LA VIVIENDA EN ESPAÑA: REFLEXIONES SOBRE UN DESENCUENTRO

Carmen Díaz Rodríguez
Universidad de La Laguna

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La vivienda en España, reflexiones sobre un desencuentro (Resumen)

En el marco de la reactivación inmobiliaria que desde la segunda mitad de los años noventa se produce en España, se analizan las desiguales oportunidades de acceso a la vivienda de los residentes en las distintas Comunidades Autónomas atendiendo a los salarios y a los precios medios de los inmuebles; y se reflexiona, mediante el estudio de las tendencias observadas en la ciudad de Santa Cruz de Tenerife, sobre el papel que las decisiones políticas y las dinámicas inmobiliarias locales desempeñan en la acentuación de tales desigualdades.

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The housing in Spain, reflections on a disencounter (Abstract)

In the framework of the housing reactivation which is produced in Spain from the second half of the nineties,  the uneven opportunities of access to housing by the residents in the different Autonomous Communities are analyzed attending to the salaries and to the prices media of the buildings.  Also, we reflect, by the study of the tendencies observed in the
city of Santa Cruz de Tenerife, on the role palyed by  the political decisions and on the local housing dynamics on the inequalities.

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El estudio de la vivienda puede abordarse desde múltiples dimensiones. La complejidad de su análisis estriba en la confluencia de atributos que definen su naturaleza: es un bien que entraña una dimensión social, al ser de uso necesario; una vertiente económica, pues es a la vez objeto de inversión y de especulación; y tiene una indudable componente territorial, dada su notable impronta espacial en las ciudades y, cada día más, en el resto del territorio. Es, por tanto, un bien con implicaciones sociales, económicas y territoriales, sujeto a decisiones políticas de las que se derivan consecuencias sobre las oportunidades y condiciones de alojamiento de la población.

La reactivación inmobiliaria que se produce en España desde la segunda mitad de la década de 1990, al tiempo que impulsa el papel del mercado como proveedor de alojamiento y se debilita la intervención del sector público, contribuye a reforzar la consideración de la vivienda como bien de inversión y de especulación en detrimento de su valor social. Los recientes análisis que abordan su estudio recuperan expresiones como, "problema de la vivienda" e introducen otras similares como, "malestar urbano" o "crisis residencial". De esa manera, denuncian tanto las dificultades a las que se enfrentan los grupos con menores rentas, con el fin de conseguir alojamiento adecuado por su elevada carestía, como la inhibición de la administración en sus funciones de provisión y control sobre el comportamiento del mercado.

El acceso a la vivienda, reconocido como un derecho fundamental en la Constitución Española, ha sido de forma tradicional uno de los principales mecanismos generadores de segregación social y espacial. Hoy, como consecuencia de su alto precio y de la ausencia de alternativas residenciales públicas para los colectivos con menores recursos, se esboza una nueva situación que va más allá de la zonificación reflejada en el plano de cualquier ciudad, porque la vivienda, o más propiamente, la imposibilidad de poseerla, se transforma en un factor decisivo de exclusión. Los comportamientos recientes del mercado inmobiliario en combinación con la extensión de las modalidades de trabajo precario, apuntan en esa dirección; y para ciertos sectores de la población, entre los que se encuentran los jóvenes, los hogares monoparentales y los inmigrantes, esa posibilidad se ha convertido, para algunos, en un hecho.

En definitiva, el fomento de políticas restrictivas de vivienda pública y de medidas "liberalizadoras" dificultan el cumplimiento de un derecho esencial. Esa manera de proceder, no sólo siembra dudas sobre la garantía de un alojamiento, sino que puede generar exclusión residencial y agravar las situaciones de riesgo social. No obstante, las repercusiones negativas de la política estatal de vivienda, pueden variar su intensidad según la comunidad autónoma o, incluso, la ciudad de residencia, pues en este tipo de procesos las características socioeconómicas locales y la naturaleza de las medidas adoptadas a esa escala, adquieren un protagonismo indudable.

El modelo residencial español: gestación y acentuación de las desigualdades sociales

Las características del modelo residencial español, fruto de la orientación seguida por las políticas de vivienda aplicadas en el pasado y en el presente, revelan su incapacidad para satisfacer convenientemente las necesidades de alojamiento. En España, la crítica situación que atraviesa la vivienda como bien de uso indispensable no es, sin embargo, un fenómeno aislado o coyuntural, sino una más de las manifestaciones del nuevo sistema de regulación económica y social en el que, en grados diferentes, se encuentran también inmersos los restantes países europeos (Lipietz, 1998). Aun así, los indicadores correspondientes a la vivienda, al igual que sucede con otros de índole social (paro, temporalidad del empleo, política familiar...), muestran las insuficiencias y las debilidades que España presenta en esta esfera en relación con los restantes países de la Unión Europea. Ese ejercicio de comparación permite, por un lado, identificar los desajustes que en materia de alojamiento ofrece el país y, por otro, establecer las bases sobre las que éstos se fundamentan, así como su creciente importancia.

