ANDALUCÍA, COHESIÓN Y DIVERSIDAD TERRITORIAL

Florencio Zoido Naranjo
Geógrafo. Universidad de Sevilla

Andalucía, cohesión y diversidad territorial (Resumen)

La ordenación del territorio es una práctica todavía poco desarrollada que requiere una más completa codificación. En este artículo se reafirma la estructura básica mayoritariamente seguida en planes de ordenación de escalas distintas, la cual requiere tres componentes  principales: delimitar un ámbito, identificar las estructuras y sistemas territoriales que pueden cohesionarlo y distinguir las áreas o zonas que por su carácter diverso deben tener atribuidos regímenes de actuación diferentes. Al hilo de estas ideas se revisa la experiencia de ordenación del territorio en Andalucía, finalizando con la crítica del primer modelo territorial explícito de la Comunidad Autónoma.

Palabras clave: Andalucía, modelo de desarrollo territorial, ordenación del territorio, sistemas territoriales.

Andalusia, cohesion and territorial diversity (Abstract)

Land management is still a little developed practice which needs a more complete codification. In this paper,  the basic structure of the majority of planning schemes followed at different scales is accepted. This strategy requires three principal components: the delimitation of an area, the identification of the structures and territorial systems which can be integrated, and the distinguishment of the areas or zones that, because its diverse character, must have attributed different rate of performance. In relationship with these ideas, the experience of land management is checked in Andalusia, and we finish with the critique of the first territorial explicit model of the Autonomous Community.

Key words: Andalusia, territorial development model, land management, territorial systems.

Andalucía no ha sido un territorio unitario, en el sentido estricto de esta expresión, hasta el 30 de diciembre de 1981, día en que se aprueba su Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica 16/81[*]. En consecuencia, muchos de los elementos que componen su actual estructura territorial fueron concebidos y realizados con un propósito diferente al de ser útiles al ámbito autónomo individualizado en dicha fecha; más tarde se han identificado redes y sistemas territoriales regionales, pero no todos sus elementos existen o han sido adaptados convenientemente a la nueva funcionalidad de conjunto. Conseguir que un territorio esté bien ordenado y coopere en los objetivos más generales de la sociedad que lo puebla requiere, además de un buen nivel de desarrollo económico y político, el discurrir de procesos que se sitúan en el tempo que los historiadores llaman larga duración.

La ordenación del territorio, fue atribuida por la Constitución española a las Comunidades Autónomas (Art. 148.1.3ª) y asumida por el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Art. 13.8) como "competencia exclusiva". La Carta Europea de Ordenación del Territorio (Torremolinos, 1983) la define como "una disciplina científica, una técnica administrativa y una política"; esta función, en teoría tan importante, no podemos considerarla una práctica bien asentada en esos campos de actividad. En ninguno de ellos, y en menor medida entre ellos, se comparten suficientemente objetivos, conceptos y metodologías. A nuestro juicio los objetivos principales de la ordenación territorial para el espacio que sea objeto de su atención científica, administrativa o política tienen que ser principalmente dos:

- que el territorio contribuya, en la forma y medida que le son propias, a conseguir los fines más generales de todo proyecto político respetable: el desarrollo económico sostenible, el bienestar social y la convivencia pacífica, principalmente;

- contribuir a la obtención o al mantenimiento de un correcto equilibrio entre la cohesión interna y el respeto a la diversidad existente en el ámbito considerado.

Para ello resulta imprescindible realizar, al menos, las siguientes tareas generales.

- desarrollar el más amplio conocimiento posible de las características y peculiaridades del territorio;

- implantar un aparato político-administrativo que se encargue de esta función;

- definir y realizar las estructuras y sistema territoriales que mejoren la cohesión interna del ámbito cuya ordenación se pretende, su conexión con los territorios próximos y su integración en los ámbitos políticos más amplios que le conciernen;

- establecer las distintas partes del propio territorio que merecen intervenciones o regímenes diferenciados por respeto a su diversidad y para erradicar las desigualdades o las diferencias de oportunidades no asumibles en un proyecto político democrático, particularmente aquellas que se deben a la situación o localización.

Como objeto de conocimiento unitario Andalucía ha merecido atención sólo recientemente, si se exceptúan algunos antiguos escritos, muy genéricos, y determinados ensayos o estudios que pueden considerarse excepcionales[1]. Los primeros trabajo que podemos calificar de científicos, aparecen en la década de 1960, pertenecen al ámbito de la Economía y, pese a que con frecuencia incluyen en su título una referencia conjunta a toda Andalucía, mayoritariamente contienen análisis o reflexiones parciales, tanto temáticamente como en relación con el ámbito regional[2].

A título de meros ejemplos se puede señalar que la primera Historia de Andalucía que merece ser distinguida como científica es la dirigida por Antonio Domínguez Ortiz y publicada en 1980[3]; la primera Estructura Económica de Andalucía, dirigida por Manuel Martín Rodríguez, se edita en 1992[4]; sólo desde 1987 se publican trabajos generales de la administración regional como el Informe del Medio Ambiente [5], por citar algunos trabajos de valía, distintos en su contenido a la cuestión que nos ocupa.

La tarea de implantar instituciones y organismos específicamente dedicados a la ordenación del territorio comienza en Andalucía antes de la aprobación del Estatuto, durante la llamada etapa preautonómica (1979-1981); incluso sustentando el nombre del departamento que la comprendía (Consejería de Política Territorial). Pero los avatares seguidos en un periodo que para este particular aspecto ya podemos considerar amplio, señalan una trayectoria débil y dubitativa. La Dirección General de Ordenación del Territorio, creada en 1982, fue suprimida en la legislatura 1986-1990; la Ley de Ordenación del Territorio tuvo que esperar hasta 1994 para ser promulgada; el primer plan territorial democrático fue definitivamente aprobado en 1999, si se exceptúa el poco afortunado Plan Director Territorial de Coordinación (PDTC) de Doñana y su entorno, de 1986[6].

Las otras dos tareas antes señaladas en relación con las estructuras o sistemas territoriales y la distinción de ámbitos internos para aplicar regímenes o políticas diferenciadas, serán objeto de atención más detallada en los siguientes apartados de este escrito.

Estructuras y sistemas territoriales

En otros trabajos anteriores hemos expuesto con mayor detalle nuestras ideas relativas a los contenidos fundamentales de la ordenación del territorio[7]; resumiéndolas aquí diremos que si verdaderamente se desea que esta política llegue a resultados efectivos, tiene que ser acotada y referida a un número determinado de hechos y actuaciones. Para un ámbito de conformación reciente y de las dimensiones de Andalucía, estimamos que si un primer instrumento de planificación regional sirve para definir, conseguir un consenso social razonable e impulsar la ejecución de algunos hechos fundamentales, habrá prestado un gran servicio a la Comunidad. Estos hechos o contenidos fundamentales pueden resumirse en dos grandes componentes que, ensamblados, establecen el modelo territorial regional.

