|
Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS
SOCIALES
Universidad de
Barcelona.
ISSN: 1138-9788.
Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm.
194 (26), 1 de agosto de 2005
|
HABITAÇÃO E QUESTÃO SOCIAL - ANÁLISE DO CASO BRASILEIRO
Profa. Maria de Fatima
Cabral Marques Gomes
Escola de
Serviço Social/ Universidade Federal do Rio de Janeiro
E-mail: fgomes@ess.ufrj.br
Habitação e questão social - análise do caso brasileiro (Resumo)
Este trabalho
pretende, discutir numa perspectiva histórica a relação entre a questão social,
entendida enquanto seqüela do conflito capital trabalho e a política de
habitação, destacando os dados relativos à realidade brasileira, especialmente
na cidade do Rio de Janeiro. Damos especial ênfase as novas tendências da
política de habitação no Brasil, enquanto país periférico, no contexto da
globalização da economia, da reestruturação produtiva e da orientação
neoliberal do Estado, e os desafios postos para a universalização do direito à
habitação no momento atual.
Palavras Chaves: Questão
Social, Política de Habitação e Globalização da Economia.
Habitation and social matter - analysis of the
brazilian case (Abstract)
This
paper intends to discuss in a historical perspective the relationship between
the social issue, which is understood as a product of the conflict between the
capital and work, and the housing policy, emphasizing the data related to
Brazilian reality, especially in Rio
de Janeiro. A especially note is given to the recent
trends of housing policy in Brazil, as peripheral country, in the economic globalization context, the
transformations in the area of work and neoliberal ideology as the challenges
for universalizing the housing rights at this moment.
Keywords: Social Issues, Housing Policy and
Globalization of Economy
A Questão da habitação- do capitalismo concorrencial ao fordista
A questão da habitação popular pode ser apreendida à luz do
desenvolvimento capitalista que materializa no espaço da cidade os processos de
trabalho. (LEFEBVRE, 1999). Em 1872, no
texto Contribuição ao Problema da Habitação, Engels estabelece uma relação
entre a questão da habitação e a industrialização nascente, destacando as
precárias condições de vida e de habitação do proletariado urbano no transcurso
do século XIX na Europa. Esse primeiro momento, marcado pelo capitalismo
concorrencial, se caracteriza por uma crise da habitação provocada pela
industrialização e urbanização que atraem uma grande quantidade de migrantes
para a cidade, sem uma intervenção do Estado na área social. Assim, as formas de urbanização são, antes de
tudo, formas de divisão social (e territorial) do trabalho, já que “a
urbanização é um elemento chave das relações de produção” (LOJKINE,
1981:121). Logo, a cidade capitalista,
reúne as condições gerais para a produção e os meios de reprodução do capital e
do trabalho, de modo que ficam explícitas as contradições das relações
construídas a partir da apropriação privada dos bens socialmente produzidos.
No Brasil, na
passagem do final do século XIX e início do século XX, com abolição da
escravatura, com a crise da lavoura cafeeira e o nascente processo de
industrialização uma massa de trabalhadores são atraídos subitamente para as
grandes cidades como Rio de Janeiro e São Paulo que se convertem em centros
industriais. Soma-se à migração interna uma política de atração de migrantes
europeus que, por estarem acostumados à disciplina da indústria, poderiam
melhor contribuir para o desenvolvimento da industrialização no país. Esse
processo de urbanização que se deu de forma acelerada muda o cenário urbano: o
traçado das velhas cidades já não corresponde às exigências da nova industria
nem ao seu grande movimento. As ruas, sem uma infra-estrutura necessária, são
alagadas, abrem-se novas vias de acesso e novas formas de transporte como os
trens e os bondes. Isto é a cidade passa a refletir não só as transformações
que se realizam no âmbito do capitalismo mundial, mas também se preparam para
oferecer as condições necessárias para o desenvolvimento industrial. Nesse
contexto destaca-se a precariedade das habitações, sobretudo das classes
subalternas. Segundo Abramo (2002), a forma de provisão habitacional verificada
no capitalismo concorrencial é marcada pela presença do agente rentista
realizada via o mercado de aluguéis. Esse mercado era restrito, sendo
caracterizado por uma forte concentração fundiária urbana. É nesse período que
surgem no Brasil as favelas e multiplicam-se os cortiços (subdivisão de mordias
em um número possível de cubículos) enquanto espaço de habitação coletiva das
camadas empobrecidas da população. O cortiço passa a ser então uma atividade de
grande rentabilidade para o especulador uma vez que, para maior parte da
população, torna-se a única opção possível de moradia, simbolizando o
aviltamento e a humilhação imposta pelo sistema sócio-econômico de então.
