Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (112), 1 de agosto de 2005

PLANES URBANOS Y TRANSPORTE EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Luis J. Domínguez Roca

Universidad de Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras, Instituto de Geografía

E-mail: luisdom@filo.uba.ar

Planes urbanos y transporte en la Ciudad de Buenos Aires (Resumen)

Con frecuencia se ha sostenido que los sucesivos planes urbanos elaborados para la Ciudad de Buenos Aires y su región metropolitana han tenido escasas consecuencias prácticas en la configuración material del territorio. Esta idea ha sido esgrimida como argumento en contra de la planificación funcionalista o incluso en contra de la planificación urbana en general. Sin embargo, un análisis de dichos planes permite apreciar que las propuestas contenidas en ellos han tenido cierta continuidad a lo largo del tiempo y en muchos casos han dado lugar a acciones concretas en el territorio. Este trabajo se propone analizar, de manera preliminar, el tratamiento de la problemática del transporte y la circulación en los planes urbanos elaborados para la ciudad de Buenos Aires durante el siglo XX, considerando sus continuidades, discontinuidades, realizaciones y frustraciones.

Palabras clave: urbanismo, planificación, transporte, autopistas, políticas urbanas

Urban plans and transportation at Buenos Aires (abstract)

Frequently it was said that the successive urban plans made for Buenos Aires city and its metropolitan region have had limited practical consequences on the material configuration of territory. This idea has been used as an argument against functionalist planning or against urban planning at all. However, an analysis of those urban plans allows seeing that their proposals have had some continuity along the time and sometimes they have generated concrete actions. This paper tries to analyse the treatment of the problematic of transport and circulation in urban plans made for Buenos Aires during the XX Century, considering its continuities, discontinuations, gains and defeats.

Key words: urbanism, planning, transport, highways, urban policies.

De la planificación funcionalista al “nuevo urbanismo”

Durante las últimas décadas del siglo XX la crítica de la planificación urbana funcionalista se convirtió en un lugar común. Por una parte, se señalaba su carácter autoritario y tecnocrático. Por otra, se la consideraba costosa e ineficaz. A esto se sumaba la crítica a las grandes operaciones de renovación urbana que destruían el patrimonio arquitectónico de las ciudades y desplazaban a los sectores populares de las áreas centrales, favoreciendo su apropiación por el capital más concentrado (Castells, 1986:327-379). De este modo, por izquierda y por derecha, ese tipo de planificación urbana fue perdiendo legitimidad.

De las críticas mencionadas derivaron dos tipos de actitudes:

Por un lado, la que podríamos denominar “negación de la planificación”. Esta actitud fue asumida por economistas neoliberales, políticos conservadores y arquitectos posmodernos (Harvey, 1998:85-118) y dio lugar al “urbanismo de los promotores” (Hall, 1996:353-372). El ejemplo paradigmático es el conjunto de políticas urbanas establecidas en el Reino Unido durante el gobierno conservador encabezado por Margaret Thatcher, como la disolución del Consejo del Gran Londres y la reconversión de los Docklands de Londres.

Por otro lado, una actitud que podríamos considerar más “constructiva”, en el sentido de asimilar las críticas al urbanismo moderno para una renovación de la planificación. Esta actitud fue asumida por una nueva generación de urbanistas, no necesariamente arquitectos, acompañados por políticos de centro-izquierda, empresarios locales y otros actores sociales, dando lugar a la formulación de nuevas propuestas que recibieron distintas denominaciones, tales como “planificación urbana estratégica” y “nuevo urbanismo”. Se trata del urbanismo estratégico, concertado, flexible y participativo, cuyo ejemplo paradigmático es la transformación de Barcelona a partir de los años ’80 (Borja, 2004).

Cabe señalar que estas dos actitudes derivadas de la crítica a la planificación funcionalista no estuvieron tan claramente diferenciadas en un primer momento. Y que, por otra parte, tienen connotaciones diferentes en contextos diversos: no es lo mismo “flexibilizar” la planificación en ciudades donde ésta tuvo vigencia efectiva que en otras donde la producción de planes tuvo una relación débil con las acciones concretas. De modo que la discusión sobre la planificación urbana exige considerar su contexto.

El contexto del debate sobre la planificación urbana en Buenos Aires

a) Planificación funcionalista en un contexto inestable (1958-1976)

La historia de la planificación urbana funcionalista en la Argentina presenta algunas especificidades, que están fuertemente relacionadas con el contexto político y económico de las décadas de 1950, 1960 y 1970.

Uno de los principales rasgos de esta época en la Argentina fue la permanente inestabilidad, tanto política como económica. En lo político, estas décadas se caracterizaron por la frecuencia de los golpes militares, por el enfrentamiento entre peronistas y antiperonistas (y luego entre peronistas de izquierda y de derecha) y por un progresivo incremento de la conflictividad hasta desembocar en el golpe de estado de 1976 y en la dictadura militar más sangrienta de la historia argentina, que se prolongó hasta 1983. La alternancia de dictaduras militares y gobiernos constitucionales de legitimidad acotada tuvo graves efectos en el debate académico y en la planificación urbana. Los gobiernos autoritarios tendían a “congelar” la vida intelectual, entorpeciendo la introducción de nuevos enfoques, y la permanente inestabilidad impedía la continuidad de la planificación. Ésta tuvo un carácter espasmódico: cada tanto se elaboraban grandes planes, pero no existía un proceso de planificación coherente a lo largo del tiempo.

En lo económico, estas décadas (hasta mediados de los 70) tuvieron en general índices de crecimiento considerables, combinados con altos niveles de empleo y de salario; pero también una marcada inestabilidad, que se expresaba en la inflación, en la alternancia de períodos de expansión y “ajuste”, de sobrevaluación y devaluación de la moneda, etc.

