Orietta Perni
Institut Universitari d'Estudis Europeus
Universitat Autónoma de Barcelona
orietta.perni@uab.es

Migraciones y seguridad societal en el área mediterránea (Resumen)

El objetivo de este trabajo es aplicar el concepto de "seguridad societal" (societal security) –desarrollado por Barry Buzan y la Escuela de Copenhague entre finales de los ochenta y principios de los noventa– respecto al fenómeno de las migraciones. Con este fin, se ha circunscrito el área geográfica de nuestro análisis a los flujos migratorios que de la zona mediterránea (especialmente desde el Magreb) se mueven hacia la Unión Europea.

Nuestro punto de partida es la evolución del concepto de seguridad que, siguiendo los últimos desarrollos de la política internacional, ha ido incorporando en su agenda nuevos temas hasta llegar a una multidimensionalidad antes inexistente. Entre estos temas hay algunos que reflejan claramente las nuevas exigencias de la sociedad internacional como el medio ambiente y la identidad. También se tomará en cuenta la posición de la UE acerca de las migraciones, analizando sus últimas actuaciones.

Palabras clave: inmigración/ seguridad societal/ Unión Europea.

Societal security and migrations in the Mediterranean area (Abstract)

The main objective of this working paper is to apply the concept of societal security –developed by Barry Buzan and the Copenhagen School at the end of 80s – to the migration flows. With that purpose, the chosen geographical area is the Mediterranean one with a special attention to the migration flows from the Maghreb area towards the EU.

Our point of departure is the evolution of the concept of security that following the last developments of international politics has been incorporating in its agenda new issues arriving to multidimensionality. Among those issues there are some that reflect clearly the new demands of international society as environment and identity. In the working paper we also take account of the EU position about migration, analysing its last actions.

Key words: migration/ societal security/ European Union.

En las últimas décadas hemos asistido a un aumento de la relevancia de los flujos migratorios sobre todo en Europa. Hemos aprendido a convivir con las imágenes de las pateras que llegan a las costas meridionales de España, con los barcos llenos de albaneses que se acercan a los puertos italianos escoltados por la policía, con los kurdos, con los europeos del Este, con los orientales y con muchas otras caras que buscan en la Europa rica una oportunidad, una vida mejor.

El objetivo de este trabajo es aplicar el concepto de "seguridad societal" (societal security) ⁽¹⁾ –desarrollado por Barry Buzan y la Escuela de Copenhague entre finales de los ochenta y principios de los noventa– respecto al fenómeno de las migraciones. Con este fin, se ha circunscrito el área geográfica de nuestro análisis a los flujos migratorios que de la zona mediterránea (especialmente desde el Magreb) se mueven hacia la Unión Europea.

Nuestro punto de partida es la evolución del concepto de seguridad que, siguiendo los últimos desarrollos de la política internacional, ha ido incorporando en su agenda nuevos temas hasta llegar a una multidimensionalidad antes inexistente. Entre estos temas hay algunos que reflejan claramente las nuevas exigencias de la sociedad internacional como el medio ambiente –dada la necesidad de mantener la biosfera local y planetaria, en tanto que soporte físico necesario para desarrollar la existencia humana– y la identidad que vuelve a aparecer con fuerza frente a los movimientos de agregación (Unión Europea) o de disgregación (Yugoslavia, Checoslovaquia) que está experimentando el sistema internacional.

En el primer apartado se tratará brevemente la evolución del concepto de seguridad dedicando especial atención al de "seguridad societal". En el segundo, se presentará un panorama de la presencia de los inmigrantes en la UE con algunas consideraciones sobre el dilema segurizar/desegurizar. Pasando del nivel nacional al nivel regional se estudiará como la UE ha tratado al tema de las migraciones, revisando brevemente su actitud hacia este tema en las últimas décadas y también considerando el Partenariado Euro-mediterráneo (PEM) que es su marco de acción para cooperar con los países de la orilla sur-este del Mediterráneo. El último apartado recogerá algunas reflexiones en forma de preguntas que podrían constituir pautas de análisis para el desarrollo del tema.
 

Evolución del concepto de seguridad

La seguridad y, más en general, los estudios sobre la seguridad han sido objeto de un rico debate en las últimas décadas. Los cambios de notable envergadura que se han producido en el sistema internacional (el fin del mundo bipolar, la aparición de nuevos actores y de nuevos escenarios) han obligado a los analistas a redefinir el concepto de seguridad.

En realidad, el nuevo punto de debate es acerca de la necesidad y/o la bondad de ampliar la agenda de seguridad (es decir, el conjunto de temas que un estado u otra entidad puede considerar peligrosos para su seguridad) y consiguientemente, de aceptar el desafío de la expansión de su definición. Frente al nuevo orden mundial, ¿es correcto que la agenda de seguridad comprenda sólo el aspecto militar? En el tradicional enfoque realista (que ha dominado prácticamente la teoría de las Relaciones Internacionales hasta los años 70) el centro de la seguridad era el estado. Se hacía referencia a la seguridad del estado territorial en sentido "westfaliano". El sistema internacional se suponía anárquico y estaba compuesto por estados soberanos cada uno persiguiendo el interés nacional que se definía en términos de poder o, más modestamente, en términos de seguridad como supervivencia.

