TREINTA AÑOS DE VIVIENDA SOCIAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO : NUEVAS NECESIDADES Y DEMANDAS

---

Treinta años de vivienda social en la Ciudad de México: nuevas necesidades y demandas (Resumen)

A pesar de que por más de treinta años ha existido una acción habitacional apoyada por el estado, en México y especialmente en la Ciudad de México persiste un grave problema de vivienda. Para superarlo se requiere no sólo de mayores recursos y una política habitacional que recupere su contenido social sino, también, de programas que tomen en cuenta  limitaciones que se detectan en el proceso de uso (habitar) de la vivienda y que tienen que ver con: las características demográficas de los habitantes, la tipología y características físicas de la vivienda, las formas de relación social que permite establecer y los aspectos político administrativos del proceso.

---

Thirty years of social housing in Mexico City: new necessities and requirements (summary)

For more than thirty years the state has supported important investment in social housing, but in Mexico and especially in Mexico City, serious problems of housing still persist. In order to overcome these problems not only enough resources and a housing policy with a clear social emphasis are required but, also, programs that take into account limitations that are detected observing the way homes are used by the families that inhabitant them must be implemented.  The aspects that we have have been able to detect as particularly important through our research are related with: the demographic characteristics of the inhabitants, the typology and physical features of the housing, the forms of social interactions that inhabitants establish, and the administrative aspects involved.

---

El problema de la vivienda y la vivienda social en México

Como casi todos los países de A. Latina, México ha sufrido y sufre de un serio  “problema de vivienda” entendido éste como la carencia que experimenta una familia de un lugar adecuado donde habitar. También, como en casi todas partes, este problema se agudizó  a partir de los años cuarenta y cincuenta del siglo XX, cuando la población de nuestros países pasó de ser fundamentalmente rural a predominantemente urbana. Por eso, se dice que si bien la carencia de vivienda adecuada es una característica del campo, el problema de la vivienda se ha concentrado en las áreas urbanas, especialmente en las grandes ciudades y áreas metropolitanas del país.

Frente a este problema que, como se sabe, afecta fundamentalmente a los sectores de menores ingresos de la población, el Estado ha intervenido de varias maneras. Por una parte ha impulsado y promovido la vivienda social, entendida como una vivienda nueva, terminada que satisface a una parte de la demanda. Por otro, ha desarrollado programas alternativos a la vivienda terminada, consistentes en: apoyo para el mejoramiento de vivienda existente, vivienda progresiva (vivienda  que se termina gradualmente) y terrenos con servicios básicos. Pero sin duda el más importante cuantitativa y cualitativamente es el de vivienda terminada. (Cuadro 1).

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos efectuados, la vivienda social ha estado lejos de disminuir el problema habitacional. Si bien cuantificar la demanda no satisfecha es difícil, principalmente por las complicaciones para calificar a la vivienda deteriorada, oficialmente se reconoce que en el año 2000, con una población total de 97.483.412  personas y  21.942.535 viviendas particulares,  existía un rezago de 4 millones 291 mil acciones[1]; es decir casi 20% del inventario existente. Adicionalmente desde el año 2000 hasta el año 2010 se requerirán por lo menos 731,500 nuevas viviendas anualmente lo cual más que duplica lo que se ha efectuado hasta ahora aún en los años de mayor auge económico en el país.. (Cuadro 2.)

El fracaso de la acción habitacional del Estado en México ha tenido que ver con varios factores. En primer lugar, la falta de recursos suficientes (acorde con las necesidades) para orientarlos a la inversión en vivienda social. En la última década, la inversión en esta vivienda se mantuvo generalmente en 0.9% del PIB con años como 1994 en que llegó a 1.1 por ciento o 1997 en que descendió a 0.7 por ciento.

En segundo lugar hay que mencionar la carencia, especialmente desde fines de la década de los ochenta, de una política habitacional con contenido social a pesar de que el discurso oficial plantea siempre que la oferta debe orientarse hacia los más pobres[2]  En estos años, la acción de los organismos estatales ha sido contemplada como un apoyo o impulso a la economía  (básicamente por la creación de empleos que esta actividad supone) y no  como una actividad importante para el bienestar de la población. (Villavicencio, 2000). En consecuencia, los programas habitacionales, especialmente los de vivienda nueva terminada, son cada vez menos accesibles para las familias de bajos ingresos que, según datos oficiales (INEGI, 2001) para el año 2000 constituían cuando menos el  41 por ciento de los hogares del país (que son los que reciben ingresos menores a 3 salarios mínimos), o el 63.3 por ciento  de ellos (que recibe ingresos menores a 5 salarios mínimos)[3].

