Nenhum tema de ordem política no Brasil é tão importante para o futuro democrático daquele país do que o que diz respeito ao recorte de suas instituições políticas e que, em última instância, significa falar da questão federativa que neste momento começa a sair das preocupações restritas dos círculos acadêmicos para ganhar as ruas.

É unânime entre os cientistas políticos que tem se dedicado a estudar o Brasil, a constatação de que um dos principais problemas, no que diz respeito ao desenvolvimento democrático, é o fato de não termos uma tradição cívica da população que compõe o país, ou seja, as questões públicas estão longe das preocupações da maior parte da população. Por outro lado, está se tornando unânime, também, a identificação das razões deste desinteresse em participar das decisões políticas e estas estão associadas à formação histórica do país e ao seu recorte institucional.
 

Uma história de centralização
 

O longo período de colônia (1500 a 1822) deixou marcas profundas na cultura brasileira. O processo de independência veio muito mais como vontade das elites descontentes com a metrópole, do que da vontade do conjunto da população; diferente, por exemplo, do que ocorreu com os EUA, em que a população toma parte, de forma ativa, no processo de independização.

Com o período do Império (1822 a 1889) a situação tambem não muda em relação ao envolvimento da população com as questões políticas. Nem mesmo o advento da República (1889) ocorreu devido às pressões de uma população em luta por melhores condições de vida e sim, como se costuma dizer, por um golpe arquitetado na caserna, haja visto que os militares encontravam-se descontentes com o espaço que ocupavam na vida política e, desta forma, envolveram-se e tiveram uma participação ativa na criação da República, porém, a população manteve-se distante das questões que diziam respeito ao destino do país.

Esta situação de participação de apenas uma elite na vida política nacional só irá se alterar a partir da década de 1920 e culminará na, assim chamada, revolução de 1930 com a ascensão de Vargas ao poder, pondo fim ao período denominado de Primeira República e principiando a chamada Segunda República, que irá até 1964 quando os militares tomam o poder em um golpe, findando com o pouco de democracia que havia sido conquistada pela população até então. Com este golpe tem início o período mais difícil da vida política nacional que somente encerrará, de fato, com o processo constituinte e a promulgação da constituição democrática de 1988.

Se observarmos o período de democracia efetiva na história política brasileira, o que podemos notar, de pronto, é o quanto foi reduzido o tempo desta experiência. Mesmo assim, podemos observar uma grande disposição política e consideráveis avanços conquistados pela população, principalmente nos últimos dez anos.

Por muito tempo se disse que antes de abrir à possibilidade de participação política por parte da população, deveríamos munir o Estado de instituições fortes, para desta forma evitar o desmando ou então, de forma mais ideologizada, a anarquia. Como se tivesse um grau de precedência entre a institucionalização do Estado e a participação política, o que a nosso ver não se justifica, já que ambas se fortalecem ao mesmo tempo, na medida em que a participação engendra e aperfeiçoa as instituições e estas a participação em uma relação simbiótica. O que não invalida o argumento de que a democracia substantiva pressupõe instituições fortes, ou seja, institucionalizadas.

Hoje, após a constituição de 1988, podemos dizer que temos a possibilidade de viabilizar uma democracia substantiva no Brasil, a partir da existência de uma constituição democrática; de um parlamento em pleno funcionamento; de um sistema de partidos relativamente estruturados; de uma sociedade civil que reconhece suas instituições políticas e predisposta a participar; de um sistema eleitoral que impede a fraude nas eleições e, em fim, de condições que, podemos dizer, se igualam às existentes em países com um alto grau de desenvolvimento democrático.

Dito isto, não significa que não tenhamos problemas a serem resolvidos, os temos sim e muitos, mas a diferença com o passado é que hoje possuímos as condições para avançarmos no fortalecimento democrático. Um dos mais importantes e complexos aspectos que devemos resolver é aquele que diz respeito, de forma mais ampla, ao que se convencionou chamar, no Brasil, de "questão federativa" e de forma mais específica, as questões que dizem respeito ao debate centralização versus descentralização política-administrativa.

A história do estado Brasil é uma história de centralização política e administrativa. No Império, em que a base econômica era centrado em um regime escravocrata, centrada no latifúndio, a centralização das decisões de toda a ordem se constituíam em uma necessidade para a sobrevivência do próprio regime. Com a adoção da República presidencialista, muda-se o regime, mas não a centralização na dimensão da tomada de decisões políticas e administrativas. Esta realidade será a tônica em toda a Primeira República, tendo cedido um pouco de 1930 a 1937, com a chegada de Vargas ao poder, mas recobrando um recrudescimento, ainda com o próprio Vargas, a partir do Estado Novo, em 1937.

No período do Estado Novo (1937 a 1945), foi o momento em que o Estado mais se fez presente e de forma mais centralizada, é o período em que, na economia, o Estado assume para si a tarefa de implementação da indústria de base e toda a infra-estrutura para a industrialização que naquele momento inicia.