- Las estructuras y/o sistemas territoriales regionales que cohesionan el ámbito ordenado. Principalmente: el sistema de asentamientos, que comprende las redes y sistemas de ciudades; las redes de comunicaciones y los sistemas de transportes; las redes y sistemas hidráulicos; las redes y sistemas energéticos y, finalmente, las redes de espacios de interés natural.- La distinción de partes o unidades territoriales que necesitan regímenes de tratamiento diferenciados, bien por su conformación natural, su modo de ocupación y utilización, o bien por sus niveles de desarrollo económico y bienestar. Dichos regímenes o políticas diferentes se aplican tanto con objetivos de mantener su identidad diversa, como para erradicar las condiciones inaceptables de desigualdad que generalmente son mencionadas como desequilibrios territoriales.

Las propuestas sobre dichos aspectos tienen que estar basadas en escenarios ambientales, demográficos, económicos y de gestión realistas, en plazos no superiores a los 10 ó 15 años y deben ser formuladas de modo flexible, aunque vinculante respecto de las de menor escala y rango político-administrativo.

Estos planteamientos pueden parecer reduccionistas en relación con las versiones más comprensivas y causales de la ordenación del territorio, pero está demostrado que un entendimiento omnicomprensivo o demasiado ambicioso de esta práctica la hace inviable en un sistema político estructurado principalmente de forma sectorial. Hacer realidad el esquema de contenidos antes planteado no es, por otra parte, tarea fácil o sencilla, su efectiva realización supone un gran avance respecto a los modos habituales de actuación de las administraciones, mucho más discrecionales o arbitrarios.

Hasta qué punto se han hecho realidad estos planteamientos, referidos a Andalucía, es una cuestión que se puede conocer a partir del análisis de algunos documentos (estudios y planes) realizados en el último cuarto del siglo XX.

Instrumentos de ordenación integrada

Un folleto titulado Bases para un programa territorial de Andalucía, elaborado en 1976 por el Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Sevilla y editado por las Cámaras de Comercio andaluzas[8] contiene, aunque sin darle ese nombre, el primer modelo de ordenación territorial unitaria de Andalucía que conocemos. Es muy sintético y, en su expresión gráfica (Figura núm. 1), se compone esencialmente de tres elementos:

- el ámbito regional dividido en provincias;

- tres ejes territoriales de desarrollo, con trazado paralelo que recorren el valle del Guadalquivir, el litoral mediterráneo y un trazado intermedio más difícil de asignar a una circunstancia natural, aunque coincidente en rasgos muy generales con la antigua carretera Jerez-Murcia; actualmente A-382 y A-92.

- un conjunto de 25 núcleos urbanos localizados en las inmediaciones de dichos ejes territoriales, seleccionados para sustentar un programa regional de desarrollo industrial.

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Pese a su carácter esquemático la propuesta no sólo era coherente con las teorías del desarrollo entonces imperantes sino que, desde el punto de vista territorial, ampliaba sustancialmente las actuaciones precedentes, fuertemente concentradas en los polos de desarrollo y promoción industrial entonces vigentes[9].

Con posterioridad a esta primera formulación, las aportaciones para definir el modelo territorial regional se han ido desgranando en distintos aspectos parciales, hasta que en 1999, transcurrido casi un cuarto de siglo, un documento que puede ser considerado el Avance del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, plantea explícitamente por primera vez, el concepto de modelo territorial regional. Para comprenderlo y contextualizarlo es preciso, señalar los antecedentes o formulaciones previas: si bien es necesario insistir aquí en su carácter todavía provisional o de mero avance de planeamiento.

En 1983 la Consejería de Política Territorial planteó una Propuesta de Comarcalización de Andalucía que, pese a no ser aprobada, legó algunos instrumentos útiles en las tareas posteriores de ordenación del territorio[10]. El principal de ellos fue la división del territorio regional en 122 ámbitos funcionales y la selección de 127 centros urbanos; estos últimos debían acoger las dotaciones y equipamientos públicos que no podían estar presentes en todos los municipios. Deben subrayarse dos aspectos en relación con esta propuesta: en primer lugar su fracaso político, a partir de un importante rechazo municipal y, por otra parte, el hecho de que se anticipó a Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985) que estableció poco después, para toda España, los umbrales poblacionales (5.000, 20.000 y 50.000 habitantes) que se convertirían en criterios obligatorios para las dotaciones municipales mínimas.

Tras el fracaso de la propuesta de división comarcal la Dirección General de Ordenación del Territorio recuperó en 1986 la selección de núcleos urbanos y la amplió hasta formular (Figura núm. 2),con carácter sólo de estudio, el Sistema de Ciudades de Andalucía[11]compuesto de 4 rangos urbanos (en general bien distribuidos sobre el territorio regional: capital regional -Sevilla-, 9 centros subregionales -las otras capitales de provincia, Algeciras y Jerez de la Frontera-, 18 centros urbanos intermedios y otros 99 centros urbanos básicos), un cuadro de dotaciones y equipamientos correspondiente a cada nivel establecido y unos umbrales de accesibilidad mínima obligatoria expresada en términos temporales. Aunque este planteamiento dista de ser un modelo territorial completo ha sido quizás la propuesta pública de ordenación territorial más influyente en las dos últimas décadas del siglo XX, tanto en el plano de las ideas, como en el de los hechos, por razones que seguidamente se relacionan.

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En 1986 fue aprobado el primer Plan General de Carreteras de Andalucía elaborado conjuntamente por la Dirección General de Obras Públicas y la Dirección General de Ordenación del Territorio [12]. El Sistema de Ciudades de Andalucía se utiliza en dicho instrumento como criterio fundamental para establecer la Red Principal de carreteras de la Comunidad Autónoma (Figura núm. 3), una malla que contiene no sólo los tramos definidos por la administración central como Red de Interés General del Estado (RIGE), sino también otros propuestos por la administración andaluza, muchos de ellos basados en el Sistema de Ciudades. Así en la Red Básica Funcional (primer nivel de la Red Principal) se incluyen las vías que enlazan con la capital regional y los centros subregionales, y en la Red Intercomarcal las que unen la red anterior con los centros básicos, la conexión de los centros intermedios entre sí y con los centros subregionales. Aunque la Red Secundaria de carreteras no fue definida en este plan, sí se establece el criterio que la descompone en Red Comarcal y Red Local, incluyéndose en el primero de estos rangos el principio de que los núcleos considerados centros urbanos básicos son origen obligado de la Red Comarcal en su conexión con las cabeceras municipales.

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La Dirección General de Ordenación del Territorio intentó, en los años centrales de la década de 1980, que el Sistema de Ciudades de Andalucía fuera pauta de actuación principal para las políticas sectoriales que tuvieran que aplicar criterios de centralidad urbana en la distribución de sus dotaciones (Mapa Escolar, Mapa Sanitario, extensión agraria, promoción industrial, entre otras), pero los resultados de sus gestiones en este sentido fueron parciales[13].

En la legislatura 1986-1990 la Dirección General mencionada perdió sus competencias ejecutivas e incluso se eliminó tal nombre de la estructura orgánica político-administrativa; manteniéndose únicamente las funciones de reconocimiento o de análisis en el Centro de Estudios Territoriales y Urbanos (CETU), circunstancia que se producía coetáneamente en el ámbito estatal con la desaparición de la Dirección General de Acción Territorial y la creación subsiguiente del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos (ITUR).