Sin duda, la característica más llamativa de la estructura residencial española es el enorme peso de la vivienda en propiedad que con el 86 por ciento del parque total en 1999, superaba ampliamente la media del 61 por ciento de la Unión Europea en igual fecha. La tenencia en alquiler es, por tanto, residual (14% restante) y aún más el alquiler social, con una exigua proporción del 2 por ciento; sobre todo, si se compara con el promedio europeo del 18 por ciento (Trilla, 2001, 64).

A esa particular estructura del régimen de tenencia se suman otras peculiaridades no menos sobresalientes. España es, también, el país que dedica menor porcentaje del PIB a gasto en vivienda: tan sólo el 0,5 por ciento frente a la media del 2 por ciento de la Unión (El País, 20.10.02, Negocios, 21). De hecho, según el Banco de España, las viviendas de protección oficial respecto a las viviendas libres han reducido continuamente su peso desde el 60 por ciento de las que se iniciaban en la primera mitad de los 80, hasta alrededor del 10 por ciento en los años 2000-2001. Retroceso cuya significación es aún mayor si tenemos en cuenta que entre 1997 y 2001 se han edificado alrededor de 2.500.000 viviendas -un 8 por ciento más que en el quinquenio anterior- (Roca, 2002) y que se ha duplicado el número de viviendas iniciadas (1).

La intensidad de la actividad constructiva y su descompensada relación con el incremento de nuevos hogares es, también, un síntoma revelador de la existencia de importantes defectos en el funcionamiento del mercado que urge corregir. En ese sentido, mientras que entre 1980 y 1994 se construyó como media un 58 por ciento más de las viviendas necesarias para satisfacer la demanda de nuevos hogares, entre 1995 y 1999 el porcentaje fue del 82 por ciento; y entre 2000 y 2001, del 152 por ciento (Banco de España, 2002, 52). Ese dinamismo constructivo determina que España sea el país europeo que cuenta con mayor porcentaje de viviendas destinadas a segunda residencia y viviendas vacías, lo que a su vez explica que hoy ocupe, entre los países de la UE, simultáneamente, el primer lugar por el número de viviendas por cada 1.000 habitantes y, el último, si la ratio se determina sólo con las viviendas principales (Trilla, 2001, 44). No es extraño, pues, que sea el que concentre más personas por vivienda, porque si bien una reducida proporción de familias dispone de más de una en propiedad, otras, en cambio, se enfrentan a su carencia.

Por último, junto a las características apuntadas conviene no olvidar que de nuevo a escala europea, España se sitúa entre los primeros lugares por el incremento que experimentan los precios de la vivienda. Así, en el año 2000 la tasa de variación anual se cifró en el 4,9 por ciento y la media de la UE en el 3,2 por ciento (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2001, 27). El precio se está convirtiendo ahora más que nunca en un eje básico de desigualdad social al actuar primero como filtro entre los que pueden o no comprar y, después, entre estos últimos, de acuerdo con sus niveles de ingresos (Adelantado y Goma, 2000, 341).

Esas dificultades de acceso chocan con el arraigo tradicional de la sociedad española a la vivienda en propiedad. La consolidación de esta modalidad encuentra justificación en varios hechos que interactúan y que contribuyen a la generación de la situación descrita. De un lado, el decisivo apoyo público a esta modalidad mediante un tratamiento fiscal que incentiva la compra frente al alquiler (2), a lo que contribuye en la etapa reciente el desarrollo y evolución de la financiación hipotecaria (la Caixa, 2001, 75). Esto es, a partir de un cierto poder adquisitivo, al usuario le ha resultado y le resulta más "económico" comprar que alquilar. Con esta discriminación negativa del alquiler se ha propiciado, pues, la transferencia de recursos públicos a manos privadas en donde, además, el apoyo recibido por la vivienda libre ha sido comparativamente mayor. De otro, la propiedad de una vivienda se ha convertido en un "ideario" individual-familiar que responde al intento de conseguir un patrimonio que sirva como respaldo ante unos ingresos que son escasos y, en ocasiones, inseguros. Así, mientras que para la mayoría de las familias la vivienda ha sido un refugio ante un estado de protección social insuficiente, para las menos, la ampliación de su patrimonio inmobiliario era un sistema de ahorro o bien una garantía ante posibles contingencias o fluctuaciones económicas (Adelantado y Goma, 2000, 340).

En los últimos cinco años, especialmente a partir de la aprobación del programa de vivienda del actual gobierno y de la promulgación de sucesivas leyes que consiguen la desregulación del mercado del suelo (García y Tatjer, 1999, 243). A estas formas tradicionales de inversión se suman otras en las que la vivienda se transforma en una fórmula de acumulación particular (familiar) y empresarial muy lucrativa (3). Las altas tasas de revalorización que consiguen los fondos de inversión inmobiliaria frente a otras modalidades inversoras, sobredimensionan su carácter de mercancía frente a su consideración de necesidad social. Es a partir de esa transformación en elemento de inversión por parte de capitales de diversos orígenes, cuando se desencadenan procesos inflacionarios en su precio, que contribuyen "a que muchas personas con necesidades de alojamiento estén estructuralmente excluidas del mercado residencial" (Cortés, 1999, 87).