Efectivamente, la ampliación de la agenda de seguridad lleva consigo algunas consecuencias. En primer lugar, una agenda con más temas extiende la movilización del estado que se verá obligado a implicarse en sectores nuevos y diferentes entre ellos (el medio ambiente y la identidad, por ejemplo). En segundo lugar, una agenda de seguridad muy amplia tenderá a elevar la seguridad a una especie de elemento positivo universal – la condición deseada hacia la cual todas las relaciones tendrían que moverse (Buzan et al., 1998: 4).

En este debate, tomamos posición a favor de la ampliación de la agenda de seguridad porque es innegable que hoy en día el sistema internacional presenta exigencias nuevas y renovadas, con problemas y temas que la posición tradicional acerca de la seguridad no llega a analizar. Hace sólo treinta años era impensable que la defensa del medio ambiente pudiera ser tan importante para nosotros de intentar evitar catástrofes como la destrucción de los ecosistemas o de intentar solucionar problemas ligados a la energía, a la escasez de alimentos o al crecimiento demográfico. Por eso, es fundamental tener en cuenta nuevas perspectivas porque son parte de un ámbito internacional en continua evolución.

Al momento de expandir la noción de seguridad, la pregunta clave es: ¿de la seguridad de quién estamos hablando? Es decir, tenemos que individualizar el objeto referente de la seguridad. Cuando hablamos de amenaza o de riesgo para la seguridad podemos comprender de que hablamos sólo si hacemos referencia al carácter particular del objeto referente en cuestión. En Relaciones Internacionales por mucho tiempo se ha considerando el estado como el único objeto referente de la seguridad. Sin embargo, creemos que hoy en día esa idea es reduccionista y apostamos por nuevos temas relacionados a la seguridad y consiguientemente por nuevos objetos referentes.

Cuando introducimos una agenda de seguridad ampliada y establecemos una relación entre un sector de la seguridad y su objeto referente, estamos segurizando (securitization) ⁽²⁾ un tema. Como explica Buzan, la "seguridad" es el paso que emprenden los políticos más allá de las reglas establecidas del juego y ese paso transforma el tema escogido en un tipo especial de política o en algo que está más allá de la política. En teoría, cualquier tema público puede ser ubicado en un espectro que va desde la no-politización (el tema no es relevante) hasta la segurización (el tema se presenta como amenaza existencial) pasando por la politización (el tema es parte de la política pública). En algunos temas como el medio ambiente es difícil establecer una diferenciación neta entre politización y segurización, la diferencia puede ser mínima (por ejemplo, la defensa de los recursos acuíferos de los Altos del Golán por parte de Israel ¿es un tema propio de la agenda política del país? o ¿es un tema segurizado porque es parte integrante del conflicto árabe-israelí?). También hay que subrayar que la segurización no siempre pasa a través del estado. La politización así como la segurización pueden promocionarse también a partir de otras entidades (por ejemplo, una ONG que se dedica a temas medio ambientales o una conferencia internacional pueden segurizar la protección de la biosfera para preservar la flora y la fauna; la opinión pública puede segurizar el tema migratorio para defender la identidad nacional).

La segurización de un tema o, mejor dicho, la excesiva segurización puede conllevar riesgos. Uno de esos riesgos podría ser la militarización porque las fuerzas armadas tendrían a asumir que "la seguridad es su negocio". Frente a los cada vez más frecuentes recortes de los gastos para la defensa en los presupuestos nacionales, los militares podrían ver como muy positiva la expansión de la noción de seguridad con la esperanza de protegerse de ulteriores reducciones. Otro riesgo podría ser el de la desegurización de un tema que podría llevar a su abandono. El hecho de que un tema se considere de máxima prioridad por un cierto periodo de tiempo y luego pase a tener una importancia más reducida puede contribuir a su abandono (por ejemplo, la desecurización del "tema Somalia" por parte de Estados Unidos).

En el análisis de seguridad podemos distinguir entre tres tipos de unidades implicadas:

1. el objeto referente (elemento que se puede considerar como amenazados en su existencia y tiene legitimidad a reivindicar su supervivencia);

2. el actor que seguriza un tema declarando a un objeto referente amenazado en su existencia;

3. los actores funcionales (en general actores que pueden afectar a la dinámica de un sector).