Nesse momento, a política urbana, no Rio de Janeiro, enquanto
capital da República, implementada na administração Pereira Passos e inspirada
no modelo de Haussemann, em Paris, coloca-se como um tipo de intervenção
estatal com um caráter muito mais urbanístico e de embelezamento da cidade.
Essa política foi complementada com legislação urbana repressiva condensada no
Código de Obras de 1937, que visava a proibição de cortiços infectados.
Essa legislação combinada com a intervenção urbanística visava expulsar a
população pobre para a periferia da cidade.
Fundada nos ideais positivistas e inspirada nos
ideais urbanísticos de modernidade a Reforma Pereira Passos com projetos de
renovação urbana, construção de grandes e arborizadas avenidas pretendia
transformar a feição colonial da cidade dando-lhe uma aparência de metrópole moderna comparável aos grandes
centros europeus, com o fim de atrair
investimentos do capital estrangeiro para a economia. Os princípios que
orientavam a Reforma fundavam-se na prática sanitária desse período baseada em conhecimentos
científicos tradicionais de origem européia (corrente infectologista e teoria
dos miasmas) que preconizava que os locais com grande aglomeração humana, com
pouca circulação de ar, com águas estagnadas e sem esgotamento e limpeza
adequados se tornavam ideais para a propagação do cólera, peste, febre amarela,
difteria, febre tifóide e tuberculose, epidemias que assustavam a classe
dominante no início do século. Segundo os sanitaristas daquela época, essas
doenças seriam transmitidas pelo ar e não pelo contato físico. Os cortiços, por
abrigarem habitações com essas características de insalubridade tornavam-se,
portanto, o alvo dessas políticas saneadoras na cidade. Sanear a cidade,
naquele momento, significou erradicar os cortiços de onde os focos contagiosos
poderiam se alastrar.
A expulsão da população pobre do centro da cidade,
local onde se estabeleceu a maior parte dos cortiços, levou ao incremento das
favelas. Na realidade os cortiços e as favelas aparecem como a forma mais
viável para o capital de reproduzir a classe trabalhadora a baixos custos.
A modernização
da cidade, através da Reforma Pereira Passos ao retirar a população pobre do
centro urbano implicou no aprofundamento do processo de segregação da cidade
que passa a ser mercado pela divisão entre centro e periferia. A primeira área
e suas adjacências dotada de infra-estrutura e recursos naturais, habitada pela
população mais abastada, enquanto a última desprovida de condições de vida
adequada, ocupada pela população mais empobrecida. Nessa época, conforme foi
reconhecido pelos historiadores, a questão social era ainda uma questão de
polícia.
Dadas às dimensões que a questão social assume, as
pressões da classe operária organizada e a nova forma de acumulação capitalista
de tipo fordista que requer a intervenção do Estado na área social, inclusive
na habitação, observa-se, nesse segundo momento, uma inflexão no que diz
respeito ao enfrentamento da questão social, através da constituição do Welfare
State, dando origem a uma política habitacional fordista. Nesse contexto, a
intervenção pública, pelo menos nos países de economia mais socializada, estava
centrada em uma oferta imobiliária articulada à eficiência econômica e social
(JAILLET &BALLAIN, 1998).
Deve-se
destacar, no entanto, que nos países periféricos de industrialização tardia
essa intervenção estatal foi bastante limitada, cobrindo apenas os segmentos
mais politizados da população, caracterizando um o padrão do fordismo
excludente. Nesse sentido, no Brasil, em 1933 é formulada uma política
habitacional pontual e segmentada, abrangendo os setores mais organizados da
classe trabalhadora via IAPS (Institutos
de Aposentadorias e Pensões) que cobriam parte dos segmentos da população
inseridos no mercado formal de trabalho. A exclusão da maioria da população em
relação a uma política habitacional faz com que, a despeito da proibição
constante na lei, as favelas e cortiços se proliferem acompanhando o
crescimento industrial que se fez sem nenhuma planificação. No Rio de Janeiro,
por exemplo, as favelas passam a se inserir inclusive nas áreas nobres da
cidade, como a zona sul, já que o Estado não respondia as demandas dessa
população. No entanto, em 1946, é criado o primeiro órgão federal brasileiro na
área de moradia - a Fundação Casa
Popular- com a finalidade de centralizar
a política de habitação. Vale ressaltar o fracasso das políticas desenvolvidas
por essa instituição que não dava conta
das demandas da população de baixa renda no país.
