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Resumen.
La descentralización, una megatendencia asociada a la globalización,
arranca en Venezuela después de 150 años de centralismo republicano,
de los cuales sólo 40 corresponden al centralismo democrático
de los civiles. Durante esta última etapa comenzó a edificarse
la actual Venezuela y aparece la ordenación del territorio como
una estrategia novedosa y modernizante. Evaluado el proceso histórico
de formación de la sociedad y su espacio, se examinan las políticas
estatistas y populistas que explican la crisis del modelo de desarrollo
adoptado y, desde esta perspectiva, las proposiciones del gobierno que
conduce a Venezuela desde comienzos de 1999. Se propone profundizar en
la descentralización y la ordenación del territorio participativas,
a los fines de lograr la sintonía con el mundo global.
Abstract
The descentralization, a megatendency associated to the globalization, stars up in Venezuela after 150 years of republican centralism, of which only 40 years correspond to the civils' democratic centralism. During this last period it started the edification of the present Venezuela and it appears the land use planning as a novel and modernist strategy. After an evaluation of the historical process of the formation of the society and its space, it is carried out the examination of politics related whith the populism and statism that explain the crisis of the model of development adopted at the time, and from this perspective, the proposition of the goverment centralism managing Venezuela since the beginning of 1999. The proporsal is to deppen in the partiipatives descentralization and land use planning, in order to get in syntony whith the global worl.
En Venezuela, y siguiendo un movimiento contemporáneo, la descentralización
ha sido concebida como la redistribución política, administrativa
y financiera de los poderes del poder público entre los tres
niveles de la jerarquía territorial de gobierno: nacional, estadal
o regional y municipal o local. Surge ante la necesidad de adecuar
el aparato del Estado a las nuevas exigencias de la modernidad y en respuesta
al legítimo reclamo -¿conquista?- de las regiones y localidades,
por romper con la inercia de nuestra larga y enraizada experiencia centralista
y acceder a las decisiones de la administración nacional.
Este proceso democratizador y resultante de las luchas de fuerzas sociales
regionales, implica retos de gran magnitud y alcance. En primer lugar,
se trata de transferir competencias desde el gobierno nacional -históricamente
detentado desde Caracas, la capital de la República y del Distrito
Federal- hacia los gobiernos regionales o intermedios y hacia los locales.
Supone, asimismo, otra vía complementaria, no concurrente y que
persigue el mismo propósito de acercamiento del poder al ciudadano:
la desconcentración o transferencia de responsabilidades de parte
de las funciones que han de reservarse los ministerios y otros organismos
nacionales, en este caso, hacia sus correspondientes dependencias regionales
y locales.
Planteado en tales términos, se puede entender que impulsar la
descentralización significa comprometer al país con un proyecto
de transformación global, gradual, progresivo y dirigido al fortalecimiento
de las autonomías regionales, de los poderes locales y la participación
ciudadana. Es una estrategia hacia la modernidad que reconoce las desigualdades
territoriales y está dirigida al auto-impulso del desarrollo, porque
a la descentralización del poder público se suman la correspondiente
a las inversiones y la incorporación de la sociedad civil.
La descentralización y la globalización: dos megatendencias
recientes y de cara al 2000.
La descentralización o el centralismo no son fines en sí mismos. Su polaridad y la imposición de un proceso sobre el otro cobran rasgos específicos según sea la realidad concreta en que se manifieste. En el presente histórico, la descentralización se asocia al fenómeno relativamente reciente de la globalización o mundialización del mercado; el cual, según George Soros, es un modelo tecno-productivo en formación, de permanente innovación, que exige crecientes recursos financieros, genera productos de vida más corta y, gracias a la extraordinaria movilidad del capital y de la información, tiene un rasgo distintivo: la libre circulación de capitales y la integración económica.
La descentralización y la globalización son dos megatendencias que aparecen unidas de la mano aproximadamente desde los años ochenta. Como acertadamente apuntara el geógrafo Francisco González, "la descentralización es la otra cara de la moneda de la globalización; es la vuelta al lugar, a la aldea, al barrio, a la comunidad local. Es la clave para insertarse con éxito en el proceso de globalización"(1).
Efectivamente, el mismo Soros analista de la grave crisis que atraviesa el capitalismo global en formación y crítico del "fundamentalismo" del mercado- en sus propuestas para afrontar la ruptura del sistema, pone enfásis en la necesidad de la intervención de las autoridades financieras internacionales, la existencia de mercados con capacidad de autorregulación y la impostergable necesidad de que los estados sean democráticos. En otras palabras: más descentralizados, más cerca del ciudadano para obtener más y mejor democracia. Además de universal, la descentralización es un proceso político que sólo se consigue como consecuencia de la democratización en todos los países occidentales, de las conquistas que sólo se pueden dar cuando hay una cultura democrática que permita a las fuerzas descentralizadoras ganar terreno a las centralistas. "No se plantea en las autocracias, no hay autocracia con descentralización; se trata de un fenómeno democrático y es un producto de la democratización de los países, es propia de las democracias consolidadas"(2).
Son dos los mecanismos impulsores y que unen de la mano a estas dos
megatendencias: la integración espacial y, su contrario, la fragmentación
o diferenciación generadas por las mismas fuerzas productivas envueltas
en el desarrollo extensivo e intensivo del capitalismo. Las fuerzas de
la integración espacial, las mayormente señaladas como "enemigas
del tercer mundo", se basan en la desterritorialización, nuevo y
sorprendente proceso que caracteriza a la sociedad global en formación
y que se manifiesta no sólo en la esfera de la economía sino
también en la política y la cultural. Las estructuras de
poder económico que se forman y difunden, sin importar la diversidad
y las diferencias a lo largo y ancho del planeta, así como las políticas
y culturales, tienen ámbito internacional, mundial, o global, sin
ninguna localización específica en éste o aquel lugar,
región o nación, pareciendo flotar sobre estados y fronteras,
monedas y lenguas, grupos y clases, movimientos sociales y partidos políticos.
Estas estructuras de poder tienen correspondencia con la desterritorialización
del capital y la integración universal de la información,
que hacen que el intercambio económico -inclusive el social- pueda
efectuarse, saltando los límites de la cartografía del Estado
Nación y mediante la deslocalización de la producción
y su consecuente centralización en múltiples territorios.
Al mismo tiempo y como contrapartida, el vasto y complejo proceso de
globalización devela la pluralidad del modo de ser del mundo, sus
fragmentos, sus partes y sus diferencias. Con las fuerzas de fragmentación
o diferenciación espacial cobran vida entidades territoriales como
la nación, la región, la localidad y por consiguiente la
descentralización. Ante el avasallamiento de las fuerzas de integración
espacial en el interior de las naciones resurgen estas fuerzas, desarrollando
identidades y rivalidades regionales, y hasta locales, a partir de problemas
tales como captación de ingresos, suministro de agua, costos de
energía, control de la contaminación, préstamos industriales,
construcción de infraestructuras productivas. Y, algo a rescatar
a los fines del desarrollo: la reafirmación de cada forma sociocultural
como sistema de valores vivo, sedimentado, codificado, significativo y
que, en el ámbito de los intercambios y oposiciones, de las permutas
y las reiteraciones, las continuidades y las modificaciones, confronta
jerarquías, desigualdades, divergencias, tensiones y antagonismos,
que terminan consolidando singularidades y originalidades.