En definitiva, el aumento de la oferta residencial dirigida sólo a segmentos sociales muy solventes, el desproporcionado incremento de los precios y la desaparición del papel compensador de la administración pública, constituye una peligrosa combinación que ha acentuado en los últimos años los tradicionales problemas de accesibilidad a la vivienda y ha favorecido la aparición de otros nuevos.

Las diferencias territoriales autonómicas: oferta de viviendas, precios e ingresos

La política estatal es un obligado universo de referencia pues es la que establece la normativa básica y, por tanto, la orientación y las prioridades en materia de vivienda y de suelo. Sin embargo, el desarrollo y la aplicación de tales normas competen a las administraciones territoriales. De ahí, que en la escala autonómica, y aún más en la local, la pluralidad de situaciones sea la norma. El análisis de los procesos que explican esas divergencias espaciales es, por ahora, un tema pendiente que desborda nuestras pretensiones. Con todo, como primera aproximación puede resultar útil la comparación de algunas magnitudes a esa escala autonómica. Entre las posibles variables se examinan tres que ilustran bien las principales diferencias:

1. La oferta de vivienda, considerando la cuota de participación de la vivienda protegida sobre el total y su relación con el volumen de habitantes.
2. La evolución del precio medio del m² de la vivienda y su ritmo de incremento.
3. El salario medio mensual por trabajador que, en combinación con el anterior, informa sobre el esfuerzo que implica adquirir una vivienda en cada una de las CCAA.

La mayor parte de las actuaciones en vivienda social se concentran en un reducido número de comunidades autónomas. Junto con Extremadura, las más beneficiadas son Murcia y Navarra con algo más de una cuarta parte de viviendas sociales sobre el total de las construidas. En el extremo opuesto, además de Baleares, y con porcentajes inferiores al 5 por ciento, se encuentran las comunidades cántabra y aragonesa.

Una lectura similar aunque más ajustada que la anterior, se obtiene cuando se vinculan las viviendas con los habitantes -cuyo número reemplaza aquí al más adecuado de hogares,  porque las cifras más recientes sobre hogares por CCAA son las proporcionadas por el censo de 1991-. Con la relación viviendas / habitantes se mide el significado de la vivienda social en función de la población de cada comunidad. La ratio media para el conjunto del país es en este caso de 1,29 viviendas por cada 1.000 habitantes. La consideración conjunta de población y viviendas, permite conocer la mayor o menor capacidad de respuesta de los gobiernos autonómicos para promover esta modalidad de alojamiento. No existe, pues, una total correspondencia entre los valores registrados en uno y otro indicador por las distintas regiones. Como ejemplo pueden servir las dos comunidades castellanas. En Castilla y León y en Castilla-La Mancha de cada 100 viviendas finalizadas durante el año 2000, 6 y 13 son respectivamente de protección oficial; en cambio, la relación por cada 1.000 residentes es, en el mismo orden, de 1,23 y de 0,57 viviendas.

Comunidades Autónomas	Viviendas Total	Viviendas  Libres	Viviendas protegidas		Viviendas protegidas terminadas en 2000 por cada 1000  habitantes
			Número	% sobre el total
Baleares	9.826	9.706	120	1	0.14
Aragón	15.277	14.787	490	3	0.41
Cantabria	4.241	4.111	130	3	0.24
Cataluña	68.410	65.188	3.222	5	0.51
Castilla y León	22.215	20.820	1.395	6	1.23
Canarias	24.508	22.883	1.625	7	0.96
Madrid	34.749	31.631	3.118	9	0.57
Asturias	5.941	5.274	667	11	0.63
Galicia	24.628	21.841	2.787	11	1.03
País Vasco	15.024	1.326	1.764	12	0.85
Castilla-La Mancha	16.923	14.761	2.162	13	0.57
España	415.793	362.940	52.853	13	1.29
Andalucía	91.006	75.122	15.884	17	2.16
Rioja (La)	3.021	2.393	628	21	2.27
Comunidad Valenciana	53.453	41.894	11.559	22	2.78
Navarra	5.074	3.721	1.353	27	2.43
Murcia	11.888	8.402	3.486	29	2.91
Extremadura	8.103	5.640	2.463	30	2.33
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. http://ine.es.   Elaboración propia.

Con independencia del indicador empleado se advierte a escala de las comunidades autónomas, una desigual oferta de vivienda pública; tanto si su importancia se determina mediante su cuota de participación en el total construido, como si se valora con referencia a la cifra de habitantes. Existen, pues, desde el punto de vista de la promoción y oferta de viviendas, distintas posibilidades entre los residentes de unas y otras comunidades. Diversidad que se vuelve más compleja si se incorpora al análisis la relación entre el precio medio que alcanzan las viviendas y los ingresos familiares.

