.- Se exceptúan de lo prevista en el
apartado anterior las licencias en suelo urbano relativas a:
1.
edificaciones que sustituyan otra de igual uso
derribada anteriormente;
2.
edificaciones de uso no residencial o turístico;
3.
edificaciones de viviendas acogidas a los regímenes
de protección oficial en sus diversas modalidades general, especial o
autonómica promovidas por particulares o entidades públicas;
4.
rehabilitación o reforma de edificaciones de usos
residencial plurifamiliar o de uso turístico, siempre que ello no suponga la
ampliación del número de plazas existentes en las edificaciones a rehabilitar o
reformar.
5.
Rehabilitación o reforma de edificaciones de uso
residencial unifamiliar aislado;
6.
Los núcleos urbanos de Calviá Vila y es Capdellà,
dadas sus características específicas.
3.- En las licencias a que se refiere el apartado Primero de este artículo, el número máximo de plazas tanto residencial como turísticas que se podrán autorizar cada año natural es el siguiente:
1.
quinientas plazas (500) para la edificación de uso
turístico. A tal efecto sólo se computará la diferencia entre el número de
plazas nuevas autorizadas y el número de plazas que se den de baja, de acuerdo
con la legislación turística y las presentes normas.
2.
Ochocientas cincuenta plazas (850) para las
edificaciones de usos residencial de las cuales quinientas treinta (530) son
para las edificaciones de uso plurifamiliar, equivalente a ciento sesenta y
seis (166) viviendas, y trescientas veinte plazas (320) para las edificaciones
de uso familiar aislado, equivalente a cien viviendas.
A los efectos del cómputo se considera que,
en las edificaciones de uso residencial, cada vivienda comporta un total de 3,2
plazas.
Las plazas que eventualmente no se
adjudiquen en cualquiera de estos grupos o subgrupos en un mismo año no podrán
acrecer a ningún otro, aunque si que serán acumulables respeto de las plazas
autorizadas en el año siguiente para el mismo grupo o subgrupo.
4.- El criterio para establecer el orden de
ejecución de las licencias a que se refiere el apartado 1º y la realización material
de las obras correspondientes será exclusivamente, para cada grupo o subgrupo,
el de la fecha de presentación de la solicitud de la licencia junto con la
documentación preceptivamente exigible de conformidad con lo dispuesto en estas
normas.
La norma, que tuvo
vigencia como consecuencia de su aprobación inicial, estuvo 2 años en el
candelero, desde mayo de 1999 en que se firma el informe técnico municipal que
la propone y la propuesta de acuerdo plenario por parte de alcaldía, hasta mayo
de 2001 en que
La relación cronológica de los principales actos e
informes se relaciona en el cuadro Nº 3.
Cuadro
Nº 3
Relación de actos e
informes referentes a la legalidad o no de la propuesta de artículo 2.07 del
PGOU de Calvià
Fecha
|
Autoría
|
Acto/Documento
|
Sentido
|
24-05-99
|
Servicios técnicos municipales
|
Informe
|
Propuesta
de tramitación |
24-05-99
|
Avel·lí Blasco
|
Informe jurídico para el Ayuntamiento de Calvià
|
Favorable |
26-05-99
|
Alcaldía
|
Admisión a trámite
|
Propuesta al plenario |
16-07-99
|
Pleno municipal
|
Aprobación inicial
|
Aprobación |
22-11-99
|
Pleno municipal
|
Aprobación provisional
|
Aprobación |
15-06-00
|
Servicios jurídicos de la CIUM
|
Informe
|
Desfavorable |
27-06-00
|
CIUM
|
Aprobación definitiva
|
No se toma ningún acuerdo a la espera de nuevos
informes |
04-07-00
|
Luciano Parejo
|
Informe jurídico para el Ayuntamiento de Calvià
|
Favorable |
06-07-00
|
Servicios técnicos y jurídicos de la CIUM
|
Informe para la CIUM
|
Desfavorable |
11-07-00
|
CIUM
|
Aprobación definitiva
|
Se
somete a informe del Consejo consultivo |
22-02-01
|
Juzgado
|
Sentencia
|
Legalidad
de la norma |
05-04-01
|
Juzgado
|
Sentencia
|
Legalidad
de la norma |
19-04-01
|
Consejo Consultivo
|
Informe a petición de la CIUM
|
Desfavorable |
10-05-01
|
Luciano Parejo
|
Informe jurídico para el Ayuntamiento de Calvià |
Favorable |
14-05-01
|
Avel·lí Blasco
|
Informe jurídico para el Ayuntamiento de Calvià |
Favorable |
Mayo de 2001
|
CIUM
|
Aprobación definitiva
|
Denegación |
Fuente: Ayuntamiento de
Calvià y Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca
Las dos tesis
enfrentadas discrepaban en cuanto a la manera de hacer el análisis sistemático
de la misma. Mientras sus detractores insistían en que la legislación balear sobre
disciplina urbanística establece que una vez obtenida la licencia “se podrán
iniciar las obras”[10], los
defensores de la legalidad de la norma remarcaban que la misma no debe ser
enjuiciada a la luz de la disciplina urbanística sino como una limitación más
del contenido urbanístico de la propiedad, del ius aedificandi. Un argumento que la sentencia de 22-02-01 hacia
suya al razonar que si el ius aedificandi
puede ser modificado por la administración como no podrá graduar la
materialización de tal derecho.
