Menú principal

Índice de Scripta Nova

Jesús Burgueño
Universitat de Lleida
burgue@geosoc.udl.es

---

Reflexions i propostes al voltant del sisteme electoral a Catalunya: consells comarcals, diputacions, Parlament i representació a Corts (Resum)

Es presenten els sistemes electorals vigents a Catalunya en els consells comarcals, les diputacions i el Parlament. S’analitzen en particular els aspectes geogràfics: les circumscripcions i la representació política dels territoris. Es discuteixen les alternatives proposades. Es treballa amb la hipòtesi d’un increment en el nombre de comarques i en el de províncies (que serien anomenades vegueries), d’acord amb les directrius senyalades en l’anomenat Informe Roca. Es propugna la presència dels alcaldes en el Consell comarcal i dels presidents dels consells comarcals en la Diputació. Es defensa la introducció d’una part d’elecció directa en la composició de consells comarcals i diputacions. Es propugna una llei electoral del Parlament català de caràcter continuïsta i pragmàtic, adaptada a un increment de les circumscripcions electorals de 4 a 7. S’adapta el sistema electoral del Congrés dels Diputats a la creació de 2 noves províncies: Catalunya Central i Terres de l’Ebre.

Paraules clau: geografia electoral, geografia política, comarca, província, Parlament.

---

Thoughts and proposals about the electoral system at Catalonia: councils of comarca, provincial diputacions, Parliament and representation to Cortes (Abstract)

The different electoral systems in use at Catalonia (to the Parliament and to the two local entities that have a role of assisting municipalities) are presented. Attention is payed to geographical aspects such as redistricting and the territorial distribution of power. It defends the increase of the number of comarques and provinces (vegueries), according to the suggests made by an independent commission (Roca Report). It advice that mayors should be members of the council of comarca; in the same way, presidents of comarca should be in the Diputació. It is also defended a part of direct election to the councils of comarca and provincial diputacions. A new electoral law to the Catalan parliament is exposed. This is made with pragmatic aims: it is an adaptation to the increase from four to seven electoral districts. Finally, the electoral system to the Spanish parliament would consider two new provinces in Catalonia.

Key words: electoral geography, political geography, comarca, province, Parliament.

---

L’estudi del poder –dels instruments territorials del poder- és una qüestió que la geografia no ha negligit mai. Tanmateix, els escadussers treballs de geografia política desenvolupats a Espanya gairebé no fan esment d’un aspecte cabdal de l’organització territorial del poder com ho és el sistema electoral. De fet, els treballs sobre geografia electoral en les revistes de geografia espanyoles són excepció (Compán, 1982; Bosque, 1988; Albertos, 1990; Herin, 1990; Sánchez, 1991; Vallès, 1991, 1998 i 2000), malgrat que aquesta temàtica constitueix un capítol gairebé obligat en els manuals de geografia política (Sanguin, 1981; Sánchez, 1992; López-Benito, 1999). Contràriament, la temàtica electoral sovinteja en una revista com Political Geography, que fins i tot hi dedica alguns números monogràfics (n.4 de 1982, n.2 de 2000, n.1 de 2002). Davant d’aquesta manca de referències pròximes, no podem deixar de justificar breument la gosadia que –sembla ser- suposa abordar aquesta temàtica des de la geografia a casa nostra.

Catalunya és l’única comunitat autònoma d’Espanya sense llei electoral pròpia. Els partits polítics coincideixen en la necessitat d’abordar per fi, en la propera legislatura –la que s’iniciarà després de les eleccions del 16 de novembre de 2003- i després de prop de 25 anys d’autonomia, aquest aspecte cabdal i autènticament constituent per a tot país amb voluntat de ser-ho. Durant aquests anys el Parlament s’ha format seguint el repartiment establert en la disposició transitòria (!) 4ª de l’Estatut d’Autonomia. Per altra part, les diputacions –que el legislador català no ha admès encara com a institucions pròpies- s’han format seguint la norma comuna estatal i al marge de l’existència dels consells comarcals. Finalment, les comarques creades amb les Lleis d’Organització Territorial (LOT) de 1987 han tingut fins ara un sistema d’elecció que no dubtem a qualificar de poc democràtic, perquè devaluava el vot mitjançant un paràmetre tan discutible com ho és el nombre de regidors; aquest sistema ha estat reformat recentment, però ni en el 1987 ni en el 2003 hi ha hagut el consens polític necessari per a abordar una reforma de tanta importància.

D’altra part, el gener de 2001 una comissió de 8 experts (4 dels quals geògrafs), amb una composició pactada per tot l’arc parlamentari i que fou presidida per Miquel Roca i Junyent, va lliurar al Parlament un Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya en què es plantejava un seguit de reformes (reordenació del mapa municipal, creació de noves comarques, divisió de Catalunya en 6 vegueries o províncies...) i apuntava també alguns criteris bàsics pel que fa a la qüestió electoral (Burgueño, 2001). De fet, l’existència de l’anomenat Informe Roca explica la incorporació de la reforma de la llei comarcal a l’agenda política i parlamentària de la darrera legislatura catalana. Amb tot, la presidència de la Comissió va creure convenient (potser aconsellada per qui l’havia impulsat, el titular de la conselleria de Governació en aquell moment, Josep A. Duran i Lleida) no entrar de manera explícita en el terreny de les propostes electorals. Això no vol dir, però, que en fer el plantejament territorial els membres de la comissió no tinguessin damunt la taula unes hipòtesis de resolució de les qüestions electorals.

Les propostes que en aquest article es fan no trenquen amb el marc general defensat en l’Informe Roca, i en particular amb dos eixos bàsics.

- Manteniment de comarques i diputacions com a nivells intermedis de col·laboració supramunicipal. Les comarques han de reforçar el paper d’espai de trobada, representació i col·laboració dels ajuntaments. Aquesta finalitat ha d’anar acompanyada amb una reforma del mapa comarcal (crear més comarques), entenent que es tracta d’una estructura dinàmica.

- Confluència de l’organització en províncies i en vegueries, tot incrementat el seu nombre de 4 a 6. La vegueria mantindrà la funció bàsica d’ens local (Diputació) i s’hi incardinarà l’administració perifèrica de la Generalitat (el veguer o president com a delegat del Govern). Igualment la vegueria serà la circumscripció electoral al Parlament de Catalunya i al Congrés de Diputats.

Certament, la qüestió electoral mereix una comissió d’experts específica (prou es va criticar per alguns professionals l’excessiva presència de geògrafs en la Comissió!). Tanmateix, de la mateixa manera que no cal ser geògraf per a decidir, a la vista del mapa i les dades demogràfiques, quina ciutat d’entre Igualada, Manresa i Vic pot exercir millor el paper de capital de la Catalunya Central, tampoc creiem que calgui ser un expert en ciències polítiques per a tenir alguna idea sobre com caldria assegurar l’encaix dels ajuntaments en els consells comarcals. Cal entendre, doncs, el present article com l’aportació d’un geògraf que, consultat sobre la millor organització territorial del país, no se la pot plantejar al marge de la qüestió electoral. No és de cap manera l’aportació d’un tècnic en sistemes electorals; no és tampoc el resultat d’una llarga investigació o de l’estudi del dret comparat; més aviat és simplement fruit del desig i de la urgència d’aportar algunes idees i dades en el moment que cal prendre decisions d’enorme transcendència per a la futura organització territorial de Catalunya.

Aquesta aportació tampoc s’ha d’entendre com una postil·la a l’Informe Roca: cap de les propostes que aquí es fan van ser debatudes en profunditat per la comissió perquè –insisteixo- es va decidir passar de puntetes damunt la qüestió electoral. Però també és cert que totes les propostes que es presenten van estar enunciades en els seus trets essencials en el si dels treballs interns la Comissió. Lògicament, el temps transcorregut i les reaccions que en el seu moment suscità la divulgació de l’Informe (en particular el rebuig manifestat envers una moderada reforma del mapa municipal) ens du a introduir modificacions en les propostes llavors presentades, si bé en general tenen poca entitat.

El mapa comarcal que utilitzo com a hipòtesi de treball no és el mateix que el de l’Informe Roca, sinó que n’és una adaptació (Burgueño: 2003). Hi ha una clara novetat: la proposta de reconstrucció de l’antiga Corporació Metropolitana de Barcelona sota la forma d’una Comarca de Barcelona, que fos el resultat de la fusió dels actuals Barcelonès i Baix Llobregat, i amb l’afegit d’altres municipis del Vallès i el Maresme. Aquest aspecte respon a la presa de consciència –crec que ara ja generalitzada entre polítics i intel·lectuals- de la necessitat de trobar una fórmula que permeti superar l’actual desori organitzatiu de l’entorn metropolità de Barcelona.

Un company de la comissió, el jurista Tomàs Font i Llovet, es planyia en un acte públic (Regió7, 19-VI-2003) que l’Informe va haver de ser molt (massa?) prudent en la qüestió electoral tot i que –vist amb perspectiva- entenia que aquesta temàtica era indestriable de l’organització territorial. Comparteixo plenament aquella opinió i també entenc que no es poden justificar prou algunes opcions preses en l’Informe sense atendre el factor electoral. Decisions com ara no assenyalar l’Alt Pirineu com a vegueria, o bé dividir l’actual Vallès Oriental en dues comarques, resulten poc comprensibles si no es tenen presents els factors electorals connexos. Igualment, en conèixer les nostres propostes, el ciutadà podia pensar que fèiem un tractat de geografia, quan el que estava en joc no era ni més ni menys que el repartiment territorial del poder. Que els alcaldes siguin membres nats dels consells comarcals no és una avorrida discussió de límits. Que els municipis del Lluçanès tinguin un òrgan de govern supramunicipal propi i assumit per la Generalitat no és una picabaralla localista. Que la comarca d’Osona passi de tenir un sol diputat a la Diputació de Barcelona (1 de 51) a tenir-ne 10 (sobre 37) en una nova Diputació de la Catalunya Central suposa un canvi substancial en els instruments de poder a disposició de la comarca. Que les Terres de l’Ebre comptin amb un parell d’escons al Congrés de Diputats no és un aspecte menor per a aquestes comarques que tant s’han significat en la defensa del riu que les hi dóna nom. Que l’Alt Pirineu tingui 5 diputats al Parlament català suposa un reconeixement explícit i de primer ordre de la necessitat de tenir en compte la problemàtica singular d’aquest territori de muntanya. Quan proposem una determinada divisió territorial, estem també defensant una determinada concepció del poder.