Un somero examen de la evolución en los últimos años de los precios de la vivienda y de los ingresos salariales (5), muestra la total desconexión entre esas dos magnitudes. Tal situación se evidencia cuando se observa que entre 1996 y 2001 el precio del m² de la vivienda en el territorio nacional se incrementa en promedio un 55 por ciento, mientras que en igual periodo el salario promedio por trabajador y mes lo hace en un 14 por ciento (cuadro 2). Para comprender mejor el alcance de esa variación descompensada basta con tener en cuenta que a mediados del año 2002, el coste de una vivienda de tipo medio en España equivalía a casi 6 años de salario medio (6). Si el resultado se pondera con el número de perceptores de un salario por hogar, los años precisos se reducen a 4 (BBVA, 2002, 13 y 15). En esa valoración del panorama económico familiar se debe recordar que en 2000 el porcentaje de hogares españoles con un solo ingreso familiar era del 37,4 por ciento; un 31,7 por ciento contaba con dos o más ingresos salariales y el restante 30,9 por ciento lo integraban hogares en los que ninguno de sus componentes recibía una renta salarial (BBVA, 2002, 15). Puede considerarse, por tanto, que como mínimo, el 70 por ciento de los hogares, si no más, se encuentra en la primera de las situaciones planteadas.

Si se observa la variable precios de la vivienda se advierte, además de importantes diferencias espaciales en el importe del m² construido - con valores extremos que oscilan en 2001 entre las 84.000 pesetas de Extremadura y las 275.000 del País Vasco-, la desigual intensidad con que se ha producido su incremento entre 1996  y 2001. Se aprecia cómo el ritmo de aumento en las comunidades con precios más altos multiplica por 6 el correspondiente a las que registran los más bajos. La elevación afecta en especial a los residentes en los dos archipiélagos. En Baleares, los precios en este periodo más que se duplican con un 126 por ciento de crecimiento y, por su parte, en Canarias se supera el 80 por ciento. A estas dos comunidades, en las que los precios se resienten por la competencia de la construcción turística y de la vivienda secundaria se suman, aunque con índices de variación menores, el País Vasco, Cataluña y Navarra, que son las que registran elevaciones muy por encima de la media estatal. Los incrementos más modestos se producen en las comunidades del interior o, en general, en las de economía menos dinámica, como ocurre con la comunidad gallega, con la extremeña o con la castellano manchega.

La descripción de la situación residencial quedaría incompleta si no se incluyese la evolución de la capacidad adquisitiva en cada autonomía. La diversidad es de nuevo en este aspecto la regla, tanto si se atiende a las diferencias salariales entre unas y otras comunidades -que en 2001 se acercan hasta el 50 por ciento-, como si se consideran los incrementos registrados por los salarios entre 1996 y 2001. Pero el verdadero interés está en comprobar si a esta escala de análisis existe o no una correspondencia entre el aumento del valor de la vivienda y el que conocen los salarios. Lo que sugieren los datos es que no parece existir tal vínculo, al menos en el plazo de tiempo que se ha considerado. No siempre las regiones que presentan mayores aumentos salariales son las que alcanzan un índice más elevado de precios de la vivienda; sucede, por ejemplo, entre otras, en la comunidad gallega que combina uno de los mayores incrementos de ingresos por trabajo con el índice más bajo de precios de la vivienda. De igual manera se comprueba que la situación inversa también es posible, pues en Baleares el incremento salarial es uno de los más bajos a la vez que el coste residencial es el de mayor crecimiento.

De acuerdo con los datos aportados en el análisis previo, las comunidades en las que se pueden agravar más las diferencias sociales existentes, hasta degenerar en procesos excluyentes, son las que combinan una escasa promoción pública de viviendas, incrementos excesivos de los precios de los inmuebles y un reducido volumen salarial medio y con aumentos insuficientes. Manejar los tres elementos apuntados, y a través de ellos establecer sin más una tipología de situaciones, puede desde luego hacerse, pero resulta arriesgado porque detrás de idénticos valores se pueden ocultar procesos no necesariamente coincidentes. No obstante, si se admite que los indicadores pueden aportar, al menos como punto de partida, indicios válidos, la comunidad canaria es una, entre otras posibles, cuya reciente evolución parece dirigirse en el sentido apuntado.