Si nos referimos a las cinco dimensiones o sectores de la seguridad individualizados por Barry Buzan (1998) –militar, político, económico, medio ambiental y societal– tendríamos la siguiente tabla de resumen (cuadro 1):
 
 
 

La seguridad societal

Dedicaremos un análisis más profundo al sector de la seguridad societal que es el que más nos interesa. Definir la seguridad societal significa no sólo considerar sociedad y seguridad, sino también sociedad más seguridad. La seguridad societal es la que nos permite hablar de "nosotros". La intensidad de este "nosotros" puede variar en un amplio espectro respecto al tamaño del grupo al cual se aplica, a la intensidad de percepción y a las razones que crean el sentido de pertenencia. El tamaño de los grupos sociales varia entre los muy pequeños –familia, amigos, equipo– y las identidades ligadas a una civilización o a una religión –"nosotros europeos", "nosotros musulmanes"– con centenares de millones de personas, pasando por la comunidad y los niveles nacionales –"nosotros españoles", "nosotros catalanes"– que cuentan con algunos millones. La intensidad de ese "nosotros" puede variar desde el frío funcionalismo de una asociación profesional hasta la pasión de algunos clanes o de identidades nacionales o religiosas en que los miembros pueden llegar a morir por sus ideales y por la defensa de esa pertenencia al grupo.

A este punto el dilema que se presenta es el de conseguir diferenciar la seguridad de los grupos en una sociedad y la seguridad global de una sociedad. La diferencia es importante porque las amenazas al nivel de individuos o de pequeños grupos pueden tener consecuencias potenciales en toda la sociedad. Por ejemplo, si los agricultores franceses sienten que sus bases vitales están amenazadas por los cambios en la política agrícola comunitaria y por eso reaccionan de manera fuerte contra la política de la UE hacia la OMC y la apertura comercial hacia el Este europeo, su inseguridad puede causar un aumento de la inseguridad en Europa Oriental, disminuyendo la capacidad de la UE de llevar adelante este tema y aumentando las tensiones entre la UE y los EEUU. Así que nuestro interés para la seguridad tiene que comprender todos los niveles, sin embargo, no es correcto definir la seguridad societal como la suma de la seguridad de los pequeños grupos.

La seguridad societal concierne la habilidad de una sociedad de persistir en su carácter esencial bajo condiciones cambiantes y posibles amenazas. La seguridad societal atañe la sostenibilidad, en el ámbito de condiciones aceptables de evolución, de los esquemas tradicionales de la lengua, la cultura, la asociación, la religión, la identidad nacional y las costumbres. Se puede entender mejor estudiando los procesos por los cuales un grupo llega a percibir su identidad como amenazada, cuando empieza a actuar con respecto a la seguridad y qué comportamiento provoca todo eso. La seguridad societal se refiere a situaciones en que las sociedades perciben una amenazas en términos de identidad (Wæver et al., 1993: 23).

En tres de los cinco sectores de la seguridad antes mencionados (militar, económico y político), se considera el estado (y la soberanía) como el objeto referente principal. En este marco, la seguridad societal atañería a la manera en que los estados podrían verse minados o desestabilizados por sus sociedades que se sienten amenazadas en términos de cohesión social e identidad. Si consideramos al estado como el objeto referente, la sociedad sería sólo uno de los sectores en que el estado puede sufrir amenazas. En cambio, hay que abandonar esta posición para trabajar con la dicotomía seguridad de estado/seguridad societal. La seguridad societal se tiene que entender antes de todo como la seguridad de un agente social que tiene una realidad independiente que es algo más y algo diferente de la suma de sus partes. La seguridad societal no es la seguridad de las partes individuales y tampoco la suma de la seguridad de las partes. Por ejemplo, aunque el "no" de los daneses al referéndum sobre el tratado de Maastricht de 1992 y el "no" al Euro del año 2000 probablemente estuvieron influidos por la inseguridad de varios grupos de la sociedad danés, no se pueden explicar completamente aquellos resultados simplemente agregando la situación de los agricultores, de los parados, de los intelectuales, etc. Sólo entendiendo la manera en que la identidad de "Dinamarca" se construye y la manera en que trabaja para "sus" ciudadanos, se puede comprender como esta "Dinamarca" (la nación, la sociedad) contraataca el estado (que también se llama Dinamarca) que quiere europeizar las estructuras políticas (Wæver et al., 1993; Buzan et al, 1998).

Los temas más comunes que se consideran como amenazas a la seguridad societal son:

las migraciones: la población X está siendo invadida o diluida por la influencia de la población Y; la identidad de X está cambiando por una modificación en la composición de la población (por ejemplo, la migración china en el Tibet, la migración rusa en Estonia antes de 1990).

la competencia horizontal: aunque la población X siga viviendo en su territorio, está cambiando su forma de vivir por la preponderante influencia cultural y lingüística de la cercana cultura Y (por ejemplo, el miedo de canadienses y franceses frente a la americanización de sus culturas)

la competencia vertical: la población X ya no se verá como tal porque existe un proyecto integrador (por ejemplo, la UE) o secesionista-regionalista (por ejemplo, Québec, Kurdistan, Escocia) que la está llevando hacia una nueva identidad.