Período	Vivienda nueva	Mejoramiento de vivienda	Total de acciones
Hasta año 2000 (rezago)	1.811.000	2.480.000	4.291.000
Año 2001-2010 (aualmente)	731.584	398.162	1.129.746
Año 2001-2010 (todo el período)	7.315.840	3.981.620	11.297.460
Total hasta 2010	9.126.000	6.461.620	15.588.460
Fuente: SEDESOL. Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006.

En tercer término, la acción habitacional ha fallado porque los programas que se han aplicado desde hace muchos años no parecen considerar las verdaderas características demográficas, sociales y culturales de la población demandante y, tampoco, los problemas que existen en las viviendas que se les han ofrecido hasta ahora. Menos aún se conocen las aspiraciones y reivindicaciones en relación al tipo de vivienda a la que aspira la familia mexicana, la cual ha experimentado cambios profundos en las últimas décadas, cambios que no parecen estar contemplados en la actual oferta habitacional de tipo social.

Todo esto ha llevado a una situación muy particular de las áreas urbanas, especialmente en las grandes ciudades del país. En ellas, la vivienda social no ha constituido nunca la vía principal para que los más pobres obtengan vivienda, de tal forma que no más de un 20 por ciento de la demanda ha sido satisfecha con esta oferta. Sucede entonces que alrededor del 60 por ciento de la población, que es la que ha quedado fuera de los esquemas de beneficiarios y está limitada económicamente para recurrir al mercado formal, ha tenido que autoproducir su vivienda en largos procesos de autoconstrucción, generalmente en suelo irregular, en el cual han debido introducir también los servicios y el equipamiento. Es cierto que en algunos de estos casos las familias han podido obtener el apoyo de programas de vivienda progresiva o mejoramiento de vivienda, pero lo común es que asuman particularmente los costos, el esfuerzo y el sacrificio de este proceso.

En consecuencia, es indispensable que el problema de la vivienda en México se enfrente de una manera diferente. Para esto es fundamental una voluntad política de los responsables del sector que permita reorientar la política habitacional en la búsqueda de un mayor objetivo social. Por lo tanto hay que desarrollar propuestas que contemplen no sólo aspectos como las formas de  producción, los recursos necesarios, los esquemas de financiamiento adecuados y el papel que deben cumplir los diferentes agentes involucrados sino, también definir programas habitacionales que contemplen la diversidad de la demanda que proviene de las familias de bajos ingresos así como sus requerimientos y aspiraciones en cuanto a la vivienda que desean. La elección de una vivienda de autogestión, no siempre es resultado de las dificultades económicas y de procedimientos que implica para los más pobres el acceder a la vivienda nueva terminada que ofrecen los programas sociales. En muchos casos es también la búsqueda de una vivienda que se adapta mejor a los requisitos y necesidades actuales de la familia.

Por eso, en este trabajo se intenta  profundizar en el estudio de las limitaciones que tienen los programas habitacionales de vivienda terminada de cara a las nuevas necesidades y demandas de la familia mexicana en la actualidad. Nos centramos para ello, por la dimensión que encarna y la disponibilidad de información que sobre ella se dispone, en el caso específico de la Ciudad de México.

El crecimiento urbano y la vivienda en la Ciudad de México

Entender la vivienda social en la Ciudad de México requiere conocer ciertos antecedentes  concernientes al proceso de desarrollo urbano y, especialmente, sobre  la formación de sus áreas habitacionales en las últimas décadas. Para esto debe aclararse que, como Ciudad de México, se considera a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), que es el área urbana formada por el Distrito Federal (capital del país) y 27 municipios pertenecientes a otra entidad federativa (el Estado de México) que se han unido o conurbado con el área urbana del Distrito Federal (DF). Esta extensa zona urbana (de aproximadamente 155.000 Há de superficie) constituye, en realidad, una sola y gran ciudad aunque desde el punto de vista político administrativo no se la considere así y el Gobierno Local del DF (subdividido a su vez en 16 delegaciones políticas) tenga atribuciones sólo en aproximadamente la mitad del territorio. La otra parte depende, administrativamente, de 27 alcaldes y para ciertos aspectos, del Gobernador del Estado de México.