En marzo de 1990 el Consejo de Gobierno andaluz acuerda aprobar las Bases para la ordenación del territorio de Andalucía. Primer documento integrador de ámbito regional[14]. Este instrumento no propone un modelo territorial expresado unitariamente, pero contiene significativas propuestas de estructuras y sistemas territoriales de ámbito regional. En primer lugar el Sistema de Ciudades de Andalucía es recuperado íntegramente, actualizado en sus referencias a los servicios públicos y ampliado en su aplicación a políticas de desarrollo económico y promoción de actividades. Las Bases incluyen también los planteamientos del ya mencionado Plan General de Carreteras y algunas novedades en relación con el sistema de comunicaciones (sistema relacional, en su terminología), tales como la identificación de la red de carreteras de alta capacidad (autopistas y autovías), las centralidades para el transporte público de viajeros por carretera, un esquema de red ferroviaria (de competencia estatal) y otros planteamientos, también primarios, de conexiones con las principales redes de transportes y energéticas comunitarias (carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, telecomunicaciones y gas). Con una expresión espacial aún menos precisa se hace referencia al sistema productivo y al sistema físico-ambiental.

De esta experiencia pueden destacarse algunos aspectos que nos parecen significativos:

- se trata de una comprensión compleja del territorio que incluye aspectos poblacionales, socioeconómicos, naturales y ambientales, en la que se trasciende el análisis y se plantean en términos espaciales o territoriales un diagnóstico y un conjunto de propuestas de actuación;

- se intenta la articulación entre diferentes redes o estructuras territoriales y de éstas con los sistemas que las propician, las limitan o las reclaman (sistema natural y sistema productivo);

- se establece una primera formulación política explícita de ordenación territorial, con la que el ejecutivo andaluz adquiere un compromiso (aunque débil, ya que se aprobó con el rango de acuerdo, con carácter directivo y en ausencia de legislación específica);

Las Bases pueden ser interpretadas como el instrumento propio de una etapa de indefinición en la política de ordenación del territorio, ya que la Dirección General en esta materia había sido reconvertida en Centro de Estudios Territoriales y Urbanos. Todavía no existe la perspectiva temporal para evaluar en términos generales la influencia de dicho documento, tanto en el plano de las ideas como de los hechos relacionados con la ordenación territorial, aunque puede reconocerse su influjo parcial en determinados aspectos, como la definición en Andalucía de las redes transeuropeas, la implantación de los servicios previstos por el Sistema de Ciudades, con importantes consecuencias en la corrección de desigualdades entre ámbitos rurales y urbanos, o la necesidad de sustentar el orden territorial sobre algunas estructuras principales expresamente definidas.

En la legislatura 1990-1994 se recupera la Dirección General de Ordenación del Territorio, hecho que evidencia la intención de relanzar o poner de nuevo un mayor énfasis en esta política. Efectivamente en dicho periodo se aprueba la Ley 1/94 de ordenación del territorio de Andalucía (LOTA), iniciativa que había fracasado en la etapa 1982-86, en la que un anteproyecto de ley quedó sin aprobar. Esta norma como otras promulgadas en diferentes comunidades autónomas[15] es sólo una ley de instrumentos; no contiene propuestas directas de ordenación y representa una opción neta por un determinado entendimiento de esta práctica, de cuya escasa implantación y consenso hemos advertido al principio de este escrito.

Frente a los planteamientos omnicomprensivos, fuertemente impregnados de objetivos económicos, que la han caracterizado en buena parte de Europa (Francia y Reino Unido, principalmente) y en España durante la etapa de los gobiernos tecnocráticos de la Dictadura franquista, los años de la Transición democrática y las primeras legislaturas autonómicas, la LOTA se inclina abiertamente por afianzar una ordenación del territorio entendida como planificación física que, a escala regional o subregional, debe aportar los modelos territoriales que guien todas las actuaciones públicas con incidencia o repercusión espacial. Un entendimiento de la ordenación del territorio, por tanto, más en consonancia con la tradición federal de esta política (Alemania, Suiza, Austria) [16]. Al contrario que otras leyes homólogas y homónimas anteriores, define la ordenación del territorio y la diferencia claramente de otras políticas próximas (urbanismo, medio ambiente, planificación económica), establece objetivos propios para esta práctica, que queda esencialmente referida a la realización de tres tipos de instrumentos de ordenación: el plan regional, los planes subregionales y los planes con incidencia en la ordenación del territorio. Dichos planes están estrechamente relacionados, entre sí y con el planeamiento urbanístico municipal.

El desarrollo de esta ley se está produciendo actualmente, aunque resulta necesario un mayor dinamismo en su aplicación, ya que hasta el momento presente sólo ha cristalizado, como ya se ha dicho, en la aprobación de un documento considerado avance del plan regional [17] y la aprobación definitiva de un plan subregional, el correspondiente a la aglomeración urbana de Granada[18]. En el aspecto que estamos considerando en este apartado (las estructuras y los sistemas territoriales) también es preciso destacar algunas aportaciones de la Ley 1/94. Tanto en la definición de los contenidos obligatorios del plan regional, como de los planes subregionales (artículos 7 y 11) se hace referencia, aunque sin asentar de manera suficientemente los conceptos, al "sistema de ciudades", "los principales ejes de comunicación" y "las infraestructuras básicas", diferenciándolos claramente de la distinción de áreas o zonas, aspecto que trataremos en el siguiente epígrafe numerado de este escrito.

En la última década del siglo XX se han producido, además, otras actividades que también han contribuido a definir las estructuras y sistemas territoriales que pueden cohesionar internamente la Comunidad Autónoma y relacionarla mejor con otros ámbitos. El ya mencionado Avance del POTA, que trataremos al final de este trabajo, y otros dos tipos de instrumentos: los relativos a las infraestructuras, de una parte, y a la naturaleza o el medio ambiente, de otra.

Planes infraestructurales

En el primer caso hay que mencionar cuatro planes infraestructurales regionales elaborados en distintos momentos, con diferente alcance administrativo y desigual repercusión. El primero de ellos cronológicamente es el Plan Estratégico Ferroviario de Andalucía (P.E.F.A.), publicado en 1988[19]. Se trata de un documento sin apoyatura legal ni acto expreso de aprobación, ya que la Junta de Andalucía no tiene competencias asignadas en este modo de transporte; pese a su nombre debe ser entendido esencialmente como una estrategia concebida por la administración regional para influir en las actuaciones ferroviarias del Estado en Andalucía (poco antes, en 1987, se había aprobado el Plan de Transporte Ferroviario para toda España). Con este documento la Junta pretendía sentar las bases de acuerdos a suscribir con RENFE y evitar las negativas repercusiones de la actitud decididamente liquidadora de este organismo estatal, que hubieran supuesto la eliminación de todas las líneas ferroviarias interiores que no conectaran con Madrid (recuérdese, entre otros ejemplos, la supresión del recorrido ferroviario llamado Ruta de la Plata). Entre las propuestas incluidas en el PEFA (Figura núm. 4) merece destacarse la labor de la Junta de Andalucía en cuanto se refiere a constancia en los objetivos, habilidad en la negociación y recursos económicos invertidos, para mantener en uso y mejorar la línea ferroviaria que recorre Andalucía longitudinalmente por el interior (Sevilla a Granada y Málaga por Bobadilla). Este itinerario ha sido acondicionado hasta el punto de ser competitivo actualmente con la carretera en coste y tiempo de viaje, aunque la frecuencia de servicios sigue siendo baja. Su significado territorial es mayor, ya que representa actualmente y para el futuro el único enlace ferroviario real entre las dos grandes partes de Andalucía. Este hecho no debe ser esgrimido, sin embargo, para mitigar las graves carencias ferroviarias de una región tan extensa, especialmente en su mitad oriental en la que, como es conocido, el ferrocarril presenta a principios del siglo XXI peores condiciones que a finales del XIX.