Objectius i principis generals de la proposta

Quan redactàvem l’Informe, vam senyalar els objectius o fils conductors que inspiraven les nostres propostes, i que potser val la pena reproduir:

“respectar l’autonomia local i enfortir els ajuntaments, en aplicació del principi de subsidiarietat; incrementar la implicació ciutadana en l’Administració local i, així mateix, millorar la representativitat dels ens locals intermedis; resituar la comarca en el marc de la col·laboració intermunicipal i cercar un esquema administratiu més simple i comprensible; flexibilitzar les solucions proposades adaptant-les a la diversitat de realitats territorials, tot defugint rigideses uniformistes; optimitzar l’ús del limitats recursos públics en l’àmbit de l’Administració local; establir un marc que permeti la descentralització de la Generalitat, la confluència de les diverses demarcacions emprades tant per la Generalitat com per l’Estat, i fer que la discordança esdevingui excepció i no norma; i, en definitiva, actualitzar i racionalitzar el mapa administratiu heretat.” (p.10)

D’una manera més concreta, en les nostres propostes partim dels següents criteris generals.

a) Un principi àmpliament acceptat per tothom: els municipis i el Parlament són els dos nivells fonamentals d’organització territorial, i en conseqüència són les únics que han de tenir òrgans constituïts íntegrament amb elecció directa. Excepcionalment, el Conselh Generau de la Val d’Aran és també un ens d’elecció directa, propi de l’especificitat reconeguda al fet diferencial aranès (Estatut d’Autonomia, disposició addicional 1ª). La resta d’ens locals intermedis (comarques i diputacions) troben la seva raó de ser en la col·laboració entre municipis. Cal, doncs, que els ajuntaments siguin presents en la formació dels ens locals de rang immediatament superior.

b) Tanmateix, els ens locals intermedis (consells comarcals i diputacions) no es poden formar com a ens aliens als ciutadans. La regeneració democràtica implica també la introducció d’una part d’elecció directa en els ens intermedis. Només així els partits i la societat en general assumiran comarques i vegueries com a àmbits de reflexió (elaboració de programes d’actuació) i de vertebració social. Només d’aquesta manera els consells comarcals i les diputacions seran ens respectats i amb capacitat de planificar el seu territori. Sense recolzament democràtic, els representants dels ens territorials resten desautoritzats i el principi de subsidiarietat esdevé paper mullat. Sense poder en el propi territori no hi ha descentralització, sinó simple desconcentració.

c) El Parlament no és un ens local ni una cambra de representació territorial, sinó l’emanació directa del poble català on resideix el poder legislatiu. Per tant, no ha de tenir representants dels consells comarcals ni de les diputacions. Tanmateix, el Parlament ha d’assegurar la presència de diputats de tots els territoris catalans. Quina n’haurà de ser la circumscripció adient? Un plantejament lògic i cartesià ens diu que els municipis han de fer la funció de circumscripció de cara a la formació dels consells comarcals, que les comarques és l’àmbit natural per a la composició de les diputacions de vegueria, i que les vegueries han de jugar el paper de demarcació electoral per al Parlament català. Intentarem argumentar que la comarca no és el nivell territorial idoni per a la representació política nacional.

e) Qualsevol proposta de reforma del sistema electoral, perquè sigui viable, no ha de comportar canvis radicals respecte de l’actual. No s’ha de fer per tal de perjudicar ni beneficiar a tal o qual partit. El canvi ha de ser entès com una millora global en la representació dels ciutadans i del territori. Els nostres plantejaments aniran, per tant, en la línia de l’Informe Roca: possibilisme, moderació i consens.

Consells comarcals

Sistema d’elecció vigent

La Llei de Bases del Règim Local (art.42.3) afirma que els òrgans de govern comarcal “seran representativos de los ayuntamientos que agrupen”. Es pot entendre que aquesta referència és similar a la que es fa per a les diputacions, on és evident que no poden ser-hi presents tots els alcaldes. Per tant, és possible creure que simplement tenint en compte d’una o altra manera el resultat de les eleccions municipals ja s’obté un òrgan representatiu (en realitat caldria dir semblant) als ajuntaments. La Comissió d’Experts vam creure que hi ha una forma molt clara i fàcil de representar un Ajuntament en un Consell Comarcal: confiant aquesta tasca de representació a l’alcalde. Si el Consell comarcal no ha de recollir directament el parer dels ajuntaments fóra preferible la seva simple elecció directa, encara que això toparia clarament amb les previsions de la LBRL[1].

La Llei d’organització comarcal de Catalunya (6/1987) va establir com a sistema per a determinar els membres del consell comarcal el següent procediment indirecte. D’una banda es calcula el percentatge de regidors de cada partit sobre el total de regidors de la comarca, i d’altra es calcula el percentatge de vots sobre el total comarcal; amb els dos paràmetres s’elabora un percentatge de síntesi, calculat multiplicant el primer element (regidors) per 2/3 i el segon (vot) per 1/3. Després s’aplica als valos de síntesi el sistema d’Hondt habitual en la legislació electoral espanyola, per tal d’atribuir a cada partit un nombre concret de llocs en el consell comarcal. És el partit qui, posteriorment, designa quins dels regidors electes a la comarca ocuparan aquests càrrecs. Aquest mecanisme potencia extraordinàriament el pes dels partits que obtenen bons resultats en els municipis petits, perquè el nombre de regidors no és estrictament proporcional al d’habitants, sinó que segueix l’escalat indicat al quadre 1.

Habitants	Regidors	Habitants	Regidors
Menys de 100 (i alguns de <250)	1 alcalde + consell obert	5.001-10.000	13
100-250	5, llistes obertes	10.001-20.000	17
251-1.000	7	20.001-50.000	21
1.001-2.000	9	50.001-100.000	25
2.001-5.000	11	>100.000	1 més per cada 100.000 hab. o fracció (i un altre si el resultat és parell)

Si el nombre de regidors fos proporcional als 7 regidors que té un municipi de 500 habitants una ciutat mitjana com ara Lleida tindria més de 1.600 regidors. Com que lògicament el nombre de regidors no varia de forma aritmètica, el resultat és que els quatre municipis més petits del Segrià (amb un total de 1.419 habitants) sumen plegats més regidors que la ciutat de Lleida, de 115.000 habitants.

Amb aquest procediment, el nivell de manipulació dels resultats electorals era molt gran, de manera que molts autors no han dubtat a titllar-ho d’escassament democràtic. Com a assenyalat Rosa Virós (1994, p.216) “adoptar el nombre de regidors com a base principal per a la distribució d’escons de consellers a nivell comarcal vol dir adoptar la utilització d’un escalat no proporcional per a una finalitat diferent d’aquella per a la qual va ser establert [...] és una operació que dóna uns resultats enormement distorsionats.” Aquesta degradació del joc democràtic resulta anàloga a la que criticava Francesc Cambó, el 25 d’octubre de 1907, en la discussió parlamentària del projecte de llei d’administració local:

“Las Diputaciones provinciales son elegidas por el sufragio de los concejales de los ayuntamientos de toda la provincia [...] este principio es injusto [...] resulta que en ciertos municipios habrá un concejal por cada 50 habitantes y en otros municipios habrá un concejal por cada diez mil; y esos concejales pesarán lo mismo, tendrán el mismo valor para elegir los diputados provinciales. [...] Éste es un principio de injusticia que va a matar, si subsiste, toda la fuerza de las Diputaciones provinciales, y con ello, la posibilidad de constituir organismos regionales fuertes y prestigiosos.”

La qüestió electoral va ser causa principal de l’oposició de l’esquerra (PSC i PSUC) a l’aprovació de la Llei comarcal el 1987. Un paquet legislatiu d’extraordinària importància i de caràcter constituent com les LOT va ser aprovat sense consens polític. Posteriors iniciatives de reforma de la Llei van topar igualment amb la majoria absoluta de CiU en el Govern català.

En la darrera legislatura (1999-2003) aquest sistema entrà definitivament en crisi, en darrera instància perquè CiU només va tenir majoria relativa. A l’inici de la legislatura els grups parlamentaris i el conseller de Governació, Josep A. Duran i Lleida, van acordar la creació d’una Comissió d’experts que emetés un Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. El treball va ser lliurat al conseller i al Parlament el 19 de gener de 2001. L’Informe va anar més enllà del que alguns haurien volgut, tot i que el propi encàrrec duia l’obert i ambiciós títol que hem esmentat abans. Pel que fa a la comarca, l’Informe apostava per enfortir el seu caràcter municipalista. En particular, en relació al sistema electoral, es deia:

“El sistema organitzatiu per al govern i l’administració de les comarques ha d’incrementar el seu caràcter representatiu respecte dels municipis i dels seus ajuntaments, tot respectant la proporcionalitat política. Així mateix, la Comissió considera convenient garantir i reforçar la presència dels alcaldes en l’organització de la comarca. La Comissió proposa establir una composició equilibrada del consell comarcal, per tal d’incloure-hi tots els alcaldes, o regidors en qui deleguin, junt amb un nombre de consellers que, responent també a la representació de la població, siguin assignats segons els vots obtinguts per les diverses forces polítiques en el conjunt de la comarca.” (p.36)

D’aquesta manera es propugnava abandonar tota referència al nombre de regidors i institucionalitzar la representació dels ajuntaments en la figura dels alcaldes.

Malgrat la feroç campanya de l’Associació Catalana de Municipis (afí a CiU) en contra de l’Informe (i en particular de la proposta de reforma del mapa municipal), una comissió parlamentària va continuar treballant en aquesta temàtica. Un dels resultats ha estat la modificació de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya. L’aspecte més polèmic d’aquesta reforma ha estat precisament la modificació del sistema electoral, en el sentit d’invertir els valors percentuals de regidors i vot; ara, el valor de síntesi s’elabora a raó de 2/3 el vot i 1/3 el nombre de regidors. Aquest aspecte de la reforma va ser aprovat amb l’oposició en solitari de CiU i el consens de la resta de l’arc parlamentari (PP, ERC, PSC i ICV). Val a dir que també es treballà amb la possibilitat, defensada per socialistes i  populars, de suprimir totalment del càlcul el nombre de regidors. Finalment, però, la proposta més moderada d’ERC va obtenir un major grau d’acord, tot i que no aconseguí que CiU s’afegís al pacte.

El Govern de la Generalitat intentà retardar l’aprovació de la reforma per tal que no afectés els consells comarcals resultants de les eleccions locals del 25 de maig de 2003; a tal fi, demanà al Consell Consultiu un dictamen sobre la legalitat de la reforma, amb resultat desfavorable als seus interessos. Quan finalment s’aprovà, en el ple del Parlament del 29 d’abril, els dirigents de CiU van reaccionar amb profund disgust davant d’aquesta derrota[2]. Es va dir que la reforma era un atac als petits municipis, però aquest argument fal·laç ja havia estat desmentit fins i tot quan s’estaven discutint les LOT: “con este sistema [el de 1987] no se prima a los pequeños municipios rurales, como a primera vista podría pensarse, sino a las opciones políticas con mayor implantación en dichos municipios. Y ello por una razón: no existe garantía alguna sobre la redistribución territorial de los escaños atribuidos a cada opción” (Pallarés-Canals: 1986, p.135).

Ran d’una consulta del Govern català, la Junta Electoral Central va creure que la modificació no es podia aplicar als consells comarcals eixits de les eleccions municipals de maig. El Govern s’hi va agafar a aquest dictamen i va fer pública una composició provisional dels consells comarcals (figura 1). Finalment, però, el 10 de juliol el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va declarar la legalitat del nou sistema electoral, va recordar que les resolucions de la Junta no són vinculants i fins i tot es va congratular que la nova Llei fos més proporcional (El País, 11-VII-2003). La composició definitiva dels consells comarcals formats ran les eleccions de 25-V-2003 és la que s’indica en el quadre 5 i figura 1.

Figura 1. Força política majoritària en les comarques, 2003. Sistema antic (1987) i actual (2003).

 

Alternatives

El nou sistema d’elecció (fóra més correcte dir-ne de constitució o formació) dels consells comarcals, tot i ser més equilibrat, manté les deficiències bàsiques de l’anterior sistema: utilització del nombre de regidors, absència dels alcaldes i manca d’elecció directa. Convé interrogar-nos sobre si hi ha altres models alternatius. A Espanya, a més de Catalunya, només Aragó, Àlaba i El Bierzo (Castella i Lleó) tenen consells comarcals. Bàsicament hi trobem dos sistemes de constitució dels consells.