Más allá de los vaivenes políticos y económicos, durante este período predominó un pensamiento de orientación “desarrollista” (en un sentido amplio, con variantes de izquierda y de derecha, democráticas y autoritarias) lo que ayudó a crear un clima de ideas favorable a la planificación en general y a la planificación urbana y regional en particular. En este marco fueron elaborados grandes planes y costosos estudios, cuyas recomendaciones rara vez se llevaron a la práctica; esto condujo a un desánimo respecto de la utilidad de la planificación (Clichevsky y Rofman, 1989).

Sin embargo, muchas de las propuestas incluidas en alguno de esos planes reaparecen en otros posteriores y en algunos casos llegaron a concretarse, aunque por lo general en un contexto muy distinto del original, lo que determina que también sean diferentes sus características y su sentido. En otros casos, las ideas contenidas en los planes siguen siendo consideradas como antecedentes importantes de diversos proyectos actuales que pretenden solucionar problemas arrastrados desde mucho tiempo atrás (Ver Suárez, 1994 y el desarrollo empírico del presente trabajo en el punto 3).

La existencia de organismos de planificación de nivel municipal fue una constante en la Ciudad de Buenos Aires a lo largo de este período, aunque el nombre y ubicación institucional de dichos organismos cambió con frecuencia; también cambiaron sus integrantes, aunque algunas figuras aparecen en forma reiterada con gobiernos de distinto signo, lo que en parte fue posible por el carácter “técnico” y “apolítico” que supuestamente se otorgaba a la planificación. También existieron organismos de alcance regional como la Oficina de la Región Metropolitana (1967), pero ésta fue creada en un contexto autoritario, sin respetar las atribuciones de las jurisdicciones provinciales y municipales involucradas, y no tuvo continuidad a lo largo del tiempo

b) El “Proceso de Reorganización Nacional” y las políticas urbanas (1976-1983)

El golpe militar de 1976 y la dictadura que le siguió constituyen un momento clave para comprender la historia argentina reciente. El intento de ‘reorganizar la nación’ mediante una combinación de autoritarismo político, liberalismo económico y exclusión social dejó profundas huellas en todos los ámbitos. La planificación urbana no es una excepción. Cabe destacar que esa dictadura comenzó en un momento en que los postulados del urbanismo moderno ya se encontraban en crisis en los países capitalistas avanzados. Sin embargo, no había surgido aún otro paradigma que lo reemplazara y en la Argentina el propio debate se veía obstaculizado por el congelamiento intelectual impuesto por el poder militar.

En la ciudad de Buenos Aires las políticas urbanas de la dictadura combinaron aspectos que en alguna medida se pueden considerar contradictorios.

Por una parte, la permanencia de planteos y propuestas típicos de la planificación funcionalista, tales como:

1. la visión de la ciudad como un “organismo viviente”, expresada en metáforas organicistas, como el título del libro que inspiró el Plan de Autopistas Urbanas del gobierno militar: “La ciudad arterial” (Laura, 1970);

2. las ideas de “orden” y “progreso”, centrales en lo que Choay (1965) denominó “urbanismo progresista”;

3. la zonificación funcional, que se expresó en la sanción del Código de Planeamiento Urbano, parcialmente basado en proyectos de años anteriores (Suárez, 1994:74-76);

4. la preocupación obsesiva por la circulación y la búsqueda de soluciones orientadas al automóvil particular: construcción de autopistas, ensanche de avenidas, creación de estacionamientos subterráneos;

5. la idea de “plan”, aunque con las particularidades que señalaremos más adelante;

6. el carácter autoritario y tecnocrático del proceso de planificación;

7. la escasa consideración por el tejido urbano preexistente, por el patrimonio arquitectónico y por las opiniones y sentimientos de la población.

Al mismo tiempo, las políticas de este período presentaron aspectos que marcaron ciertas diferencias con los planes elaborados durante las décadas anteriores:

8. una actitud pragmática y una voluntad de acción que dio prioridad a la realización de obras concretas por sobre la elaboración de nuevos planes a largo plazo;

9. un cambio en la idea de “plan”, pasando de los grandes planes multisectoriales de alcance metropolitano a planes sectoriales (por ejemplo, de transporte) a escala de la Ciudad de Buenos Aires, entendida como unidad político-territorial;

10. la aparición de cierta preocupación por el patrimonio arquitectónico, aunque restringida a localizaciones específicas, tales como la zona centro-sur de la ciudad (U24), que anteriormente había sido objeto de proyectos de renovación urbana que no llegaron a concretarse;

11. las primeras operaciones de reciclaje y rehabilitación de edificios y/o sectores urbanos, entre las cuales se destacan las acciones realizadas en la zona de Recoleta: transformación del asilo de ancianos en centro cultural, desarrollo de un polo gastronómico y recreativo frente a los muros del cementerio, expulsión de la feria artesanal (reinstalada años después), construcción de estacionamientos subterráneos;

12. las primeras manifestaciones de un lenguaje arquitectónico posmodernista, tanto en el ejemplo anterior como en otros reciclajes (Gorelik, 2002)[1];

13. un sesgo anti-industrialista y socialmente excluyente, que tendía a convertir la capital federal en una ciudad residencial y terciaria, donde sólo vivirían “los que la merecen”, según la expresión de un alto funcionario, citada por Oszlak (1991:78).