La descentralización en Venezuela: aparición y escollos.
El centralismo en Venezuela ha alcanzado proporciones desmesuradas, tiene marcado sesgo de régimen presidencialista y es, por ende, excluyente y antidemocrático. El poder político, administrativo y financiero en manos del Congreso Nacional y, sobre todo en las del Presidente y su gabinete, se tradujo en la progresiva absorción de una diversidad de competencias propias de las regiones y localidades; dos buenos ejemplos: la administración, desde Caracas, de la provisión de todos los servicios elementales y de la planificación de cualquier ciudad. Además, ha extendido sus tentáculos al sector privado, en desmedro de la sociedad en general y su gobernabilidad. Los partidos políticos, el empresariado y los sindicatos, al no poder mantener un diálogo eficiente con el poder público central sin darse una organización similar, disminuyen su capacidad para establecer relaciones transparentes y provechosas.
El hegemónico poder público nacional (el Estado), irremediable y paradójicamente, terminó convirtiéndose en un andamiaje de instituciones profundamente débiles y cargadas de ineptitudes, incapacidades, limitaciones y barreras: corrupción, ventajismo, ineficiencia e ineficacia, que impiden procesar los problemas de distinto orden y alcance acumulados en los niveles superiores de la gerencia e, inclusive, desarrollar la gestión soberana de rectoría, señalador, planificador, evaluador y seguidor de las políticas públicas. Adicionalmente, la estructura centralista paralizante, al impregnar toda la pirámide de gobierno, también terminó imposibilitando el procesamiento de problemas en las distintas regiones y localidades, cada vez más dependientes del centro de poder, debilitadas y vaciadas de contenido, no sólo institucional sino financieramente. Lejos de crecer a los fines del desarrollo, se transformaron en ámbitos de resentimientos, de frustraciones de iniciativas y con administraciones gubernamentales, igualmente, contaminadas de una cultura y hábitos centralistas respecto a las localidades y las mismas comunidades y, por consiguiente, con severas limitaciones para ejercer sus funciones de verdaderos voceros de los intereses que les toca representar. Como apuntara quien fuera el Alcalde de Maracaibo en 1990, la segunda ciudad de Venezuela: a lo largo de la historia, se ha estado produciendo un resentimiento que se transmite de una generaciones a otras. El venezolano de provincia es, quizás sin tener conciencia, un legatario de ese resentimiento que la periferia tiene con respecto al centro.
La larga y enraizada experiencia centralista explica el carácter tan incipiente del proceso de descentralización en Venezuela. Sus primeras manifestaciones, apenas, se hallan en 1986, con la propuesta e impulso de la primera elección directa de los gobernadores de los estados (entidades federales) y de los alcaldes de los municipios, realizada en 1989, y con la posterior Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; instrumento derivado de una previsión contemplada en la Constitución Nacional en vigencia desde de 1961. Si bien "se ponía en marcha el acontecimiento más original y novedoso de nuestro siglo"(3), "la gran revolución de fin de milenio"(4), desde sus comienzos ha tenido que vencer un conjunto de distorsiones estructurales inherentes al centralismo de los últimos tiempos. Nos referimos a la partidocracia, el estatismo y el populismo; reproductores inexorables de todos los vicios que ponen en crisis a las sociedades de América Latina y obstáculos para avanzar en el diseño y construcción de un proyecto de desarrollo. La historia parece demostrar que el anquilosamiento y la corrupción son directamente proporcionales a la partidocracia, el estatismo y el populismo.
La partidocracia o partidismo centralizado es una distorsión que ha servido de cimiento alcentralismo y culminó penetrando todos los intersticios del poder público. Los partidos políticos, en sus avances hacia el control del nivel central de gobierno, abandonan sus banderas democratizadoras, para interesarse, más bien, por fortalecer sus actividades en los niveles de dirección de Caracas: al operar desde sus "cúpulas", se erigen en los virtuales monopolizadores y corruptores de la vida pública, pasan a ser los interventores en la selección clientelista de funcionarios, los creadores de burocracia y mediatizadores o sometedores de sindicatos, gremios, ligas campesinas, asociaciones de vecinos y cualquier otra forma de organización de la sociedad civil, incluyendo sectores más autónomos como el empresarial, el militar y el eclesiástico.
El estatismo o desproporcionado intervencionismo del Estado es
otra expresión del control centralista y que inhibe la iniciativa
privada. Los excesos en nacionalizaciones, proteccionismos, controles,
subsidios, regulaciones y permisiones son varias de las modalidades que
abrieron paso a la burocratización clientelar, la monopolización
de la economía y el reforzamiento de las expectativas de que todo
debe ser resuelto por "papá" Estado o populismo: un estilo demagógico,
primitivo o antimoderno de hacer política que sirve de garante de
la perpetuidad en el poder centralizado. Exalta valores nacionalistas,
antioligárquicos y de igualdad social, evade soluciones impopulares
y, en ausencia de los empleos que podría generar una inversión
privada, fomenta dádivas, subsidios y otras formas que crean ilusión
de bienestar. Del otro lado, a través de mecanismos que les permiten
disfrutar de un gran bienestar, son gratificadas las elites de políticos
clientelistas, de empresarios que amasan fortunas al calor del sobreproteccionismo
y de dirigentes sindicales, fundamentalmente ligados a empresas estatales
casi siempre monopólicas y a la consecución de contratos
colectivos leoninos, ruinosos y financiados a costa del empobrecimiento
de las mayorías. Tal es el caso del emporio de empresas estatales
de Guayana, complejo urbano-industrial creado en 1961, desde Caracas y
en la despoblada y sureña región guayanesa, y más
tarde fortalecido con los extraordinarios ingresos petroleros y el endeudamiento
público que tipificó a "La Gran Venezuela" o gobierno de
máxima expresión estatista y populista correspondiente al
período 1974-1978 de la primera administración de Carlos
Andrés Pérez (CAP). Un comentario oportuno:
"Los institutos autónomos (...y las empresas estatales...)
creados en Venezuela tienen mucho que ver con el crecimiento aparatoso
de la burocracia y el fantástico incremento del gasto público,
que ha llevado a aquél país (Venezuela) a una de las crisis
más agudas de su historia. Jamás tanta riqueza fue derrochada
con tan grande irresponsabilidad en nombre del Estado providencial, en
detrimento del nivel de vida de las clases medias y populares... ¿Cómo
explicar... que sin acumulación de capital no hay desarrollo y que
sin desarrollo la desocupación y la pobreza seguirán reinando
entre nosotros?... ¿Cómo comprender que el verdadero capital
de un país, el capital productivo representado en maquinarias, equipos,
fábricas, medios de transporte, sólo lo crea el empresario
privado y no el burócrata?...Mientras más ricos nuestros
gobiernos, mayor la incapacidad para crear sociedades donde la riqueza
se extienda a muchos ciudadanos. Se registran casos fabulosos como el de
la riqueza conseguida por el petróleo venezolano: doscientos cincuenta
mil millones de dólares en veinte años. Ninguna empresa privada
latinoamericana ha generado semejante fortuna en la historia republicana.