Cuadro 2

Comunidades Autónomas	Precio medio del m2 (miles de pesetas)					Coste salarial (euros) por trabajador y mes
	1996	1998	2001	Índice de variación  1996-2001 (en %)		1996	1998	2001	Índice de variación  1996-2001 (en %)
Andalucía	87,3	90,1	128,3	47		1213,5	1270,1	1361,7	12
Aragón	103,1	109,3	146,1	42		1339,9	1362,9	1488,5	11
Asturias	91	97,1	145,1	59		1286,0	1323,7	1421,3	11
Baleares	100	123,3	226,3	126		1247,9	1281,9	1360,7	9
Canarias	99,2	119	181,8	83		1087,9	1156,2	1215,0	12
Cantabria	115,2	118,1	168,6	46		1321,2	1332,2	1391,3	5
Castilla y León	103,7	112,8	150,7	45		1218,7	1277,7	1403,2	15
Castilla-La Mancha	74,5	75,7	95,9	29		1165,6	1219,5	1268,5	9
Cataluña	133,3	146,6	225,0	69		1341,7	1427,0	1578,5	18
Comunidad Valenciana	80,1	87,5	124,5	55		1173,7	1224,3	1337,2	14
Extremadura	64,9	67,4	84,0	29		1081,9	1160,6	1240,7	15
Galicia	93,9	99,1	111,9	19		1099,4	1171,3	1301,9	18
Madrid	180,4	181,7	267,1	48		1496,7	1596,3	1769,2	18
Murcia	67,5	74,7	104,3	54		1059,7	1115,0	1200,4	13
Navarra	113,8	125,9	188,9	66		1493,9	1556,1	1674,5	12
País Vasco	153,6	166,8	274,6	79		1560,1	1632,4	1721,8	10
Rioja (La)	101	99,4	154,1	52		1202,9	1279,0	1383,9	15
España	112,2	119,2	174,1	55		1302,5	1369,7	1489,7	14
Fuente: Ministerio de Fomento. http://www.mfom.es e Instituto Nacional de Estadística. Índice de Costes Laborales. http://ine.es. Elaboración propia.

A finales de 2002, en el debate social abierto sobre la vivienda, a raíz de los informes emitidos por el Consejo Económico y Social del país; y por otras instituciones como el Banco de España -del que se hace eco la prensa nacional y local-, Canarias aparece entre las comunidades en las que era preciso destinar mayor porcentaje de renta familiar para adquirir una vivienda. El esfuerzo de acceso que deben hacer los residentes en el archipiélago, según el Ministerio de Fomento, se cifraba en  7,44 años completos de sueldo, frente a los 6,12 de la media nacional (CES de Canarias, 2002, 58). Son varias las razones que explican y avalan ese importante desnivel. Una de ellas es que las islas ocupan uno de los últimos lugares por la cuota de participación de la vivienda pública en el total construido, dado que desde 1995 aproximadamente por cada 9 viviendas libres construidas se levanta 1 protegida (CES de Canarias, 2002, 29), esto determina a su vez que haya sido una de las comunidades donde esa modalidad de vivienda experimentó mayores descensos (García, 2002). Es, además, después de Murcia, la región con menor salario medio por trabajador, lo que significa unas ganancias anuales inferiores entre un 14 y un 15 por ciento al salario medio nacional. Por último, es detrás de Baleares la comunidad en la que ha sido mayor el ritmo de aumento del precio de las viviendas, pues tan sólo en el año 2001 la vivienda nueva en Canarias subió como media un 12,4 por ciento, frente al 8,9 por ciento de incremento en conjunto del Estado (CES Canarias, 2002, 58). Es decir, el contexto social del archipiélago definido, además de por salarios medios inferiores al nacional, por altas tasas de paro y el predominio de empleos precarios, tiene un difícil encaje con los elevados precios que, a la vez, alcanzan sus viviendas.

La gestión local de viviendas y suelo. La ciudad de Santa Cruz de Tenerife como ejemplo

Aunque es en la escala regional donde se definen y desarrollan las políticas de vivienda, apoyadas en el marco jurídico y en las ayudas del Estado, son las corporaciones locales las encargadas de la planificación y gestión urbanas. Por esa razón, la uniformidad que supone el análisis desde la escala regional se descompone en una multiplicidad de heterogéneas situaciones, cuando se aborda el estudio en el último nivel de competencias en materia de vivienda y suelo.

Es en los municipios y sobre todo en las ciudades, donde se suscitan y concretan los mayores desencuentros entre la dimensión económica y social de las viviendas. Entre los ayuntamientos en los que es más factible que surjan tales divergencias están los sometidos a dinámicas constructivas e inmobiliarias muy activas, bien como consecuencia de una pujante actividad turística, bien como efecto de procesos de reforma y reconstrucción urbanas que se emprenden en un intento de mantener una cierta capacidad para atraer a inversores y capitales. En esta última modalidad se sitúa la ciudad de Santa Cruz de Tenerife, que se ha elegido a la vez de ejemplo y de pretexto para reflexionar sobre la influencia de las políticas locales en el mantenimiento e, incluso, la acentuación de las desigualdades sociales.

En un trabajo previo (Díaz et all. 2002) se valoró el papel de la iniciativa privada en la expansión  reciente de Santa Cruz, así como las actuaciones emprendidas por el sector público y los efectos más notables de tales intervenciones en la organización espacial de la ciudad y en su segmentación residencial. No se trata, por tanto, en esta ocasión de volver a examinar las mismas cuestiones, sino de exponer de forma sintética los procesos  sobre los que se asienta ese modelo de ciudad, que desatiende las inversiones menos rentables pero socialmente más necesarias.