El poblamiento y la vivienda en la ZMCM

El origen de esta gran extensión urbana  es el área hoy contemplada en cuatro delegaciones centrales del DF donde se ubica el Centro Histórico. Esta era la extensión de la ciudad en los años cuarenta cuando comenzó el proceso acelerado de crecimiento poblacional, la incorporación de nuevo suelo al área urbana destinado fundamentalmente a vivienda y,  ya en los cincuentas, la conurbación con los municipio más cercanos al centro.

En un complejo proceso de crecimiento y redensificación del área urbana incorporada entre los cuarentas y el momento actual, la Ciudad de México se extendió, por una parte, hacia el sur y el poniente en base a la creación de fraccionamientos destinados principalmente a sectores medios y altos aunque también, cuando el suelo no era de buena calidad (inundable, en barrancas, etc.), en base a fraccionamientos irregulares destinados a población de bajos ingresos. Por otra parte, el proceso de poblamiento se orientó también hacia el norte, mezclándose con las áreas industriales y hacia el oriente donde existía suelo más barato ya sea por su irregularidad jurídica o por sus malas condiciones de habitabilidad y donde se pudieron asentar los grupos más pobres.

El tipo de suelo disponible y la existencia o no existencia de una administración que orientara, planificara y controlara el proceso de desarrollo urbano, fueron determinantes para la localización de la vivienda social y su complemento, la vivienda popular autogestionada en la Ciudad de México. Así, mientras el DF tuvo suelo barato o reservas territoriales de propiedad pública disponibles, la vivienda social nueva se ubicó en esta parte principalmente en las periferias pero, también, en zonas más céntricas como resultado de procesos de renovación urbana (años cincuenta y sesenta) o de reconstrucción (después de los sismos de 1985). Cuando este suelo disminuyó, los organismos públicos y sus programas de vivienda nueva se dirigieron hacia el norte de la ciudad, concentrándose en algunos municipios conurbados (Naucalpan, Ecatepec, Tlanepantla, Cuautitlán Izcalli).

La vivienda autogestionada por los sectores populares que, como ya se dijo, ha sido la alternativa habitacional más importante para la población de bajos ingresos, se ubicó también en zonas periféricas del DF. Sin embargo, porque en la capital existía un mayor control por parte de las autoridades y una menor oferta de suelo, tendió a concentrarse progresivamente en los municipios conurbados del oriente de la Ciudad de México (Nezahualcoyotl, Chimalhuacán, Chalco) donde había más oferta de suelo barato y menor control de los procedimientos con que se ofrecía . Dada la mala calidad de la vivienda que, por lo general, caracteriza en un comienzo a estos procesos informales, ha sido en estas zonas donde se han concentrado los programas oficiales de mejoramiento de vivienda o de apoyo a la vivienda progresiva.

La vivienda social en la Ciudad de México

Las primeras viviendas que se efectuaron en la Ciudad de México vinculadas a programas de apoyo oficial para demandantes de bajos ingresos, fueron fraccionamientos de vivienda unifamiliar efectuados por el Gobierno de la ciudad (en ese entonces se llamaba Departamento del Distrito Federal) entre 1932 y 1934 y se destinaron a obreros (108 casas) y a maestros (205 casas) aunque desde 1920 inversionistas privados habían empezado a construir edificios de departamentos para alquilar a familias pobres de la ciudad.(Barragán, 1994) Posteriormente, en los años cuarenta, como respuesta al aumento de la demanda habitacional, empezaron a ejecutarse los primeros programas de vivienda  social para ciertos grupos de derechohabientes (trabajadores del Estado).  Pero fue sólo al comienzo de los años setentas cuando se crearon los mecanismos que permitieron una acción pública de gran magnitud y alcance. Pero, a fines de los ochentas, se produjeron cambios importantes en el país que modificaron  las condiciones en que se había venido produciendo la vivienda social y esto ha tenido efectos substanciales para la población demandante. En lo que sigue se describen estas etapas y la vivienda que  caracterizó cada período.

Los inicios: la vivienda en renta (1945-1972)

En 1947-1948, el Banco Hipotecario Nacional destinó recursos para la construcción del primer conjunto de vivienda social en la Ciudad de México (Unidad Miguel Alemán) con 1080 viviendas en total, localizado en lo que entonces eran áreas urbanas de nueva incorporación hacia el sur de la ciudad .  A este conjunto, entre 1949 y 1970, le siguieron varios otros con  tamaños que variaron entre 900 y 12.000 viviendas.  El más conocido entre ellos fue “Nonoalco-Tlatelolco” construido entre 1959 y 1964, que contó, originalmente, con 11960 viviendas y se emplazó en un área central de vivienda deteriorada  (denominada Herradura de Tugurios) que se expropió con el fin de desarrollar un proceso de renovación urbana. Este conjunto fue parcialmente destruido en el sismo que afectó a la Ciudad de México en 1985.