De este modo, las políticas urbanas del brigadier Cacciatore pueden verse como una expresión material y brutal de la planificación funcionalista, pero también contienen muchos de los rasgos que suelen asociarse con los movimientos críticos a esa planificación (fragmentación, preservación patrimonial, reciclaje, posmodernismo, posindustrialismo).

c) La crítica de la planificación: de la resistencia al privatismo (1983-1996)

De la historia relatada hasta aquí deriva, en parte, la especificidad que también tuvo la reacción anti-funcionalista en la Argentina. Durante los años ’80 y principios de los ’90, tres vertientes disímiles convergieron en la crítica de la planificación urbana tradicional:

1. Por una parte los arquitectos posmodernistas, con su rechazo a toda planificación y a toda visión estructural de la ciudad, y su preferencia por el diseño y las acciones puntuales, a escala de fragmento urbano;

2. Por otra, dentro del ámbito académico de la arquitectura y del urbanismo, una corriente de izquierda que denunciaba a la planificación funcionalista por su carácter tecnocrático y autoritario y por su vinculación, en ciertos casos, con las dictaduras militares. En contraposición, planteaban un urbanismo político, estratégico, flexible, participativo y concertado;

3. Finalmente, la prédica contra el estado intervencionista y contra toda forma de planificación, desarrollada por economistas neoliberales, políticos conservadores y periodistas afines en diversos medios de comunicación social.

Con la llegada de Carlos Menem a la presidencia de la república, en 1989, se produjeron extrañas convergencias en el plano político, económico y social que habrían de tener su correlato en las políticas urbanas. El peronismo, movimiento populista que había ampliado enormemente la presencia del estado en todos los ámbitos de la vida nacional, coincidía ahora con los sectores más conservadores para llevar adelante un programa de liberalización de la economía, privatización de las empresas públicas y desregulación de las relaciones laborales.

Una convergencia comparable se produjo en relación con las políticas urbanas. Las tres vertientes mencionadas antes, que coincidían en la oposición a la planificación funcionalista, coincidieron también en un modelo que aumentó significativamente el rol del capital privado en la gestión urbana, flexibilizó las normativas de edificación y uso del suelo y generó o potenció mecanismos poco transparentes, como las excepciones al Código de Planeamiento Urbano, propiciando además la apropiación de espacios públicos por actores privados. En el caso de la ciudad de Buenos Aires, distintos aspectos de estas políticas han sido estudiados por Clichevsky (1996) y Gorelik (2002).

De este modo, paradójicamente, algunos arquitectos y urbanistas de izquierda terminarían resultando funcionales al neoliberalismo privatizador de la década del ’90.

Aún así, este proceso requiere lecturas más matizadas. En particular, el proyecto de Puerto Madero, generalmente considerado como un símbolo de esas políticas, contiene una serie de rasgos originales que merecerían un análisis más detallado, que excede los alcances de este trabajo (Domínguez Roca, 2005). Por el momento cabe señalar que se trata del primer gran proyecto exitoso (al menos, respecto de sus propios objetivos) de planificación urbana estratégica en la ciudad de Buenos Aires.

d) La autonomía de la Ciudad y el retorno del Plan (1996-2004)

La reforma de la constitución nacional argentina, en 1994, estableció la autonomía de la ciudad de Buenos Aires. En 1996 sus habitantes eligieron su primer Jefe de Gobierno, que reemplazó al Intendente Municipal, hasta entonces designado por el presidente de la república. En el mismo año se eligió una asamblea constituyente que redactó la primera constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Dicha constitución estableció que “La Ciudad define un Plan Urbano y Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias [...] que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas” (Artículo 29)

Luego, la ley 71 definió los “lineamientos estratégicos” del Plan Urbano Ambiental (PUA), la composición del Consejo que debía elaborarlo y el procedimiento que debía seguirse. A fines de 2000 el Documento Final del PUA fue presentado a la Legislatura. Sin embargo, el proyecto nunca llegó a ser tratado, en parte como consecuencia de una demanda judicial presentada por organizaciones no gubernamentales que consideraban que no se había cumplido con el procedimiento participativo establecido por las leyes.

En cualquier caso, la obligatoriedad de definir un Plan Urbano Ambiental expresó claramente una voluntad de regulación sobre el espacio urbano, en parte como reacción ante los abusos de los años anteriores. Por otra parte, la incapacidad de lograr su aprobación muestra las dificultades para lograr mecanismos de participación auténticos y eficaces[2].

El transporte en los planes urbanos para Buenos Aires

En este punto pasamos de una consideración general de la historia de la planificación urbana a un análisis acotado a un tema más específico: el transporte y la circulación. Se presentan los primeros resultados de una investigación más amplia que se propone analizar el tratamiento de la problemática del transporte y la circulación en los planes urbanos elaborados para la ciudad de Buenos Aires durante el siglo XX y su incidencia en las acciones reales sobre el territorio. Se trata de indagar cómo consideran los sucesivos planes los problemas del transporte, qué acciones concretas han derivado de ellos y cómo se pueden interpretar dichos tratamiento y acciones.

A partir de este planteo general deriva una serie de preguntas particulares: ¿Qué problemas identifica cada plan? ¿Qué soluciones se proponen en cada caso? ¿Cómo se localizan en el territorio las acciones y obras que se proponen? ¿Qué continuidades y rupturas existen entre los diversos planes en el planteo de los problemas y en las soluciones propuestas? ¿En qué medida y con qué demora se han llevado a la práctica las soluciones propuestas en cada plan? ¿Cómo se puede interpretar el tratamiento de esta problemática a través de los diversos planes, considerando las continuidades y rupturas mencionadas? ¿Cómo se puede interpretar la realización o no realización de las diversas acciones y obras propuestas en cada plan?