¿Qué fue de ese chorro de prosperidad controlado por un gobierno
que decía actuar en beneficio de los pobres?...dedica sus dineros
a todo menos a los pobres ... a pagar clientelas políticas, a inflar
las cuentas de la corrupción, a financiar inflación"(5)
La urbanización descapitalizada y geográficamente concentrada:
correlato espacial del centralismo.
El restrictivo modelo de desarrollo adoptado en América Latina y conocido como de industrialización por sustitución de importaciones y protección del mercado interno, encontró en el centralismo y sus inherentes distorsiones estructurales un campo propicio para la generación de un espacio con profundos problemas a enfrentar mediante la ordenación del territorio: la urbanización descapitalizada y geográficamente concentrada.
Al estar constreñida al mercado interno cautivo y mediante la
imposición de un bolívar sobrevaluado, tarifas, subsidios
y controles de precios y de importaciones, la industrialización
no es capaz de evolucionar a plenitud en todas sus fases y con miras a
la exportación, y se difunde selectivamente. La urbanización,
cuya inusitada vertiginosidad habría de tipificar a toda América
Latina, antes que sinónima de industrialización, por supuesto
aparece como una consecuencia de las carencias creadas por el modelo. Las
violentas migraciones de desposeídos expulsados de campos y poblados
de la provincia, no pueden ser asimiladas ni por el coartado y disminuido
aparato productivo, ni por la ensanchada pero insuficiente burocracia.
La desocupación abierta o disfrazada y, en el mejor de los casos,
los empleos en servicios tradicionales, convierten a las capitales y otras
ciudades latinoamericanas en un montón de urbes caóticas
ceñidas de impenetrables correas de pobreza, llenas de informales
y no de obreros industriales. Las más importantes ciudades de Venezuela,
en particular y como es lógico deducir, la centro-norteña
y centralista Caracas, pasa a erigirse en el mayor atractivo para la población
y las actividades económicas. Gracias a su condición de principal
centro de decisiones y de recepción del gasto público, es
el receptáculo de las actividades más modernas y dinámicas,
de fuentes de progreso, burocracia, empleos, riqueza y economías
de aglomeración; y, a la vez de desempleos, miseria, degradación
ambiental y deseconomías de aglomeración.
¿Qué es la ordenación del territorio?
La ordenación del territorio o la sistematización del desarrollo en el espacio geográfico, es otra estrategia hacia la modernidad y atada a la de la descentralización; porque, al igual que ésta, parte del reconocimiento del desarrollo desigual de las regiones de un país, tal como el resultante del desmesurado centralismo en Venezuela. Refiere a aquellas acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar una organización del uso de la tierra, con base en la redistribución de oportunidades de expansión y la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un sistema de ciudades "armónico" y eficientemente integrado a la globalización, comprometedora meta porque significa salvar las desventajas de las fuerzas de integración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para competir con los dominantes; estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las migraciones; garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados de equipamientos y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de las ciudades dominantes. También implica la superación de contradicciones como explotación económica y preservación de la naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación. Coincidiendo con la descentralización, exige la consideración del papel que en el desarrollo ha de desempeñar cada nivel o escala territorial de actuación o de gobierno: la nacional, la regional y la local.
Temas de la toma de conciencia de un país y que deben ser abordados coordinadamente a escala nacional son aquellos como los resultantes del proceso de globalización instaurado en regímenes centralistas, como el de Venezuela: la desventajosa concentración de problemas en las ciudades grandes o metropolitanas y las desiguales relaciones entre regiones y entre el campo, los pequeños poblados y las redes urbanas. Por su escala, son temas que suelen relacionarse con asuntos militares, estratégicos y sobre todo políticos, cuyo tratamiento desborda a los gobiernos regionales y locales, y requieren de la intervención decisiva de la administración central y de los factores políticos nacionales.
En el marco del proceso de descentralización, la ordenación del territorio ha de fundamentarse en la escala regional y ésta en la local. Coordinada y seguida desde el nivel central debe ser entregada a la escala intermedia de gobierno, a los gobernantes elegidos por las regiones, independientemente de la diversidad de implicaciones de carácter natural (una cuenca minera o hidrográfica) o humano (una etnia, relaciones comerciales). Es competencia de este nivel, tanto el inventario de recursos, necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas comparativas y competitivas, como la definición de las riquezas a preservar, a proteger. A las regiones les corresponde desagregar las grandes alternativas nacionales, presentir las situaciones de crisis a prevenir antes de definir la estrategia regional; competir con otras regiones ante el gobierno nacional, ante inversionistas internacionales; en fin, un sinnúmero de cuestiones concretas que, por su escala, igualmente desbordan al gobierno nacional y al local. Es la escala típica de conflictos entre el nivel central y el local, entre actores, gobernantes administradores y asociaciones de ciudadanos.
Por su parte, la escala local, ya sea urbana o rural, es la de los estudios más precisos y adecuados a la dinámica de la realidad, la de los resultados más directamente percibidos por los habitantes. Es la escala donde los elementos de la ordenación del territorio son más discutidos y controvertidos; donde se puede tomar conciencia de la necesidad de agruparse en asociaciones para incidir en las discusiones. Es inviable tomar decisiones para la localidad, desde la región y mucho menos desde la escala nacional. Por el contrario, las decisiones de la región son inocuas sin el conocimiento del acontecer local, y las decisiones nacionales se nutren de la experiencia de la escala local por intermedio de la regional. A ello hay que agregar que la ordenación del territorio no puede dejar de lado la existencia y modos concretos de funcionamiento de las fuerzas de integración y, a la vez, de fragmentación o diferenciación del espacio, inherentes a la globalización.
Venezuela ha sido un país pionero y líder en materia de ordenación del territorio. Es una política que se viene discutiendo desde hace casi tres décadas, moviéndose desde las más tradicionales posturas voluntaristas, espacialistas y enmarañadas con restricciones, prohibiciones y estímulos inviables, hacia aquellas que aparecen en los años 90 y que sugieren políticas realizables, eficientes y cada vez más liberadas de regulaciones y los consiguientes controles, inclusive, circunscritas a medidas de apertura y liberalización económica a los fines de la globalización. Encuentra sus antecedentes más cercanos en el V Plan de la Nación de la Gran Venezuela de CAP (1974-1978) y, sobre todo a partir de 1977, cuando se crea el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR), la institución encargada de dicha política y una de las más antiguas dentro de su ramo. En esta evolución marca un hito la consagración, en 1983, de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOPOT). Aun cuando con un subyacente espíritu voluntarista, es una Ley modernizante porque incluye soluciones al desarrollo sustentable y porque tiene un sesgo descentralizador.