Muy influidos por las propuestas de Le Corbusier y las experiencias europeas , los conjuntos de esta época en la Ciudad de México tenían edificios de varios pisos, viviendas con superficies que variaron entre 60 y 120 m2 y un importante equipamiento social y áreas verdes en su interior. Como vivienda social, fueron promovidos por las instituciones públicas de seguro social para los trabajadores, especialmente los burócratas y trabajadores de empresas públicas y privadas . Al igual que en el caso europeo, esta vivienda fue ofrecida en alquiler a los beneficiados y los propios organismos promotores se encargaron de la administración y el mantenimiento de los conjuntos

La vivienda social para los trabajadores (1972-1995)

A principios de los años setenta, la oferta de vivienda social en la forma y tipo que se había venido haciendo estaba en crisis. Por un lado, la cantidad que se podía ofrecer era  insuficiente para la demanda existente [4]; por otro lado, los organismos promotores y encargados de estas viviendas habían demostrado su incapacidad para administrarlas y, sobre todo, para mantenerlas habitables para los inquilinos. Por eso, en una coyuntura en la que el gobierno de entonces requería fortalecer sus relaciones con los sectores de trabajadores y en la que el petróleo daba a México una ilusión de riqueza nacional,  desde 1970 se destinaron importantes recursos para la construcción de nueva vivienda social y se establecieron nuevos mecanismos para la acción del Estado. Por esto, se dice que fue en este período cuando comenzó verdaderamente la construcción de vivienda social en México.

En primer lugar, se crearon fondos públicos especiales para ser destinados a la vivienda social así como organismos específicos, de alcance nacional, para administrar esos fondos. Entre otros destaca INFONAVIT, que ha sido el Instituto que ha manejado el fondo de la vivienda para los trabajadores (con aportes públicos y de las empresas para sus trabajadores) y que desde su creación (un poco más de treinta años) ha dado vivienda a más de un millón y medio  de familias mexicanas.

En segundo término, se estableció que la nueva vivienda social debía ser ofrecida en propiedad a los derechohabientes y las que hasta ese momento se rentaban fueron vendidas generalmente a sus ocupantes. Sin embargo, dentro de la tradición corporativista que caracterizó (después de la revolución) las relaciones del  Estado mexicano con la sociedad, la postulación a una vivienda no podía hacerse individualmente sino que debía efectuarse en un grupo de demandantes representado por un líder social. Esto permitió que muchas familias de muy bajos recursos pudieran obtener vivienda, apoyadas por el grupo, pero también facilitó y promovió la corrupción y la especulación por parte de los líderes y otros agentes involucrados en el proceso.

Por último, la creación de diversos organismos  para promover la vivienda social repartió y diferenció a los posibles beneficiarios, normalmente a partir del tipo de actividad económica que desempeñaban los jefes de familia (obrero asalariado, empleado del estado, trabajador por cuenta propia, etc.). Esto diversificó también las características de la vivienda que se ofrecía y la modalidad de programa al cual se podía postular (vivienda terminada, vivienda progresiva, terreno con servicios, etc.).

En estas condiciones, por las características de la demanda y el tipo de suelo disponible,  la vivienda social que se ofreció en todo este período en la Ciudad de México fue, fundamentalmente, vivienda nueva en conjuntos habitacionales y, en menor medida, ya que no aprovechaban intensamente el suelo, programas de vivienda progresiva, de autoconstrucción o terrenos con servicios.[5]. En un principio, los conjuntos con vivienda terminada se ubicaron en lo que entonces era periferia urbana del DF, hacia el sur y el oriente,  y en la medida en que el suelo de las reservas del Estado se agotó o se vendió,  empezaron a ubicarse hacia el norte, en los municipio conurbados y en torno a las principales vías de comunicación que salían de la ciudad (ver figura 1). Entre 1985 y 1987, sin embargo, hubo una importante ocupación de predios centrales que fueron expropiados para ejecutar vivienda social; pero esto fue el resultado de un programa especial de reconstrucción a raíz de los sismos del año 85 y, no ha vuelto a repetirse la experiencia.