1) Atorgar una determinada representació a cada Ajuntament en funció de la seva població. Aquest és el procediment aplicat a Àlaba, on la Junta de Cuadrilla està formada per junteros designats pels ajuntaments i amb una extracció política que es deriva del vot obtingut per cada força a l’Ajuntament. S’estableix un escalat en què, per exemple, els municipis de menys de 500 habitants tenen un juntero i els de més de 20.000 en tenen 12. També al Bierzo cada ajuntament està representat en el consell comarcal per un regidor designat en funció del vot emès en el municipi, si bé els municipis amb més de 5.000 hab. en tenen 3 i Ponferrada en té 7[3]. En el debat de les LOT, les forces d’esquerra catalanes, PSC i PSUC, treballaven amb models similars (vegeu els textos a Autonomies, nº 5). La proposta del PSC (inspirada en la de la Federació de Municipis de Catalunya) era més original perquè confiava la representació de cada Ajuntament a un sol regidor (o alcalde) però atorgant-li un pes diferent i en proporció a la població del municipi. Pallarès i Canals (198, p.139) criticaven l’excessiu pes es concedia als alcaldes en la proposta socialista.

2) Composició derivada del vot emès en el conjunt de la comarca, però sense tenir en compte els regidors obtinguts. Aquest és el sistema aplicat a Aragó (Oliván, 1999). Aquest sistema proporcional indirecte ha estat defensat pel PSC en el darrer debat sobre la Llei comarcal, però corregint-lo (tot recuperant una proposta de Francesc Pallarès i Ramon Canals: 1986) per tal d’assegurar que els regidors de cada partit tinguin una extracció diversificada i representativa dels tres tipus de municipis (petits, mitjans i grans) existents en cada comarca.

A més d’aquests dos models, hi ha el l’elecció directa aplicada a la Val d’Aran. El Conselh Generau no té representants dels ajuntaments i fins i tot és escollit amb unes circumscripcions històriques que no coincideixen amb el mapa municipal. Creiem que en el context espanyol, i seguint les directrius constitucionals, convé reservar aquest tipus d’elecció directa als ens polítics on resideix el poder legislatiu: Corts, parlaments autonòmics, diputacions forals i consells insulars. Quan es tracta d’ens locals territorials intermedis (no dels ens locals bàsics) no es pot perdre de vista que convé que els municipis hi tinguin una presència directa i constituent. Aquest tipus d’ens de suport municipal no s’ha de constituir al marge dels ajuntaments que els integren, sinó que ha d’estar al seu servei.

Per tant, cap dels tres models esmentats ens sembla l’ideal per a les comarques catalanes, però cal destacar que diverses alternatives coincideixen a cercar una identificació clara entre l’ajuntament i el regidor que el representa. Curiosament, sembla que l’esquerra ha oblidat les seves propostes de 1986, favorables a la presència de tots els municipis en el consell comarcal. Nosaltres assenyalarem en primer lloc les deficiències del model electoral actual i en un segon apartat concretarem un model alternatiu.

El sistema actual parteix d’una greu confusió conceptual d’origen: els regidors que formen el Consell no hi són com a representants del seu municipi, sinó que són designats pels partits per a representar el conjunt de la comarca. No estan revestits d’una autoritat com a delegats del seu municipi; no poden parlar en nom del seu ajuntament[4]. D’altra part, si realment representessin el seu municipi, s’estaria produint una arbitrarietat manifesta, per quant la Llei no estableix cap criteri per a justificar la presència o absència de determinats municipis en el Consell. El sistema actual no assegura la presència de tots o de la majoria dels municipis en el Consell, tant per les limitacions referides al nombre total de membres d’aquest ens, com per la llibertat total de criteri dels partits a l’hora de designar els seus representants d’entre tots els regidors obtinguts. Aquest mecanisme fa que els ajuntaments no s’hagin de sentir vinculats per les decisions preses pel Consell comarcal.

Per tal de pal·liar l’allunyament dels consistoris respecte del Consell, la reforma de la Llei comarcal ha introduït la figura del Consell d’alcaldes. Aquesta instància no té, però, gaire capacitat de control de l’actuació del Consell comarcal i, sobretot, complica la gestió dels afers en comptes de facilitar-ne la resolució: afegeix una altra roda al ja complicat engranatge administratiu. En algun cas, fins i tot la nova regulació suposa un destorb perquè algun Consell comarcal havia creat pel seu compte un Consell d’alcaldes amb un reglament intern que l’atribuïa certa capacitat de control (per exemple, s’impedia que el Consell comarcal adoptés un acord amb l’oposició de 2/3 dels alcaldes).

D’altra part, l’uniformisme legislatiu continua marcant la nova Llei. A la petita comarca de l’Alta Ribagorça (amb poc més de 3.000 habitants i només 3 municipis), on només hi ha un total de 25 regidors, 19 són membres del Consell Comarcal; i ara, amb la nova Llei també hi haurà un Consell d’alcaldes amb només 3 membres. Atès que un terç dels alcaldes pot convocar el Consell d’alcaldes (art.14), en aquesta comarca un sol alcalde podrà obligar a la constitució de l’organisme consultiu. Com ha assenyalat un altre membre de la comissió d’experts, Robert Casadevall: molta cadira per a tan poca gent. Cal adaptar la Llei comarcal a la diversitat del mapa de comarques.

Hom podria creure que l’alternativa al Consell comarcal fóra la seva constitució únicament amb els alcaldes. Aquest és generalment el model organitzatiu de les mancomunitats de municipis. Tindria com a principal inconvenient el de potenciar exageradament la posició i parer dels petits municipis en detriment dels grans. Un vot del municipi de 100 habitants tindria en ocasions un valor mil o més vegades superior al del ciutadà de la capital de comarca. En l’extrem contrari, la solució del vot ponderat en funció de la població, tal i com propugnava el PSC el 1986 (cada Ajuntament un vot i un altre més per cada miler d’habitants del municipi) provocaria forts greuges interns i podria convertir el Consell en un satèl·lit de la capital (per exemple, el vot de Lleida triplicaria el de tots els altres municipis del Segrià junts).

Però si els alcaldes han d’estar presents, els ciutadans no poden restar-hi absents. Un problema estructural bàsic del ens comarcals (i de les diputacions) és que els respectius sistemes electorals (de segon grau o indirectes) són inacceptables pel seu caràcter antidemocràtic i la seva opacitat envers a la ciutadania. Ben pocs ciutadans saben com i de quina manera es constitueixen aquests ens territorials. Per tant, pateixen d’una greu manca de legitimació democràtica. Això es produeix malgrat allò que és normal en el nostre entorn europeu; la Carta Europea de l’Autonomia Local preveu l’elecció directa de tots els ens locals (art.3.2), encara que Espanya no es considera vinculada amb aquest apartat. D’altra part, i com ha recordat l’expert en hisenda pública Joaquim Solé i Vilanova, no ha d’existir capacitat impositiva per part d’ens que no han passat clarament per les urnes. Si volem que consells comarcals i diputacions tinguin una certa autonomia fiscal i també autoritat en aspectes cabdals com la planificació territorial, cal que la seva gestió tingui un suport electoral explícit, amb un sistema d’elecció comprensible i transparent. És nefast que hi hagi ens locals escollits sense cap programa de govern, d’actuació ni de prioritats per a la legislatura, de tal manera que el ciutadà no pot fer-ne una valoració a les urnes. Tot plegat és, pura i simplement, una romanalla del franquisme. Aquest és un greu dèficit democràtic.

Al problema de baixa qualitat democràtica del sistema actual de composició de consells i diputacions, s’afegeix un greu destorb organitzatiu. En ser absents els alcaldes del Consell comarcal (i els consells comarcals de les diputacions) es fomenta una actuació d’aquests ens en paral·lel i sense interrelació. Ajuntaments, consells i diputacions esdevenen mútuament autistes. Es produeix una paradoxa frapant: la manca d’elecció directa es justifica (fins i tot per l’esquerra) com una forma de visualitzar la primacia dels municipis en el món local, però aquesta absència d’elecció directa i popular condueix alhora a uns ens intermedis que poden actuar al marge de les preocupacions immediates dels ens locals bàsics. Així, en l’actualitat se superposen administracions locals sense mecanismes d’interrelació i fins i tot en competència directa. En ocasions aquestes administracions de segon grau mobilitzen molts recursos financers (en particular és el cas Diputació de Barcelona) que poden gestionar sense cap validació democràtica. Els ens intermedis es mouen, avui per avui, en l’arbitrarietat i la impunitat (entengui’s: sense possibilitat de patir un càstig electoral). És clar que hi ha mecanismes legals de control de la despesa (Sindicatura de Comptes) i de la subjecció a dret de les actuacions d’aquests ens, però el que no hi ha són formes democràtiques de valoració de la tasca feta.

En resum, tant en consells comarcals com en diputacions cal assolir dos objectius: que els ens locals immediatament inferiors hi siguin presents i que s’introdueixin mecanismes d’elecció directa. Ambdós aspectes són complementaris i formen l’equilibri desitjable en aquest mena d’ens intermedis. Cal compensar amb una fracció d’elecció directa la presència en els òrgans de govern de tots (o del major nombre) d’ens locals constituents (ajuntaments o consells comarcals segons el cas). Donar un sol representant a cada municipi afavoreix els grans partits, però la inclusió paral·lela d’una fracció d’elecció directa amb una circumscripció gran permetrà també recollir el parer de les minories. D’altra part, el minifundisme municipal català perjudica els partits d’implantació més aviat urbana: és necessari introduir mecanismes de correcció per tal que les viles i ciutats no restin al marge de la realitat política comarcal. Al capdavall la comarca no es pot explicar sense la ciutat com a element de cohesió funcional.

Proposta

Creiem que el millor sistema per a la formació dels consells comarcals hauria de tenir un caràcter mixt, tal i com preconitzava l’Informe Roca. En el Consell comarcal han d’estar presents, com a norma general, tots els alcaldes. Només així es pot esperar que els consells comarcals acabin essent autèntics espais de trobada i col·laboració intermunicipal. D’altra banda cal bandejar el nombre de regidors i centrar-se en els vots, però no pas els emesos per a la constitució dels ajuntaments sinó els registrats en una elecció (i urna) pròpia dels ens locals intermedis. Aquesta fracció de votació directa seria un incentiu a la participació i una garantia de diversitat d’opcions, atès que en molts petits municipis només hi ha una o dues candidatures en les eleccions municipals. Contràriament, totes les opcions estarien presents en les eleccions a consells comarcals i diputacions. La votació no es faria, però, a una llista de persones concretes, sinó a una determinada opció política. Aquesta força política seria la que designaria els seus representants al Consell comarcal d’entre els regidors escollits en les eleccions municipals (com en l’actualitat).

La convivència d’alcaldes (membres nats del Consell) i de regidors designats pels partits en raó a la confiança explícitament manifestada pels electors, justifica i precisa d’un increment del nombre de membres del Consell comarcal. Tanmateix, cal tenir en compte que:

- el Consell d’alcaldes actual deixa de tenir sentit, per la qual cosa la maquinària administrativa no es complica amb l’increment de consellers, sinó que en realitat se simplifica;

- un increment del nombre de comarques facilitaria que el nombre de consellers comarcals no assoleixi proporcions excessives;

- en algunes comarques (Alta Ribagorça, Pallars Jussà, Solsonès) fins i tot és factible amb el mètode proposat una reducció del nombre actual de consellers;

- sempre estem parlant de regidors, de manera que els consellers no són pròpiament nous càrrecs públics;

- en el cas de l’àrea metropolitana de Barcelona, una profunda reforma del mapa comarcal com la que es comentarà més endavant permetria simplificar extraordinàriament l’actual estructura administrativa, amb una notable reducció de càrrecs en mancomunitats, entitats metropolitanes i consells comarcals;

- amb tot, per tal de reduir el nombre d’alcaldes presents en el Consell convé certament introduir alguna limitació, i la més operativa i justificada amb caràcter general sembla la de no incloure inicialment els alcaldes de municipis amb menys de 250 habitants.