Un posible cuarto tema podría ser la despoblación, sea por una epidemia, la guerra, el hambre, una catástrofe natural o políticas de exterminio. La despoblación amenaza a la identidad poniendo en peligro a quienes la llevan pero no es específicamente parte de la lógica de identidad del sector societal, excepto en los casos en que las políticas de exterminio estén motivadas por el deseo de eliminar una identidad (Hutu vs. Tutsi en Ruanda o los dayaks vs. los madurenses en Borneo).

Aunque analíticamente distintos, en la práctica esos tres tipos de amenazas a la identidad se pueden combinar fácilmente. Se pueden situar en un espectro que va desde lo intencional, programático y político por un lado, al no-intencional y estructural por el otro. Las migraciones, por ejemplo, pueden depender de una decisión individual que varía entre la oportunidad económica, la presión medio ambiental o la libertad religiosa. Pero, también pueden ser parte de un programa político de homogenización de la población de un país (por ejemplo, la sinificación del Tibet o la rusificación del Asia central y de los estados bálticos durante la época de la URSS). La competencia horizontal puede reflejar simplemente los efectos no planeados de la interacción entre unas culturas grandes y dinámicas por un lado, y unas pequeñas y anacrónicas por el otro. Pero puede ser también intencional como en el caso de políticas de ocupación (por ejemplo, la americanización de Japón y Alemania). Finalmente, la competencia vertical se puede ubicar en el lado no-intencional del espectro.

La sociedad puede reaccionar frente a esas amenazas en dos maneras: a través de actividades llevadas a cabo por la misma comunidad o intentando llevar el tema al nivel político (y potencialmente militar) con su inclusión en la agenda del estado. Al nivel estatal, por ejemplo, el problema migratorio puede tratarse a través de la legislación y con el control de las fronteras.
 

Migraciones y seguridad societal

Las migraciones transnacionales se mueven desde áreas de alta inseguridad política, social o económica hacia las que los emigrantes tienden a percibir como áreas de baja inseguridad. Para entender como y porque la presencia de los recién llegados puede ser percibida como un desafío o una amenaza para las sociedades huéspedes, es necesario antes de todo entender como las concepciones de la sociedad se han transformado en pocas generaciones.

Se podría decir que las migraciones han afectado y están afectando el derecho que tiene el estado de determinar quien entra en su territorio, quien trabaja, quien reside y, a largo plazo, el derecho de decidir la composición de la población futura y la cultura. Todo esto –junto a la creciente integración de la economía mundial, la aceleración de los contactos internacionales a todos los niveles y el aumento de la importancia de la industria internacional del turismo– favorece la mayor intensidad de los flujos migratorios internacionales.

Sin embargo, hay que subrayar que las migraciones seguirán siendo ventajosas para Europa. Si el crecimiento económico, el estado de bienestar y los altos estándares de vida se quieren mantener, la emigración tiene que continuar. Los emigrantes y, en particular, sus descendientes son la mayor fuente de reclutamiento del mercado de trabajo aunque sus empleos son los menos pagados y los más peligrosos.

Dos factores adicionales añaden importancia a las migraciones: las tendencias demográficas en Europa Occidental y las contribuciones de los trabajadores emigrantes que son una notable fuente de ingresos para la viabilidad financiera del estado de bienestar de países como Alemania, Francia y Gran Bretaña.

Como hemos recordado al principio, hemos acotado nuestra investigación a la inmigración mediterránea, o sea que estamos tomando en cuenta sólo el flujo migratorio que desde los países de las orillas sur y este del Mediterráneo se mueve hacia la UE. El 1,3 por ciento de la población de la UE es natural de un país mediterráneo no miembro de la UE que sobre los 370 millones de habitantes serían 5 millones de naturales de países mediterráneos no miembros de la UE. Los naturales de países mediterráneos no miembros de la UE representan casi el 30 por ciento de los no-nacionales de la UE (Cuadros 2 y 3).
 
 
 

Fuente: Eurostat

Fuente: Eurostat

El 80 por ciento de los naturales de los países mediterráneos viven en Alemania y en Francia (Cuadro 4). De los nacionales de los países mediterráneos inmigrados en los países miembros de la UE en 1995, Alemania, Francia, Holanda, Bélgica, Reino Unido e Italia han acogido más del 90 por ciento (Cuadro 5).
 
 
 

Fuente: Eurostat

Fuente: Eurostat

Si consideramos la inmigración según la nacionalidad (Figura 1) del casi millón de turcos que están en la UE, Alemania acoge el 78 por ciento, Holanda el 9 por ciento y Francia el 6 por ciento. Hay 353.000 marroquíes repartidos entre Francia (113.000), Holanda (70.000), Italia (62.000) y Alemania (49.000). Los tunecinos residen en Francia (32 %), Italia (31%) y Alemania (27%).