Cabe señalar que a pesar de que para entonces ya se percibían los problemas de habitabilidad de los conjuntos, la oferta de este período no sólo mantuvo esta tipología sino que la llevó a límites extremos. Surgieron así verdaderas ciudades dentro de la ciudad siendo uno de los más representativos el Conjunto El Rosario, localizado en el límite entre el DF y el municipio de Tlalnepantla (Estado de México). En un área de 240 Ha, se construyeron 17.263 viviendas de tipo unifamiliar, en duplex y en edificios multifamiliares. Estas viviendas están agrupadas en supermanzanas, concepto muy de moda en esa época. Tiene un importante equipamiento propio (centros deportivos, parques, plazas, oficinas de servicios, etc.) que ocupa  más del 30 por ciento de la superficie total y vialidades internas y estacionamiento que ocupan otro 30 por ciento.

Evidentemente, no toda la vivienda social del período se concentró en conjuntos como El Rosario. Hubo también conjuntos más pequeños, especialmente los que se hicieron en el centro con el programa de reconstrucción, y también los que promovieron durante los ochentas los organismos de vivienda del Gobierno (local) del Distrito Federal. Como es de suponer, en los conjuntos más pequeños se  eliminaron el equipamiento y las áreas de uso social dejando solamente algunos jardines y circulaciones internas para peatones y estacionamientos. De igual manera, la vivienda propiamente tal fue haciéndose progresivamente más pequeña que la que se ofrecía en el período anterior, hasta llegar a superficies no mayores de 45-50 m2.

Entre 1988 y 1995 se aplicaron en el país numerosas medidas de ajuste y cambio estructural orientadas, principalmente, a modificar el papel del estado en la producción de bienes y servicios y a ampliar la participación del sector privado en lo que hasta entonces habían sido atribuciones y responsabilidades públicas. En relación con la vivienda social, esto tuvo efectos importantes pues se produjeron profundas modificaciones en los objetivos, contenidos y alcances de los programas habitacionales que se empezaron a ejecutar desde entonces; en síntesis, en este período la ha acción habitacional del estado perdió poco a poco el carácter social y de apoyo a los sectores más pobres que, en mayor o menor medida, la había distinguido en las décadas anteriores.

La vivienda social de mercado (1995 en adelante)

Uno de los cambios importantes en los programas de vivienda social efectuados desde 1995 tiene que ver con los aspectos económicos. Por un lado, el Estado ha reducido (y casi eliminado) su participación en la dotación de recursos, y actualmente estos provienen fundamentalmente del capital privado, algunos créditos externos, el aporte patronal para sus trabajadores y, por supuesto, el aporte de los demandantes. Sucede, entonces, que si bien algunos de los antiguos organismos públicos siguen existiendo, su papel  en este momento (como en el caso de INFONAVIT) es proporcionar créditos con tasas de interés preferenciales (muy cercanas a la de la banca hipotecaria) pero que deben ser complementados con créditos de la banca o de sociedades de financiamiento de vivienda barata (SOFOLES) para poder comprar el tipo de vivienda social que se ofrece en el mercado.

En consecuencia, quienes tienen  ahora un papel protagónico en la oferta de vivienda social son  unas pocas grandes  empresas constructoras e inmobiliarias) que se encargan de todo el proceso  (compra de suelo, construcción, obtención de crédito a la demanda y venta de la vivienda). Por lo tanto, el precio de la vivienda social ha aumentado (en términos de la calidad que se ofrece) y también es más caro el crédito para adquirir esta vivienda [6].

Otro de los cambios que se han producido en este período tiene que ver con la forma de postular de los beneficiarios.  La compra de una vivienda es ahora un trámite individual y prácticamente han desaparecido las demandas grupales. Esto, si bien ayuda a disminuir la corrupción y los abusos que se daban en el período anterior, ha dificultado enormemente la postulación de demandantes con pocos ingresos ya que éstos no alcanzan a cumplir con los requisitos que exige la banca para proporcionar crédito.

Por último, hay que mencionar que a partir de 1995 ha cambiado mucho el tipo de vivienda que se ofrece. A pesar de conocerse bien los problemas que se daban en los grandes conjuntos habitacionales, la apertura de una nueva oferta de suelo hacia el norte de la ciudad (pero ahora en municipios verdaderamente alejados del centro) y la intervención de promotores privados que han logrado comprar grandes extensiones de terrenos, ha posibilitado nuevamente la formación y producción de enormes fraccionamientos con vivienda social. Pero estos nuevos fraccionamientos difieren de los antiguos conjuntos habitacionales porque ofrecen vivienda unifamiliar en uno o dos niveles siguiendo el modelo de la vivienda propia para la familia mexicana con jardín y lugar para el automóvil, a precios económicos.