Enunciats els trets generals de la proposta, passem a detallar-la. En primer lloc en relació al càlcul del nombre de consellers. El sistema actual és molt simple (quadre 2).

Població	consellers
Fins a 50.000	19
De 50.001 a 100.000	25
De 100.001 a 500.000	33
De 500.001 en endavant	39

Això fa que comarques petites com ara l’Alta Ribagorça, amb només 3.500 hab. i 3 municipis, tinguin un nombre excessiu de consellers. Ha semblat pertinent fer una escala més detallada que, tot plegat, en la major part dels casos tindrà només un valor indicatiu inicial i no pas definitiu, perquè el factor fonamental per a designar el nombre de consellers serà el nombre d’alcaldes que hauran de ser-hi presents. Així doncs, cada comarca tindria com a mínim el nombre de consellers que s’indica al quadre 3, establert en funció de la població de la comarca:

Població (hab.)	núm. consellers	població (hab.)	núm. Consellers
Menys de 5.000	9	100.001-150.000	25
5.001-10.000	11	150.001-200.000	27
10.001-15.000	13	200.001-300.000	29
15.001-20.000	15	300.001-400.000	31
20.001-30.000	17	400.001-500.000	33
30.001-50.000	19	500.001-600.000	35
50.001-75.000	21	600.000-1.000.000	37
50.001-100.000	23	més d’1.000.000	39

Paral·lelament s’estableix el criteri que els alcaldes de tots els municipis de la comarca amb més de 250 hab. siguin membres nats del Consell Comarcal[5]. La proposta de l’Informe Roca es feia en el marc d’una reforma simultània del mapa municipal, de manera que no hi hagués a Catalunya cap municipi amb menys de 250 habitants i que els altres de menys de 1.000 (o de 500, a muntanya) formessin uns agrupaments que entre altres coses podrien servir de demarcacions electorals comarcals. La legislació local catalana és moderadament partidària d’una simplificació del mapa municipal, i concretament assenyala aquesta xifra dels 250 hab. com a motiu suficient per a impulsar una agregació (Reglament de demarcació i població, art.8). Per descomptat que tot llindar poblacional és discutible, però el fet que ja estigui present en la legislació estalvia arguments. El manteniment de la xifra de 250 hab. com a llindar inicial de presència o no en el Consell es pot justificar també per altres motius. En primer lloc per tal d’evitar que alguns consells assoleixin dimensions multitudinàries, atès el grau de fragmentació del mapa municipal català. També la legislació electoral marca una diferència clara entre la generalitat de municipis i aquells que tenen menys de 250 hab. (i encara més amb els de menys de 100 hab.); la homologació dels sistemes electorals d’aquests petits municipis amb el general no deixa de presentar problemes. D’altra part, en municipis tan petits hi ha (o hi podria haver) elements de distorsió dels resultats electorals que no és convenient es traslladin a àmbits de decisió superiors, com ara són: la manca de candidatures alternatives, la repercussió del vot dels empadronats no són residents, el risc de politització desmesurada de l’elecció d’alcalde perquè els partits ambicionarien l’obtenció del conseller corresponent... En general, cal acceptar que la concessió d’un conseller a grups de veïns tan petits és un privilegi excessiu i desproporcionat respecte de la resta de municipis. Si un partit s’especialitzés en l’obtenció de les alcaldies més petites assoliria una representació excessiva i distorsionadora. Finalment, si ens creiem l’esperit de la legislació local catalana, no es tracta de donar premis al minifundisme, sinó d’incentivar la construcció d’unitats territorials més viables i amb capacitat real d’actuació. La forma més fàcil perquè dos municipis veïns amb menys de 250 habitants tinguin un representant en el Consell comarcal seria la fusió; tanmateix, més avall es comentaran altres possibilitats. Sens dubte hi haurà qui rebutjarà el sistema que proposem per excloure els municipis petits. Cal advertir, en primer lloc, que un municipi de 300 o 500 habitants continua essent petit, i per tant la problemàtica i interessos dels petits municipis hi serà igualment present. El Consell català de petits municipis creat fa poc per la Generalitat (D. 199/2003, de 26 d’agost) està format per alcaldes de municipis de fins a 2.000 habitants. Tanmateix, els mecanismes correctors que resten per explicar asseguraran una major presència d’alcaldes dels municipis de menys de 250 habitants.

Cal advertir que en alguna comarca podrà ser aconsellable pujar d’alguna manera el llindar demogràfic mínim (a 500, 750 hab...) per tal de reduir el nombre total de consellers. Contràriament, en alguna comarca formada majoritàriament per municipis molt petits es podria prescindir d’aquesta exclusió des del punt de vista funcional i operatiu, però la resta d’arguments restarien en peu, per la qual cosa preferim no fer-ne excepcions, atès que ja s’articulen altres mecanismes que permetrien la incorporació de més alcaldes.

Un altre criteri important per tal de determinar el nombre total de consellers seria que la proporció màxima d’alcaldes en relació als membres que es derivin del vot no arribi al 50% (cal recordar que sempre es voldrà obtenir un nombre total senar de membres). Així, en aquelles comarques on el nombre de municipis (de més de 250 hab.) sigui superior a la meitat del nombre teòric de consellers en funció de la població (quadre 3) caldrà habilitar més escons d’elecció. Concretament hi hauria un escó més per cada municipi excedentari, i un més encara -si cal- per tal d’obtenir un nombre total de consellers senar. D’aquesta manera, els consellers designats en funció del vot seran sempre, com a mínim, un més que els alcaldes presents en el Consell comarcal.

El quadre 4 presenta un exemple pràctic d’aplicació d’aquest procediment electoral, corresponent a la comarca del Bages, si bé modificada en el seu perímetre segons les propostes de l’Informe Roca: segregació del Moianès, pas de Cardona al Solsonès, de Navàs al Berguedà, etc. Amb aquestes rectificacions hi resten 24 municipis, 3 dels quals no arriben a 250 hab. En funció de la població el Consell hauria de tenir 25 membres, però com que hi haurà 21 alcaldes s’hi afegeixen altres 22 consellers derivats de l’elecció directa, fins assolir un total de 43 membres.

BAGES	Hab. ‘03	Alcalde	CiU	PSC-PM	ERC-AM	ICV-EPM	PPC	altres
Manresa	65.440	PSC	8.615	10.497	4.965	3.004	2.690	1.114
St. Joan de Vilatorrada	9.390	PSC	853	2.426	535	814	217
St. Vicenç de Castellet	7.139	ERC	986	1.444	1.165		250
Sallent	7.079	ERC	1.682	509	1.127	207		563
Súria	6.148	PSC	478	1.543	271			952+358
St. Fruitós de Bages	6.036	CiU	1.635	502	740		112
Santpedor	5.477	ERC	689	1.293	1.214
Navarcles	5.400	CiU	1.339	1.178	214	334		205
Artés	4.552	GUA-AM	1.164	562	898
Balsareny	3.238	ERC	870	341	358	350
Castellbell i el Vilar	3.035	PSC	505	984	177		63
el Pont de Vilomara i Rocafort	2.750	PSC	72	1.074		516	30
Monistrol de Montserrat	2.578	ERC	513	246	725		92
St. Salvador de Guardiola	2.245	CiU	666	187	375		85
Avinyó	2.046	CiU	1.026		333		10
Callús	1.366	MAC-PM		454	234		27
Fonollosa	1.061	CiU	266	170	114		21	140
Castellgalí	993	PSC	230	469	37
Castellnou de Bages	625	CiU	249	150	50		6
Rajadell	426	CiU	196	55		91	3
Rellinars	412	CiU	280		116		3
Marganell	238		123	10	40
Mura	207			98	65		9
Talamanca	109		40	34			12
TOTAL	137.990	/1	22.477,0	24.226,0	13.753,0	5.316,0	3.630,0
		/2	11.238,5	12.113,0	6.876,5	2.658,0	1.815,0
		/3	7.492,3	8.075,3	4.584,3	1.772,0	1.210,0
		/4	5.619,3	6.056,5	3.438,3	1.329,0	907,5
		/5	4.495,4	4.845,2	2.750,6	1.063,2	726,0
		/6	3.746,2	4.037,7	2.292,2	886,0	605,0
		/7	3.211,0	3.460,9	1.964,7	759,4	518,6
		/8	2.809,6	3.028,3	1.719,1	664,5	453,8
		/9	2.497,4	2.691,8	1.528,1	590,7	403,3
		VOTS	8	8	4	1	1	0	22
	ALCALDIES		8	7	6	0	0	0	21
	TOTAL		16	15	10	1	1	0	43

La implantació d’aquest nou sistema, com és lògic, implicaria un seguit de canvis en el comportament dels electors i dels partits en els comicis municipals, repercutint alhora en els resultats electorals aplicables a la formació dels consells comarcals. La utilització de les dades de les darreres eleccions municipals resulta forçosa, però cal tenir clar que el seu valor és simplement indicatiu. Es poden preveure un seguit de conseqüències de la hipotètica implantació d’aquest sistema:

a)  tots els ciutadans podran votar un ampli ventall de candidatures al Consell comarcal, de manera que augmentarà la participació, la llibertat d’opció i els resultats obtinguts pels partits que actualment només presenten candidatures en alguns municipis de la comarca[6];

b)  el vot al Consell comarcal tindrà un sentit més ideològic que no pas el municipal, en què sovint prima el factor personal, de coneixement i valoració directa dels candidats;

c) la importància de l’alcalde es reforça, de manera que els pactes destinats a la seva designació en els ajuntaments sense majoria absoluta seran menys flexibles i més meditats, atesa la seva repercussió general;

d) les candidatures independents (inclòs les presentades en un sol poble sense fer-ne agrupació electoral amb altres) poden tenir més presència en el Consell comarcal per la via de les alcaldies.

Tot seguit comparem la composició actual dels consells comarcals i  la que es derivaria de l’aplicació del sistema que proposem (quadre 5 i figura 2). Per tal de no enfarfegar les dades i atès que la comparació de xifres petites és fàcil, únicament donem els valors absoluts i només afegim el valor relatiu al quadre 6, referit al total de consellers. En aquesta primera aproximació utilitzem la divisió comarcal vigent: canviem el sistema electoral però no pas la divisió territorial.