Estas preguntas dan lugar a las siguientes hipótesis:

El tratamiento de la problemática del transporte y la circulación en los diversos planes urbanos elaborados para la ciudad de Buenos Aires habría dependido básicamente de las corrientes teóricas en que se inscribe cada plan, más que de las condiciones específicas de la ciudad;

La realización o no realización de las acciones y obras propuestas en cada plan y sus características concretas habrían dependido más del contexto económico y político nacional y local del momento de su realización que del sentido que se les adjudicaba originalmente en cada plan; esto implica que en muchos casos las obras efectivamente realizadas contradicen el sentido con que fueron pensadas.

Contrariamente a lo que suele suponerse, las propuestas de los sucesivos planes habrían tenido incidencia en la configuración material de la ciudad, sea por su realización concreta (aunque en plazos mucho más largos que los previstos), sea por su recuperación en planes posteriores sucesivos que eventualmente pueden llegar a concretarse en el futuro.

En cuanto al alcance de la investigación planteada, caben las siguientes aclaraciones:

Alcance temático: se consideran principalmente los planes urbanos de alcance multisectorial más que los específicamente referidos al sector transporte; éstos sólo se consideran en los casos en que sean origen de ideas luego recuperadas en planes urbanos multisectoriales posteriores.

Alcance espacial: se considera principalmente la ciudad autónoma de Buenos Aires (Capital Federal), aunque también se incluyen planes que contienen propuestas de alcance metropolitano; en otros casos, por el contrario, algunos de los planes analizados sólo se refieren a determinadas áreas o fragmentos urbanos; tal es el caso, por ejemplo, del proyecto Puerto Madero.

Alcance temporal: se toma como punto de partida el llamado “Plan Noel”, de 1925; la fecha final queda definida por la presentación del primer proyecto de Plan Urbano Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (año 2000). Por otra parte, en ese año hubo cambio de jefe de gobierno en la ciudad y al año siguiente se desencadenó la crisis económica, social e institucional de la Argentina, que postergó la discusión sobre la planificación urbana.

El cuadro 1 presenta algunos datos básicos de los principales planes urbanos elaborados para la ciudad de Buenos Aires y su región metropolitana durante el siglo XX. La mayor parte de los datos incluidos en el cuadro ha sido tomada directamente de Suárez (1994), aunque también se ha recurrido a otras fuentes (Novick, 2004; GCBA, 2000), especialmente para los últimos tres casos, no incluidos en el trabajo de Suárez.

Para cada plan se incluyen los siguientes datos: año de elaboración, denominación oficial, organismo responsable, alcance espacial del plan, bases teóricas y antecedentes.

El cuadro 2 es parte de una matriz mucho mayor que se encuentra en elaboración. Allí se intenta detallar las obras de infraestructura de transporte propuestas en cada plan a fin de identificar su continuidad o discontinuidad a lo largo del tiempo y establecer cuáles de estas propuestas han sido realizadas. La matriz completa deberá incluir todos los componentes del sistema de transporte con el mayor detalle posible. El extracto que se presenta en este cuadro corresponde a las redes de autopistas propuestas en cada plan.

A través de un rápido análisis de los cuadros 1 y 2 es posible apreciar las relaciones entre las bases teóricas de cada plan y las propuestas formuladas, la continuidad o discontinuidad de las propuestas a lo largo del tiempo y cuáles de ellas han sido materializadas. Se toma el caso de las autopistas como ejemplo del tipo de análisis que se pretende desarrollar para el resto de las infraestructuras de transporte.

Las autopistas en los planes para Buenos Aires (1925-2000)

El Plan Noel (1925), inspirado en los principios del City Beautiful Mouvement, no incluye propuestas de autopistas en sentido estricto, pero sí una red completa de avenidas parquizadas, en su mayor parte oblicuas al trazado en damero preexistente. Esta red nunca se realizó, pero sí se concretó la construcción de las avenidas costaneras (Norte y Sur) y de la avenida de circunvalación (General Paz), que marca el límite del distrito federal y posteriormente fue transformada en autopista, sin cruces a nivel.

El plan formulado por el equipo de Le Corbusier (1937-38), representante arquetípico del urbanismo moderno o “progresista” (Choay, 1965), propone un conjunto de accesos radiales (N, NO, O, SO, S, SE) que atraviesan el límite del distrito federal y se prolongan hasta el área central de la ciudad, a los que se añaden tres conexiones transversales. Este plan implicaba además una transformación total del trazado urbano.

El Plan de Accesos de la Dirección Nacional de Vialidad (1943) retoma la idea de los accesos radiales, aunque modifica su trazado y elimina su prolongación hacia el área central. Este plan preveía cinco accesos convergentes en la Av. General Paz, a los que se añadió el acceso al aeropuerto de Ezeiza. Este fue el primero en construirse (1948), seguido por los accesos Sudeste, Norte y Oeste. Los dos restantes nunca se concretaron (Macagno, 2001; véase también Blanco, 1999 y Rima y Gerosi, 1995).

El Plan Director de 1962, inspirado en el planeamiento urbano y regional británico de la posguerra, subraya las vinculaciones entre la ciudad y su región. Para integrar a los accesos radiales en una red metropolitana, este plan añade: la autopista Costera, desde Tigre hasta La Plata; la autopista Central, atravesando la ciudad para vincular el acceso Norte con los accesos Sur y Sudeste; y la autopista Perito Moreno, prolongación del acceso Oeste en la Capital para ligarlo con las anteriores. Para mejorar las vinculaciones transversales insistía en la construcción del acceso Sudoeste y el Camino de Cintura.