Fuente: Eurostat

Un reciente informe de las NNUU (2000) se pregunta si las migraciones sustitutivas serán una solución al envejecimiento de la población europea. El concepto de migraciones sustitutivas se refiere a las migraciones internacionales que serán necesarias para compensar el decline de la población –sobretodo el decline de la población en edad de trabajo (entre 15 y 64 años)– y en general su envejecimiento.

Según las proyecciones del crecimiento de la población mundial, Japón y virtualmente todos los países europeos disminuirán su población en los próximos 50 años. Si consideramos los datos relativos a la UE (Cuadro 6) vemos que sólo tres países tienen un signo positivo en los 55 años tomados en cuenta (Francia, Irlanda y Luxemburgo) y sobre todo que hay países que perderán una parte verdaderamente consistente de su población (España e Italia).
 
 

Fuente: United Nations, 2000 (adaptado por la autora)

En el informe de las NNUU se presentan cinco escenarios futuros que varían entre la tendencia de la población europea con migración cero y la cantidad de migración necesaria para mantener la ratio entre personas en edad de trabajo y personas mayores de 65 años, pasando por situaciones intermedias. Analizaremos esos escenarios intermedios. En el escenario II se prevé una situación de inmigración nula entre 1995 y 2000: los resultados son una disminución constante de la población y, por supuesto, también de la población en edad de trabajo (entre 15 y 64 años), frente a un sensible aumento (+30 millones) de la población mayor de 65 años entre el 2000 y el 2050. En el escenario III se calcula la inmigración necesaria para mantener la población de la UE a los niveles actuales (372.440 millones de habitantes) que sería de 47.456 millones de unidades en el período 2000-2050. Finalmente, el escenario IV desarrolla sus previsiones acerca de la población activa de la UE: para que ésta se mantenga en los niveles actuales (249.382 millones) la inmigración necesaria en los próximos 50 años sería de 79.375 millones de personas (Cuadro 7).
 
 

Fuente: United Nations, 2000 (adaptado por la autora)

El informe concluye que según las estimaciones nacionales, la UE cuenta con una inmigración neta anual de 857.000 personas entre 1990 y 1998, así que las previsiones acerca de la inmigración necesaria son abrumadoras. El número de inmigrantes necesarios anualmente para mantener constante la potential support ratio (es decir, el número de personas entre 15-64 años para cada persona mayor de 65 años) a los niveles de 1995 tendría que ser 15 veces mayor que el nivel de inmigración neta de los años 90. Sin embargo, sin inmigración el límite de la edad de trabajo en la UE tendría que crecer hasta los 76 años para obtener en 2050 la misma potential support ratio de 1995.

Así que hay un dilema difícil de resolver entre la necesidad de inmigrantes para sostener los cambios demográficos que se están verificando en Europa –con todas las consecuencias económicas que estos cambios implican– y el miedo frente a lo desconocido. A este punto, se trata de decidir si segurizar las migraciones o, más bien, desegurizarlas. Si optamos por considerar las migraciones como un problema de seguridad, el inmigrante aparecerá como alguien que ha entrado –o que quiere entrar– en un mundo en perfecta harmonía y su presencia romperá ese equilibrio. Identificando el inmigrante con el otro –el que no nos pertenece– se crea el "nosotros" –los que nos pertenecen. Se produce así una dinámica de inclusión y exclusión que es una dinámica de confianza y miedo. En la segurización de las migraciones, la dialéctica de inclusión y exclusión aleja los inmigrantes de los nativos sobre todo en términos culturales: los nativos creen el uno en el otro como duplicados culturales y desconfían del inmigrante como el "otro cultural". En este sentido, la segurización de las migraciones pone la continuación de la identidad cultural en posición central en la agenda de seguridad occidental.

La segurización de las migraciones se puede interpretar como una estrategia para reafirmar la identidad del estado-nación que ya no es la forma tradicional de organización y se encuentra luchando entre la fragmentación y la transformación en entidades supraestatales. Es necesario encontrar estrategias estabilizadoras y la segurización de ciertos problemas es una de estas (Huysmans, 1995).

Para concluir este apartado se puede añadir que las migraciones pueden afectar la seguridad de los países receptores aunque no a través de una amenaza militar. La capacidad de las instituciones sociales, económicas, políticas y administrativas de integrar un gran número de inmigrantes y la resistencia de algunas comunidades de inmigrantes frente a la integración, afecta la estabilidad de la sociedad y, también la habilidad de los gobiernos de los estados receptores de gobernar. Amenazas de tipo militar a la seguridad pueden surgir menos frecuentemente de actividades irredentistas, conflictos importados por los inmigrantes, actividad terrorista, tentativos de reducir la inmigración o los flujos de refugiados con intervenciones militares preventivas en el país de origen (Weiner, 1992/93; Buzan et al., 1998.)
 