COMARQUES SENSE CANVIS EN LES MAJORIES (RELATIVA O ABSOLUTA) en cada comarca, les dades superiors són les actuals, i les inferiors les calculades amb la proposta
MAJORIA ABSOLUTA CiU	PSC-PM	CiU	ERC-AM	PP	ICV-EPM	Altres	total
ALTA RIBAGORÇA	4	13				Vilaller 2	19
	1	7				Vilaller 1	9
BERGUEDÀ	6	10	3				19
	9	18	7	1			35
CERDANYA	1	10	7		1		19
	1	12	7			Alp 1	21
GARRIGUES	4	10	5				19
	6	18	8	1			33
GARROTXA	6	10	2		1		19
	9	22	4		2		37
NOGUERA	4	10	4	1			19
	7	28	7	3		AIPN 3 + Castelló F. 1	49
PALLARS JUSSÀ	6	10	3				19
	4	10	3				17
PALLARS SOBIRÀ	7	11		1			19
	8	14		1			23
PLA D'URGELL	5	11	3				19
	8	19	5			Golmés 1	33
SOLSONÈS		11	3			El Comú 5	19
		10	1			El Comú 4	15
TERRA ALTA	1	11		1		FIC 2 + UPTA 4	19
	1	15				FIC 3 + UPTA 4	23
URGELL	3	10	3	1		AIPN 2	19
	3	19	4	3		AIPN 3 + Verdú 1	33
MAJORIA RELATIVA CiU	PSC-PM	CiU	ERC-AM	PP	ICV-EPM	Altres	total
ALT CAMP	7	9	2			A.E. 1	19
	11	19	5	1		A.E. 3	39
BAGES	11	12	7	1	2		33
	18	23	14	1	2	Castellfollit 1	59*
BAIX CAMP	11	12	5	3	1	FIC 1	33
	16	17	6	2	1	FIC 1	43
BAIX EMPORDÀ	9	15	3	1	4	Pals 1	33
	15	26	5	1	6	div. alcaldes 2	55*
BAIX PENEDÈS	10	11	2	1		Calafell 1	25
	12	14	1	1		Calafell 1	29
CONCA DE BARBERÀ	3	9	4			FIC 2 + Vimbodí 1	19
	3	9	5			FIC 4 + divers. alcaldes 2	23
GIRONÈS	10	13	6	1	1	A.E. 2	33
	13	21	6	2	1	A.E. 4	47
MARESME	10	11	5	4	3		33
	19	22	10	5	5		61*
OSONA	7	15	8		1	A.E. 2	33
	17	33	19		3	A.E. 6 + PxC 1	79*
PRIORAT	3	9	7				19
	5	12	8				25
RIBERA D'EBRE	5	9	5				19
	5	14	7			FIC 2 + la Torre E. 1	29
RIPOLLÈS	4	9	5		1		19
	5	12	6		2		25
SEGRIÀ	11	13	5	3	1		33
	26	33	10	5	3		77*
MAJORIA RELATIVA PSC	PSC-PM	CiU	ERC-AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
ANOIA	10	9	4	1	1		25
	20	17	6	1	1		45
BARCELONÈS	18	7	3	6	5		39
	19	6	4	6	4		39
VALLÈS OCCIDENTAL	17	8	5	4	5		39
	20	11	4	2	5	div. alcaldes 3	45
VALLÈS ORIENTAL	12	10	5	2	4		33
	31	24	16	3	5	div. alcaldes 4	83*
COMARQUES EN QUÈ UNA MAJORIA ABSOLUTA ESDEVÉ RELATIVA
MAJORIA RELATIVA CIU	PSC- PM	CiU	ERC- AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
SEGARRA	1	10	5	1		I.Segarra 2	19
	1	10	7	1		I.Segarra 1 + Torà 1	21
COMARQUES EN QUÈ UNA MAJORIA RELATIVA ESDEVÉ EMPAT
EMPAT PSC-CIU	PSC- PM	CiU	ERC- AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
ALT PENEDÈS	11	10	3	1			25
	22	22	6	3	1	CUP 1 + A.E. 1 Olèrdola 1	57*
COMARQUES EN QUÈ UNA MAJORIA RELATIVA ESDEVÉ ABSOLUTA
MAJORIA ABSOLUTA CIU	PSC- PM	CiU	ERC- AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
ALT EMPORDÀ	9	16	6	2			33
	26	49	13	4	2	div. alcaldes 3	97*
ALT URGELL	6	8	4	1			19
	6	13	4	2			25
SELVA	8	14	6	1	2	A.E. 2	33
	10	26	8	1	3	A.E. 3	51
TARRAGONÈS	10	14	3	4	2		33
	7	22	3	4	1	div. alcaldes 2	39
MAJORIA ABSOLUTA PSC	PSC- PM	CiU	ERC-AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
BAIX LLOBREGAT	17	6	4	4	8		39
	34	7	4	4	10	div. alcaldes 2	61*
GARRAF	14	8	2	4	3	FIC 1 + EN (St. Pere) 1	33
	14	5	1	2	1	FIC 1 + EN (St. Pere) 1	25
COMARQUES EN QUÈ UN EMPAT ESDEVÉ MAJORIA RELATIVA
MAJORIA RELATIVA PSC	PSC- PM	CiU	ERC- AM	PP	ICV-EPM	FIC	Total
MONTSIÀ	9	9	4	2		1	25
	11	8	4	1		1	25
MAJORIA RELATIVA CiU	PSC-PM	CiU	ERC- AM	PP	ICV-EPM	Altres	Total
BAIX EBRE	8	8	4	3		FIC 2	25
	10	12	2	2		FIC 3	29
PLA DE L'ESTANY	3	7	7			Porqueres 2	19
	2	9	5			Porqueres 2 + Camós 1	19
* Nombre de consellers excessiu, per al qual es proposa més endavant un mecanisme de correcció. A.E.: agrupació d’electors (coalició de diverses candidatures independents locals). AIPN: Agrupació d’Independents Progressistes i Nacionalistes. CUP: Candidatura d’Unitat Popular. EN: Esquerra Nacional. FIC: Federació d’Independents de Catalunya. I. Segarra: Independents de la Segarra. PxC: Plataforma per Catalunya. UPTA: Unió per la Terra Alta

En resum, a la majoria de comarques (29) no s’alteraria el repartiment de forces actual en els seus trets bàsic. En 6 comarques s’accentuarien les majories actuals, passant de relatives a absolutes. En 3 comarques l’actual empat entre els dos partits majoritaris es desfaria, tot decantant la balança en un sentit o un altre. Finalment, en una comarca la majoria absoluta es rebaixaria a relativa i en una altra una majoria relativa esdevindria empat. En general, però, s’observa una tendència clara envers la consolidació de majories. Les dades anteriors es poden resumir en el quadre 6.

CONSELLERS	PSC-PM	CiU	ERC-AM	PP	ICV-EPM	Altres	total
Actual	301	418	162	54	46	37	1.018
Proposta	455	688	235	63	58	81	1.580
Actual	29,6%	41,1%	15,9%	5,3%	4,5%	3,6%	100%
Proposta	28,8%	43,5%	14,9%	4%	3,7%	5,1%	100%

Com es pot observar, l’increment del nombre total de consellers fa que cap partit perdi presència en termes absoluts. En xifres relatives, la modificació beneficia principalment a CiU, que és la força amb un major nombre d’alcaldies. També els independents obtenen més presència, gràcies principalment a l’accés directe dels alcaldes als consells comarcals. La resta de forces perden percentualment pes, però la majoria d’elles compensen aquest descens amb l’assoliment d’altres objectius: una major presència en el territori gràcies a l’increment de consellers, un major nombre de consellers en termes relatius en algunes comarques o bé –en el cas dels PSC- l’assoliment de la majoria absoluta en alguna comarca i d’alguna majoria relativa més.

Figura 2. Força política majoritària en les comarques, 2003. Sistema proposat amb la divisió comarcal actual i amb la proposta de nova divisió comarcal.

 

Repercussió electoral de la creació de noves comarques

L’Informe Roca era partidari de crear algunes noves comarques. En una publicació recent (Burgueño, 2003) defensem algunes altres més, així com crear una nova i ampla Comarca de Barcelona, formada bàsicament per la unificació del Barcelonès i el Baix Llobregat. En ambdós estudis la creació de més comarques es defensa per motius geogràfics, històrics, sociològics... L’argument electoral hi és únicament en el sentit que es valora positivament una major fragmentació comarcal, en tant que facilitaria la presència dels alcaldes en el Consell comarcal. En cap moment la Comissió d’Experts va fer la més mínima prospecció electoral. Les noves comarques s’han de defensar (o no) seguint criteris geogràfics, històrics, sociològics... i també de viabilitat de les seves institucions de govern. Mai hem definit comarques al servei d’una determinada opció política (gerrymander). No obstant, en difondre’s l’Informe sovint se’ns digué que volíem afavorir a tal o qual partit, perquè l’alcalde de la possible capital era d’un determinat color. Aquest bany de realitat fa que no pequem d’ingenus: la modificació del mapa comarcal té implicacions polítiques que cal conèixer i valorar. El que no és democràtic és que els càlculs electorals els facin i coneguin només els partits polítics. Tampoc és acceptable que les previsions electorals determinin el posicionament d’un partit davant qualsevol proposta de reorganització territorial i en canvi que aquesta mena d’arguments comptables no siguin mai reconeguts explícitament.

En aquesta simulació no aplicarem el sistema electoral actual a les hipotètiques noves comarques. Posats a treballar amb hipòtesis, no ens fa gaire goig rebaixar-ne l’ambició. Si no es diu altra cosa, tots els càlculs d’aquest apartat estan fets d’acord amb una nova divisió territorial, descrita i justificada en la publicació abans esmentada. D’altra part, amb l’anàlisi fet anteriorment amb base al mapa actual ja hem vist que mai s’estableixen grans diferències entre ambdós sistemes. El que més ens interessa és remarcar la viabilitat de la proposta i l’interès de la fragmentació com a forma de construir uns consells comarcals més representatius dels ajuntaments catalans, tot solucionant la major part del problema d’excés d’ajuntaments.

L’Informe Roca proposava el reconeixement de la Selva Marítima (135.966 hab.), a cavall de la Selva actual (en la seva part litoral) i del Maresme en el seu extrem septentrional. L’actual composició del Consell comarcal presenta una mena de mitjana aritmètica de les dues noves comarques (quadre 7). L’actual majoria relativa esdevindria absoluta a la part interior de la Selva (amb Sta. Coloma de Farners) i, en canvi, s’afebliria a la part litoral. L’aplicació del sistema electoral que proposem amb els límits de les actuals comarques donaria lloc a un Consell comarcal de la Selva format per 51 membres, així com a un del Maresme de 61, de manera que la fragmentació territorial en aquest sector resulta particularment aconsellable per tal de formar uns consells més operatius (el del Maresme tindria així 45 membres).

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	Altres	Total
SELVA (actual)	8	14	6	1	2	2	33
SELVA (proposta)	3	14	6		2	2	27
SELVA MARÍTIMA	9	12	3	1	1	1	27

Una altra de les comarques de l’Informe Roca és l’Alta Segarra (7.310 hab.) principalment formada pel sector septentrional de l’actual Anoia. Actualment l’Anoia és una de les 7 comarques on el PSC obté majoria relativa, ocupant la presidència amb el suport d’ERC i ICV. L’Alta Segarra és un sector rural i molt diferenciat políticament respecte de l’entorn urbà d’Igualada, de manera que CiU hi obtindria majoria absoluta (quadre 8). La segregació del sector septentrional comportaria a la nova comarca (juntament amb altres modificacions del seu perímetre) un lleuger increment de la majoria socialista. Cal relativitzar l’absència d’ICV del Consell perquè aquesta força concorre a l’Ajuntament d’Igualada en coalició amb el PSC, de tal manera que en el conjunt de la comarca obté pocs vots.

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	altres	Total
ANOIA (actual)	10	9	4	1	1		25
ANOIA (proposta)	15	11	5	1		1	33
ALTA SEGARRA	3	7	1			2	13

El Moianès (10.490 hab.), present igualment en l’Informe Roca, està actualment migpartit entre el Bages (amb la capital, Moià) i el Vallès Oriental, a més d’un municipi d’Osona. El Bages tindria amb el sistema electoral proposat un nombre excessiu de consellers (59), que amb aquesta i altres segregacions (Cardona, Navàs...) resta en una xifra més raonable: 43. Actualment al Moianès funciona amb èxit un Consorci de promoció de la comarca format pels 10 municipis. Paradoxalment (però comprensiblement) algun dels alcaldes moianesos han expressat la seva por a que la conversió del Consorci en comarca suposi que ells deixin de controlar l’ens i fins i tot d’estar representats, cosa que efectivament passaria amb el sistema electoral vigent. Contràriament, amb la nostra proposta hi serien presents tots els alcaldes (fins i tot el de Granera, de 66 hab., gràcies amb les mecanismes correctors que després s’expliquen). Al Moainès CiU obtindria majoria absoluta i ERC seria la segona força política (quadre 9). La reducció de l’àmbit territorial no implicaria canvis remarcables a Bages: CiU mantindria la majoria relativa i el PSC gairebé l’igualaria. En l’actualitat PSC i CiU comparteixen alternativament la presidència del Consell.