Según reza su texto legal, por ordenación del territorio
se entiende "la regulación y promoción de la localización
de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales
de la población, así como el desarrollo físico-espacial
a fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población,
la optimización de la explotación del uso de los recursos
naturales y la protección y valoración del medio ambiente,
como objetivos del desarrollo integral" (art. 2º). Para la escala
nacional contempla la elaboración del Plan Nacional de Ordenación
del Territorio y de otros en los cuales éste se desagrega: los regionales
de ordenación del territorio, los de ordenación urbanística
y varios sectoriales como los referentes a la construcción de infraestructuras,
al aprovechamiento de los recursos naturales y a las áreas sujetas
a regímenes de administración especial (art. 7º).
La ordenación del territorio a escala regional había
sido delegada a ámbitos originalmente referidos a unidades intermedias
sin personalidad jurídica, determinadas centralistamente por decreto
presidencial y superponiéndose a la división político
territorial. La realidad se impuso y desde los mismos días de aprobación
de la Ley comienzos de los años ochenta-, sus ámbitos
terminaron reconociéndose en las entidades federales, en
particular en los estados, unidades espaciales de larga data histórica.
De esta manera se abandona la experiencia fallida de las sucesivas regionalizaciones
de planificación, decretadas entre 1968 y los años ochenta
y que fungieron como brazos del poder nacional centralizado. Adicionalmente
y ratificando la necesidad de la jerarquía territorial en la ordenación
del territorio, la Ley Orgánica de Descentralización de 1990,
explícitamente contempla la materia como un servicio a prestar concurrentemente
entre el poder nacional y las entidades federales.
No obstante al virtuoso espíritu descentralizador de este instrumento
legal, la escala local o la del municipio,es tratada
inadecuadamente. Se deja a un lado al espacio rural y la centralista y
posterior Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOU)
de 1987, remite al Ejecutivo Nacional aspectos definitorios de las decisiones
respecto al entorno urbano. Tales son los casos de los Planes de Ordenación
Urbanística -el más general, usualmente elaborado en o desde
Caracas- y la posterior interferencia en una potestad ineludible del municipio:
los Planes de Desarrollo Urbano Local, atribución del gobierno local
y con la participación de la sociedad civil, según lo dispuesto
en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989.
El esfuerzo por enriquecer y desarrollar la política de ordenación
del territorio, arranca en los años setenta. Todavía entre
1978 y 1982 era necesario desplegar un gran esfuerzo dirigido a levantar
la información requerida para el cabal conocimiento del espacio
geográfico venezolano: desde la dinámica, la distribución
geográfica y las características socioeconómicas de
la población, pasando por las limitaciones y las potencialidades
del medio natural, hasta la disponibilidad y el aprovechamiento de los
recursos naturales y la problemática ambiental. En 1983, año
de aprobación de la LOPOT, se presenta al país un extenso
y exhaustivo documento que contiene las bases técnicas para la elaboración
del Plan Nacional de Ordenación del Territorio (PNOT). En 1994,
los ejecutivos (gobernadores) de las 23 entidades federales que, entonces,
conformaban el mapa de división político administrativa de
Venezuela habían aprobado sus correspondientes Planes Estadales
de Ordenación del Territorio: invalorables diagnósticos y
proposiciones cónsonas con sus realidades y necesidades, y sujetas
a permanente revisión de acuerdo con la estrategia nacional. En
1998, se logra la aprobación del Plan Nacional de Ordenación
del Territorio, por parte del Presidente de la República y su gabinete:
una estrategia espacial adecuada a los nuevos tiempos.
150 años de centralismo republicano y desarrollo regional
desigual.
Venezuela, joven país petrolero del norte de América del Sur y con una extensión que no alcanza el millón de Km2, sin ser federal, siempre ha sido presa de la tensión centro-provincia; variando en su contenido a la par del contexto socio-económico, político y territorial y condicionando el proceso de formación de su espacio geográfico.
El desmesurado centralismo alcanzado encuentra raíces en la más remota historia colonial: tres siglos (XVI a XVIII) durante los cuales destacaba la supremacía de Caracas, la aldea asiento de las instituciones centrales de la Corona que impedían a los grupos sociales de territorios lejanos competir en condiciones de igualdad. Así, se fueron tejiendo los primeros cimientos de la región organizada alrededor de ese asentamiento humano: región Central, región del centro norte costero o centro del país.
Luego de finalizada la devastadora Guerra de Independencia -contaminada
por la tensión centro-provincia- y a lo largo de casi todo el siglo
XIX, la naciente República de 1830 -una de las más pobres
de América Latina- se mantiene atomizada social y territorialmente
y es escenario de rivalidades y enfrentamientos bélicos de caudillos
o gamonales de unas "regiones" más reconocidas por sus escasos y
reducidos núcleos habitados que por sus fronteras. Ante la hegemonía
de la oligarquía caraqueña, en las "regiones" periféricas
se profundizaba el descontento que derivaría en la también
devastadora Guerra Federal (1858-1863), originaria de aquel federalismo
caudillista que enarboló las banderas de igualdad y democracia,
hizo de las provincias "estados soberanos" defensores del libre comercio
y dominó hasta 1870, en medio de la atomización y el caos
e, irónicamente, dando continuidad a la tendencia autoritaria y
centralista de los precedentes gobiernos conservadores.
Eran avatares históricos propios de una sociedad primitiva y
que buscaba su definitiva instauración. Con la federación,
la República pasa a exhibir el nombre de Estados Unidos de Venezuela;
respetando límites y tradiciones de entidades federales que databan,
al menos desde 1856, en vísperas de la misma guerra, y en particular
de 1864, cuando es creado el Distrito Federal como una entidad neutral
y sede de los poderes que habrían de regir a los estados independientes.
Tanto así que el mapa de división político-territorial
de entonces, en sus rasgos más generales, logra prevalecer hasta
el presente, es decir, cerca de un siglo y medio.
Una vez sepultadas las ideas de la federación, las del centralismo, en maduración, pudieron cristalizar con los gobiernos de los tres últimos caudillos militares decimonónicos: Antonio Guzmán Blanco, precursor del proyecto de Estado Nacional, y Cipriano Castro y Juan Vicente Gómez, liquidadores del caudillismo, las guerras civiles y los partidos políticos de entonces, y representantes del más severo proceso de concentración de poderes conocido en el país. El Ejecutivo Nacional y su Presidente pasan a ejercer franco predominio, seleccionando caprichosamente a los presidentes de estados y disminuyendo la importancia de los municipios. Era imprescindible crear el inexistente Estado Nacional en una República sustentada más en el localismo que en la región y que si bien, en 1891, aún no lograba sobrepasar los 2,3 millones de habitantes, ya exhibía una capital con más de 72 mil residentes, más de dos veces y media mayor que Maracaibo y Valencia y a mucha distancia de las siguientes en la jerarquía urbana del país. En aquellos tiempos de tiranía subyacía, no obstante, una realidad que habría de imponerse: en 1901, con Castro en el poder: el mapa de la federación, modificado por Guzmán Blanco, retoma su estructura antigua y reveladora de firmes e inéditos procesos de formación de vida y gentilicios en una diversidad de entidades territoriales. Más tarde, con Gómez y gracias a la aparición del petróleo en la historia de Venezuela, arranca la estructuración del Estado Nacional, con base en la consolidación de la territorialidad de las entidades y la integración del país, puesta en evidencia con la construcción de algunas carreteras en el centro norte y que entrelazaron a Caracas con regiones lejanas del suroeste.