La ciudad de Santa Cruz de Tenerife, que alberga hoy a la mayoría de los 220 mil habitantes residentes en el término municipal de igual nombre, se enmarca en un contexto regional cuyas peculiaridades sociales y productivas han condicionado de forma tradicional la carencia de viviendas (7). En el pasado, la autoconstrucción fue la vía que adoptaron las clases populares para resolver sus problemas de alojamiento, ante la inadecuación de la oferta privada y la escasa respuesta de la administración. Hoy, esa modalidad ha sido regulada y ha dejado de ser una alternativa a la falta de viviendas principales (8), aunque ahora al igual que antes, la administración se caracteriza por su ineficiencia desde la perspectiva social, si consideramos los déficits residenciales que la urbe arrastra para los sectores de población con reducida o nula capacidad de compra.

Las limitaciones con las que tropiezan estos ciudadanos para acceder a un adecuado alojamiento, están relacionadas con la política urbana que desde comienzos de la década de 1990 diseña y pone en práctica la corporación municipal. La decidida apuesta pública por una urbe con una imagen renovada, basada en grandes infraestructuras y nuevos edificios de firma y llamativa arquitectura, preside un proyecto urbano que, fundamentado en la dinámica competitiva, relega la dimensión social. Desde entonces una parte sustancial de las iniciativas y de los fondos públicos se orientan a la conversión de la capital insular en una "ciudad escaparate" con equipamientos recreativos, culturales y comerciales de estilo vanguardista y notables dimensiones (García y Díaz, 2002).

La canalización de los esfuerzos municipales en la dirección apuntada tiene su inmediato reflejo en la ascendente tendencia de las solicitudes de viviendas de carácter social. En marzo de 2000, según Viviendas Municipales, la demanda en régimen especial de alquiler se cifraba en unas 3.775 solicitudes, de las que un 84 por ciento procedía de perceptores de ingresos menores del 1,5 del salario mínimo interprofesional y el 24 por ciento de las familias monoparentales. En 2001, el CES regional establecía que dicha demanda superaba las 5.000 solicitudes en el término de Santa Cruz y las 4.000 en el vecino municipio de La Laguna (CES de Canarias 2002, 61).

A la demanda insatisfecha de alquiler social se suma la correspondiente al régimen protegido de compra, cuyo volumen debe ser igualmente importante pues en 2000, según la información manejada por los ayuntamientos de Santa Cruz y La Laguna, existían en el área metropolitana unos 10.000 hogares en situación precaria y se estimaba que un 18 por ciento de las familias no contaba con ningún activo (García y Díaz, 2002, 518). En relación con esta modalidad de alojamiento, Santa Cruz ocupa el tercer lugar, entre los 53 municipios de su provincia, por el porcentaje de demanda de vivienda de promoción protegida y registra un 15 por ciento de las peticiones sobre el total de familias. De acuerdo con los últimos datos proporcionados por Viviendas Municipales, entre 1996 y 2002, la cifra de peticionarios de viviendas municipales se elevó a 6.821. Una demanda que en promedio, y en la hipótesis más moderada, podríamos evaluar alrededor de unas 1.000 nuevas solicitudes cada año.

Así pues, la situación actual de la demanda de vivienda social responde a las decisiones políticas adoptadas por los gestores urbanos, pero también a las acciones emprendidas por la administración en cuestiones tales como la promoción inmobiliaria, la reserva de suelo y, sobre todo, su gestión para uso público. Desde el punto de vista de la promoción, lo más destacable es el variable grado de incumplimiento de los objetivos establecidos en los planes de vivienda desde 1996; lo que es consecuente si las corporaciones locales anteponen como principal finalidad el recorte de gastos a la inversión residencial. El ahorro que suponen las inconclusas actuaciones en este campo ha sido, como señala Parreño (2002, 1.095), de gran utilidad a la hora de eliminar déficit público; lográndose así una de los máximos objetivos de la gestión presupuestaria en los últimos años. Esto es, la política de vivienda se subordina, sin otras consideraciones, a las exigencias de la política económica.

Esta inadecuación entre necesidades y realizaciones de los planes de vivienda, se encadena con las regresivas disposiciones que en materia de suelo recoge la legislación vigente a partir de 1996. Entre las medidas establecidas con la supuesta finalidad de abaratar el precio del suelo y con él el de los inmuebles, se encuentra la potestad de los ayuntamientos de reducir las cesiones obligatorias y gratuitas de los propietarios del 15 al 10 por ciento (Banco de España, 2002, 54), lo que conduce a una disminución del patrimonio público de suelo y del finalmente destinado a vivienda protegida. Es más, en determinados supuestos previstos en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias (DL 1/2000), dicha cesión puede, tal y  como recoge el art. 72 c), "sustituirse por el abono en dinero al Ayuntamiento de una cantidad que, en ningún caso, será inferior al valor del mercado".