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	Altres	Total
BAGES (actual)	11	12	7	1	2		33
BAGES (proposta)	15	16	10	1	1		43
MOIANÈS	3	10	5			1	19

La Noguera és actualment la comarca més extensa de Catalunya. L’aplicació del sistema electoral que proposem amb la delimitació actual implicaria un Consell bastant nombrós (49 membres), la qual cosa s’evita amb la proposta de l’Informe Roca de reconeixement del Segre Mitjà (Artesa de Segre-Ponts-Oliana). Políticament, la majoria absoluta de CiU es mantindria arreu (quadre 10), i l’actual empat de PSC i ERC com a segones forces es resoldria a favor del PSC a la comarca encapçalada per Balaguer (Noguera) i a favor d’ERC a la comarca que tindria Ponts com a capital (Segre Mitjà).

	PSC	CiU	ERC	PP	altres	Total
NOGUERA (actual)	4	10	4	1		19
NOGUERA (proposta)	7	16	4	2	4	33
SEGRE MITJÀ	2	12	3	2		19

Una altra comarca suggerida per l’Informe Roca és el Baix Llobregat Nord, que nosaltres preferim anomenar Pla de Montserrat perquè no només comprendria municipis del Baix Llobregat (com la capital, Martorell), sinó també d’altres 3 comarques veïnes. El Baix Llobregat, amb el sistema que proposem i la delimitació vigent, seria una de les dues comarques on el PSC obtindria majoria absoluta, fet que actualment no es dóna enlloc. Aquesta circumstància es mantindria igualment en el Pla de Montserrat (quadre 11).

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	altres	total
BAIX LLOBREGAT (actual)	17	6	4	4	8		39
PLA DE MONTSERRAT	17	5	3	1	4	1	31

L’Informe Roca proposava la segregació de la Vall de Camprodon de l’actual Ripollès, en part per tal de diferenciar l’adscripció regional d’aquesta vall respecte de la resta de la comarca actual. Tal i com s’ha esdevingut històricament, creiem que el Ripollès té una realitat tripartida: la Vall de Camprodon manté un vincle estret amb Olot i Girona que cal respectar (romanent a la vegueria de Girona); Ripoll és indestriable de Vic (per tant creiem que ha de formar part de la Catalunya Central) i la Vall de Ribes té lligams significatius amb la Cerdanya (podria formar part de la vegueria de la Catalunya Central però també alhora de l’àmbit de planificació de l’Alt Pirineu). Al nostre entendre, la Vall de Ribes (2.966 hab.) no té el mateix grau de justificació com a comarca que la Vall de Camprodon (4.434 hab.), però també és possible el seu reconeixement si els seus ajuntaments ho creuen convenient. Tanmateix, en aquest cas no hi ha un problema d’excés de municipis per a la formació del Consell comarcal amb el sistema electoral proposat. Actualment CiU té majoria relativa i ERC és la segona força; la presidència del Consell s’alterna, però, entre ERC i PSC, amb el suport d’ICV. Si la comarca es divideix en tres parts (quadre 12), ERC obté la majoria relativa al Ripollès (perdent importància, en canvi, a les valls de Camprodon i de Ribes) i CiU l’aconsegueix a la Vall de Ribes (relativa) i a la Vall de Camprodon (absoluta). Per tant, un pacte d’esquerres com l’actual seria viable al Ripollès i a la Vall de Ribes.

	PSC	CiU	ERC	ICV	Total
RIPOLLÈS (actual)	4	9	5	1	19
RIPOLLÈS (proposta)	2	6	8	1	17
VALL DE RIBES	2	4	2	1	9
VALL DE CAMPRODON	3	7	1		11

L’Informe Roca assenyalava la necessitat d’estudiar la possibilitat de crear una comarca a l’entorn de Sant Celoni. La Comissió va introduir aquesta referència justament en comprovar la dificultat d’assegurar la presència de tots els alcaldes en una macrocomarca com l’actual Vallès Oriental, formada per 43 municipis, la qual cosa duria en principi, aplicant el sistema que proposem, a constituir un Consell de 83 membres. Creiem que la proposta es podria concretar en la divisió de l’actual Vallès Oriental en dos sectors: Vallès Oriental (capital a St. Celoni, total 60.841 hab.) i Vallès Central (Granollers, 269.562 hab.). Aquesta divisió situaria el nombre de consellers dels dos àmbits en 33 i 47. Pel que fa al color polític, l’actual majoria relativa socialista es mantindria i enfortiria al sector de Granollers, mentre que al sector del Montseny CiU obtindria la majoria relativa (quadre 13).

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	Altres	Total
VALLÈS ORIENTAL (actual)	12	10	5	2	4		33
VALLÈS CENTRAL (proposta)	20	11	9	2	3	2	47
VALLÈS ORIENTAL (proposta)	9	12	9	1	1	1	33

L’Informe Roca senyalava la necessitat que el Lluçanès (8.271 hab.) fos reconegut com a subcomarca dins Osona. Precisament la seva marginació en l’Informe, agreujada comparativament amb el reconeixement del veí Moianès, ha provocat una reacció d’afirmació comarcal que fins i tot sembla que ha perjudicat els resultats electorals de CiU, atès que algun significat alcalde convergent havia posat pals a les rodes de la reivindicació lluçanesa. Així, seria ERC i no pas CiU qui obtindria la majoria absoluta en aquesta nova comarca amb el sistema que defensem (quadre 14). La reducció territorial d’Osona resulta molt necessària per tal d’assegurar la presència d’un nombre significatiu d’alcaldes en el Consell. Amb la demarcació actual la nostra proposta de sistema electoral implicaria un nombre molt excessiu de consellers: 79. La segregació del Lluçanès resulta, doncs, molt positiva; com també ho seria l’agregació del sector nord més muntanyenc (Bisaura o rodalia de St. Quirze de Besora) al Ripollès. Amb aquests supòsits el Consell comarcal continuaria essent una mica massa nombrós (59 membres), però amb la correcció que es comentarà després seria fàcil fer una lleu reducció del nombre de consellers. Actualment ERC ocupa la presidència del Consell comarcal d’Osona amb el suport de la resta de grups excepte CiU (que hi té la majoria relativa de consellers). La segregació del Lluçanès i el canvi de sistema electoral permetria mantenir el pacte actual, però el PSC esdevindria la segona força política d’Osona.

	PSC	CiU	ERC	ICV	Altres	Total
OSONA (actual)	7	15	8	1	2	33
OSONA (proposta)	14	28	11	3	3	59
LLUÇANÈS	1	6	10		2	19

L’Informe Roca assenyala la Baixa Segarra com un agrupament de municipis amb denominació pròpia. En cas d’haver-se aplicat la reforma municipal propugnada en l’Informe, l’agrupament hauria estat format per només 3 municipis, dos d’ells amb menys de 500 hab. En aquest supòsit no semblava necessari anar a una fórmula de reconeixement comarcal. Si hem d’entendre descartada la reforma municipal la situació canvia: parlem d’uns 9 municipis, per la qual cosa sembla més raonable plantejar-se el seu reconeixement com a comarca (3.959 hab.). La major part de la comarca pertany actualment a la Conca de Barberà. CiU obtindria la majoria absoluta a la Baixa Segarra, mentre que a la Conca de Barberà revalidaria la majoria relativa (també ERC es mantindria en segon lloc), si bé que el pes dels convergents es veuria un xic disminuït en benefici dels independents (quadre 15).

	PSC	CiU	ERC	FIC	Altres	Total
CONCA DE BARBERÀ (actual)	3	9	4	2	1	19
CONCA DE BARBERÀ (proposta)	3	8	4	4	2	21
BAIXA SEGARRA	1	5	3			9

La Ribera de Sió (7.443 hab.) és un cas similar al de la Baixa Segarra i a la Vall de Ribes pel que fa al tractament que rebia en l’Informe Roca. La part central d’aquesta hipotètica comarca pertany actualment a l’Urgell (comarca que creiem fóra més encertat denominar Comarca de Tàrrega). Qualsevol fórmula manté la majoria absoluta de CiU en les dues comarques, si bé ERC (formació a què pertany l’alcalde d’Agramunt) esdevindria la segona força de la Ribera de Sió per davant dels socialistes, en tant que els independents (com ara l’alcalde de Tàrrega) superarien PSC i ERC a la Comarca de Tàrrega (quadre 16).

	PSC	CiU	ERC	PP	Altres	Total
URGELL	3	10	3	1	2	19
C. de TÀRREGA	2	12	2	1	4	21
RIBERA DE SIÓ	1	6	4			11

Des de les LOT (1987), on abans hi havia una Corporació Metropolitana ara hi ha dos consells comarcals (Barcelonès i Baix Llobregat), dues entitats metropolitanes (Medi Ambient i Transport) i una mancomunitat. La Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona es regeix per una Assemblea formada per 67 membres; el Consell metropolità de l’Entitat Metropolitana del Transport està format per 34 membres; el Consell metropolità de l’Entitat del Medi Ambient està integrat per 49 consellers i els dos consells comarcals del Barcelonès i del Baix Llobregat tenen 39 membres cadascun. Creiem que la millor manera de reconèixer el fet metropolità, simplificar les administracions i enfortir la capitalitat de Catalunya és reformar la divisió comarcal sumant-hi Barcelonès, Baix Llobregat i altres municipis immediats (St. Cugat, Cerdanyola...), i establint així una relativament gran Comarca de Barcelona (tot plegat equiparable al municipi de Madrid). Aplicant el mateix sistema que a les altres comarques, el Consell comarcal de Barcelona tindria 67 membres (com l’Assemblea de la Mancomunitat), però aquesta xifra es pot reduir a 51 aplicant el simple procediment que s’explicarà més avall. Un sol consell comarcal supliria 5 ens, i els seus 51 membres reemplaçarien altres 228 càrrecs. Des del punt de vista de partit, el PSC ampliaria la absoluta la majoria relativa que actualment té als consells comarcals del Barcelonès i del Baix Llobregat (quadre 17). Actualment el PSC ja té majoria absoluta en la Mancomunitat i en els dos ens metropolitans.

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	Altres	Total
BARCELONÈS	18	7	3	6	5		39
C. de BARCELONA	36	11	5	5	8	2	67

L’Informe Roca proposava també diverses modificacions en els límits d’algunes comarques. Si apliquem la nostra proposta de sistema electoral, generalment els canvis de límits que s’hi proposaven (a banda dels comentats fins ara) no produirien canvis significatius en la composició política dels consells comarcals, tant pel que fa al partit que ostentaria la majoria com en quant al tipus de majoria: relativa o absoluta. Hi ha, però, alguna excepció.

-  Actualment hi ha una situació de fràgil empat al Baix Ebre i al Montsià que fàcilment es desfà en modificar el sistema electoral (quadre 5) o bé l’àmbit territorial. Així, un hipotètic pas de Deltebre (CiU) al Montsià i de Mas de Barberans (PSC) al Baix Ebre decantaria la comarca a una majoria relativa socialista, que també es donaria al Montsià. Actualment CiU governa al Baix Ebre amb el suport del PP i independents, en tant que PSC i ERC alternen en la presidència al Montsià.