El Esquema Director Año 2000 de la Región Metropolitana, publicado en 1970, estuvo directamente influido por el Esquema Director de la Aglomeración Parisina, del cual tomó incluso su nombre, así como la idea de construir un moderno ferrocarril regional (Red Expreso Regional, RER), que nunca se realizó. Este plan pretendía modificar la estructura centralizada de la región, para generar una organización lineal. En cuanto a la red de autopistas, proponía añadir tres ejes paralelos al río de la Plata: la Autopista Costera, de Zárate a La Plata; la A 10 o Marginal Interna y la A 11, o Marginal Externa.

El Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana (EPTRM, publicado en 1972-73) se basa en el Esquema Director y propone una red de autopistas semejante.

El proyecto Cinturón Ecológico Área Metropolitana (CEAMSE, 1977) impulsó la creación de una franja verde periférica utilizando los residuos domiciliarios para rellenar áreas bajas. Sobre este cinturón se trazaría una autopista de circunvalación. Sólo se ha construido el tramo que une los accesos Norte y Oeste (“Camino del Buen Ayre”).

El Plan de Autopistas Urbanas elaborado y parcialmente realizado durante la dictadura militar de 1976-83 preveía la construcción de nueve autopistas dentro de la Ciudad de Buenos Aires. A las previstas en planes anteriores se añadirían otras nuevas. Se llegaron a construir las autopistas 25 de Mayo, Perito Moreno, 9 de Julio Norte y 9 de Julio Sur.

El concurso Veinte Ideas para Buenos Aires (1985) manifestó la influencia de los enfoques posmodernistas entre los arquitectos argentinos. Rechazando toda visión estructural del espacio urbano, se convocó a formular propuestas para distintas “áreas” y “enclaves” de la ciudad de Buenos Aires. En cuanto a las autopistas, se privilegió una “visión del sistema vial como paisaje y como lugar”, con énfasis en el diseño.

Con el Proyecto Puerto Madero, en sus dos versiones (1990,1992) desembarca la visión estratégica del planeamiento urbano. Es una intervención acotada a un fragmento urbano definido y no está inserta en un plan urbano general. Su particular localización determina una relación conflictiva con varias infraestructuras de transporte existentes o proyectadas, entre las cuales se destaca el tramo central de la autopista costera.

El Plan Urbano Ambiental, presentado en el año 2000 y nunca aprobado oficialmente, intenta reconciliar las visiones fragmentarias de los años ’80 y ’90 con cierta idea de conjunto del espacio urbano, en una planificación que se supone estratégica y participativa. La red de autopistas aparece como un hecho consumado y no se plantean nuevos proyectos, aunque sí completar tramos faltantes para mejorar su funcionalidad.

Una lectura del cuadro 2 en sentido horizontal permite apreciar cómo las propuestas que aparecen en un determinado plan se repiten con variaciones en planes posteriores hasta concretarse, ser descartadas o permanecer como proyectos pendientes a realizar. Se puede apreciar la recurrencia de ciertas propuestas, tales como los principales accesos radiales o la autopista ribereña.

Si se comparan las propuestas contenidas en los planes con las obras realizadas se observan ciertas constantes, que en gran medida contradicen el sentido original de aquéllas:

1. Un predominio de la inversión en infraestructura vial para el transporte automotor privado sobre la inversión en transporte ferroviario masivo.

Aún cuando muchas de las autopistas proyectadas no se construyeron, la proporción de realizaciones es mucho mayor que en el caso de los ferrocarriles. Grandes proyectos como la Red Expreso Regional nunca se iniciaron. Tampoco se ha completado la electrificación de las líneas metropolitanas.

2. Predominio de los ejes radiales sobre las conexiones transversales.

De las seis autopistas de acceso previstas por el plan de 1943, cuatro se han realizado. También se construyó la autopista Buenos Aires-La Plata. Por el contrario, de los sucesivos anillos de circunvalación previstos en los diversos planes sólo se han construido algunos segmentos. En algunos casos esta situación se ha vuelto prácticamente irreversible, por ocupación de las trazas respectivas y por consolidación del tejido urbano en sus inmediaciones.

3. Netas diferencias entre el norte y el sur en la proporción de obras realizadas.

Estas diferencias son notables, tanto en el caso de las autopistas radiales como en el caso de las circunvalaciones. Respecto a las radiales, los dos accesos previstos en el plan de 1943 que nunca fueron construidos son, precisamente, los accesos Sur y Sudoeste. Este último puede ser considerado también como parte de una circunvalación, ya que debía prolongar la avenida General Paz hacia el sur hasta unirse con el acceso Sudeste, formando un anillo. Al no completarse el acceso Sudoeste, dicha circunvalación sólo existe por el norte y el oeste, interrumpiéndose al sur. Lo mismo puede decirse del anillo previsto en el proyecto del Cinturón Ecológico, del cual sólo se construyó el tramo que une los accesos Norte y Oeste (“Camino del Buen Ayre”) quedando pendiente el que debía unir el acceso Oeste con la autopista Buenos Aires-La Plata (“Arco Sudoeste”).

Si el predominio de los ejes radiales sobre los transversales puede ser explicado y en parte justificado a partir de la estructura preexistente de la aglomeración y la necesidad de establecer prioridades, el predominio del norte sobre el sur tiene en cambio fuertes connotaciones sociales: en términos generales, el norte de la aglomeración concentra la población de mayor nivel económico y allí se ha concentrado la mayor inversión en infraestructura de transporte. Esto contradice la visión de un desarrollo espacial “equilibrado”, presente en todos los planes urbanos elaborados sobre una base teórica funcionalista. Paradójicamente, las posiciones antifuncionalistas y la crítica del “espacialismo” han resultado funcionales a la naturalización de la segregación socio-espacial.