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Aunque con frecuencia es olvidado, conviene recordar también la existencia del Plan de Estaciones de Transportes de Viajeros por Carretera 1989-1996. Un instrumento modesto (con una previsión de inversión de 13.000 millones de pesetas) pero que ha servido para desarrollar varios programas sucesivos, mayoritariamente ejecutados. Este plan se concibe para configurar un sistema jerarquizado de estaciones, "que cubre todo el territorio de Andalucía y que responde a los mismos fines establecidos en el Plan General de Carreteras"; para su localización se consideran, entre otros criterios, "los núcleos cabecera de los ámbitos básicos del Sistema de ciudades de Andalucía"[20].

Con mucha menor repercusión territorial real, pero con cierto influjo sobre otros instrumentos elaborados posteriormente, merece considerarse el Plan Energético de Andalucía 1994-2000 (PLEAN). Parte este plan de un concepto imposible (el sistema energético regional), ya que Andalucía es enormemente deficitaria en este aspecto (más del 90% de la energía consumida se produce fuera), pero tiene al menos el mérito de intentar establecer la relación del sector con el conjunto del territorio, si bien más a la manera de un libro blanco que de un verdadero plan. No obstante incluye una serie de proposiciones interesantes[21]. Por su incidencia en los planteamientos de ordenación del territorio merece destacarse su propuesta relativa a la red gasista (Figura núm. 5) planteada en la coyuntura de la ejecución del gasoducto Magreb-Europa, con tránsito obligado por Andalucía y aprovechable para la política regional; cuestión que sería retomada y ampliada por los planes infraestructurales posteriores.

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Tras la formulación por la administración central del Plan Director de Infraestructuras 1993-2007[22], la Junta de Andalucía decide efectuar un trabajo similar que desemboca en dos documentos sucesivos: el Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1994-2007, y el Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1997-2007[23]

El primero de ellos, formulado al final de un mandato, es retomado al principio de la legislatura que sigue a la inconclusa de 1994-1996; fue, ajustado al procedimiento establecido por la Ley 1/94 para los planes con incidencia en la ordenación del territorio y reorientado. En relación con las cuestiones que aquí se están tratando es preciso resaltar su coincidencia en los objetivos, métodos de trabajo y propuestas con los planteamientos expresos de los documentos coetáneos de ordenación del territorio, principalmente con el avance del POTA. Esta convergencia, por obvia que parezca, debe ser destacada en un contexto planificador tampoco asentado como el español, en el que la ordenación territorial efectiva ha sido realizada principalmente por los planes sectoriales, en muchas ocasiones al margen o en manifiesto incumplimiento de lo dispuesto por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística[24].

En ambos planes citados se desarrollan propuestas relativas a las infraestructuras básicas de comunicación (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, centros de transportes de viajeros y de mercancías y telecomunicaciones), hidráulicas (de abastecimiento y de regadíos) y energéticas (electricidad, petróleo y gas), desde objetivos y estrategias no sólo sectoriales sino también territoriales. Merece destacarse en el primero de los planes mencionados la inclusión de cinco ejes "infraestructurales de desarrollo territorial" y en ambos la visión de Andalucía como área de engarce, por sus redes infraestructurales entre el Arco Atlántico y el Arco Mediterráneo, las dos grandes regiones transnacionales definidas por la Comisión Europea en sus planteamientos de ordenación territorial para toda la Unión[25]. El segundo PDIA llega a recoger el modelo territorial incluido en las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación Territorial de Andalucía, documento, que abordaremos más adelante.

Instrumentos sobre la red de espacios naturales

Entre 1982 y 1986 la Dirección General de Urbanismo elaboró e hizo aprobar ocho planes especiales provinciales de Protección del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos (PEPMF)[26] que cubrían íntegramente el ámbito regional. La figura del plan especial está presente en la legislación del suelo desde 1956, con fines múltiples, entre ellos "la protección del paisaje", "la conservación y mejora del medio rural"; en la Ley de 1975 se añade, como nuevo objetivo, "la protección del medio físico". La opción por este instrumento en los primeros años de autonomía, debe ser entendida en un contexto de inexistencia de política ambiental y de escasez de planeamiento municipal. Fue una iniciativa arriesgada, en términos legales, al proponer la prevalencia de los planes especiales respecto de los instrumentos municipales de planeamiento general que no contuvieran determinaciones sobre los contenidos ahora regulados.

Ha sido frecuente la crítica a estos planes por el incumplimiento de lo previsto en ellos; tanto por indisciplina, como por lo dispuesto en algunos instrumentos municipales elaborados más tarde. A nuestro juicio la repercusión de estos planes puede ser valorada más ajustadamente en función de las acciones que indujeron, que por su vinculación o desarrollo directo. En el momento en que se elaboran los PEPMF, los planteamientos conceptuales y la normativa incluida en ellos representaron una primera codificación de los recursos y valores naturales presentes en un ámbito tan extenso, complejo y diverso como Andalucía. Por otra parte, los ocho catálogos provinciales establecieron una amplísima selección de espacios de interés natural (410 lugares, con 2,3 millones de hectáreas de superficie, proporcionalmente el 27,3% del territorio regional). Asimismo representaron una acción de recopilación e inventario muy superior a todo lo realizado previamente. Situados en el mapa (Figura núm. 6), los espacios catalogados perfilan las grandes unidades fisiográficas de Andalucía y sugieren la posibilidad de definir una red de espacios naturales con valores de ordenación territorial a escala regional.

Del catálogo total establecido por los ocho PEPMF, la Ley 2/1989 de Inventario de Espacios Protegidos de Andalucía, seleccionó un número menor de lugares (82 espacios, con casi 1,5 millones de hectáreas de superficie, que cubren el 17,5% del territorio regional); los integrantes de este nuevo elenco fueron escogidos por sus especiales valores naturalísticos (flora y fauna principalmente), pero su distribución espacial es mucho menos interesante para la finalidad de establecer una red o un sistema territorial. Por iniciativa europea estos planteamientos se están enriqueciendo en la actualidad al tomarse en consideración otros espacios incluidos en el Inventario de hábitats de interés comunitario, en el que se alcanza una superficie próxima a 1,9 millones de hectáreas que representan el 21,7% del territorio[27].

Del influjo indirecto ejercido por los PEPMF debe destacarse también otro conjunto de hechos cuya importancia aún no ha sido bien estudiada ni, en consecuencia, está bien establecida Nos referimos a la inclusión en el planeamiento municipal de las determinaciones de los ocho planes especiales provinciales. Es más frecuente tener información o noticia de su incumplimiento, pero posiblemente ha sido más abundante y decisiva su influencia positiva al promover la clasificación de suelos no urbanizables especialmente protegidos y la calificación de suelos urbanos o urbanizables asignados a los sistemas generales de zonas verdes y espacios libres públicos.