As favelas no Rio de Janeiro eram vistas como
aberrações não constando do código de obras de 1937. Somente nos anos 40, quando são construídos
no Rio de Janeiro os Parques Proletários para abrigar provisoriamente as
famílias faveladas, contribuindo assim para diminuir as tensões na área de
habitação. No entanto, a política dos parques proletários tinha caráter
higienista revelando-se, segundo Burgos (1999) em uma verdadeira pedagogia
civilizatória, considerando os favelados como pré cidadãos.
Durante o
Estado Novo, nos anos 40 Estado e Igreja unem-se diante do medo da ameaça
comunista que pairava sobre as favelas cariocas. Assim, em 1946 é criada a
Fundação Leão XIII e em 1955
a Cruzada São Sebastião pela Igreja Católica. Esta
última liderada por Dom Helder Câmara lançou as sementes para um projeto de
urbanização de favelas. Por outro lado, o Estado institui ao SERFHA -Serviço
Especial de Recuperação de Habitações Anti-Higiênicas. Apesar de nos anos de
1960 esta última instituição ter passado por um período mais democrático, a
idéia era de controle da população e cooptação das lideranças das favelas.
Ainda na década de 1960, com o esvaziamento do SERFHA, foi criada a Companhia
de Habitação Popular (COHAB).
Em face dessa
política direcionada às favelas de caráter puramente assistencialista que não
tinha como referência os direitos de cidadania da população favelada, esse
segmento da população passa a se organizar, congregando o conjunto das
associações de moradores de favelas já existentes, através da Federação das
Associações de Favelas do Estado da Guanabara (FAFEG), criada em 1963.
Ao lado das instituições autoritárias e
assistencialistas do Estado e da Igreja no Rio de Janeiro, foi também realizada
uma experiência alternativa, visando a urbanização de favelas através da
participação dos moradores. Essa experiência que contou com a participação de
jovens arquitetos e técnicos da área social
foi desenvolvida pela Companhia de Desenvolvimento de Comunidade
(CODESCO), em Brás de Pina, Morro União e Mata Machado, sendo imediatamente
desmantelada durante a ditadura militar de 1964.
Com o Golpe Militar prevaleceu a política de remoção
realizada de forma autoritária pela Coordenação de Habitação de Interesse
Social da área Metropolitana do Grande Rio- (CHISAM). Justificavam a retirada das
favelas, principalmente as localizadas na zonal sul da cidade (espaço ocupado
pelas classes dominantes), por razões estéticas. No entanto, uma das motivações mais poderosas
para essa política de remoção, conforme foi constatado posteriormente, foi a liberação
de lotes no centro da cidade para usos mais lucrativos como edifícios de
luxo. Essa política visou ainda
incentivar as atividades do setor privado. Vale ressaltar que a CHISAM não
cumpriu seu maior objetivo que era de exterminar as favelas, consideradas como
um espaço de ocupação deformada e de população alienada. O fracasso de sua
intervenção, segundo Perlman (2002), deve-se à inadimplência dos moradores dos
conjuntos residenciais construídos, já que o sistema de financiamento
alimentava-se dos lucros auferidos que deveriam aumentar o futuro suprimento de
recursos para a construção de moradias. Além disso, ao invés de melhorar as
condições de moradia da população ocasionaram grandes problemas na medida em
que esses conjuntos foram construídos em área distantes dos centros urbanos, do
mercado de trabalho e do comércio, sem um sistema de transporte público
adequado e sem os equipamentos de saúde e educação básicos para a população.