Fracasado el intento de Calvià de controlar –“calmar”- los ritmos de
crecimiento de nuevas plazas turísticas y/o residenciales, el gobierno
autonómico intentó la regulación, con carácter general, de dichos ritmos en
todos los municipios de las islas Baleares. La iniciativa pretendía llevarse a
cabo mediante la modificación de las Directrices de Ordenación Territorial de
1999[11]
llegándose incluso a aprobar inicialmente una Norma Territorial Cautelar a tal
efecto en agosto de 2001[12], tres meses después de que
La nueva norma, ahora autonómica, en línea con la técnica que había
intentado Calvià establecía cuotas máximas de incremento del parque residencial
y turístico para los distintos municipios. La nueva propuesta era algo más
compleja que su predecesora al tiempo que incorporaba algunas novedades, dos de
las cuales deben ser comentadas. La primera era que, contrariamente a lo que se
había planteado desde Calvià, no quedaban excluidos de la norma los núcleos
interiores, los pueblos no turísticos. La segunda consistía en “calmar” el
crecimiento de forma paulatina estableciendo unos incrementos municipales
máximos del 3 por ciento para 2001, 2 por ciento para 2002 y 1 por ciento para
2003 y siguientes.
La propuesta tampoco cuajaría definitivamente ya que tan solo estuvo
vigente durante 6 meses, hasta el 3 abril de 2002, al no alcanzar, por falta de
acuerdo político en el parlamento autonómico, la aprobación definitiva. En la
discusión se entremezclaban las argumentaciones de tipo competencial (los
consejos insulares ostentan las competencias en ordenación del territorio) y,
de nuevo, de legalidad. El desacuerdo se saldó con el “pacto” de instaurar el sistema
mediante una ley específica que, repartiendo las correspondientes
responsabilidades competenciales, saltara la barrera de la legalidad que
algunos informes jurídicos habían apuntado.
El correspondiente proyecto de ley fue aprobado por el consejo de gobierno
autonómico el 12 de julio de 2002, algo más de tres meses después de haber
decaído la propuesta de modificación de las DOT. El mencionado proyecto de ley
se publicaba en el boletín del Parlamento de las islas Baleares dos meses más
tarde[13].
El proyecto de ley, en línea con sus predecesores, establecía, como
máximo, el 1 por ciento anual de incremento del parque residencial y turístico
del que quedaban excluidos los proyectos de protección oficial. Un 1 por ciento
que los consejos insulares podían redistribuir intermunicipalmente y los
municipios entre sus núcleos y zonas.
Un proyecto de ley que ni tan siguiera llegó a discutirse en la cámara
por falta, de nuevo, de acuerdo político suficiente entre los partidos que
entonces sostenían el gobierno desde el Parlamento. El teórico “pacto” que
pretendía establecer la medida vía ley, descartando la anterior vía de
modificación de las DOT, se demostraba completamente ficticio.
Por su parte el
ayuntamiento de Ibiza intentó, en 2002, una modificación del PGOU de la ciudad
en la que establecía una temporalización en la ejecución de las licencias del
0,75 por ciento del censo de plazas de la ciudad. Dicha medida se concretaba en
411 plazas anuales viendo la luz su aprobación inicial el 12 de julio de 2002.
Una medida que estuvo vigente hasta julio de 2003 al decaer la suspensión de
licencias que acompañaba aquella aprobación. El cambio político en la
composición del Consejo Insular de Ibiza y Formentera “desanimó” al
ayuntamiento de la capital para la tramitación de la norma hacia la institución
insular para su aprobación definitiva.