- Un Baix Penedès retallat en direcció a Tarragona (Bonastre, Masllorenç...) i ampliat cap a Barcelona (Castellet i la Gornal) invertiria la relació de forces actual, passant la majoria relativa de CiU al PSC.

- Un Alt Penedès retallat d’alguns municipis perifèrics amb alcaldia socialista (Mediona, Castellet i la Gornal o St. Llorenç d’Hortons) invertiria també la relació actual de majories relatives, en aquest cas a favor de CiU i en detriment del PSC.

Esmenes finals al sistema de composició del consell comarcal

Si s’apliqués el sistema fins ara explicat sense modificar el mapa comarcal, un total de 10 comarques tindrien 51 o més consellers, xifra que sembla excessiva i poc operativa per a constituir un Consell comarcal. La creació de noves comarques de la manera que s’ha comentat pal·liaria en gran part el problema. Per exemple, resoldria el cas de l’actual Vallès Oriental (sense la divisió en dues comarques caldrien 83 consellers). Tot i així, encara 5 comarques romandrien amb un nombre superior a 51 consellers, a les que caldria afegir el Gironès si s’ampliés el seu territori tal i com propugna l’Informe Roca. Per a aquesta minoria de comarques es pot habilitar un simple mecanisme corrector que permeti situar el nombre màxim de consellers en 51. Per això només caldria que el nombre d’alcaldes presents en el Consell es reduís a un màxim de 25, prescindint dels municipis amb un menor nombre d’habitants fins assolir aquesta xifra. Excepte en el cas irresoluble de l’Alt Empordà (amb 68 municipis actualment), en les altres 3 comarques només caldria prescindir inicialment d’un nombre força reduït de municipis de més de 250 hab. (columna A del quadre 18) i el llindar de població emprat a la pràctica (columna B) no s’elevaria excessivament (cal tenir en compte que el municipi més petit de a la Comarca de Barcelona té més de 2.700 hab.). Els resultats electorals d’aquesta reducció són els que s’indiquen en el quadre 18. En cap cas s’alterarien les majories calculades abans amb un nombre il·limitat de consellers. Val a dir que aquestes 6 comarques mereixen comptar amb un Consell Comarcal nombrós, no sols per l’elevat nombre de municipis sinó per l’extensió, la importància de la capital i la població total superior en tots els casos als 100.000 habitants.

	PSC	CiU	ERC	PP	ICV	Altres	Total	A	B
ALT EMPORDÀ	11	27	8	2	1	2	51	24	675
COMARCA DE BARCELONA	28	9	4	4	6		51	8	6.600
BAIX EMPORDÀ	14	25	3	1	6	2	51	1	286
GIRONÈS	14	24	7	1	1	4	51	2	300
OSONA	12	24	9		3	3	51	4	330
SEGRIÀ	15	22	8	4	2		51	6	650

Aplicant simultàniament el sistema electoral proposat i la reforma del mapa comarcal s’aconsegueix una representació directa i expressa de la gran majoria dels 946 municipis catalans. Actualment un 37,2% dels 937 municipis catalans (sense l’Aran) no té cap regidor (quadre 19). No sempre es tracta de municipis petits; per exemple no tenen cap representant en els actuals consells diversos municipis amb més de 3.000 habitants com ara: Arenys de Mar (Maresme), Balaguer (capital de la Noguera), Balsareny (Bages), Balenyà (Osona), Bescanó (Gironès), Cardedeu (Vallès Oriental), Salou (Tarragonès), St. Quirze del Vallès (Vallès Occidental) o Viladecans (Baix Llobregat); aquest darrer municipi compta amb més de 58.000 habitants. També manquen regidors d’alguns ajuntaments mitjans força significatius en les respectives comarques com ara Ascó (Ribera d’Ebre), Besalú (Garrotxa), Calaf (Anoia), Llívia (Cerdanya), la Pobla de Lillet (Berguedà) o el Perelló (Baix Ebre). Tanmateix, recordem que no cal parlar d’alcaldes en el sistema actual; els alcaldes presents en el consell comarcal acostumen a ser una tercera o quarta part del total. Sovint l’únic regidor present per un municipi pertany a l’oposició del seu ajuntament, de manera que és evident que no representarà els interessos ni la posició de l’equip de govern de la seva localitat. D’altra part, com que la tria de regidors pels partits és lliure i independent, el resultat és que sovint alguns pobles estan sobrerepresentats. Lògicament aquest fet es dóna més fàcilment en el cas de les poblacions principals, però a vegades també es produeix una supèrflua abundància de regidors de petites poblacions; per exemple, l’Ajuntament de Peramola (municipi de 385 hab. situat a l’Alt Urgell) compta amb 3 regidors de diferents partits (el Consell comarcal està format per 19 membres).

Amb la rebaixa del total de consellers per comarca a 51, només 45 municipis de més de 250 habitants restarien inicialment fora del respectiu Consell (quadre 20). El 75% dels alcaldes catalans formarien part dels consells comarcals. Amb tot, es poden habilitar mecanismes per tal de reduir encara més el percentatge de municipis absents. Una primera previsió legal consistiria en què els partits polítics tinguessin l’obligació de designar com a representants propis (obtinguts en funció del vot) un cert nombre d’alcaldes que no haguessin entrat com a membres nats del consell. Seria raonable que la meitat (la meitat menor en cas de nombre total senar) dels representants de cada partit aconseguits en funció del vot anessin a parar a altres alcaldes d’aquest partit. Aquest sistema té algun punt de contacte amb el model electoral alemany. Hem fet una simulació del que suposaria la introducció d’aquesta variant amb els ajuntaments resultants de les eleccions del 25-V-2003, i el resultat és que s’assegura la incorporació de 127 alcaldes més als consells, situant el total de batlles presents en el 88,6% (quadre 20). La majoria de comarques (27 de 50) tindrien assegurada la presència d’absolutament tots els alcaldes en el Consell. Ben pocs ajuntaments de més de 250 habitants deixarien d’obtenir escó en el consell; si descomptem el cas excepcional de l’Alt Empordà podrien ser fins i tot menys de 5.

Amb el mecanisme esmentat el nombre màxim total de municipis que restaria sense representació en els consells comarcals seria poc superior al centenar. Però cal tenir en compte que encara resten disponibles la meitat (o meitat major en cas de nombre total senar) de membres del Consell atribuïts a cada partit en funció del vot. Cada formació política podria designar lliurement per al Consell qualsevol regidor de la comarca, assegurant així la presència de més alcaldes o regidors d’altres municipis.

Finalment convindria establir un mecanisme d’agrupament electoral voluntari dels municipis amb menys de 250 habitants (igualment aplicable a d’altres més grans). Es tractaria d’aprofitar la figura de la comunitat de municipis creada en la darrera reforma de la Llei municipal catalana (Llei 3/2002, de 22 de març). Dos ajuntaments podrien pactar en l’acord de constitució d’una comunitat de municipis quin dels dos alcaldes representaria la comunitat en el Consell comarcal. Per exemple, Sant Ferriol (204 hab.) i Beuda (139 hab.) podrien acordar que els dos alcaldes es repartirien en períodes de 2 anys la presència en el Consell. En aquest supòsit, aquesta comunitat de 343 habitants seria comptabilitzada a efectes electorals com un municipi més, i si calgués donaria lloc a un increment del nombre total de membres del Consell comarcal. Caldria demanar, això sí, que l’acord no fos improvisat i fet a mida de les eleccions, requerint que la comunitat tingués en el moment de convocar les eleccions una antiguitat superior a un mandat municipal (4 anys).

Amb tots aquests mecanismes, només un percentatge molt baix de municipis (fàcilment podria ser inferior al 5%) restaria a mig termini sense un representant directe en el seu Consell comarcal. Així s’aconsegueix l’objectiu d’una comarca més municipalista i totalment incardinada en el món local. El consell d’alcaldes paral·lel deixaria de tenir cap sentit, amb la possible excepció de l’Alt Empordà.

Comarca	<250 hab. ABSENTS	<250 hab. PRESENTS	>250 hab. ABSENTS	>250 hab. PRESENTS
Alt Camp	3	1	5	14
Alt Empordà	12	8	31	17
Alt Penedès	-	-	11	16
Alt Urgell	7	-	3	9
Alta Ribagorça	-	-	-	3
Anoia	10	1	6	16
Bages	5	-	7	23
Baix Camp	6	1	3	18
Baix Ebre	-	-	4	10
Baix Empordà	7	2	9	18
Baix Llobregat	-	-	9	21
Baix Penedès	-	-	2	12
Barcelonès	-	-	-	5
Berguedà	12	3	6	10
Cerdanya	1	6	5	5
Conca de Barberà	10	1	1	10
Garraf	-	-	-	6
Garrigues	6	2	3	13
Garrotxa	2	1	6	12
Gironès	4	-	5	18
Maresme	-	-	11	19
Montsià	-	-	-	12
Noguera	5	1	12	12
Osona	9	3	20	19
Pallars Jussà	1	5	1	7
Pallars Sobirà	1	3	-	11
Pla d’Urgell	-	-	4	12
Pla de l’Estany	1	1	-	9
Priorat	7	4	1	11
Ribera d’Ebre	-	-	3	11
Ripollès	3	4	4	8
Segarra	7	4	1	9
Segrià	-	-	13	25
Selva	1	-	3	22
Solsonès	4	4	-	7
Tarragonès	-	2	2	17
Terra Alta	-	1	-	11
Urgell	3	1	2	14
Vallès Occidental	1	0	3	19
Vallès Oriental	2	-	23	18
Total	130 (13,9%)	59 (6,3%)	219 (23,4%)	529 (56,4%)

 

Comarca	<250 hab. ABSENTS	>250 hab. ABSENTS	>250 hab. PRESENTS	CONSELLERS EN FUNCIÓ DEL VOT	ALCALDES PRESENTS EN FUNCIÓ DEL VOT	MÀXIM DE M UNICIPIS ABSENTS
Alt Camp	4	-	21	22	4	-
Alt Empordà	20	24	25	26	11	33
Alt Penedès	-	-	23	24	-	-
Alt Urgell	7	-	9	10	2	5
Alta Ribagorça	-	-	3	6	-	-
Alta Segarra	8	-	6	7	2	6
Anoia	3	-	16	17	2	1
Bages	3	-	21	22	3	-
Baix Camp	5	-	20	21	4	1
Baix Ebre	-	-	14	15	-	-
Baix Empordà	9	1	25	26	8	2
Baix Penedès	-	-	12	13	-	-
Baixa Segarra	8	-	1	8	3	5
Barcelona	-	8	25	26	6	2
Berguedà	15	-	16	17	7	8
Cerdanya	7	-	10	11	3	4
Conca de Barberà	5	-	10	11	4	1
Garraf	-	-	6	19	-	-
Garrigues	7	-	23	24	7	-
Garrotxa	1	-	14	15	1	-
Gironès	4	2	25	26	4	2
Lluçanès	4	-	9	10	2	2
Maresme	-	-	22	23	-	-
Moianès	1	-	9	10	1	-
Montsià	-	-	12	13	-	-
Noguera	-	-	16	17	-	-
Osona	6	4	25	26	7	3
Pallars Jussà	6	-	8	9	3	3
Pallars Sobirà	4	-	11	12	4	-
Pla d’Urgell	1	-	21	22	1	-
Pla de l’Estany	4	-	12	13	3	1
Pla de Montserrat	-	-	15	16	-	-
Priorat	13	-	13	14	6	7
Ribera d’Ebre	-	-	14	15	-	-
Ribera de Sió	1	-	6	7	1	-
Ripollès	5	-	7	10	3	2
Segarra	9	-	7	8	2	7
Segre Mitjà	5	-	9	10	3	2
Segrià	-	6	25	26	6	-
Selva	1	-	13	14	1	-
Selva Marítima	-	-	13	14	-	-
Solsonès	7	-	9	10	3	4
Tarragonès	2	-	20	21	2	-
Tàrrega	6	-	10	11	2	4
Terra Alta	1	-	11	12	1	-
Vall de Camprodon	1	-	5	6	1	-
Vall de Ribes	4	-	2	7	2	2
Vallès Central	2	-	23	24	2	-
Vallès Occidental	-	-	16	19	-	-
Vallès Oriental	-	-	16	17	-	-
Total proposta	189 (20,2%)	45 (4,8%)	703 (75%)	781	127 (13,5%)	107 (11,4%)