Assim, ao contrário de contribuírem para amenizar a questão social esse tipo de
política contribuiu para aprofundá-la. O conjunto habitacional Cidade de Deus,
construído nesse período e sob essa orientação, tornou-se emblemático desse
tipo de intervenção e é mundialmente conhecido, através do filme do mesmo nome,
em que se coloca de forma contundente a questão da violência como um subproduto
dessa política de habitação
Após o fracasso
da política remocionista foram observadas intervenções de caráter pontual nas
favelas, visando o atendimento das necessidades básicas da população em termos
de saneamento e infra-estrutura. Além da cooptação das lideranças já dispersas
e esfaceladas durante a ditadura militar, havia ainda uma indefinição ou uma
falta de preocupação com o problema da regularização fundiária nas favelas.
É importante
ainda ressaltar que durante o regime militar foi criada uma política de
habitação ao nível nacional na tentativa de legitimar o regime junto à
população e atenuar a questão social que se agravara nos últimos anos com a
crise do modelo de substituição de importações. Essa política, financiada
através do Banco Nacional de Habitação (BNH), que tinha por objetivo atingir
prioritariamente as classes subalternas foi ao longo dos anos sendo elitizada,
levando ao agravamento da questão social. A crise econômica mundial do final
dos anos de 1970 se refletiu em nosso país através das altas taxas de inflação,
recessão e desemprego. Em decorrência disto e do aperto fiscal dos Estados e
Municípios, crescem os níveis de inadimplência do Sistema Financeiro de Habitação-
SFH, provocando desequilíbrios entre ativos e passivos do BNH, culminando com a
sua extinção.
A extinção do BNH marca o final do regime urbano
fordista no Brasil, isto é da tentativa de instauração no contexto do
capitalismo fordista, de uma ampla regulação do Estado na área social,
inclusive na área de habitação. Esta tentativa se configurou na realidade em um
fordismo excludente na medida em que não incorporou a população como um todo,
conforme ocorreu nos países do capitalismo central onde o assalariamento foi
universalizado levando a ampliação dos diretos de cidadania entre eles o da
moradia. Abramo (op. cit ) destaca dentre as modificações trazidas pelo regime
urbano fordista : a ampliação do espaço da moradia para atender as demandas de
consumo de bens duráveis, da mesma forma como o acesso à moradia se transforma
em uma mercadoria de consumo mais amplo, como o mercado de massa de moradias.
Por outro lado, o acesso passa a ser viabilizado pelo mercado de imóveis e não
mais pelo mercado de aluguéis. Esse autor ressalta ainda que o acesso universal
à moradia nos países centrais foi possibilitado por financiamentos do Estado ou
financiamentos subsidiados pelo poder público, bem como pelo mercado
imobiliário.
No entanto,
nos países latino-americanos o fordismo excluiu amplas camadas da população, o
que contribuiu para o agravamento da questão social, conforme pode ser
observado no breve relato acima. Tal situação pode ser constatada pelo
crescimento e heterogeneização das favelas já existentes, pela proliferação de
ocupações de terrenos vazios nas cidades brasileiras, bem como pelos
loteamentos clandestinos. Abramo (op .
cit ) entende que os loteamentos clandestinos, que compõem o mercado informal
de terras urbanas, são uma contrapartida da explosão do mercado de trabalho
informal. Na sua maioria os loteamentos promoviam o acesso aos lotes a partir
de esquemas próprios de financiamento em que as exigências eram muito menos
rígidas que do que aquelas dos programas institucionais, possibilitando às
famílias de baixa renda o acesso a um lote de terra urbana sem a comprovação de
rendimentos mínimo ou regular.
Tendências recentes na política de habitação
Analisando esse conturbado período de crise que se
instala no mundo a partir dos anos de 1970 e que em nosso país se soma a
questões importantes que não foram resolvidas historicamente em termos sociais
e, especialmente na área de habitação, em que a moradia permaneceu como
privilégio e a estrutura fundiária urbana manteve-se concentrada, a perspectiva
de melhoria da situação dos que nada herdaram do período anterior se amplia
através das pressões dos movimentos sociais urbanos organizados em torno do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) que, através da Constituição de
1988, obteve avanços no sentido de universalizar formalmente os direitos de
cidadania, e a participação popular nas políticas públicas, tendo sido, por
isso, intitulada de Constituição cidadã.