Hasta la fecha, el
único intento de establecer el sistema que ha visto su aprobación definitiva ha
sido el Plan Territorial Insular[14] vigente en la isla de
Menorca desde el 25 de abril de 2003 (CIM 2003ª-b). La implantación en la isla
de Menorca afecta la programación de la edificación únicamente en las zonas
turísticas de la isla. El sistema no se aplica a las ciudades y los núcleos tradicionales
“preturísticos” de interior, sino únicamente a la orla de zonas turísticas
costeras que contornean la isla (Figura Nº 1).
Figura Nº1
Núcleos tradicionales y turísticos de la isla de Menorca
Fuente: Consell Insular de Menorca.
Nota: En rojo aparecen los núcleos turísticos
conteros donde es de aplicación la programación de licencias urbanísticas.
El plan parte de la
consideración de toda la urbanización costera menorquina como zona de función
turística (excepto las ciudades de Ciudadela y Mahón y el núcleo costero de
Fornells) y, consecuentemente, le restringe la posibilidad de incrementar la
edificación por encima de un determinado porcentaje anual. Si se trata de usos
turísticos requerirá de la correspondiente autorización sectorial además de la
correspondiente licencia municipal. La autorización sectorial turística
corresponde al Consejo Insular[15] y la
ordenación ha sido incluida en el PTI a diferencia de las otras islas que lo
hicieron con su correspondiente Plan de Ordenación de
En caso de tratarse
de edificaciones residenciales son los propios ayuntamientos los encargados de
controlar la no superación de los límites de crecimiento anual establecidos por
el plan territorial insular. El artículo 40 de las normas del PTI menorquín (programación temporal del proceso
edificatorio y de uso del suelo para uso residencial y turístico) es el que
fija la cuota anual máxima y su distribución municipal. En total se programan
1052 plazas anuales para los dos primeros años y 858 para los siguientes. Con
ello, para el horizonte 2013, en las zonas turísticas de Menorca “sólo” se podrán
haber construido 8968 plazas, a razón de un incremento anual no superior al 1
por ciento.
La aun reciente
aprobación definitiva del PTI menorquín hace que sea pronto para enjuiciarlo.
Sin embargo la diferenciación entre zonas turísticas y núcleos tradicionales
interiores puede acarrear algunos problemas de sobreactivación de éstos últimos
con respeto a los primeros. Si bien es cierto que la población y los usos
dominantes en los parques inmobiliarios insulares son distintos, no deja de ser
menos cierto que el sector inmobiliario funciona con independencia de esta
distinción.
Ahora mismo las dos
aguas se están mezclando y la demanda turística esta llegando al interior de
las islas. Por su parte los residentes locales, cada vez con mayor frecuencia, se
están instalando todo el año en la costa.
Conclusiones
Constatado el fracaso de las
reclasificaciones para contener el crecimiento, la regulación de los ritmos de
ejecución de licencias es la única técnica conocida, aunque con poca
experiencia de gestión, concebida para contener el incremento de la densidad.
Hasta el momento
(2005) han sido abortados 4 de los 5 intentos urbanísticos de establecer el
sistema de programación de licencias mediante el establecimiento de las
correspondientes cuotas anuales. El bloqueo político a tales intentos ha sido
fundamentado en cuestiones tanto de orden competencial entre los tres niveles
administrativos baleares como en orden a la discusión de su legalidad, aunque,
en primera instancia se contaba con dos sentencias que avalaban el sistema.
La tesis contrarias
a la conveniencia y oportunidad del sistema no han aflorado a la hora de la
discusión entre los partidos políticos encargados de establecer la medida. Una
tesis que si han sido argumentadas por las organizaciones empresariales de la
construcción y la promoción inmobiliaria.
Tan solo el hoy
vigente artículo 40 de la normativa del Plan Territorial Insular de Menorca se
fundamenta en la técnica que nació en Calvià en 1999. Para entender el
funcionamiento de la norma menorquina es clave la consideración que hace el
plan de todo el litoral de la isla como turística. Ello supone la obligación de
obtener, antes que la licencia municipal, la autorización previa de la
actividad por parte de la administración turística, el Consell Insular en este caso. Una autorización previa que de no
obtenerse –por estar fuera de cupo o por cualquier otro motivo- bloquea la
posibilidad de obtención de la licencia urbanística municipal.
La regulación de los ritmos de crecimiento podría
tener, a corto-medio plazo, efectos directos sobre el sector de la construcción
que, al ver limitado su volumen de actuación en alojamiento de nueva planta,
desviaría gran parte de su actividad hacia la reconversión y la rehabilitación.
Se trata de un sistema de freno o contención del crecimiento cuantitativo
similar a los establecidos en otros sectores, como el mismo sector turístico
balear a partir de
Notas