Uno de los casos más representativos de esta nueva tipología es el Centro Urbano San Buenaventura localizado en el Municipio conurbado de Ixtapaluca, que comprende casi 20.000 viviendas distribuidas en seis secciones. La impresión que dan las viviendas al observar sus fachadas, es de una bonita casa familiar. Sin embargo, se trata en realidad de viviendas duplex, (una en la planta baja y otra en el nivel superior) o pegadas, que tienen entre 45 y 60 m2; en algunas secciones se han agrupado como áreas privadas con acceso restringido, a la manera de las viviendas construidas para las familias de ingresos altos en otras partes de la ciudad. El conjunto tiene vías de comunicación internas, áreas para equipamiento social y comercio, jardines y áreas verdes; limita parcialmente con conjuntos habitacionales más tradicionales (de INFONAVIT)  y está emplazado entre carreteras principales de acceso a la Ciudad de México por el oriente. Es importante mencionar que está  contemplado en un Plan de Centro de Población Estratégico del Municipio al que pertenece, lo que rara vez se hizo en épocas anteriores con los grandes conjuntos.

Problemas y demandas en relación con la vivienda social

Como parte final de este trabajo se presenta una síntesis de los principales problemas que presenta actualmente la vivienda social en la Ciudad de México. Esta síntesis no considera aquellos aspectos vinculados con los factores y etapas de la producción de la vivienda, sino los  relacionados con las diferentes dimensiones de su proceso de uso, de el habitar. Se trata, entonces, de evaluar la vivienda fundamentalmente a partir de observar su comportamiento o funcionamiento una vez habitada y, también, a sus habitantes[7].

Problemas vinculados a las características sociodemográficas y económicas de los beneficiados

El problema más grave que se presenta actualmente en relación con la vivienda social en la Ciudad de México es el cambio que se ha  producido (hacia niveles superiores) del perfil socioeconómico de los beneficiados atendidos (Cuadro 3); en otras palabras, hay indicios claros que la nueva política habitacional, con sus formas de postulación y las condiciones que exige a los demandantes, está dejando fuera del acceso a una vivienda adecuada a las familias más pobres; además, tampoco existe otro tipo de soluciones habitacionales (programas) que puedan, por ahora, responder aunque sea parcialmente a sus  demandas[8]

Indicador	Hogares beneficiados entre 1987 y 1992	Hogares beneficiados entre 1993 y 1995	Hogares beneficiados entre 1996 y 2000
1)Ingresos ($1995)
Promedio jefe	$ 1.419,7	$ 1.747,6	$ 3.872,0
Promedio familiar	$ 2.366,5	$ 2.751,4	$ 6.096,0
Promedio per cápita	$ 594,8	$ 763,8	$ 1.806,0
2) Situación laboral
Obreros (% jefes activos)	14.8	11.4	0.8
Empleados (% jefes activos)	37.9	53.7	74.3
Cuenta propia (% jefes activos)	39.3	29.2	23.3
Patrón o empresario (idem)	4.3	4.4	-
Desocupado (% jefes activos)	3.4	1.4	1.2
Fuente: encuestas propias años 1995 y 2000. Estudio exploratorio en Conjuntos de FONHAPO y FIVIDESU.

Este cambio del perfil socioeconómico de los beneficiarios está produciendo al interior de los conjuntos de interés social una heterogeneidad y fuertes diferencias entre los habitantes, que se expresan en conflictos originados por las distintas formas de usar la vivienda y las diversas aspiraciones que la familia tiene en relación con su vida cotidiana. Si bien se dice que la mezcla social es una forma de mejorar el nivel general de una zona de habitación, esto no ha sido ni estudiado ni demostrado para el caso de los conjuntos en la Ciudad de México.