La idea de establecer redes territoriales de espacios de interés natural ha arraigado en los planteamientos de ordenación; desde los de mayor escala (Red Natura 2000, en la Unión Europea), a los más inmediatos del planeamiento municipal y comarcal (carriles ecológicos, pasillos o corredores verdes). Estas propuestas novedosas permiten establecer con mayor claridad y detalle la función de ordenación territorial de los espacios de mayor interés natural en ámbitos densos y fuertemente antropizados. En ellos la principal misión de los espacios menos alterados por el hombre es la de mantener las condiciones ambientales y permitir la regeneración de los recursos renovables más básicos (aire, agua, suelos, vegetación); por otra parte, la naturaleza es crecientemente valorada como un equipamiento más, que debe ser accesible a todos los ciudadanos en tiempos razonables. El POTA, en su avance, incorpora estos planteamientos enriqueciéndolos a partir de una comprensión amplia del concepto de patrimonio, proponiendo "configurar un sistema regional de protección de los recursos naturales y culturales de interés territorial"[28].

Pese a esta última propuesta, recientemente establecida aunque todavía en calidad de avance de plan, así como a alguna intervención efectiva (corredor verde del Guadiamar), no puede considerarse que estas ideas estén asentadas en Andalucía; no tanto por que falten los espacios que la puedan hacer realidad, como por un análisis insuficiente sobre cómo deben definirse, llevarse a los instrumentos de planificación física y gestionarse. El Plan de Medio Ambiente de Andalucía (1995-2000) apenas plantea esta cuestión; en uno de sus apartados denominado "Plan de conservación de la biodiversidad" está contenido el "Programa de ordenación de ecosistemas de alto valor", en el que se incluye como primer objetivo "avanzar en el proceso de conformación de la Red Natura 2000"; pero la previsión de declaración de espacios es muy escasa -dos nuevos- y no se avanza en modo alguno por lo que se refiere a planteamientos de ordenación territorial[29]. No obstante, se trata de una línea de trabajo que ya está abierta y que probablemente se verá reforzada en el futuro por las demandas sociales y por nuevas exigencias comunitarias europeas.

A 20 años del inicio de la autonomía política el balance relativo a la definición y realización de estructuras y sistemas territoriales que proporcionan cohesión al territorio regional puede ser valorado de diferente forma, así ha ocurrido recientemente [30]; en todo caso es una cuestión en la que se ha avanzado más que en la otra tarea principal de la ordenación, distinguir ámbitos interiores para establecer regímenes de tratamiento generales o políticas sectoriales diferenciadas.

Ámbitos de diversidad y desigualdad

En territorios de amplia extensión como Andalucía, la distinción de partes por su diversidad no sólo permite reconocer características constitutivas diferentes, sino que también puede ser entendida como el aprecio de la diversidad existente y, por tanto, como la valoración de un recurso, de unas circunstancias que deben ser consideradas positivas y enriquecedoras. Por el contrario, con la detección de desequilibrios territoriales se hace referencia a la detección de situaciones de desigualdad en ámbitos complejos (comarcas, provincias, unidades subregionales) que tienen que ser valoradas como injustas e incompatibles con los objetivos de cualquier proyecto político democrático unitario.

En Andalucía el reconocimiento de ámbitos internos diferenciados, diversos y/o desiguales, ha sido objeto principalmente de los trabajos e investigaciones históricas, geográficas y económicas. Por lo que se refiere a la diversidad, se han distinguido, de manera prácticamente constante, tres grandes áreas estructurales (Sierra Morena, la depresión del Guadalquivir y las montañas Béticas), cuyas características geológicas básicas condicionan y diferencian claramente los restantes procesos naturales (variación del clima, cobertura vegetal, formación de suelos) y también la ocupación y utilización humana de dichos espacios. En un opúsculo de gran interés el profesor Domínguez Ortiz [31] propuso la necesidad de distinguir el litoral como cuarta gran área diferenciada en Andalucía por procesos de ocupación más recientes: la intensificación productiva agraria, la nueva funcionalidad turística y la urbanización, como expresión formal o material de ambas dinámicas anteriores, aunque también en parte por dinamismo propio. Precisamente este último hecho, por su extraordinaria expansión a lo largo del siglo XX, aconseja distinguir también como espacios diferenciados, funcional y formalmente, los ámbitos de intensa ocupación urbana (aglomeraciones, conurbaciones, principales ciudades); espacios de distribución no continua en el territorio, pero integrantes de otra unidad territorial o área diferenciada en Andalucía, ya que, aunque los municipios que las integran representan una parte pequeña en la superficie regional (15%), en ellos se localiza casi el 60% de su población[32].

También en otro pequeño pero magistral trabajo [33] Domínguez Ortiz analiza la evolución seguida por las dos grandes partes tradicionalmente distinguidas en Andalucía: la mitad oriental y la occidental, frecuentemente aludidas también como Alta y Baja Andalucía. Esta división en realidad sólo tiene sentido en la medida en que está sustentada sobre una previa concepción unitaria, basada no sólo en causas naturales sino también en largos procesos históricos, como la permanencia del reino Nazarí o la histórica vinculación funcional de Sierra Morena con las ciudades localizadas en el valle del Guadalquivir. Sin embargo, esta comprensión dicotómica de Andalucía fue planteada de forma extremosa en las décadas de 1960 y 1970; principalmente por ensayos y análisis de carácter económico que oponían a la "Andalucía rica del Guadalquivir", otra "Andalucía pobre y montañosa, oriental"; esta visión incluso llegó a ser recogida por alguna formación política y promovida como regiones diferenciadas, durante los años de la Transición democrática, en los debates sobre la constitución del nuevo Estado autonómico. Así mismo es preciso recordar que dicha propuesta fue rechazada en el referéndum de 28 de febrero de 1980. El propio Domínguez Ortiz, en el último trabajo antes mencionado, rebate este entendimiento esencialista de la región, tanto en su versión unitarista como dualista, al mostrar el discurrir histórico de la idea de Andalucía; proceso en el que sólo las actitudes y decisiones humanas son decisivas para unir o separar los territorios.

Aunque la palabra Andalucía ha sido aplicada históricamente a espacios de límites muy distintos, su más reciente adscripción –en los siglos XIX y XX– al ámbito de las ocho provincias y, sobre todo, la percepción anterior -desde el siglo XVII, según Domínguez Ortiz-, tanto interna como exterior, de que los andaluces eran los españoles de toda la franja sur, expresan mejor que otros argumentos, el conjunto de hechos en los que se basa la vigente unidad política autonómica de Andalucía. La visión dicotómica, de base esencialmente económica, sobre la que se puso el énfasis ya aludido en décadas pasadas, era meramente coyuntural y no se sostiene razonablemente en la actualidad.

Desde el ámbito de los estudios geográficos se han hecho aportaciones más detalladas a la distinción de unidades territoriales en Andalucía. Se trata, principalmente, de estudios locales y comarcales individualizados, basados en el método de la síntesis regional y, por otra parte, de estudios que contienen diferentes subdivisiones del mapa de Andalucía a partir de un único criterio diferenciador. En pocas ocasiones se han realizado análisis comarcales integrados de todo el territorio [34].