 

Diputacions

A Espanya, les diputacions són un nivell d’administració local de segon grau i es constitueixen segons un sistema indirecte en funció exclusivament del vot emès, i no pas del nombre de regidors o el d’alcaldies (Garrido: 2000). Als resultats de cada partit, com és habitual, s’aplica el sistema d’Hondt. Com a circumscripció electoral s’empren uns districtes semblants a les comarques, però en un nombre menor i per tant de major dimensió. Es tracta concretament dels partits judicials que estaven vigents l’any 1970 i que, per inèrcia, s’empren des de les primers eleccions municipals democràtiques. Això suposa que nombroses comarques no tenen assegurada la presència de representants en la Diputació; per exemple: el Pla d’Urgell o l’Alta Ribagorça a Lleida, el Montsià o la Conca de Barberà a Tarragona i el Ripollès o el Pla de l’Estany a Girona. En canvi, a la província de Barcelona, les comarques del Barcelonès, el Maresme i el Vallès Occidental estan dividides en dues circumscripcions (Barcelona i l’Hospitalet; Arenys de Mar i Mataró; Sabadell i Terrassa).

Cap comunitat autònoma (d’entre les peninsulars pluriprovincials de règim comú) ha modificat el règim electoral de les seves diputacions, de manera que no hi ha dins l’Estat cap model alternatiu. La raó d’aquesta manca d’alternatives és clara: no està previst que el legislador autonòmic modifiqui el règim electoral de les diputacions amb les úniques excepcions que es deriven dels estatuts d’autonomia (Mir, 1991, p.107). Caldrà, per tant, que una possible reforma de l’Estatut incorpori aquesta temàtica i dissenyi una Diputació catalana amb algunes particularitats.

Seria absurd pretendre establir a les vegueries catalanes un model electoral equivalent al dels territoris històrics bascos o al de les illes Balears i Canàries. En les vegueries no resideix cap mena de foralitat, no han de tenir capacitat legislativa ni tampoc seran –com a Euskadi- la primera instància fiscal del país. Són simplement un ens local destinat al suport dels ajuntaments. No cal, per tant, que tinguin un òrgan format exclusivament per elecció directa. Contràriament, convé establir un vincle directe i permanent amb la realitat municipal. Fins ara aquest lligam rau en dos mecanismes: la condició de regidors dels diputats i la utilització dels resultats de les eleccions municipals en l’atribució d’escons. A Catalunya es dóna, però, la singularitat que entre diputacions i ajuntaments hi ha els consells comarcals. Ambdós nivells intermedis no haurien de funcionar aïlladament i en competència, sinó articular polítiques comunes i repartir-se funcions i atribucions. A l’igual que en el Consell comarcal és bo que hi siguin tots els ajuntaments, en la Diputació hauran d’estar presents tots els Consells comarcals, com a forma indirecta de presència de tots els ajuntaments. Igualment, serà preferible que tots els diputats siguin, no només regidors, sinó també consellers comarcals.

L’Informe Roca va fer el següent plantejament respecte de la composició de les diputacions catalanes:

“La Diputació de la vegueria ha d’estar composta, així, en els termes de la LOREG, per representants dels municipis del seu territori.[...] No obstant això, queda a decisió política del Parlament de Catalunya la consideració de si, sota el concepte d’altres corporacions representatives (article 141.2 CE), convindria introduir un sistema d’elecció directa en substitució del de segon grau vigent i recollit per aquesta proposta.

Tanmateix, per tal d’ajustar les circumscripcions que serveixen de base a la dita representació de segon grau al que és l’organització territorial pròpia de Catalunya, la Comissió proposa iniciar la via necessària per tal que l’actual element d’agrupació municipal previst a la LOREG a aquests efectes arribi a coincidir amb les delimitacions territorials de les comarques, amb la conseqüència de la simplificació o refosa d’estructures". (p.59)

Es tracten aquí dos aspectes: d’una banda la voluntat d’introduir la comarca com a circumscripció electoral i, d’altra, una certa tensió o insatisfacció respecte del caràcter totalment indirecte de formació de la Diputació. Aquestes dues idees són les que volem recollir en la nostra proposta, establint-hi un sistema anàleg a l’explicat en relació als consells comarcals. Així, es proposa mantenir el sistema actual convenientment adaptat al mapa comarcal i a la introducció d’una part d’elecció directa. Les diferències respecte del sistema vigent serien les següents.

1) Les circumscripcions electorals serien les comarques.

2 La Diputació es formaria, en una part majoritària, per elecció directa. Cal remarcar que es tractaria del mateix vot i de la mateixa urna que en les eleccions al Consell comarcal. Hi hauria un sol vot a una candidatura genèrica (sense noms de candidats) per als ens locals intermedis. Els partits designarien els diputats (l’Informe Roca proposava emprar la denominació històrica de diputat local) d’entre els regidors escollits en les eleccions municipals.

3) Els membres de la Diputació no només hauran de ser regidors, sinó també consellers comarcals. Cal recordar que el nombre total de consellers és força elevat, de manera que permet una selecció a partir d’una àmplia representació del món municipal de la vegueria[7]. Aquesta seria una primera estratègia per tal d’afavorir una relació de col·laboració entre Diputació i consells comarcals.

4) Amb la mateixa finalitat, convé que els propis consells comarcals siguin expressament presents en la Diputació, en la persona del respectiu president. Així, en cada comarca, el president del Consell comarcal seria membre nat de la Diputació.

Certament es pot donar el cas que el president del Consell comarcal pertanyi a un partit que no hagi obtingut representació a la Diputació en una comarca en funció del vot directe (particularment si és una comarca petita que només té dret a un diputat). Actualment diverses comarques tenen un president que no es correspon amb la força més votada:

-  Osona i Priorat: majoria relativa de CiU i presidència d’ERC (pacte amb PSC-ICV-independents);

-  Baix Empordà i Maresme: majoria relativa de CiU i presidència de PSC (pacte amb ERC-IVC);

-  Ribera d’Ebre i Ripollès: majoria relativa de CiU i alternança en la presidència ERC-PSC (eventual pacte amb ICV);

- Bages: majoria relativa de CiU i alternança en la presidència CiU-PSC;

- Baix Ebre: empat CiU-PSC i presidència de CiU (pacte amb PP i independents);

- Montsià: empat CiU-PSC i alternança en la presidència ERC-PSC;

- Alt Penedès: majoria relativa del PSC i alternança en la presidència  PSC-ERC.

Malgrat que aquesta situació pugui ser motiu de fricció, cal respectar la majoria formada en el Consell comarcal encara que no es correspongui amb el partit més votat. És el president del Consell qui té legitimitat per a parlar en nom de l’ens comarcal. Val a dir que si el president és alhora el representant de la comarca a la Diputació és previsible que els partits seguin més reticents a cedir la presidència del Consell en els pactes postelectorals.

Quant al nombre de membres que hauria de tenir cada Diputació (a l’igual que a les comarques), creiem que no es pot plantejar en termes abstractes, amb independència de les característiques geogràfiques de la vegueria i en particular del seu mapa comarcal. Nosaltres treballem amb la hipòtesi d’un mapa regional en la línia del que propugnava l’Informe Roca (inspirat alhora en el Pla Territorial General de Catalunya vigent llavors) si bé amb lleugeres adaptacions pel que fa a l’adscripció de comarques (Baix Penedès amb Barcelona i Ripollès amb la Catalunya Central). Val a dir que si legalment fos possible l’existència d’una província (Ponent) amb dues diputacions (Plana de Lleida i Alt Pirineu-Aran), la representació política de les seves comarques seria encara més fàcil. Tanmateix, preferim no allunyar-nos en aquest aspecte substancial del consens assolit en l’Informe Roca, perquè no creiem factible el reconeixement de l’Alt Pirineu com a província. També cal advertir que treballem amb el mapa de 51 comarques que hem proposat (Burgueño, 2003), la qual cosa té l’interès de contemplar l’existència de més comarques petites que les actuals, i per tant d’haver de comprovar si aquestes podrien encaixar en el mecanisme electoral proposat. L’adaptació d’aquests càlculs als límits i comarques actuals és fàcil de fer, i en tot cas les modificacions resultants serien petites.

Fóra convenient incrementar el nombre de membres de les diputacions per tal d’assegurar una major pes del vot respecte dels representants comarcals. La inclusió dels presidents comarcals és un element que afavoreix principalment els partits majoritaris, i per tant cal equilibrar els dos components: vot directe i ens locals integrats. Inicialment el nombre mínim de diputats locals es pot relacionar, com és habitual, amb el total de població, tot seguint una escala com la següent:

33 diputats per a les vegueries amb menys de 250.000 hab.

35 diputats per a les vegueries d’entre 250.001 i 500.000 hab.

37 diputats per a les vegueries d’entre 500.001 i 1.000.000 hab.

49 diputats per a la vegueria de Barcelona.

Sembla convenient que, a més, en tots els casos el nombre de membres, si més no, tripliqui el de comarques. Aquest criteri ens porta a incrementar el nombre total en dos casos: Catalunya Central i Ponent. Finalment, l’existència d’unes poques comarques molt poc poblades haurà de ser compensada amb un increment equivalent del nombre de diputats per tal de no distorsionar excessivament el valor del vot entre comarques. Per a definir una comarca com a petita en el context de la vegueria, s’estableix una quota de repartiment proporcional equivalent a la població total de la vegueria dividida pel nombre de diputats que li correspondria inicialment (columna B i, en el seu cas C, del quadre 21). Amb aquest càlcul, algunes comarques no arriben a tenir una població igual o superior a 0,5 vegades la quota de repartiment inicial (Baixa Segarra i Vall de Ribes a la Catalunya Central, Vall de Camprodon a Girona i Alta Ribagorça a Ponent). En aquests supòsits el nombre total de diputats locals de la vegueria s’incrementarà a raó d’un per cada comarca d’aquesta dimensió i, si convé, amb un diputat més per tal d’assolir un nombre total senar (columna D del quadre 21). Creiem que aquest sistema és preferible al de fer circumscripcions resultants de la suma de comarques, per tal d’assegurar a cada comarca, per petita que sigui, la presència d’un representant a la Diputació. Alhora, però, cal compensar d’alguna manera la resta del territori de la cessió d’un diputat a un nombre d’habitants tan reduït.

Vegueria	Comarques	Població	A	B	C	D
Barcelona	9	4.493.029	51	49
Camp de Tarragona	5	402.478	27	35
Catalunya Central	12	466.484		35	36	39
Girona	8	627.785	27	37		39
Ponent	13	354.793	25	35	39	41
Terres de l’Ebre	4	161.871		33
A: nombre actual de diputats. B: nombre mínim fix de diputats. C: addició per nombre total de comarques (comarques x 3). D: addició per nombre de comarques petites