El tercer aspecto a considerar, en sintonía con los dos ya comentados, es la gestión que del suelo público hacen sus titulares. Aun si se admite que ese recurso básico suele resultar siempre insuficiente, parece que los problemas no derivan sólo de su disponibilidad, sino de la regulación de su uso. A este respecto, es cada vez más frecuente la incorporación de las corporaciones locales al proceso especulativo, pues mediante la venta de suelo para vivienda libre tratan de paliar el incremento del déficit presupuestario (Cáritas Española-Arquitectos sin Fronteras, 2001). Las administraciones municipales, dentro del marco legal existente, emplean el suelo y las plusvalías derivadas de las expectativas de lo que sobre él se puede levantar, como una de sus vías de financiación del gasto corriente (CES España, 2002, 132). De hecho, en Santa Cruz, como ha puesto de relieve L.M. García, la actuación del ayuntamiento en su condición de propietario de suelo está propiciando con su política de subastas, el incremento de los precios. Así, durante 2001 los mayores precios por m² alcanzados en un sector urbano en proceso de remodelación (El Cabo-Los Llanos), fueron los correspondientes a las propiedades municipales subastadas (García, en prensa).

Los comportamientos inmobiliarios especulativos se han ido convirtiendo en la norma y han actuado como catalizadores del generalizado incremento de precios de la vivienda en estos años. La alta tasa de revalorización anual de la inversión inmobiliaria ha favorecido, en consecuencia, la entrada de capitales foráneos y de potentes promotoras de ámbito nacional que intervienen por primera vez en el municipio (García y Díaz, 2002, 524). Así pues, la vivienda libre ha canalizado la capacidad inversora (individual o empresarial) del segmento más solvente de la demanda, cubriendo holgadamente sus aspiraciones.

Otro de los resultados de esta dinámica especulativa es el efecto de arrastre que tienen los precios de las nuevas viviendas, localizadas en sectores muy diferentes de la ciudad -centro urbano y barrios periféricos en expansión-, sobre la vivienda usada. Los precios de esta última se resienten al alza y pueden llegar a registrar incrementos similares a los de las nuevas construcciones. Esto es, al menos, lo que en el actual ciclo inmobiliario está produciéndose a escala nacional (Banco de España, 2002, 53); y todo apunta a que esa sea igualmente la tendencia registrada en la ciudad. De no ser así sería difícil explicar el aumento de cerca del 50 por ciento que experimenta el precio medio del m² de la vivienda en Santa Cruz entre los años 1996 y 2000 (Ministerio de Fomento, 2000); sobre todo, si tenemos en cuenta que en el volumen total de tasaciones, las viviendas de segunda mano son mayoritarias. Esa elevación de precios en combinación con una renta media muy moderada, reduce aún más las posibilidades de alojamiento para los sectores económicamente más débiles.

La dinámica descrita, muy influida por la masiva afluencia de capitales de distinto origen hacia el sector inmobiliario, debe haberse visto también favorecida por la creación de la Reserva de Inversiones de Canarias (RIC) a raíz de la reforma fiscal aprobada en 1994 (García, en prensa) (9). En este sentido, si bien la construcción para venta no puede aplicarse para materializar la RIC, la inversión en edificación de alquiler sí está admitida y debe estar utilizándose. Esta posibilidad es una de las propuestas que, en su dictamen sobre el IV Plan de Viviendas 2002-2005, sugiere el CES de Canarias (2002, 62) al Gobierno regional, con la finalidad de subsanar el grave déficit de viviendas de alquiler en las islas. Es viable, por tanto, la participación privada en promociones libres o protegidas destinadas a ese fin. Esta propuesta, de llevarse a cabo, sería una buena alternativa para incrementar esa modalidad de vivienda; otra cosa distinta es que esa posibilidad degenere en operaciones de arrendamiento sólo nominales.

Estas formas de intervención sobre la ciudad tienden de algún modo a perpetuarse con las medidas contenidas en el Plan Nacional de Viviendas 2002-2005, que bautiza la revista que difunde en la red el Ministerio de Fomento como "un plan para vivir". En ese nuevo plan, estrenado hace poco más de un año se contempla, como fórmula para incentivar la oferta, la posibilidad de que las comunidades autónomas acomoden -aplicando una escala variable a partir de un precio básico estatal-,  el valor de la vivienda protegida al importe medio de la vivienda libre. Con ello se pretende motivar a los agentes privados para que les resulte rentable su construcción (Ministerio de Fomento, 2002, 7). De acuerdo con unas recientes declaraciones del Ministro de Fomento, los efectos de esas medidas están dando sus primeros resultados en muchas comunidades. En Canarias, el precio de la vivienda protegida dentro del Plan 2002-2005, ha crecido un 28,8 por ciento frente al 11,9 por ciento de la media nacional (El Día, 26.02.03, 47). Es inevitable que ante tal estado de cosas nos preguntemos en qué medida dicho incremento se compensa o contrarresta con subvenciones o deducciones de las que puedan beneficiarse los posibles usuarios, o hasta qué punto no debería la promoción de vivienda protegida contener los precios de la vivienda libre y frenar esa continuada escalada de precios. Así pues, el marco institucional y las recientes disposiciones legales sobre el mercado inmobiliario propician, aún más, los procesos especulativos a los que hemos hecho reiterada referencia.