Otro de los problemas detectados al observar la vivienda social en la Ciudad de México es su incompatibilidad con las características demográficas actuales de la familia en esta ciudad y el hacer caso omiso de la heterogeneidad que existe en este sentido. Como en gran número de países México, y en especial su capital, ha experimentado cambios demográficos importantes al menos desde 1970. Por un lado, la familia extensa tradicional dio paso a la familia nuclear, menos numerosa que la anterior y, ahora, ambas están viendo aumentar los casos de familias monoparentales (especialmente con jefes mujer), las familias jóvenes sin hijos y las familias unipersonales (personas solas). Actualmente, el promedio de personas por hogar en conjuntos de vivienda social en el DF es de 3,63 personas pero hay hogares con una persona (6.8%) y hogares con más de seis personas (3.4%)  Frente a esto, la vivienda social ofrece normalmente soluciones muy similares de dos habitaciones para dormir, una sala comedor, un baño y una cocina.

Problemas vinculados a la tipología de vivienda

Si bien en un período (años ochentas) los conjuntos habitacionales disminuyeron su tamaño (en número de viviendas) por lo general estos han tendido a ser grandes. El número de viviendas promedio que tienen los 540 conjuntos de 100 y más viviendas identificados en el Distrito Federal es de 680 viviendas y, si se consideran los 1078 que tienen 40 o más viviendas, el tamaño promedio es de 400 viviendas; además, como se dijo, actualmente tienden a ser todavía más grandes. Pero, al mismo tiempo, el gran tamaño no ha significado que los conjuntos (salvo los que se efectuaron en un principio) tengan el tipo y la magnitud de áreas de uso social suficientes para las demandas de los habitantes. O si las tienen, éstas están deterioradas, presentan inseguridad y hasta peligro, se les ha modificado su uso o han sido apropiadas para usos privados por algunos de sus propios habitantes o grupos externos.

En estas condiciones, se detectan dos problemas importantes. El primero de ellos tiene que ver con las dificultades al interior de los conjuntos para que los ocupantes desarrollen una serie de actividades propias de esta tipología como son: juegos de niños, reuniones sociales o de participación, deportes para jóvenes, espacios de descanso para ancianos, etc. Esto se ve agravado por las limitaciones en el diseño de la vivienda propiamente tal, que (como se dijo) no se adapta a las diferencias demográficas y tipologías de las familias

El otro problema dice relación con la inserción espacial y social de estos conjuntos en su barrio. Por lo general, dado el tamaño que tienen y la falta de una planificación adecuada a nivel local, cuando los conjuntos se han localizado en áreas ya urbanizadas, han irrumpido en una traza urbana ya existente; por lo general esto ha modificado la vida urbana que existía y ha producido un rechazo de quienes ahí residían. Pero también los habitantes de los conjuntos se han aislado de su entorno, perdiendo la posibilidad de desarrollar una vida barrial satisfactoria. Del mismo modo, cuando los conjuntos se han localizado en la periferia (como está sucediendo ahora) simplemente no existe un entorno con el cual interactuar social y espacialmente lo cual se ve agravado por la falta de servicios públicos y equipamiento cotidiano. En estas situaciones, es evidente que no se está construyendo ciudad.

Problemas vinculados a la dimensión social del habitar

Las limitaciones espaciales de la tipología habitacional y las diferencias socioeconómicas de los habitantes  parecen tener relación directa con los problemas que se dan entre vecinos de un  mismo conjunto. Por lo general, quienes han llegado a vivir a los conjuntos, incluso cuando se trata de grupos de demandantes que han luchado juntos durante años por conseguir la vivienda, son incapaces de establecer relaciones de amistad y/o buena vecindad entre ellos aun con el paso de los años. Sucede entonces que al poco tiempo surgen conflictos muchas veces serios entre las familias, que tienen su origen en las formas en que cada uno desarrolla su vida cotidiana: el ruido por las noches, las peleas por las mascotas, los problemas con los niños, el volumen de las radios, el hacer sentir diferencias sociales o de ingresos, el descuido con las áreas de usos social, son todos problemas que señalan los usuarios de estas viviendas  independientemente del tamaño que tenga el conjunto.  Por lo general, las personas colocan estos problemas en el comportamiento de los otros , resaltando la falta de educación o cultura que los caracteriza y diferenciándose de esas conductas.