Contudo, a essa Constituição parece ter esbarrado de
um lado nos constrangimentos internacionais, sobretudo em face do novo cenário
de financeirização da economia (CHESNAIS, 1996) e internos representado pela
falência do modelo de substituição de importações, pelas reduzidas taxas de
crescimento econômico, pelo crescente processo inflacionário, e pelo aumento
das dívidas interna e externa, bem como pelo desmantelamento do Estado como
regulador da vida social, dada à ofensiva neoliberal. Para alguns autores, o Estado social
brasileiro formalizado em nossa última constituição foi abortado pela ausência das condições
materiais para a sua concretização, ficando a mercê das orientações ditadas
pelos organismos internacionais de financiamento.
Na realidade, dado o esgotamento do modelo
fordista-keynesiano que veio acompanhado pela orientação neoliberal do Estado
brasileiro a partir dos anos de 1990,
a intervenção estatal em matéria de habitação popular
não colocou em prática os avanços constitucionais, na medida em que o Estado
tem abdicado do seu papel de regulador social. Além disso, a ideologia
neoliberal engendra outras conseqüências, sobretudo no campo social, já que se
constata uma perda de força do discurso da universalização em prol de uma visão
focalizada da pobreza que se apresenta como mais inclusiva. Dessa forma, a
política de habitação popular passa a ser focalizada, com o incentivo à
produção individual/privada de moradias e a parceria/público privada e, embora
descentralizada, não tem contado com a participação popular. Paradoxalmente, ao
priorizar o nível local, através do processo de descentralização, esse processo
não tem implicado na repartição de poder ou no repasse de recursos para o poder
local. Essa política de habitação de
tipo pós- fordista, implementada com o viés neoliberal, tem contribuído, em
nosso país, para agravar a questão social que assume novos contornos com as
transformações o mundo do trabalho nesse novo regime de acumulação. Para Abramo
(op.cit), esse novo padrão de intervenção é orientado pelos princípios de
concorrência interurbana, pelo equilíbrio fiscal urbano, pela perspectiva de
gestão urbana liberal e pela potencialização da eficiência dos equipamentos e
serviços coletivos, subordinados à lógica da eficiência e valorização
econômica. Dessa forma, a gestão urbana em tempos de concorrência interurbana
procura potencializar a eficiência urbana dos equipamentos e serviços
coletivos, já que a demanda de infra-estrutura pública é vista como altamente
custosa e ineficiente do ponto de vista da utilização das redes de
infra-estrutura existentes. A recuperação de cortiços nos centros urbanos para
habitação de baixa renda se insere nessa nova tendência da política de
habitação, bem como a urbanização de favelas.
A tendência de urbanização das favelas na malha
urbana substitui as políticas de remoção dessa população para áreas da
periferia distantes que, em geral, envolvem grandes obras de infra-estrutura.
Por outro lado, muitos organismos internacionais têm ressaltado a importância
de prover os habitantes da cidade informal de direitos de propriedade o
que se torna parte da política de habitação em vários países na América Latina,
inclusive o Brasil (FERNANDES, 2001). A política de equilíbrio fiscal dos
municípios e a perspectiva de gestão urbana liberal são algumas das razões para
a formulação de políticas de habitação que potencializam a rede de equipamentos
existentes. Assim, a nova política de habitação que emergiu nos anos 90
objetiva, através de uma abordagem participativa, implementar programas
e projetos para integrar a população marginalizada à cidade formal. De
toda maneira, a reabilitação progressiva das favelas, após os anos de abandono,
representa um avanço em termos do processo de construção da cidadania.
Na tentativa de instaurar um novo regime
urbano que substitua o fordista, os critérios de estruturação urbana são
concebidos a partir da concorrência urbana com a pretensão de homogeneizar o
espaço da cidade para atrair mais investimentos externos, expulsando dos
limites urbanos a população mais carente ou eliminando os territórios da informalidade
(ABRAMO, op .cit). Nesse sentido, a intervenção em favelas é parte dos esforços
a serem empreendidos para tornar a cidade mais atraente através da aplicação
das normas urbanísticas para a construção de um espaço urbano mais homogêneo.