La Unión Europea y las migraciones

Hablando de los flujos migratorios hacia Europa no podemos no tomar en cuenta la Unión Europea y su actitud frente a este tema. Hablaremos brevemente de su política migratoria en las últimas décadas y más específicamente analizaremos sus actuaciones en el marco del Partenariado Euromediterráneo (PEM), que es el instrumento de que dispone la Unión para sus relaciones con los países de las orillas sur y este del Mediterráneo.

En las décadas de los 50 y los 60 los inmigrantes eran principalmente una fuerza extra de trabajo en la mayoría de los países de la Europa occidental. La situación económica y del mercado laboral requería una fuerza de trabajo barata y flexible que no existía en los mercados de trabajo internos. Países como Francia, Alemania y Holanda emplearon una política migratoria promocional para atraer trabajadores. Respecto a la situación actual, el estatus legal de los inmigrantes del periodo post-guerra no era un tema de debate político. En Francia, por ejemplo, había agencias especializadas que reclutaban los trabajadores en los países de origen sin regularizar su posición en el país de acogida.

A finales de los años 60 y en los primeros de los 70, la inmigración se transformó en un sujeto de preocupación pública. Hubo un cambio de una política migratoria permisiva a una política más restrictiva y controlada. El cambio tenía su explicación en las trasformaciones del mercado del trabajo y en el deseo de proteger los derechos sociales y económicos de la mano de obra local. No obstante las decisiones de frenar la inmigración, la población inmigrante siguió creciendo gracias a la reunión familiar: los trabajadores temporales se estaban transformando en residentes permanentes. Durante este periodo, la política migratoria no era tema de debate para la UE porque la construcción del mercado interno era la prioridad. El único paso importante de la entonces Comunidad Europea fue la adopción en 1974 de un programa de acción a favor del trabajador emigrante y de su familia.

En la Comunidad, las migraciones se consideraban principalmente en el contexto de los derechos económicos y sociales y de la construcción de un mercado del trabajo integrado en que los trabajadores pudiesen moverse libremente entre los estados miembros. Sin embargo, desde la mitad de los años 80, el enfoque ha cambiado. La inmigración se ha ido politizando por la cuestión del asilo o más precisamente por la (con)fusión de inmigración y asilo (Huysman, 2000: 755). En esta europeización de la política migratoria se ha trabajado sobre todo con fora intergubernamentales como el Grupo Trevi, el Grupo ad hoc sobre la Inmigración y el Grupo de Schengen que han contribuido a la gradual incorporación de la política migratoria en la estructura constitucional de la UE. El Tratado sobre la UE (1992) introdujo un tercer pilar sobre justicia y asuntos de interior en que la inmigración era un sujeto explícito de regulación intergubernamental. El enfoque intergubernamental no dio buenos resultados así que los temas migratorios pasaron del tercer pilar al primero, el del mercado interno.

Entre las iniciativas más recientes de la UE en materia de inmigración hay que destacar las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere en 1999 y una comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento (2000). En las conclusiones de Tampere se hace especial hincapié en la construcción de un espacio compartido de prosperidad y paz que incluya el derecho a circular libremente por toda la Unión. Se reconoce que la UE necesita un enfoque global de la migración que trate los problemas políticos, de derechos humanos y de desarrollo de los países y regiones de origen y tránsito de la inmigración. La prioridad es gestionar de forma eficaz los flujos migratorios en todas sus etapas colaborando estrechamente con los países interesados para poner en marcha campañas de información sobre las posibilidades reales de inmigración legal (Consejo Europeo, 1999).

En la comunicación del año 2000, se dice que no es posible desarrollar un enfoque integrado respecto a la inmigración si no se considera el impacto de las políticas migratorias en las sociedades de acogida. El análisis de la situación actual de los flujos migratorios de la UE sugiere la necesidad de adoptar un enfoque más flexible y común a todos los estados miembros. Hay que reconocer que las presiones migratorias continuarán y que una inmigración ordenada puede beneficiar a la UE, a los propios inmigrantes y a los países de origen. La UE propone desarrollar un marco jurídico común para la admisión de los inmigrantes basado en los principios de transparencia, racionalidad y flexibilidad (Comisión, 2000).

Los dos documentos recogen las inquietudes y los buenos propósitos de las instituciones comunitarias pero revelan también la dificultad de actuar de manera rápida y eficaz sobre todo por los diferentes intereses que cada estado miembro defiende. El resultado es un esfuerzo loable que pero no parece concretarse y pone al descubierto lo mucho que todavía falta por recorrer.