Por último cabe señalar, en el caso de aquellas acciones que fueron efectivamente concretadas, la marcada diferencia entre el significado que tenían en el marco de los planes y el que asumieron en el momento de su realización. Mientras el primero se vinculaba con las bases teóricas de cada plan, el segundo quedó determinado por el contexto político, económico y social en que se realizaron.

Siguiendo con el ejemplo desarrollado hasta aquí, podemos decir que las redes de transporte previstas por los grandes planes funcionalistas de la década del ’60 aspiraban a lograr un desempeño eficiente y equilibrado de la aglomeración en su conjunto. Pero los fragmentos construidos de esas redes han sido seleccionados y resignificados en función de otros contextos. Así, el Plan de Autopistas Urbanas de la dictadura militar retoma propuestas de planes anteriores, pero en vez de considerarlas como elementos de articulación a escala regional, las ve como soluciones para la circulación al interior de la ciudad de Buenos Aires (ignorando por otra parte sus efectos destructivos en el tejido urbano). Y la concesión de la Red de Accesos Metropolitanos, a partir de 1993, mejora notablemente algunas de las infraestructuras concebidas medio siglo antes, pero también las selecciona según criterios de rentabilidad, retroalimentando la segregación.

Conclusiones

Si se reconsideran las hipótesis enunciadas en el apartado anterior en relación con los resultados expuestos hasta aquí, podemos señalar que, en lo que se refiere a las redes de autopistas propuestas por los sucesivos planes, las mismas parecen verificarse.

En efecto:

1. Las propuestas para la red vial que se presentan en cada plan presentan una fuerte vinculación con las corrientes urbanísticas de referencia en cada caso y especialmente con los planes urbanos que en cada época han sido tomados como modelos;

2. La realización de dichas propuestas, por el contrario, ha tenido siempre una relación directa con el contexto político y económico a nivel nacional y local, siendo muy débil la vinculación entre las obras concretadas y las bases teóricas en que se originaron; un ejemplo claro es la configuración espacialmente “desequilibrada” a la que hicimos referencia en el apartado anterior, distinta de la prevista por los sucesivos planes.

3. Aunque pueda parecer contradictorio con lo afirmado en la conclusión anterior, el análisis realizado permite afirmar también que los planes han tenido cierta incidencia en la configuración material del territorio; aun así, cabe destacar que el plan que más influencia ha tenido para el tema analizado no es un plan de urbanismo sino un plan sectorial de transporte: el Plan de Accesos de la DNV, cuya formulación inicial se remonta a 1943 y que fue en gran parte concretado.

Se espera que la extensión de la investigación permita determinar si estas conclusiones son también aplicables a otros sectores específicos (red ferroviaria, subterráneos, puerto y aeropuertos). Mientras tanto, el análisis desarrollado hasta aquí permite aventurar algunas conclusiones de alcance más amplio:

4. Aún en el caso de Buenos Aires, donde la planificación urbana se ha desarrollado de un modo discontinuo y en un contexto de gran inestabilidad, las ideas contenidas en los planes tienen una capacidad no despreciable para incidir en la configuración material del territorio;

5. A pesar de la discontinuidad e inestabilidad de los procesos de planificación, existen también continuidades y reincidencias notables en las ideas contenidas en los planes; esta recurrencia incide, en el largo plazo, para que una parte de dichas ideas llegue a concretarse;

6. Esta capacidad de incidir sobre la realidad material en el largo plazo es la que otorga mayor importancia y seriedad a las ideas contenidas en los planes; al mismo tiempo, los propios planes pueden ser utilizados posteriormente como modelos contra los cuales confrontar las acciones realizadas y no realizadas, convirtiéndose en patrón de referencia potencial para evaluar y hacer evidentes los sesgos ideológicos y sociales de las acciones efectivamente realizadas.

Cuadro Nº1

Planes urbanos para Buenos Aires en el siglo XX

Año	Denominación	Responsable	Alcance espacial	Bases teóricas y antecedentes
1923-25	“Proyecto orgánico para la urbanización del Municipio. El plano regulador y de reforma de Capital Federal” (Plan Noel)	Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires(MCBA). Comisión de Estética Edilicia	Ciudad de Buenos Aires	“City beautiful mouvement” (Burnham, Bennet, Olmsted) Plan Bouvard para Buenos Aires (1906)
1937-38	Plan Director para Buenos Aires (Plan Le Corbusier)	Privado. Estudio de Le Corbusier, con colaboración de arquitectos argentinos (Ferrari Hardoy, Kurchan)	Ciudad de Buenos Aires	Urbanismo moderno (racionalista, funcionalista) Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM)
1958-65 (aprob. 1962)	Plan Director para Capital Federal y lineamientos estructurales para el Area Metropolitana y su región.	MCBA, Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires	Ciudad de Buenos Aires, con propuestas para el área y la región metropolitana.	Planeamiento británico (Plan de Londres de Sir P. Abercrombie, 1945)
1967-69 (public. 1970)	Organización del Espacio de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Esquema Director Año 2000.	Consejo Nacional de Desarrollo, Oficina Regional del Área Metropolitana	Región Metropolitana de Buenos Aires	Plan de Paris (Schéma directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la region de Paris, 1965)
1970-71	Plan de Renovación de la Zona Sur de la ciudad de Buenos Aires.	MCBA	Barrio Sur, Puerto Madero, río de la Plata.	Plan Director 1962
1971-72	Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana	Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la Nación	Región Metropolitana de Buenos Aires	Esquema Director Año 2000 (1970)
1977	Estudio Especial del Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB)	Secretaría de Transporte y Obras Públicas y programa CONHABIT (ONU)	Región Metropolitana de Buenos Aires	Teoría de sistemas; ambientalismo.
1977	Cinturón Ecológico Area Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE)	MCBA, gobiernos nacional y de la provincia de Buenos Aires	Area Metropolitana de Buenos Aires	Plan de Londres?
1978-83	Plan de autopistas urbanas	MCBA	Ciudad de Buenos Aires	Funcionalismo tardío
1978-83	Ensanche del Area Central	MCBA	Puerto Madero, río de la Plata	Plan Director 1962