La distinción en Andalucía de ámbitos subregionales complejos o de comarcas sustentados en el reconocimiento de rasgos naturales constitutivos o en procesos históricos, que lleguen a ser socialmente percibidos como identidades geográficas diferenciadas, puede referirse razonablemente a algunos espacios; pero carece de rigor cuando sobre dicha argumentación se pretende conformar un mapa comarcal que comprenda la totalidad del territorio regional. Por esta razón las únicas propuestas comarcales que han tenido alguna operatividad o repercusión real son las concebidas con criterios de homogeneidad constitutiva sectorial o verificando situaciones de funcionalidad presentes.

En relación con los instrumentos de ordenación territorial formulados, se puede recordar en primer lugar la doble propuesta incluida en las Bases para la Ordenación del Territorio de Andalucía. En este documento se distinguen, de una parte, tres grandes áreas geográficas homogéneas (en la terminología actual podrían ser llamada de diversidad): serranías, campiñas y áreas litorales Para cada una de ellas se predica un modelo de desarrollo diferenciado. En ellas, internamente, se caracterizan los 122 ámbitos funcionales del Sistema de Ciudades (Figura núm. 7) a partir de un diagnóstico esencialmente socioeconómico, que los clasifica como áreas marginales, marginales en transición, estancadas, estancadas con potencialidad, dinámicas urbanas, dinámicas turísticas, y dinámicas mixtas (agricultura intensiva y turismo). Este mismo documento propone también la distinción de 42 unidades territoriales (Figura núm. 8), más amplias y suficientemente dotadas de centralidad urbana y accesibilidad, para que sirvan de referencia territorial homogénea a las tareas planificadoras de la administración autonómica (promoción económica y ordenación del territorio). Ambas propuestas zonificadoras carecieron de repercusiones reales en las políticas desarrolladas más tarde.

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Otro instrumento de planificación que puede ser recordado en relación con el aspecto ahora tratado son las Directrices Regionales del Litoral de Andalucía [35], que fueron aprobadas por el Decreto 118/1990. Se concibieron, según expresión propia, como una continuación "del proceso de protección de los recursos naturales" de la Comunidad Autónoma y contienen "las disposiciones para orientar la intervención administrativa en el litoral". Lo que ahora nos interesa subrayar de este documento es que define el litoral de Andalucía como una parte de la región necesitada de un régimen de actuaciones diferenciado. Las Directrices delimitan un ámbito que incorpora espacio marítimo (el mar territorial, incluido en la franja de 12 millas, como máximo, definida por una línea poligonal paralela a las líneas de base recta) y espacio terrestre (el límite de los términos municipales ribereños, prolongados si fuese necesario hasta la terminación de las unidades territoriales señaladas como litorales). En este último aspecto radica la principal innovación del documento y, por la forma en que se realiza, está también la crítica principal que puede hacérsele. Las ocho unidades territoriales definidas son: sierras litorales y prelitorales, lagunas litorales, estuarios y marismas, playas, dunas y arenales costeros, ramblas, acantilados, provincia marítima y plataforma continental.

Aunque estas distinciones representan un avance en la comprensión detallada de los espacios litorales, son entendidas únicamente en su conformación natural, sin tener en cuenta sus situaciones reales de uso y ocupación. Por esta razón, las normas o directrices establecidas para cada unidad quedaban negadas de facto, en muchos lugares por la realidad existente. Este instrumento que sin duda necesitaba ser desarrollado y afinado en otros de menor rango y ámbito, cayó sin embargo en el olvido, hasta el punto de que su incumplimiento ha merecido una severa crítica por parte del Defensor del Pueblo Andaluz[36].

En cuanto se refiere a las divisiones territoriales funcionales destacan por su continuidad las monofuncionales, comarcas agrarias, distritos sanitarios y los 122 "ámbitos funcionales de base diaria" incluidos en la ya mencionada Propuesta de Comarcalización de 1983, parcialmente utilizados para el ejercicio de políticas sectoriales, y la distribución de diferentes servicios y equipamientos públicos.

La división comarcal del territorio andaluz no ha sido propuesta, o al menos verdaderamente defendida, por ninguna organización política con representación parlamentaria. No se ha hecho el debate que haga suficientemente explícita su posible dimensión estadística, económica, organizativa o política. Numerosos hechos y tendencias muestran, sin embargo, la necesaria consideración de este nivel territorial intermedio, tanto para analizar y comprender la realidad andaluza, como para el funcionamiento habitual de diversas actividades, así como para las actuaciones públicas que requieran un referente territorial de nivel intermedio, supramunicipal e infraprovincial. Antes o después esta cuestión deberá ser abordada por las instituciones públicas y resuelta en unos términos razonables que, previsiblemente, propondrán una fórmula ecléctica, que relacione causas y propósitos diversos y que sea progresiva en su alcance o implantación efectiva.

Este es el punto de vista adoptado en un estudio nuestro de reciente realización, el Informe de Desarrollo territorial de Andalucía [37]. En el mismo se parte de la idea de referir a ámbitos intermedios o comarcales los objetivos de mantener la diversidad y erradicar la desigualdad o desequilibrios territoriales existentes. Se trata de un planteamiento esencialmente analítico pero que podría alcanzar una dimensión propositiva si sus métodos (u otros similares) fueran aceptados para las aplicaciones de la política de ordenación territorial.

En dicho trabajo se crea una base de datos, compuesta de 78 variables, expresada con las referencias espaciales más detalladas posibles (núcleos de población, municipios y comarcas, principalmente). Los hechos recogidos se refieren a múltiples aspectos de la realidad clasificados en tres apartados: medio natural, producción-riqueza y bienestar social. A partir de dicha base de datos se realizan 178 distribuciones espaciales (mapas), la mayoría de ellas originales, que permiten múltiples lecturas del territorio, pretendiendo establecer con ellas las situaciones de diversidad y grados existentes en Andalucía. Para estos fines las distribuciones de mayor interés son las comarcales, ya que estos ámbitos intermedios simplifican un mapa municipal regional excesivamente desmenuzado (770 teselas) y enriquecen la lectura territorial más frecuente, la provincial, demasiado simplificadora y artificial.

La base comarcal utilizada (Figura núm. 9) se compone de 63 unidades y ha sido realizada a partir de varios criterios, principalmente los funcionales y de voluntad política, considerando prácticas vigentes de cooperación intermunicipal[38]. Sobre dicho mapa comarcal se han efectuado análisis de variables individualizadas o integrados por distintos métodos de relación (ponderaciones, análisis de componentes múltiples y análisis cluster). El resultado que consideramos más concluyente es un mapa de tipologías de desarrollo territorial (Figura núm. 10) con el que se ha pretendido expresar, al mismo tiempo, la diversidad y la desigualdad territorial. Las tramas que cubren los distintos ámbitos intermedios o comarcas son de tonos más oscuros cuanto mayor sea el nivel de la actividad económica, pero los distintos colores utilizados pretenden reflejar también situaciones de diversidad constitutiva, con base natural o histórica diferenciada.