Con la muerte de Gómez en 1936, comienza a abrirse paso el centralismo democrático, aunque con la interrupción de una década de la última dictadura militar (1948-1958), la de Marcos Pérez Jiménez, cuyo gobierno, derrocado por los partidos políticos que liderizaron al país hasta finales del siglo (socialdemócratas, socialcristianos y comunistas) y también favorecido por el auge petrolero, construyó algunas grandes obras públicas: industria siderúrgica, infraestructura hotelera, carreteras troncales de avanzada y, en las principales ciudades de la región central, ciertas obras de infraestructura y de urbanismo suntuario requeridas para recibir la implantación de empresas manufactureras.
Visualizamos a la Venezuela de 1950, cuando no cifraba los 5 millones
de habitantes, no conseguía conectar sus "regiones", iniciaba la
política nacionalista de creación de empresas estatales y
acentuaba el dominio del poder central en todas sus dimensiones, cambiando
la denominación de Estados Unidos de Venezuela por la de República
de Venezuela y equipando un pequeño espacio el de Caracas y
sus inmediaciones- con suficientes condiciones para insertarse en la posterior
política de industrialización por sustitución de importaciones
y protección del mercado interno, tan en boga en América
Latina. Los efectos se dejaron sentir de inmediato: la quiebra de la Venezuela
rural y, a expensas de su despoblación, el desarrollo urbano de
marginados.
El derrocamiento de la dictadura en 1958, marca un hito en la historia
venezolana. Comienza la primera experiencia democrática de los civiles,
quienes encuentran montado un andamiaje institucional y de espacio construido
en la región Central o asociado a ella. Lo refuerza, obviamente,
enfrentando el militarismo y el canibalismo político, y tratando
de preservar y profundizar la integración de Venezuela, agrupando
las fuerzas democráticas y con el Estado central como solución.
Así se da inicio a la edificación de Venezuela.
La Constitución Nacional de 1961 refleja el diseño de un país centralista, de democracia de partidos, estatista y populista. Las nuevas organizaciones políticas, los únicos canales de comunicación existentes, pasan a llenar un vacío: promueven la organización sindical y empresarial, impulsan las reformas agraria y urbana y la masificación de la salud y la educación. La intervención del Estado toca todos los ámbitos, no sólo con el proteccionismo de la agricultura, la industria y las actividades económicas en general, sino dando continuidad al naciente modelo de la dictadura: fórmulas nacionalistas y altamente reguladoras y controladoras.
La progresiva estabilización y consolidación del sistema y el dinamismo modernizador del petróleo, permitieron la introducción de cambios múltiples, profundos y nunca antes vistos en el país y que dan un nuevo impulso al distorsionado proceso de migraciones/urbanización, iniciado bajo la dictadura. Con la modernización del Ejecutivo Nacional se propulsa la urbanización, se emprenden el definitivo entramado de la red nacional de vialidad y otras importantes obras públicas, como las hidráulicas que se extendieron a lo largo y ancho del país, se expanden las inversiones y la industrialización, y se amplia la cobertura de los servicios de salud y educación.
En 1961, la población de Venezuela ya andaba por los 7,5 millones. Dos décadas más tarde y luego de desacelerar su ritmo de el crecimiento, en 1981 se acerca a 15 millones. Progresivamente, la ciudad pasa a erigirse en el entorno vital de la mayoría de los venezolanos, la región Central refuerza su preeminencia y en la disminuida provincia aparecen interesantes procesos de gestación de embrionarios nodos de crecimiento. Por efectos del desbordamiento continuo o discontinuo del centro, vaciando a sus respectivas áreas de influencia y arropando o satelizando a ciudades y poblados adyacentes, habían crecido desmesuradamente los cinco grandes conglomerados o ciudades metropolitanas regionales, que, partiendo de Caracas y su región del centro norte, conforman un gran arco que encierra vastas tierras interioranas casi despobladas: Maracaibo-Costa Oriental y Barquisimeto-Cabudare, al oeste de Venezuela, San Cristóbal-Táriba-Palmira, al sudoeste, Barcelona-Puerto La Cruz, al este, y Ciudad Guayana-Ciudad Bolívar, al sudeste.
Las escalas urbanas alcanzadas, el desarrollo vial y la dotación
de agua potable, entre otros servicios desarrollados, acompañaban
el doble proceso de integración y de fragmentación o diferenciación
del espacio nacional. Aun cuando en estos años de inicio de los
ochenta todavía estaba en gestación la masificación
de las redes de comunicación e información, la región
Central, particularmente Caracas, se articula eficientemente con los centros
mundiales de negocios o mercado global en formación. Al mismo tiempo
y a través de un sistema de transporte vial, se conecta con los
centros regionales en crecimiento. Los afiliados a FEDECAMARAS, el organismo
que agrupa a los empresarios de Venezuela, tienden a incrementarse y a
aparecer en los centros de mayor tamaño de la provincia. Similar
conducta muestran los despliegues de capitales y de las industrias manufactureras,
cuyo éxito parcial, durante la primera década del régimen
democrático y propiciado con la imposición del máximo
proteccionismo, comenzaba a dar señales de retroceso.
El deterioro del centralismo democrático (1983-1989).
La democracia se había estabilizado, evadiendo conflictos y organizando a la sociedad civil, mediante la informalidad y la complicidad que exigían el centralismo, el partidismo, el estatismo y el populismo que terminaron erosionando el sistema. El deterioro político junto a la abrupta devaluación del bolívar de 1983 puso en evidencia el afloramiento de la profunda crisis económica que se venía arrastrando y que intentó afrontarse con la creación inmediata de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). La renta petrolera y la política estatista y de controles, multiplicadora de la corrupción, habían dado la falsa sensación de bienestar y facilitado el encubrimiento de la definitiva quiebra de un modelo, cuyo agotamiento se venía acumulando a lo largo de los años. La elite dirigente y también la oposición de izquierdas y de derechas- había hecho caso omiso a la opinión que desde principios de los años sesenta emitieron Meir Merharv y Bela Balassa, dos prominentes consejeros, quienes sugerían la conveniencia para Venezuela de orientar el crecimiento económico en la dirección de buscar ventajas comparativas, distintas al petróleo, y la urgencia de desmontar el andamiaje proteccionista que impedía el desarrollo de las fuerzas productivas nacionales.
El progresivo deterioro de los sistemas de salud y educación, el déficit fiscal inmanejable, la inflación descapitalizadora, el creciente endeudamiento, el sostenimiento de enormes y perdedoras empresas públicas, son algunos indicadores del fracaso del modelo, y que obligaban a adoptar y ejecutar medidas de ajuste como las que se intentaron aplicar, en 1989 y en el marco de un proceso global de transformación. Ciertamente, bajo un enfoque diametralmente opuesto al de "La Gran Venezuela", al comienzo del segundo gobierno de CAP se trata el intento fallido de "El Gran Viraje" o conjunto integral de reformas profundas y modernizantes en aspectos claves y para dar respuestas al agotamiento del modelo: la Constitución Nacional de 1961, la apertura y liberalización de la industria y el comercio, y el redimensionamiento y reestructuración de las instituciones del Estado, fundamentalmente, impulsando la descentralización.