Para seguir reflexionando

La actual situación de la vivienda se enmarca en un contexto de intervención política donde el criterio de la eficiencia económica se antepone al de equidad social. Al parecer es incompatible la combinación de ambos objetivos para los gestores públicos, lejos de la fundamentada argumentación que en contra realizaba Harvey (1977) en los años setenta, y que cobra de nuevo plena actualidad. El panorama descrito preocupa aún más en un estado de bienestar inmaduro como el español, alejado todavía de los valores alcanzados por otros ciudadanos europeos, y que antes de sentar y desarrollar sus bases constitutivas, ha comenzado a desmantelarse. Si para las políticas conservadoras la intervención pública compromete el buen funcionamiento del mercado hasta resultar perturbadora -pues se parte del principio de que el mejor mercado es el menos intervenido-, desde posturas con mayor compromiso social, lo que perturba es que la administración se desprenda de su necesaria función social en aras de una pretendida eficiencia económica. Esa renuncia crea un clima favorable para la progresiva mercantilización de la vivienda, lo que debe interpretarse como una más de las consecuencias que, tal y como se indicaba al principio, entraña el actual sistema de regulación económica y social, auspiciado por los poderes públicos.

En definitiva, el modelo de ciudad al que abocan esas tendencias parece que está diseñado para dos prototipos opuestos de ciudadanos: los que pueden por sus rentas, o con la ayuda familiar, adquirir un alojamiento y, los que careciendo de los medios económicos necesarios  para ello, están a expensas de una respuesta pública que puede o no llegar.
 

Notas

(1) Según la Caixa (2001, 82) en 2000 el número de viviendas iniciadas se cifró en 553.580, el máximo histórico jamás alcanzado.

(2) Los pocos estímulos con los que cuenta el sistema de alquiler se desmantelan poco a poco. "En 1999, a los inquilinos se les eliminaron las deducciones por alquiler, que habían estado vigentes entre 1993 y 1999, ambos inclusive" (Banco de España, 2002, 55).

(3) Un indicio de su rentabilidad es el incremento de la inversión extranjera en inmuebles que, según el Banco de España (2002, 57), en los últimos 8 años ha sido del 31 por ciento medio anual.

(4) Las variaciones que en los últimos años registra la cifra absoluta de viviendas protegidas en cada comunidad, no altera de forma sustancial su peso relativo en el total construido y, en consecuencia, no se modifica la posición de las diferentes comunidades con respecto al año 2000, cuyos datos se han tomado como referencia.

(5) Al carecer de información sobre ingresos familiares se emplean los datos correspondientes al salario medio por trabajador, que ha sido considerado, y utilizado en otras investigaciones, como un adecuado sustituto del primero. Véase  Taltavull de la Paz (2001, 10).

(6) En ese dispar incremento de precios y salarios se justifica la afirmación de que a pesar de la disminución de los tipos de interés de los créditos hipotecarios, la vivienda es en los últimos años menos accesible. Según el BBVA, el importe medio de la vivienda con respecto al salario en 2002 suponía destinar el 45 por ciento del salario bruto al pago de las cuotas hipotecarias, lo que sitúa "el esfuerzo para acceder a una vivienda en niveles similares a los de 1995, cuando el precio era ligeramente superior a la mitad de los precios actuales y los tipos de interés más del doble de los que se registran en estos momentos" (2002, 13).

(7) La relación de factores que se han esgrimido es muy amplia e incluye desde la baja capacidad adquisitiva de la población y los elevados costes de producción, pasando por la competencia de la actividad constructiva turística y de la vivienda secundaria, hasta la lentitud y complejidad en la tramitación de las viviendas de protección pública y la escasez de suelo apto para edificar por la carencia, hasta fechas recientes, de una cultura de planeamiento y ausencia de gobierno del territorio (CES Canarias, 2000 y Parreño, 2002, 1.132).

(8) Entre 1992 y 2000, según Viviendas Municipales (2000), el número de obras de autoconstrucción se elevó en el municipio a un total de 164. La mayoría de las licencias (70%) son de nueva construcción, aunque todavía una quinta parte del total corresponden a solicitudes de legalización de obra ya ejecutada; las ampliaciones y demoliciones son testimoniales.

(9) El objetivo de la RIC es conseguir que los beneficios empresariales que se generan en las islas se reinviertan en ellas. "Las empresas pueden destinar hasta un máximo del 90 por ciento de sus beneficios a dotar a la RIC, lo que les permite deducir esa cantidad de la base imponible del impuesto de sociedades" (García, 2002).
 

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