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El mapa ideal del desarrollo territorial en Andalucía tiende a reproducir los rasgos geográficos básicos, tanto de la conformación natural de los territorios, como de los principales procesos históricos que definen las formas sustanciales de ocupación y utilización productiva. En las representaciones hechas a partir de indicadores o referencias estadísticas las desviaciones respecto de esos grandes trazos del territorio regional, pueden ser interpretadas como comportamientos que, o bien expresan anomalías o desequilibrios territoriales, o bien alteraciones tan sustanciales de la conformación natural del espacio geográfico (caso de las aglomeraciones urbanas y conurbaciones) que su evolución se está produciendo al margen o se ha vuelto independiente de los caracteres naturales constitutivos.

Los tres gráficos incluidos en la figura núm. 11, expresan, en términos muy sintéticos, la evolución de la diversidad y la desigualdad territorial en Andalucía en las postrimerías del siglo XX (c.a. 1981 , 1989, y 1996). Diacrónicamente, la mayor presencia de tonos más oscuros revela el crecimiento o desarrollo económico ya convencionalmente reconocido; el mayor cromatismo o policromía la disminución de una fuerte dicotomía inicial entre ámbitos urbanos o rurales; la menor fragmentación o, si se prefiere, mayor continuidad superficial de cada color, la adecuación a la diversidad constitutiva y al modo de desarrollo propio de cada una de las tres grandes áreas estructurales naturales (Sierra Morena, depresión del Guadalquivir y montañas béticas) y de las otras dos esencialmente diferenciadas por procesos de carácter antrópico (áreas urbanas y litoral).

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Esta comprensión del territorio regional dividido en grandes áreas y en unidades intermedias o comarcas, está basada en el reconocimiento de condiciones naturales, actividades económicas y grados de bienestar y, por tanto, puede ser útil a los objetivos enunciados al principio de este trabajo como propios de la ordenación del territorio: reflejar la diversidad y la desigualdad territorial para contribuir al logro del propósito fundamental de cualquier sociedad, la convivencia pacífica y solidaria. Los particularismos de base geográfica (localismos, comarcalismos, provincialismos y regionalismos), existentes en el interior de cualquier proyecto político unitario, son la expresión más compleja o final de la desarticulación física, la insuficiente integración económica, o la falta de cohesión social entre las diferentes partes de un todo.

A modo de conclusión: sobre el modelo territorial

La habitual indefinición o la falta de consenso sobre la ordenación del territorio nos aconseja insistir, finalmente, en que los componentes fundamentales del modelo territorial en un plan de cualquier nivel político o escala espacial (local o municipal -planes urbanísticos-, comarcal y regional- convencionalmente, planes territoriales -y estatal o comunitaria- que podrán ser denominadas estrategias territoriales) son, por una parte, las estructuras o sistemas que contribuyen a cohesionar el ámbito planificado, y por otra, las áreas, zonas o ámbitos que reconocen características o situaciones diversas o desiguales y requieren tratamientos diferenciados. Estos dos integrantes fundamentales aparecen en todos los instrumentos de planificación territorial, pero reciben distintas denominaciones (sistemas generales, estructuras básicas, zonas de afección o protección, áreas de actuación preferente, etc), que incluso han sido fijadas legalmente; aunque, en este sentido, nuestro ordenamiento jurídico carece de una terminología precisa y bien estructurada para dar nombre a la secuencia de hechos relacionables en los distintos niveles y escalas de ordenación.

Por otra parte, no es frecuente, al menos en los planes de escala o nivel superior al local, encontrar estructuras o sistemas y áreas o unidades territoriales expresadas conjuntamente y formando parte de una propuesta de ordenación que integre ambos componentes fundamentales y los plantee explícitamente como parte de un modelo conjunto de ordenación. Durante casi 30 años (la mayor parte de las décadas de 1970, 1980 y 1990) en los planes aprobados se ha evitado hacer referencias al modelo de ordenación. En su lugar se han utilizado ambiguos eufemismos, como "escenario o imagen final"; se ha confundido la comprensión y expresión simplificada del orden territorial existente con una propuesta sistematizada de mejora del mismo; incluso se ha negado la conveniencia y hasta la posibilidad de ofrecer un modelo territorial.

El término modelo tiene una polisemia que es preciso advertir y según las intenciones de su utilización, aclarar. Una maqueta es el modelo simplificado de algo que existe, un terreno, un edificio, una máquina). La expresión de un modelo como objetivo a conseguir contiene una propuesta de mejora. La primera de estas dos acepciones se refiere a la realidad presente, constata hechos; la segunda es una proyección hacia el futuro, en la que interviene la voluntad de cambio. Inserto en un plan el modelo de ordenación territorial es siempre una propuesta de mejora expresada gráficamente y a conseguir en un plazo medio o largo.

En los instrumentos españoles de ordenación más recientes se asume de nuevo la idea del modelo territorial[39]. También en Andalucía: ya hemos citado su presencia en el documento de avance del POTA llamado Bases y Estrategias (Figura núm. 12). ¿Qué representa este modelo?; ¿en qué medida recoge las ideas expresadas en los apartados anteriores de este trabajo?; ¿qué valoración se puede hacer de él?

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La opción por ofrecer un modelo territorial, por intentar una comprensión integrada y sintética de la compleja realidad que es Andalucía, por proponer que se comparta un modo de entenderla, representa, sin duda, un importante avance respecto a situaciones o documentos anteriores. Para los territorios unitarios de trayectoria histórica más definida y duradera (caso del Estado en España) sus pobladores comparten intuitiva o explícitamente buena parte de sus rasgos estructurantes más básicos; no es esa la situación de los ámbitos de reciente formación, como las Comunidades Autónomas; la escasa aceptación de un aspecto tan singular como la capitalidad regional expresa la dificultad de conseguir el consenso para la formulación siempre mucho más compleja que es el modelo territorial. Sólo el hecho de ofrecerlo implica un riesgo político que con frecuencia se soslaya; pero es importante saber que si es aceptado se convierte en un factor muy poderoso de coordinación y de eficacia en la actuación político administrativa[40].

El modelo territorial incluido en el avance del POTA contiene los dos componentes principales en los que se ha insistido anteriormente. Divide el territorio regional en seis tipos de unidades que se delimitan con líneas de precisión aparente (su trazado parece que se ajusta a formas reales, pero la escala del mapa es muy pequeña, 1:2.000.000) y establece diversas estructuras territoriales. Compartimos, por tanto, sus planteamientos más básico, pero no otros aspectos más detallados. No es correcta la denominación de las unidades territoriales pues se mezclan hechos de distinta naturaleza (usos del suelo, localización y singularidad geográfica, esto último en una sola unidad, "sureste árido"). Tampoco nos parecen claros ni el concepto ni la selección de sistemas o estructuras de cohesión, pues se han reducido a considerar el sistema de asentamientos. En el mismo se distinguen cuatro tipos de estructuras de nueva concepción, que no coinciden con la jerarquía del Sistema de Ciudades de Andalucía; se desprecia así un planteamiento sobre el que las utilizaciones administrativas señaladas en el segundo epígrafe de este trabajo habían generado cierto conocimiento y consenso en la propia administración autonómica. Además, en relación con el sistema de asentamientos se señalan cinco tipos de estructuras espaciales o agrupaciones de asentamientos y cuatro clases de relaciones entre ellas y con el exterior. En conjunto esta parte del modelo nos parece conceptualmente confusa e incapaz de expresar una idea unitaria del territorio planificado.