Dessa forma, essas intervenções estão associadas às novas estratégias de
marketing urbano que caracterizam a gestão de concorrência urbana. Essas intervenções, embora pretendam dar
conta das diferentes dimensões que envolvem a sustentatabilidade urbana,
através da exigência da incorporação dos princípios econômicos, ecológicos e
sociais, esses princípios passam a ser subordinados à lógica da eficiência e
valorização econômica. As novas orientações para política de Habitação foram
consensuadas na Conferência de Istambul, Habitat II, realizada em 1996, segundo
ROLNIK, Raquel & SAULE JUNIOR, Nelson (1997).
Abramo ( op .cit) aponta ainda que no
modelo pós-fordista nota-se uma nova forma de relação dos capitais financeiros
com o mercado imobiliário formal que reduz o poder de mercado que os capitais
promotores tinham e transfere aos capitais bancários e aos fundos de pensão um
poder de mercado que não dispunham anteriormente. Dessa forma, a lógica que o
mercado de financiamento parece indicar é a de uma perda de importância relativa
dos capitais de promoção e sua relativa subordinação à lógica do mercado
financeiro, já que o crédito habitacional passa a ser um produto capaz de
concorrer com outras opções oferecidas pelo mercado.
Nesse sentido, observa-se ainda uma
tendência a internacionalização dos mercados imobiliários. A estabilidade
monetária e a fragilidade de nossa moeda no mercado internacional tem
favorecido a entrada de capitais internacionais nos mercados imobiliários
locais. Por outro lado, podemos ainda constatar o fluxo de remessa de dinheiro
enviados pelos migrantes latino-americanos para seus países de origem. No caso
brasileiro, os mineiros de Governador Valadares que foram para os Estados
Unidos já se constituem nos principais atores do mercado imobiliário local. Um
outro fator realcionado à internacionalização do mercado imobiliário está
ligado à lavagem de dinheiro da economia do narcotráfico e da economia submersa
do contrabando, já que existem evidências de que o mercado
fundiário/imobiliário favoreceria a lavagem de dinheiro dessas atividades
ilegais.
O Programa Favela Bairro e a questão social no Rio
de Janeiro
O Programa
Favela - Bairro pretende transformar as mais de 500 favelas do Rio de Janeiro em
bairros populares, dotando-os de infra-estrutura básica e boas condições de
acessibilidade, sem alterar o padrão de ocupação existente. O projeto leva em
consideração os processos fundiários –imobiliários de estruturação das favelas
e as melhorias realizadas pelos moradores, através de uma intervenção do tipo upgranding,
de acordo com as recomendações do Habitat II, consolidando e urbanizando
assentamentos, a partir da lógica e formas de organização da comunidade. O
financiamento do Programa é a fundo perdido, com recursos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esse projeto incorpora as orientações
previstas no Plano Diretor
(1992) da cidade que prevê um programa global
de integração de favelas à cidade. Conforme ressalta Burgos (1999) este
programa foi elaborado pelos quadros técnicos da Prefeitura, contando com pouca
participação popular, embora expresse uma mudança de orientação de parcela
significativa da sociedade carioca em relação às favelas. Em sua implementação,
a participação da população é apenas buscada para instrumentalizar a
implementação do Programa.
O escopo do Programa contempla a ampliação da pauta
de direitos – questão do desemprego, a necessidade de estímulo à geração de
renda, além de lazer, esporte e cultura, mas sua implementação, na maior parte
dos casos, tem se restringido a uma intervenção urbanística o que não tem
contribuído para o alcance do seu maior objetivo, que é de incorporação da
favela à cidade formal. Nesse sentido, a
urbanização de favelas que deveria contribuir para incorporação da favela ao
espaço urbano formal, oferecendo a seus habitantes um meio ambiente de
qualidade, volta-se para a preocupação de inserir a cidade nos fluxos de
globalização.
O programa tem se combinado a uma política de
segurança pública repressiva e tem restringido à intervenções urbanísticas que
tem contribuído para agravar a questão social, manifestada na escalada da
violência na cidade com o crescimento das atividades ligadas ao narcotráfico
que privatizam o espaço das favelas, inclusive naquelas que passaram por uma
processo de urbanização planejada, via Favela –Bairro. O recrudescimento da
questão social pode ainda ser verificado na cidade com aumento da população sem
domicílio e com o crescimento e a proliferação de novas favelas.