Fuente: elaboración propia a partir de Suárez, Odilia: Planes y Códigos para Buenos Aires, 1925-1985. Universidad de Buenos Aires, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, 1994; Novick, Alicia “Plan. Planes en Buenos Aires”, en Jorge Francisco Liernur y Fernando Aliata (compiladores): Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Clarín Arquitectura, AGEA, Buenos Aires, 2004. Volumen O-R, pp 75-86.

Cuadro Nº2

Planes urbanos para Buenos Aires en el siglo XX (continuación)

Año	Denominación	Responsable	Alcance espacial	Bases teóricas y antecedentes
1986	Veinte ideas para Buenos Aires	MCBA; Sociedad Central de Arquitectos (SCA); estudios privados de arquitectura	Fragmentos seleccionados en la Ciudad de Buenos Aires	Posmodernismo
1992	Anteproyecto Urbano para Puerto Madero	Corporación Antiguo Puerto Madero (CAPM), integrada por MCBA y estado nacional.	Puerto Madero	Planificación urbana estratégica (“nuevo urbanismo”) Frente marítimo de Barcelona.
2000	Plan Urbano Ambiental. Documento Final.	Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA)	Ciudad de Buenos Aires, con propuestas para el área metropolitana.	Planificación urbana estratégica. Nuevo urbanismo.

Fuente: elaboración propia a partir de Novick, Alicia “Plan. Planes en Buenos Aires”, en Jorge Francisco Liernur y Fernando Aliata (compiladores): Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Clarín Arquitectura, AGEA, Buenos Aires, 2004, volumen O-R, pp 75-86; Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Consejo del Plan Urbano Ambiental, Plan Urbano Ambiental. Documento Final. GCBA, Buenos Aires, 2000, capítulo 1: “Antecedentes Urbanísticos”, pp 17-32.

Cuadro Nº3

Acciones propuestas en cada plan: Autopistas

2.1. Propuestas para el Área Metropolitana (excluida la Ciudad de Buenos Aires)

Plan:

Plan Noel

Prop.plan.dir.

P.Accesos

P.Director

Esq.Dir.2000

EPTRM

CEAMSE

P.Autop.

P.P.Madero

P.U.A.

Situación

Organismo o estudio:

MCBA

Le Corbusier

DNV

MCBA

ORDAM

SEOySP

MCBA

MCBA/CAPM

GCBA

actual

Notas

Fecha de elaboración:

(1925)

(1937-38)

(1943-48)

(1958-65)

(1967-69)

(1971-72)

(1977)

(1978)

(1992)

(2000)

2004/05

AUTOPISTAS RADIALES

COSTERA NORTE

ACCESO NORTE

(X)

(1)

ACCESO NOROESTE

(2)

ACCESO OESTE

(X)

(3)

AUTOPISTA BA-EZEIZA

(X)

(4)

ACCESO SUDOESTE

(5)

ACCESO SUR

(6)

ACCESO SUDESTE

(X)

AUTOPISTA BA-LA PLATA

(X)

AUTOPISTAS DE CIRCUNVALACIÓN Y/O TRANSVERSALES

AVENIDA GENERAL PAZ

(X)

CAMINO DE CINTURA

(7)

CINTURÓN ECOLÓGICO

Camino del Buen Ayre

(X)

Arco Sudoeste

(8)

SIMBOLOGÍA:

X Obra prevista en el plan

(X) Obra realizada

P Obra parcialmente realizada

- Obra no incluida en el plan o descartada

Cuadro Nº4

Acciones propuestas en cada plan: Autopistas.

2.2. Propuestas para la Ciudad de Buenos Aires

Plan:	Plan Noel	Prop.plan.dir.	P.Accesos	P.Director	Esq.Dir.2000	EPTRM	CEAMSE	P.Autop.	P.P.Madero	P.U.A.	Situación
Organismo o estudio:	MCBA	Le Corbusier	DNV	MCBA	ORDAM	SEOySP		MCBA	MCBA/CAPM	GCBA	actual	Notas
Fecha de elaboración:	(1925)	(1937-38)	(1943-48)	(1958-65)	(1967-69)	(1971-72)	(1977)	(1978)	(1992)	(2000)	2004/05