En un cuadro de desgaste de recursos, que ya impedía profundizar
en la edificación del país y ponía freno al despliegue
del estatismo y el populismo, se realizan los primeros comicios de gobernadores
y alcaldes, coincidiendo con el "continuum" expansivo de la provincia.
La descentralización: colapso del centralismo democrático
y despertar de la provincia (1990-1999).
"El Gran Viraje" comenzaba a dar sus frutos (crecimiento sin inflación), pero se hunde por las falsas expectativas populistas creadas en la campaña electoral y por la oposición de sectores de la burocracia clientelar partidista y de las "cúpulas" de los partidos y de fracciones de gremios empresariales y sindicales que se alimentaban del proteccionismo y el clientelismo. La posibilidad de convertir a Venezuela en un país receptor neto de capitales termina por perderse, a partir de 1992, merced a la insurgencia militar contra el orden constitucional y las consecuentes conmoción política y crisis económica. La tentativa de apertura y liberalización económica, resucitada en 1996 con la "Agenda Venezuela" del final de la administración de Rafael Caldera, se desploma con la caída de los precios petroleros y también cuando se avistaba el descenso de la inflación y la salida del estado de recesión. Entre tanto, el modelo seguía propiciando el enseñoreamiento de la burocracia y la ineficiencia, dejando más déficit fiscal, inflación, recesión, fuga de capitales, y deuda externa. Más grave aún resulta la herencia de instituciones inadecuadas para manejar los cambios requeridos y que siguen interfiriendo en la lucha por estabilizar la economía en los países de América Latina donde se han adelantado.
En medio del desconcertante cuadro político y a pesar de sus detractores, la descentralización habría de seguir su camino. Aparte de su justificación histórica y de su inclusión en el desarrollo de un proyecto de país que iba exitosamente, el proceso resultaba de un largo debate, emprendido en la capital y en las principales ciudades del país, desde 1984 y auspiciado por la COPRE, en cuyo seno estaban representados los partidos interesados, gremios, sindicatos, sectores críticos del sistema, universidades, etc. Los resultados de la primera elección directa de gobernadores y alcaldes, habían mostrado un mapa multicolor, reflejo de una significativa diversidad de credos y afiliaciones políticas y que sustituyó por primera vez al mapa blanco y a veces manchado de verde, los colores emblemáticos de los partidos tradicionales: AD (socialdemócrata) y COPEI (socialcristiano). En otras palabras, ya en 1989, se puso en evidencia que Venezuela es un país con una arraigada cultura democrática y que no puede ser gobernada por la tradicional organización centralista de poder. Otros datos muestran a una Venezuela de cara al siglo XXI y muy lejana de la atomizada y caótica del XIX.
En 1990, ya éramos más de 18 millones de habitantes y habíamos doblado la cifra de 1971 (10,7 millones). En 1997, rondabamos por los 23 millones, la población de la provincia había acelerado su crecimiento anual promedio (de 2,7% a 3,9%) y la región Central, más afectada por la perseverante caída del crecimiento demográfico del país, comienza a perder su consolidada primacía. Por ejemplo, mientras reduce su peso demográfico de 38 por ciento en 1981 a 35 por ciento en 1990; el crecimiento de los empleos manufactureros entre 1975 y 1991 (de 329 mil a casi 500 mil) tendió a favorecer a las ciudades del interior, las cuales en el primer año atrajeron el 25 por ciento del total y el 31 por ciento en el último.
Las vicisitudes financieras que afectaban todo tipo de política, especialmente las dirigidas a la construcción y mantenimiento de obras públicas, no impedían a la provincia, ahora en manos de gobernadores y alcaldes, evolucionar en compañía de la ampliación de la red vial y de comunicaciones. Las troncales que en 1970 abarcaron algo más de 9 mil km., en 1996 se extendían ya por 12 mil km., casi completando la retícula de conexión interregional de norte a sur y de oeste a este, y lo más importante asociada a la densificación de otras redes de carreteras: locales o conectoras de los territorios internos de las entidades federales y, en particular, ramales y subramales, cuya prolífica extensión unió capitales de parroquias y elevó el total de carreteras disponibles a 99 mil km. La intensificación de la red vial y de la infraestructura regional de medios de comunicación (televisoras, emisoras de radio, prensa escrita) anuncia la posibilidad de sustitución de espacios no estructurados por otros en pleno proceso de entramado que se venían conformando desde los años sesenta y en torno a las grandes ciudades metropolitanas regionales en crecimiento. A ello se suman el dinamismo desplegado hacia el interior, la masiva escolarización alcanzada y la urbanización, que contribuían a la formación de nuevas fuerzas sociales (asociaciones de vecinos, ambientales, culturales y deportivas) y al progresivo fortalecimiento de pequeños, medianos y grandes empresarios de la provincia.
La descentralización venía avanzado enormemente, a pesar
de que su rumbo encontraba importantes adversarios no sólo en quienes
se oponían a los cambios de dirección en el crecimiento económico,
sino en el misma estructura centralista paralizante. A medida que el proceso
democrático se consolidaba, al lado del avasallante control centralizador
de la administración nacional, los partidos políticos también
convertían a los gobiernos de los estados y las municipalidades
en meros agentes del gran poder ejercido desde Caracas por los comités
ejecutivos nacionales de las distintas organizaciones. Vanguardia de los
cambios en el pasado, se erigieron en la oposición más seria
de la descentralización, al ver disminuido su poder en grado superlativo.
Allí se origina la resistencia de todos los que han acumulado y
concentrado poder político, económico y administrativo; de
los depositarios de todos los vicios, de todos los usos, de todas las costumbres,
de toda la cultura de poder centralizado que ha existido en Venezuela,
prácticamente desde que se fundó la República. De
cualquier manera, luego de 150 años de centralismo republicano,
tras los nuevos términos en que se plantea la tensión centro/provincia
o centralismo/descentralización se esconden nuevas relaciones de
poder, la construcción de un nuevo país. Si bien, ante la
"rica" región Central, los estados venían perdiendo capacidad
de negociación y poderes por falta de privilegios, los avances ponen
de relieve verdaderas conquistas de las fuerzas regionales en formación(6),
de elites regionales que producirán un pensamiento regional(7).
Para el ciudadano, comienza a ser evidente, por ejemplo, que la degradación
ambiental y la inusitada pobreza de las grandes ciudades comienzan a ver
salida en la descentralización y su consecuente proceso de fortalecimiento
de las autonomías regionales y los poderes locales: proceso indiscutible
dedemocratización de la democracia y unificación del país
para el desarrollo.
La política de ordenación del territorio: El Plan Nacional
de Ordenación del Territorio.