También es interesante analizar las declaraciones finales de las conferencias ministeriales del Partenariado Euromediterráneo⁽³⁾ que son las grandes cumbres que reúnen todos los firmantes ⁽⁴⁾ y preparan la agenda del trabajo a desarrollar. La Declaración final de la I Conferencia ministerial de Barcelona (1995) ha sido la más innovadora y ambiciosa porque era también la reunión a alto nivel que lanzaba el PEM. Se plantearon prácticamente todos los temas que el área mediterránea en su conjunto tenía pendientes y se propusieron también tímidas soluciones que al momento de la puesta en práctica presentarán problemas y que, en cierta manera, detendrán el proceso recién empezado. Respecto a las migraciones,

– se afirma que la actual evolución demográfica representa un desafío al que hay que hacer frente con políticas adecuadas para acelerar el despegue económico;

– se subraya el importante papel de la emigración en las relaciones entre los países UE y se auspicia un aumento de la cooperación para reducir la presión migratoria, entre otros medios, a través de programas de formación profesional y de ayudas a la creación de empleo. Se garantiza la protección de todos los derechos que la legislación vigente reconoce a los emigrantes que residen legalmente en sus respectivos territorios;

– se quiere desarrollar una mayor cooperación en el ámbito de la inmigración ilegal.

De estas declaraciones de principio se desarrolla un programa de trabajo que prevé, por ejemplo, la celebración de reuniones para la presentación de propuestas relativas a los flujos y presiones migratorios. Se crea el Programa MED-Migration para mejorar las condiciones de vida de los emigrantes establecidos legalmente en la UE. Asimismo, para combatir la inmigración ilegal se proponen reuniones periódicas de funcionarios con objeto de debatir medidas prácticas que puedan mejorar la cooperación entre las autoridades policiales, judiciales, aduaneras, administrativas. Además, se reconoce la necesidad de un enfoque diferenciado según el país.

La II Conferencia ministerial del PEM tuvo lugar en Malta (1997) y su Declaración final se presenta mucho más escueta y sobre todo menos ambiciosa de la precedente. Se afirma simplemente la voluntad de intensificar el diálogo sobre migraciones, sin especificar a través de cuales instrumentos, y en materia de inmigración clandestina se vuelve a hablar de la posibilidad de una reunión de expertos visto que ninguna reunión o seminario sobre el tema había tenido lugar entre 1995 y 1997.

En 1998 hubo una Reunión ministerial ad hoc en Palermo durante la cual se decide celebrar una reunión de expertos en migraciones e intercambios humanos para desarrollar el diálogo sobre el tema. La reunión tendrá lugar en La Haya en marzo 1999 y durante la III Conferencia ministerial de Stuttgart (junio 1999) se incorporan sus conclusiones a la Declaración final:

– se afirma que los factores que favorecen la migración se pueden influir a través de una serie de políticas de desarrollo miradas. Una de las recetas propuestas es la disminución de las barreras al comercio internacional y el estímulo de inversiones en la región;

– se subraya una vez más la importancia de la cooperación para el regreso de los inmigrantes ilegales;

– se auspicia mayor producción e intercambio de datos estadísticos;

– se propone la creación de redes de intercambio al nivel académico;

– en definitiva, se intenta trabajar para la disminución de los factores que crean migración (por ejemplo, aumentando las oportunidades de trabajo).

La última de estas Conferencias ministeriales ha tenido lugar en Marsella en noviembre de 2000 y es sorprendente como se hace referencia a la inmigración sólo en un brevísimo párrafo repitiendo las mismas palabras de los últimos documentos comunitarios sin ninguna propuesta efectiva. Es importante recordar que el PEM es un medio importantísimo que la UE tiene para cooperar con los países mediterráneos y que podía ser decisivo para llevar a cabo la colaboración recomendada en los documentos oficiales en temas de inmigración. Sin embargo, después de cinco años funcionando, el pilar dedicado al social es sin duda el más débil de esta construcción. Así, podemos concluir este apartado subrayando la dificultad de la UE al momento de crear una política migratoria común y coherente con sus necesidades y con las necesidades de los inmigrantes.

Conclusiones

De los datos y de las ideas precedentes se ha llegado a una serie de preguntas que se quisieran presentar como conclusiones pero sobre todo como pautas para un análisis futuro más detallado del tema.

Si consideramos que los países europeos han sido países de emigrantes pero hasta ahora no habían sido receptores de inmigración se podría intentar estudiar si efectivamente las migraciones a gran escala representan un peligro para la identidad europea (¡demostrando que haya una!). ¿Cuál sería el efecto potencial de estos movimientos migratorios en unas sociedades acostumbradas a un grado bastante alto de homogeneidad lingüística y cultural?

Con la llegada de una inmigración a gran escala podrían nacer exigencias socio-políticas nuevas en el respeto de culturas y formas de gobiernos diferentes de las que consideramos tradicionales en Europa. Comunidades de inmigrantes establecidas desde tiempo en Europa podrían crear nuevas formas o marcos políticos para expresar su identidad. ¿Se podría hablar de una "revolución socio-política" que implicaría la formación de nuevas identidades societales y la creación de nuevas formas y marcos políticos?