AVENIDA GENERAL PAZ	X	X	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)
AVENIDA 9 DE JULIO												(9)
Tramo Norte (desde Juncal)	-	X	-	X	X	X	X	X	(X)	(X)	(X)
Tramo central	X	X	X	X	X	X	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)
T.Sur (desde Constitución)	-	X	-	-	X	X	X	X	(X)	(X)	(X)
AUTOPISTA COSTERA
Tramo Puerto Madero	-	-	-	X	X	X	X	X	X	X	X	(10)
Tramo Retiro-General Paz	-	-	-	X	X	X	X	X	X	P	P	(11)
ACCESO NORTE/AUTOPISTA CENTRAL
A.Norte-Prolongación al área central		X	-	-	-	-	-	-	-	-	-	(12)
Autopista Central (o enlace norte-sur)		-	-	X	X	X		X	-	-	-	(13)
ACCESO NOROESTE
A.Noroeste-Prolongación al área central		X	-	-	-	-	-	-	-	-	-
ACCESO OESTE
A.Oeste-Prolongación por Av. Rivadavia		X	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Autopista Perito Moreno (AU6)		-	-	X	X	X	X	X	(X)	(X)	(X)	(14)
Av. Perito Moreno		-	-	X	X	X	X	X	(X)	(X)	(X)	(15)
AUTOPISTA BUENOS AIRES-EZEIZA
Autopista Luis Dellepiane		-	X	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)	(X)
Autopista 25 de Mayo (AU1)		-	-	-	-	-	X	X	(X)	(X)	(X)
ACCESO SUDOESTE
A.Sudoeste-Prolongación al área central		X	-	-	-	-	-	-	-	-	-	(16)
ACCESO SUR
Acceso Sur-Prolongación al área central: Ver Avenida 9 de Julio, tramo Sur
ACCESO SUDESTE
A.Sudeste-Prolongación al área central		X	-	-	-	-	-	-	-	-	-
AUTOPISTA TRANSVERSAL (AU5)		-	-	-	-	-	-	X	-	-	-
AUTOPISTA OCCIDENTAL (AU7)		-	-	-	-	-	-	X	P	P	P	(17)
AUTOPISTA DE VINCULACION (AU8)		-	-	-	-	-	-	X	-	-	-
AV. 27 DE FEBRERO (Borde Riachuelo)		-	-	-	-	-	-	X	X	X	X

SIMBOLOGÍA: Idem parte 2.1. Fuentes: Elaboración propia en base a Suárez (1994), Novick (2004), GCBA (2000) y Macagno (2001)

NOTAS AL CUADRO 2:

Parte 2.1:

(1) La ubicación del acceso norte en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores.

(2) La ubicación del acceso noroeste en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores. En el Esquema Director Año 2000 corresponde a la antigua Ruta Nacional Nº 8.

(3) La ubicación del acceso oeste en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores.

(4) La ubicación del acceso sudoeste en el plan Le Corbusier se aproxima a la ubicación de la autopista Buenos Aires-Ezeiza.

(5) La ubicación del acceso sudoeste en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores (se aproxima a la ubicación de la autopista Buenos Aires-Ezeiza); en los planes posteriores el acceso sudoeste es considerado como prolongación de la Av. General Paz.

(6) En el plan Le Corbusier se sitúa a la altura de la actual Av. 9 de Julio Sur; en el plan de accesos de 1943, en el Plan Director de 1962 y en el esquema Director Año 2000 estaría a la altura de Av. Sáenz, aproximándose hacia el sur a la traza de la Av. Pavón-Hipólito Yrigoyen.

(7) Sólo un breve tramo ha sido construido con carácter de autopista; el resto de la traza corresponde a calles o avenidas urbanas.

(8)Está proyectada su realización.

Parte 2.2:

(9) En el Plan Noel la Av. Norte-Sur (actual 9 de Julio) aparece como una avenida de características urbanas, que se extendería desde Lavalle hasta Garay; en el Plan Le Corbusier, se convierte en una autopista, desde el Riachuelo hasta la zona de Retiro; en el Plan de Accesos de la DNV no es considerada, ya que los accesos no penetran en la Capital; en el Plan Director de 1962 la avenida recupera sus características originales, y se extiende desde la plaza Constitución por el sur hasta el empalme con la autopista ribereña por el norte; en el Esquema Director Año 2000 (1969) se transforma nuevamente en autopista y se prolonga desde Constitución hacia el sudoeste hasta unirse con la Av. Perito Moreno y el acceso Sur; en el EPTRM (1973) recupera sus características de avenida en su tramo central y sólo se mantiene como autopista en sus extremos Norte y Sur; en el Plan de Autopistas Urbanas (1977) recupera su traza rectilínea, semejante a la propuesta en el Plan Le Corbusier, con características de autopista elevada en su tramos sur (desde Constitución hasta el Riachuelo) y norte (desde Juncal hasta el empalme con la autopista Ribereña). Estos dos tramos fueron construidos según las características indicadas y actualmente se denominan "Avenida Nueve de Julio Sur" y "Autopista Arturo Umberto Illia", respectivamente; ésta última incluye también el tramo existente de la Autopista Ribereña. El tramo central de la Avenida Nueve de Julio ha mantenido las características del proyecto original, como avenida urbana parquizada.

(10) Aún no se han definido oficialmente las características técnicas de la obra.

(11) Está construido el tramo que coincide con Av. 9 de Julio Norte (ver nota 9).

(12) La ubicación del acceso norte en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores.

(13) El trazado difiere entre los distintos planes. Una parte del mismo (desde General Paz hasta Av. Congreso) ha dado lugar a la Avenida Parque.

(14) Corresponde al tramo que va desde Av.General Paz hasta Autopista a Ezeiza.

(15) Corresponde al tramo que va desde la Autopista a Ezeiza hacia Barracas. La traza tiene diferencias entre el Plan Director de 1962 y el Esquema Director Año 2000. En algunos planes fue proyectada como autopista, pero finalmente se concretó como avenida de tránsito rápido. En el EPTRM se denomina "Av. Del Justicialismo".

(16) La ubicación del acceso sudoeste en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores (se aproxima a la ubicación de la autopista Buenos Aires-Ezeiza).

(17) Se construyó el tramo que va desde la Autopista 25 de Mayo hacia el Riachuelo.

Bibliografía

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Ficha bibliográfica:

DOMÍNGUEZ, L. Planes urbanos y transporte en la Ciudad de Buenos Aires. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (9). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-9.htm> [ISSN: 1138-9788]

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