Esta situación parece contradecir lo que se ha señalado para el caso de otras tipologías habitacionales (como las viviendas populares de autogestión) en dónde sobresalen las relaciones entre vecinos y la creación de redes de apoyo entre las familias. Sin embargo, se han detectado también ciertas conductas solidarias entre las familias de los conjuntos, especialmente en casos de situaciones graves o de emergencias (muertes, divorcios, robos, desempleo, etc) por lo que la magnitud real y las causas de estos problemas requiere ser estudiada con mayor profundidad

Problemas vinculados a la dimensión político institucional del habitar

En esta dimensión se incluyen los aspectos vinculados a la relación que se da, una vez entregada la vivienda, entre quienes las habitan y las instancias públicas que tienen que ver con el proceso de habitar. En el caso de la Ciudad de México, los problemas surgen, básicamente, por la falta de la presencia pública en esta etapa lo que lleva a situaciones de deterioro de la vivienda y de la vida privada y colectiva

El problema más grave en este sentido tiene que ver con la administración de los conjuntos con vivienda social. Como se sabe, los organismos que han producido esta vivienda no han tenido, al menos desde los años ochentas, ninguna participación en la administración de los programas una vez entregados, y los gobiernos locales no han intervenido en ello.  Por lo tanto los habitantes de conjuntos deben contratar el servicio de administración (y pagar el costo que ello implica) u organizarse para hacerlo entre ellos (autoadministración).

En la mayor parte de los conjuntos existe, teóricamente, la autoadministración pero realmente ésta funciona sólo en parte de ellos. Ya sea porque hay una carencia crónica de recursos (puesto que los habitantes no suelen pagar sus cuotas de administración) o porque la organización que se dan los vecino no funciona, existen grandes dificultades para que se organice la vida social y se mantengan en buen estado las áreas de uso colectivo y la vivienda misma. De ahí el deterioro físico y la abundancia de conflictos  que caracterizan a los conjuntos sociales hoy en día.

El otro problema importante que se presenta al estudiar esta dimensión es la  carencia  de una normatividad efectiva que apoye la administración (cuando hay) y controle las formas de uso y apropiación de las áreas privadas (la vivienda) y, sobre todo, las de uso colectivo. Hasta ahora existe sólo una ley que norma la propiedad en condominio y establece cierta reglamentación sobre derechos y deberes de quienes habitan este tipo de propiedad (mayoritaria entre quienes reciben vivienda social) pero esta ley no señala quienes deben hacer cumplir los reglamentos ni finca responsabilidades o penas para quienes no los cumplan. Además, se ha comprobado que los habitantes de los conjuntos desconocen mayoritariamente esta ley y su normatividad.

Por último, hay que mencionar el problema que representa la cultura del no pago que se da en los habitantes de vivienda social y que se refiere tanto al no pago de la vivienda en sí, como de los gastos que ocasiona el habitarla; se trata de servicios como agua, luz, teléfono, o el impuesto predial y también, como ya se dijo, la administración y mantenimiento de lo colectivo. En parte esta situación se debe sin duda a los pocos ingresos que reciben algunas de las familias que han llegado a estas viviendas, pero fundamentalmente tiene que ver con la falta de conciencia ciudadana que ha promovido la actitud demasiado tolerante que tuvieron por muchos años las autoridades tanto de los organismos de vivienda como de los gobiernos locales y los servicios públicos en la ciudad. Esto, en condiciones en que el Estado asumía de diferentes formas las pérdidas o carteras vencidas de los más pobres. Esta actitud ha comenzado a cambiar en los últimos años, pero ha sido difícil modificar a fondo estas tendencias.

Conclusiones

Los antecedentes expuestos hasta ahora muestran que la Ciudad de México, y el país en general,  enfrentan actualmente  uno de los retos más serios en relación con el problema de la vivienda y la vivienda social. Se trata fundamentalmente  de resolver la gran carencia habitacional que existe pero, principalmente, la que afecta a la población de más bajos ingresos. Para esto, es necesario reorientar la actual política habitacional pero, también, es fundamental buscar y formular soluciones y programas nuevos que contemplen las características sociodemográfica y las aspiraciones de las familias demandantes y superen los problemas que se dan hoy en día en la vivienda existente.

Por lo tanto, independientemente de los procesos de producción y formas de acceso y financiamiento que los caracterice, estos nuevos programas deben ser muy variados en cuanto al tipo de vivienda que ofrecen y cuidar que la respuesta habitacional que contengan  permita recuperar la vida colectiva y barrial de las personas y que sea parte del ordenamiento urbano y  la construcción y reconstrucción de esta enorme ciudad.

Pero también es fundamental que estas propuestas  permitan promover e impulsar una relación entre lo público y lo privado que fomente la participación real de la población y sobre todo,  ayude a  la formación de una conciencia ciudadana basada en la responsabilidad y el respeto de las leyes y las personas.
 

Notas

© Copyright Judith Villavicencio y Ana María Durán, 2003
© Copyright Scripta Nova, 2003