Después de dos décadas de reflexión y de una consulta profunda y ejemplar ejercicio de democracia participativa, el objetivo central de la política de ordenación del territorio quedó plasmado en el Plan Nacional de Ordenación del Territorio aprobado en 1998: orientar la localización de la población, de las actividades económicas y la infraestructura física, armonizando criterios de crecimiento económico, desarrollo social, seguridad y defensa, y conservación del ambiente, y con base en el conocimiento de las potencialidades y restricciones específicas de cada ámbito geográfico. Su consecución exige el apoyo a los procesos de descentralización y desconcentración, así como acciones distintas para cada uno de los espacios contemplados y a partir de criterios muy actualizados como: presencia de ventajas competitivas para la inserción en la economía global, grado de economías y deseconomías de aglomeración, y desconocimiento o fragilidad general del ambiente.
Buscando la estructuración del territorio nacional, junto al espacio aéreo y las áreas marinas y submarinas, se considera el espacio conformado por la región Central, sede de Caracas y otras dos grandes ciudades (Maracay y Valencia), para el cual, en lugar de acciones como las de restricción o prohibición del desarrollo de actividades, se da prioridad a otras como la maximización de economías de aglomeración, la minimización de deseconomías de aglomeración, la recuperación ambiental, el saneamiento integral, el reordenamiento y la consolidación de servicios públicos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida y la competitividad internacional. En la provincia se diferencian dos espacios. El primero, que abarca las extensas y prácticamente despobladas regiones de los estados más meridionales (Amazonas, Bolívar y Delta Amacuro), es restringido al aprovechamiento de los recursos naturales en la medida en que los resultados de investigaciones y estudios de impacto ambiental permitan definir y aplicar tecnologías. El segundo espacio, el animado por los grandes conglomerados o ciudades metropolitanas que fungen como centros regionales en la provincia, es el del futuro desarrollo y para él se prevé la creación de todo tipo de condiciones necesarias para atraer selectivamente inversiones privadas y con énfasis en el aprovechamiento sostenible de sus recursos.
A los fines de estructurar sistemas y redes de ciudades que permitan el acceso adecuado a distintos tipos y niveles de equipamiento y servicios, se propone ordenar el crecimiento de las áreas metropolitanas, inclusive las ubicadas en la región Central. Ello, equipándolas a los fines de la prestación de servicios del terciario superior y con el doble propósito de facilitar su inserción en la economía global y fortalecer la integración con sus áreas de influencia. La localización de nuevas actividades en los centros urbanos se ha de condicionar a la capacidad de soporte de su espacio y a los umbrales de sus servicios públicos, principalmente en aquellos sometidos a mayor presión demográfica. En contraposición, se ha de potenciar el crecimiento de las ciudades que apoyen el desarrollo de los Grupos Líderes de Actividad y las Cadenas de Globalización y de todos aquellas que favorezcan la creación de nuevos espacios de actividad económica, dotándolas de la infraestructura básica indispensable y mejorando la conectividad de los espacios regionales.
La concepción modernizante de este Plan, sustituyó las
precedentes versiones, imbuidas en una visión de laboratorio, una
aproximación tecnocrática y desactualizada con relación
a lo que ha sido el avance del conocimiento en la materia durante al menos
veinte años. A partir de un enfoque voluntarista y espacialista,
en la versión tradicional se enfatizaba en la necesidad de desestimular
o no estimular la concentración en la región Central que,
como señalaramos con anterioridad, viene perdiendo su primacía
y sin la aplicación de medidas como las contempladas en la proposición
desechada: aliviar la concentración geográfica mediante la
prohibición o no-estímulo para instalar nuevas industrias
o la mudanza de actividades gubernamentales y del sector servicios. Como
contraparte, para el desarrollo de la provincia, se contemplaban medidas
proteccionistas e intervencionistas: concesión o no de facilidades
crediticias y fiscales, sinceración o trato preferencial en la aplicación
de tarifas por la prestación de servicios públicos, y ejecución
de políticas públicas, especialmente las relacionadas con
la inversión y construcción de obras en materia de vialidad,
transporte, servicios de infraestructura y comunales, vivienda, y con programas
sociales a adoptar por el Estado en favor de la población de menores
recursos. Aparte de consolidar los centros regionales existentes y estimular
otros de menor importancia, con esta proposición se pretendía
avanzar progresivamente hacia las regiones más despobladas y de
mayores recursos naturales del país, en particular, promoviendo
y fomentando el "Eje Orinoco-Apure".
El desarrollo del Eje Orinoco-Apure y el reordenamiento del territorio.
La administración que, desde febrero del presente año de 1999, rige los destinos de Venezuela, contradiciendo lo dispuesto en el Plan de 1998, retoma una propuesta de vieja data, controversial y que en el Plan terminó siendo considerada como una de las políticas de transporte fluvial, cuyo desarrollo quedaba sujeto a la presencia o no de grupos Líderes de Actividad. Nos referimos al desarrollo del Eje Orinoco-Apure, que ahora, en tiempos de crisis y de carencias, se erige como el "proyecto bandera" a los fines del reordenamiento del territorio; es decir, reorientar los recursos y fuerzas de la Nación para hacer contrapeso a los históricamente concentradores conglomerados urbanos. Se trata de construir una nueva columna vertebral organizadora del territorio nacional y de la sociedad en general, y alterna al gran arco urbano conformado desde los flancos norteños y en el transcurso de más de siglo y medio. Para encarar el desempleo y la miseria inherentes a las grandes ciudades, el camino es estructurar y consolidar el "Eje Orinoco-Apure", un gran eje de desarrollo a crear en las vastas y despobladas tierras interioranas y sureñas, con base en la utilización del sistema fluvial de los ríos Orinoco y Apure, su futura conexión con los grandes conglomerados existentes, la industrialización encadenada a la explotación de recursos naturales y el estímulo de centros de muy pequeña escala.
Dejando de lado cualquier consideración que pueda surgir, a causa del espíritu proteccionista y estatista de este enfoque, es un desafío, más aún en tiempos de crisis y carencias, la transformación forzosa e impuesta desde "arriba", de una gigantesca área con un vasto potencial de riquezas naturales, pero con severas y desconocidas limitaciones ambientales y prácticamente despoblada, en otra con ventajas competitivas en pleno desarrollo. Sobran ejemplos que ilustran la tortuosa y dispendiosa historia de este proyecto, fundamentado en múltiples esfuerzos técnicos y financieros internacionales y nacionales; un proyecto cuyos orígenes se remontan al menos a 1980, cuando el Ministerio del Ambiente lo formula, aún con poca claridad y buscando subsanar el limitado conocimiento que se tenía sobre la región. La intensidad del trabajo que había ocupado a numerosos técnicos y a gobernantes internacionales, nacionales, regionales y locales, y que absorbió ingentes recursos y arrojando todavía tímidos resultados, declina luego de los alzamientos militares de 1992 y la posterior crisis política.