También se podría plantear el tema en forma de comparación entre dos tipos de inmigración diferentes. La del Este, que considera Europa como el ejemplo de democracia y desarrollo que no ha tenido hasta ahora y la del Sur, que necesita Europa para sobrevivir pero que vive con ella una relación conflictiva debida a relaciones históricas y culturales difíciles. Los del Este siempre se han sentido en cierto sentido europeos y la opresión del régimen comunista quizá se considere como un paréntesis negativo en una relación que tiene muchas posibilidades de desarrollarse hasta llegar a la incorporación de estos países en la misma UE. En cambio, la migración del Sur podría llevar algún problema más por la fuerte división cultural entre Islam y Occidente llegando a la convivencia de dos fuertes identidades en el mismo territorio. ¿Se podría considerar la relación norte-sur (migración desde el Mediterráneo hacia la UE) más difícil respecto a la relación este-oeste (migración desde los países del este y centro Europa hacia la UE) porque la primera no está mediada por una identidad europea compartida y porque hay la agravante de la fuerte división cultural entre Islam y Occidente?

Considerando que el fenómeno de las migraciones se desarrolla en un marco institucional bien definido como es la UE y que quizá sea destinado a evolucionar aún más, cabe preguntarnos si efectivamente la seguridad societal pueda afectar también a la integración europea en sus próximos desarrollos. En efecto, la identidad europea – construida a través de las instituciones y de una base histórico-cultural común y que, de todas manera, no se puede considerar totalmente consolidada – podría verse afectada por el fenómeno de las migraciones. Es decir, que no habiendo todavía solucionado sus problemas internos de organización y de homogeneidad, la Unión ya vería peligrar la posibilidad de llevar a cabo su construcción. ¿Los temas de seguridad societal jugarán un papel clave en dificultar o facilitar la profundización del proceso de integración europeo?
 

Notas

1. Hasta el momento, no se han traducido al español las obras de los autores que citaremos y que han desarrollado el concepto, así que utilizaremos una traducción literal que nos ayuda al momento de la redacción.

2. Tampoco en el caso del término securitization existe una traducción consolidada en castellano.

3. El Partenariado Euromediterráneo es el instrumento creado por la Comisión en 1995 para llevar a cabo una política más eficaz y concreta hacia los países de las orillas sur y este del Mediterráneo. El PEM se compone de tres pilares: político y de seguridad, económico y social que prevén acciones para fomentar el desarrollo de estos países y también el diálogo y el conocimiento recíproco.

4. Los países firmantes son Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto, Siria, Líbano, Jordania, Israel, Territorios palestinos, Chipre, Malta y Turquía más los 15 estados miembros de la UE.
 

Bibliografía

Barcelona Declaration and Work Programme, 1995. http://www:euromed.net/

BUZAN, Barry. Security: A New Framework for Analysis, Boulder-London: Lynne Rienner, 1998.

Comisión de las Comunidades Europeas. Comunicación sobre una política comunitaria de migración, COM(2000) p. 757 y sigs.

Consejo Europeo. Conclusiones de la Presidencia, Tampere, 1999, 15-16 octubre

Eurostat - Statistiques en bref . Migration entre les payse du bassin méditerranéen et l'UE en 1995, n. 3, 1998.

HUYSMANS, Jef. Migrants as a Security Problem: Dangers of "Securitizing" Societal Issues, in Miles, R. and Thränhardt, D. (eds.): Migration and European Integration: the dynamics of inclusion and exclusion, London: Pinter Publishers, 1995. p. 53-72.

HUYSMANS, Jef. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), 2000, p. 751-777.

Malta Conclusions. 1997. http://www.euromed.net/

MØLLER, Bjørn . "The Concept of Security: the Pros and Cons of Expansion and Contraction", paper presentado en las sesiones conjuntas de la Peace Theory Commission y de la Security and Disarmament Commission a la 18ª Conferencia General de la International Peace Research Association (IPRA), Tampere, Finlandia, 5-9 agosto 2000, <http://www.copri.dk/menu/pumenu.htm>.

Palermo Presidency Statement. 1998. http://www.euromed.net/

Stuttgart Chairman's Conclusions. 1999. http://www.malta.euromed.net/

United Nations - Population Division. Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Population?, ESA/P/WP.160, 2000, march.

WÆAVER, Ole, Barry BUZAN, Morten KELSTRUP, Pierre LEMAITRE. Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, London: Pinter Publisher, 1993

WÆVER, Ole. European Securities Identities, Journal of Common Market Studies, 34(1), 1996. p. 103-132.

WEINER, Myron. Security, Stability and International Migration, International Security, 17(3), 1992-93. p. 91-126.
 

© Copyright: Orietta Perni, 2001
© Copyright: Scripta Nova, 2001

Menú principal