En nuestra opinión este modelo territorial debe ser clarificado conceptualmente y completado, puesto que se asienta únicamente sobre el sistema de asentamientos y olvida o sitúa fuera de él otros importantes elementos de cohesión territorial (como el llamado "esquema básico de articulación regional" y los "recursos del sistema de protección regional". Finalmente, es preciso subrayar también la inexistencia de relaciones entre los dos principales componentes del modelo territorial (estructuras regionales y unidades territoriales); si la unión o articulación de estos dos aspectos no es expresamente establecida la funcionalidad de ambos integrantes queda sin explicar; convertidas en propuestas estáticas, se pierde capacidad explicativa por interacción entre ambas.

Notas

* Este escrito fue presentado como ponencia de apertura en las I Jornadas sobre ordenación territorial y urbanística en Andalucía y norte de Marruecos. Tetuán, mayo de 2001.

1. Es el caso de la Historia de Andalucía escrita por Joaquín Guichot publicada en 1869 y de libros como El ideal andaluz de Blas Infante, o de la Teoría de Andalucía de José Ortega y Gasset.

2. Entre ellos pueden destacarse la obra de A. C. COMIN La España del sur, Tecnos, Madrid, 1965; Fundamentos del desarrollo económico de Andalucía, de José CAPELO, publicada en 1963; de la obra de José CAZORLA, Estructura socioeconómica de Andalucía Oriental, Granada, 1965, o del trabajo realizado por el Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Sevilla, Un programa económico para Andalucía (1976-1979), Sevilla, 1976.

3. A. DOMÍNGUEZ ORTIZ (director). Historia de Andalucía. Barcelona: Planeta, 1980; 1ª edición 8 tomos; 1983, segunda edición 9 tomos,.

4. M. MARTÍN RODRÍGUEZ (director). Estructura económica de Andalucía. Madrid: Espasa Calpe, , 1992.

5. Informe general del medio ambiente en Andalucía 1987, Consejo Asesor de Medio Ambiente, Junta de Andalucía, Sevilla, 1987.

6. Plan Director Territorial de Coordinación de Doñana y su entorno. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Granada, 1989, 2 vols.

7. Ver F. ZOIDO NARANJO. Geografía y ordenación del territorio. Iber, Didáctica de las Ciencias Sociales, núm. 16. Nuevas fronteras de los contenidos geográficos, Barcelona, 1998; o también: La ordenación del territorio a distintas escalas. En A. GIL OLCINA y J. GÓMEZ MENDOZA (coordinadores). Geografía de España. Barcelona: Ariel, 2001.

8. Bases para un programa territorial de Andalucía. Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Andalucía, s.l., 1976.

9. I. CARAVACA BARROSO. Industria y territorio en Andalucía. Sevilla: Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Sevilla, 1988.

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15. A. CHICA y E. SANTOS. Entendimiento del espacio geográfico en las leyes autonómicas de ordenación del territorio. Ería. Revista Cuatrimestral de Geografía, núm. 49, Oviedo, 1999.

16. Ver A. HILDENBRAND SCHEID. Política de ordenación del territorio en Europa, Sevilla: Universidad de Sevilla y Consejería de Obras Públicas y Transportes,1996.

17. Plan de ordenación del territorio de Andalucía. Bases y estrategias. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1999.

18. Plan de ordenación del territorio de la aglomeración urbana de Granada. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Granada, 1999.

19. Plan estratégico ferroviario de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1988.

20. Plan de estaciones de transportes de viajeros por carretera de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1991.

21. Plan energético de Andalucía 1994-2000. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1994.

22. Plan director de infraestructuras 1993-2007. Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Madrid, 1993.

23. Plan director de infraestructuras de Andalucía 1994-2007. Documento síntesis. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1994 y Plan director de infraestructuras de Andalucía 1997-2007, Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 2000.

24. Ver: F. ZOIDO. La ordenación del territorio a distintas escalas, op. cit.

25. Ver: Europa 2000+. Cooperación para la ordenación del territorio europeo. Bruselas: Comisión Europea, 1994.

26. Plan especial de protección del medio físico y catálogo de espacios y bienes protegidos. Provincias de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, 1986 y 1987, 8 vols.

27. Informe de desarrollo territorial de Andalucía. Grupo de Investigación Estructuras y Sistemas Territoriales, Sevilla, 2001.

28. Plan de ordenación del territorio de Andalucía, op cit.

29. Plan de medio ambiente de Andalucía 1995-2000. Consejería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía, Sevilla, 1995.

30. Ver: MC OCAÑA OCAÑA. La ordenación del territorio en Andalucía. Cuadernos Económicos de Granada núm. 10 La Planificación del territorio, Granada, 1999; en este sentido tiene interés repasar en las hemerotecas la prensa andaluza en sus referencias a la polémica surgida en el mes de febrero de 2001 respecto a la articulación regional.

31. Ver el folleto que acompañó la edición del Mapa de Andalucía 1:200.000, "Memoria geográfica de Andalucía", de A. DOMÍNGUEZ ORTIZ, Consejería de Política Territorial, Junta de Andalucía, s.l, s.f.

32. Ver: F. ZOIDO. Sistema de asentamientos, ciudades medidas y aglomeraciones urbanas en Andalucía. Situación. Revista del Banco de Bilbao Vizcaya, núm. 3, Urbanismo, 1995.

33. A. DOMÍNGUEZ ORTIZ,. La identidad de Andalucía. Discurso pronunciado en acto de investidura como Doctor Honoris Causa por la Universidad de Granada, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Granada, 1976.

34. La obra más completa e interesante data de 1982: M. PEZZI. La Comarcalización de Andalucía. Universidad de Granada. En el mismo sentido, aunque de ámbito menor, cabe citar el importante trabajo de A. LÓPEZ ONTIVEROS, Comarcalización de la provincia de Cádiz, Estudios Geográficos, núm.s. 182 y 183, Madrid, 1986.

35. Directrices Regionales del litoral de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, Sevilla, 1990.

36. Ordenación y protección del litoral andaluz. Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 1995.

37. Informe del desarrollo territorial de Andalucía, op. cit

38. La base comarcal utilizada es, salvo pequeños retoques, la propuesta en el Estudio territorial para la delimitación de ámbitos comarcales en Andalucía, realizado por Arenal Consultores, Sevilla, 1998 (inédito).

39. Ver, por ejemplo: Directrices de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1997. Contienen un modelo territorial entendido de forma bastante similar a la propugnado en este trabajo.

40. Ver el reciente documento Plan territorial sectorial de creación pública de suelo para actividades económicas y de equipamientos comerciales, Departamento de Industria, Comercio y Turismo, Departamento de ordenación del territorio, vivienda y medio ambiente, Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 2001.

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© Copyright Florencio Zoido Naranjo, 2002
© Copyright Scripta Nova, 2002

Ficha bibliográfica:
ZOIDO NARANJO, F. Andalucía, cohesión y diversidad territorial. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, núm. 128, 1 de noviembre de 2002. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-128.htm> [ISSN: 1138-9788]

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