Todavía en 1985, el reto era definir parámetros conceptuales y operativos para fundamentar una estrategia de aprovechamiento integral y comenzar con la recolección de información. Su instrumentación efectiva pudo arrancar luego del viaje fluvial piloto de 1.180 kilómetros realizado en 1986. En 1989 es precisado el canal de navegación y en 1990, se lleva a cabo el de Ciudad Guayana, en el extremo sudoeste del país, a la región Central, por medio del sistema fluvial y enlazando con el sistema carretero. A partir de 1992, se efectúan mejoras para la navegación, tareas no menos permanentes y onerosas que la puesta en operación del sistema de puertos fluviales a conectar con las regiones del norte, mediante un ferrocarril aún en proyecto. Paralelamente, se desplegaron un ambicioso programa de convenios y campañas de divulgación, y actividades de promoción con la participación de empresas y de entes como los gobiernos estatales involucrados y del país vecino: Trinidad y Tobago. Con jugosos aportes internacionales, se formularon conceptos básicos y medidas de estabilización de cauces y control de inundaciones; se inició el estudio del Plan Maestro de Desarrollo; se intentó extender la interconexión hasta Trinidad y desarrollar una nueva ruta fluvio-marítima y la integración con los países de la comunidad del Caribe (CARICOM). Las severas deficiencias de información hacían de la ordenación del territorio una actividad clave pero de escasos resultados como la definición de ciertas propuestas de desarrollo turístico y pesquero y el análisis de posibilidades de desarrollo agro-industrial.
Visto así, habría que preguntarse: ¿Cuánto
le han costado al país estos esfuerzos, muy provechosos si se mirán
a la luz de un futuro muy lejano?. ¿Cómo y sacrificando a
quienes se va a reintentar un desarrollo forzoso, otorgando incentivos
crediticios y fiscales a actividades productivas primarias que, como se
sabe, no son generadoras de urbanización ni de cuantiosos empleos,
y equipando poblados prácticamente olvidados y todavía a
espaldas de la modernidad?. ¿Cómo evitar la conversión
de este proyecto, ahora calificado de "bandera para el reordenamiento territorial",
en una autopista fluvial recorriendo un ambiente desolado y deteriorado?.
¿Hacia donde marchar?
Planteamientos como el del Eje Orinoco-Apure, anuncian medidas típicas de la añeja política proteccionista, intervencionista e, incluso, centralista, en vísperas del siglo XXI, cuando es una exigencia el perfeccionamiento de la democracia, descentralizando al sector público y a la sociedad en general, acercando el poder al ciudadano. Los nuevos tiempos tienden a dejar atrás al centralismo, en tanto que mecanismo anacrónico, ya caduco, que encuentra explicación en ciertas fases de creación y consolidación de un Estado Nacional y se opone a una beneficiosa y no deformada inserción en el proceso mundial de globalización.
Para salir de la crisis acumulada por el modelo centralista y de industrialización por sustitución de importaciones y protección del mercado interno, y enrumbar la economía hacia el crecimiento productivo, es preciso unificar a la Nación en torno a un proyecto de país moderno y democrático, que contemple los tres poderes públicos y permita avanzar en la descentralización, en la redistribución de competencias político-administrativas y financieras entre los tres niveles de gobierno: tres espacios nítidamente diferenciados en el territorio y por sus ineludibles y redefinidas funciones. Un país que se levante sobre la democratización de las decisiones respecto a la mayor parte de los recursos de la Nación, a los fines de enfrentar las gravísimas dificultades financieras, administrativas y técnicas para la gestión del cúmulo de demandas que los distintos entes gubernamentales no pueden satisfacer. Un país que permita el seguimiento por la sociedad de los avances del gobierno en su propósito de desarrollo y de reformulación de las bases del Estado. Un país que aproveche la larga experiencia de la ordenación del territorio y la profundice hasta los más detallados niveles locales y de participación ciudadana, a los fines de impulsar el desarrollo enmarcado en su base territorial, identificar nuevas ventajas comparativas y competitivas, desmontar el andamiaje que impide salir de la crisis, abrirnos a los mercados, desregularizar.
La descentralización, ineludiblemente, ha de aprovechar identidades sociedad/territorio, dando prioridad a en aquellas históricamente más afianzada en cada entidad federal. Su coordinación desde el nivel central y en torno al proyecto de país, debe afincarse en el fortalecimiento de los tres poderes en los estados y los municipios. No sólo hay que traspasar competencias a los ejecutivos. Hay que descentralizar el poder judicial y fortalecer, a nivel intermedio y local, la potestad y capacidad de órganos para el desempeño de verdaderas y útiles funciones legislativas y de control: las asambleas legislativas y los concejos municipales. Los gestores políticos y técnicos de los torcidos y esquilmados ejecutivos requieren, además, ejercicios de capacidad de innovación, en términos de explorar y crear procedimientos, estrategias, métodos de acción y negociación política: hacerlos aptos para realizar una síntesis adecuada entre los ejes de modernización y democratización que supone el avance de la dinámica descentralizadora y, por ende, para dar luces e impartir líneas a los legislativos. Es un craso error y sin duda de neto corte centralista, el obviar o disminuir el nivel intermedio de gobierno, enarbolando banderas municipalistas. La historia demuestra que las entidades federales en Venezuela son cuerpos vivos y con un innegable rol como interlocutores entre el nivel central y el local. Además, en el escenario global actual, no es posible ser competitivo con estructuras de decisión centralizadas que, por ello mismo, carecen de la velocidad requerida por la competencia actual. Los territorios, en este caso las entidades federales, han de tener un papel decisivo, al tratar de ser competitivos a riesgo de quedar rezagados. Junto a la búsqueda de fórmulas para una política fiscal descentralizada que consolide la hacienda regional y municipal, se impone, entonces, brindar cauces a las diversidades sociales para explorar y explotar ventajas competitivas.
Darle un poquito a cada cual, sin un proyecto que defina prioridades es una perversión y reflejo de la inspiración populista de las políticas públicas de Venezuela. En torno a un marco de acuerdo entre el gobierno central y los estatales para la construcción de un país descentralizado, regionalizado, se han de diseñar estrategias pragmáticas de inserción en el mercado internacional. Estrategias viables, y no voluntaristamente impuestas desde "arriba"" como el caso del Eje Orinoco-Apure. Estrategias dirigidas a aprovechar las ventajas de la globalización y reducir sus costos sociales y económicos. Estrategias para darle alguna dirección a las inversiones, a las propuestas nacionales y de la totalidad de los gobernadores con sus alcaldes.
El dilema es acercar el poder al ciudadano y ello exige reconocer relaciones
de fuerzas entre cuerpos vivos, organismos sociales identificables en presencia
y permanente evolución, entre el poder central y la provincia, entre
los distintos cuerpos de la provincia. Exige reconocer la existencia de
cuerpos con identidad socio-territorial para que, en tanto que interlocutores
con el poder nacional y promotores del desarrollo, sean capaces de municipalizar
los mecanismos impulsores del desarrollo y, avanzar en una auténtica
descentralización.
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Notas
2. BREWER CARÍAS; 1998, pp. 272-273.
5. MENDOZA et al; 1996, pp. 115-117 y 85-86.
6. No obstante los avances y retrocesos se logró la creación de las Asociaciones de Gobernadores y de Alcaldes, y del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), con la participación de los estados y los municipios en su administración; la transferencia de ciertas competencias, fundamentalmente, en materia de administración de carreteras, puertos y educación; así como experiencias descentralizadoras al interior de ciertos estados, donde a los alcaldes se les dobló el Situado Constitucional o asignación presupuestaria otorgada por la entidad federal correspondiente
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