Dessa forma, embora o Programa tenha incluído pautas
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) como a urbanização de favelas,
universalização dos serviços públicos e a regularização fundiária de
assentamentos populares, os interesses populares estão subordinados à
perspectiva de inserção da cidade no quadro da competitividade urbana.
Para Abramo (op .cit.), do ponto de vista do financiamento público,
a novidade desse projeto é a perspectiva de transformar a favela em bairro
popular, recuperar essas áreas para fins fiscais urbanos. Isto é, ao dotar as
áreas de favelas de equipamentos, serviços e uma estrutura de acessibilidade, a
municipalidade poderia inseri-la em seu cadastro imobiliário e passar a aplicar
tanto o controle urbanístico, quanto à cobrança do imposto predial e
territorial urbano. Trata-se de uma tentativa do governo local de promover
políticas sociais em que a principal preocupação é a de integrar à estrutura da
cidade formal, os territórios da pobreza e da informalidade que escapam ao
controle administrativo das municipalidades. Por outro lado, segundo esse
autor, a política de urbanização favorece a ampliação do mercado
fundiário-imobiliário urbano sob controle da administração pública, permitindo
um ganho eventual na receita tributária a partir das transações de compra e
venda.
No entanto, por
falta de uma intervenção mais ampla que contemple ações sociais e de
dinamização da economia das áreas afetadas essas iniciativas de incorporação da
informalidade fundiária-imobiliária à estrutura formal são limitadas e
insustentáveis considerando que as condições de vida têm uma relação estreita
com as mudanças econômicas e sociais no interior da favela e na cidade.
É inegável, no
entanto, que a intervenção do Estado em termos de habitação de interesse
social, possibilita algumas condições para a constituição de uma cidadania
real, embora através dessa intervenção se reproduza a oposição entre dominantes
e dominados de forma mais complexa, compreendendo uma participação subordinada
dos dominados. Entendemos que, embora as políticas de urbanização planejadas
conduzidas pelo Estado, como é o caso do Programa Favela-Bairro, possam atenuar
as distorções evidenciadas no processo de urbanização no Rio de Janeiro, as
desigualdades sociais presentes no espaço urbano têm suas raízes na própria
formação social brasileira e que é decorrente das relações sociais
estabelecidas entre os habitantes da cidade, não apenas em nível local e no
espaço de moradia, mas fundamentalmente a partir das relações de trabalho.
Todavia, a construção de moradias para os segmentos mais empobrecidos da
população, ainda que não transforme sua condição social, lhes possibilita uma
melhoria de vida (GOMES, 2002).
Ainda que se reconheça que as
questões urbanas têm causas estruturais, cujas soluções devem ser encaminhadas
nos planos nacional e internacional, vale ressaltar a importância do poder
local como um sujeito capaz de enfrentar os problemas urbanos, com a pobreza, o
processo de exclusão social e a degradação ambiental.
Dessa forma, a política de habitação elaborada para
a população de baixa renda, a partir dos anos 90, pode ser vista como tentativa
de estabelecimento de um modelo de intervenção que na prática tem se
mostrado incapaz de contribuir para
superação das enormes desigualdades em relação ao acesso à moradia e à
infra-estrutura urbana nas cidades brasileiras.
Assim, a política de habitação do Rio de Janeiro formulada
segundo os princípios do Movimento Nacional pela Reforma Urbana que orientam o
Plano Diretor é rearticulada segundo os interesses do capital demonstrando o
peso que a cidade passa a ter no desenvolvimento econômico no atual momento.
É necessário, pois, investir em políticas públicas
universais que contêm com a participação e o controle da população. Dessa
forma, podemos encontrar um potencial para desafiar a dinâmica da acumulação
capitalista, resgatando os interesses coletivos.
Dessa forma, no Brasil, a despeito da vitória do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana que conseguiu inserir no texto
constitucional a garantia dos interesses coletivos no espaço urbano, os ganhos
políticos desse movimento estão ameaçados, já que os interesses públicos estão
sendo subordinados aos interesses privados, conforme se verifica na política de
habitação.
Compreendemos as especificidades e dilemas das
políticas sociais, enquanto responsabilidade do Estado, contextualizada no
cenário das mudanças societárias contemporâneas. No entanto, consideramos que o
Estado deve ter um papel fundamental na garantia dos interesses públicos.
Notas