É a partir da deposição de Vargas em 1945 e com a constituição de 1946 que se iniciará um breve período, relativamente democrático no Brasil e que culminaria com as discussões populares que envolveram as chamadas reformas de base, propostas pelo PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), partido do então presidente João Goulart. Estas discussões foram interrompidas, de forma abrupta, pelo golpe militar de 1964, tendo aí, os militares, retomado a centralização das decisões políticas e administrativas. O que não é de se estranhar, pois, a centralização é uma característica nas instituições militares.

É apenas a partir de 1988, com a nova constituição que ocorrerá uma mudança significativa do ponto de vista institucional, pois foram dadas as condições de uma descentralização efetiva nas decisões de governo, com a garantia constitucional de a população tomar as decisões por meio de seus representantes, eleitos diretamente em todos os níveis, mas principalmente participar através dos novos instrumentos da democracia direta, que são: o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular.

A predisposição constitucional associada as características institucionais que antes mencionávamos, por si só, não são suficiente para garantir a continuidade do aperfeiçoamento e o fortalecimento democrático. Faz-se necessário observar o ensinamento do mestre da política, N. Maquiavel, ao argumentar que ao bom príncipe, em tempos de paz, convém dedicar-se ao estudo da história, para aprender com os erros dos governantes do passado para não cometê-los em suas ações e, por outro lado, imitá-los nas ações bem sucedidas.

O atual debate político no Brasil sobre o federalismo e a descentralização política-administrativa começa a tomar corpo e acirrar os ânimos de todos os que com a discussão se envolvem, indo muito além do círculo político e acadêmico diretamente envolvidos com a temática. Um dos motivos a alimentar este debate diz respeito ao fato de possuirmos um regime presidencialista extremamente centralizado. E, com a alternância de poder, próprio dos regimes democráticos, mudam-se os planos de governo e as prioridades das políticas públicas, fazendo da descontinuidade uma das principais características em tais políticas. Esta característica faz com que o desperdício dos escassos recursos públicos chegue a níveis alarmantes.

Desta forma, não é difícil para os cidadãos perceberem que se as prioridades nos investimentos dos recursos públicos e o acompanhamento da execução de tais ações fossem definidas pela população diretamente envolvida, os resultados seriam diversos, pois, mesmo mudando os governos, não mudariam as prioridades locais, mantendo uma linha de continuidade e, desta forma, evitando o desperdício de obras inacabadas. É fácil constatar que quando as ações são definidas por simples técnicos, distanciados dos problemas, na capital administrativa, nem sempre dispõem das informações indispensáveis para a tomada de decisões. Além da morosidade natural, decorrente da busca de informações e todas as providências necessárias, contam com o retardo decorrente de ajustes que sempre se fazem necessários neste tipo de ação.

No período da ditadura militar, que só terá termo, de fato, com a promulgação da nova constituição em 1988, o principal tema a mover os setores da classe política e a intelectualidade comprometidos com a democracia, não poderia ser outro que os esforços para reconquistar a democracia política e social. Após a promulgação da constituição a questão que começa a tomar corpo nas discussões políticas passa a ser aqueles referentes a execução das políticas públicas e da implementação dos dispositivos constitucionais, já que, a lei maior do país havia sido elaborada com a ampla participação da população, com o resultado de uma carta constitucional avançada do ponto de vista democrático. Porém, as dificuldades na implementação de políticas governamentais, mesmo os de amplo apoio da população, como os referentes à saúde, à educação ou ao processo de municipalização, não avançavam ou avançavam com muitas dificuldades. A pergunta que políticos e intelectuais começaram a fazer foi no sentido de encontrar as razões do porquê de tais processos não fluírem.

A existência de determinadas administrações municipais que sob a mesma constituição conseguem implementar políticas públicas com rapidez e eficiência com melhorias substanciais na relação custo/benefícios, percebidas pela própria população, amplia as indagações, com a diferença de que nestes municípios o orçamento público é discutido e a sua execução se dá obedecendo a vontade da população que define quais são as prioridades e controlam a sua execução. Estes avanços são possíveis, porém, muitos são os entraves que a carência de recursos impõe, já que a união centraliza e os libera, conforme as conveniências de quem ocupa o poder central. Chegamos neste ponto em um dos mais importantes aspectos que possibilitam a continuidade do desenvolvimento democrático no Brasil, ou seja, a questão que diz respeito a reforma administrativa
 

A reforma administrativa
 

O pano de fundo desta discussão como é explicitado por Pereira em Da Administração Pública Burocrática à Gerencial, é o da crise dos estados modernos, que estaria conformada , entre outros fatores, por uma crise fiscal; déficit público; restrição dos gastos sociais; baixo nível da poupança interna; busca de captação de recursos adicionais no setor privado para financiar as políticas sociais; esgotamento do modelo do Estado produtor/executor; pelas mudanças no cenário internacional (globalização da economia; aumento da competição; revolução tecnológica); privatização do Estado (ineficiente, corrupto, clientelista) e superação do modelo da administração burocrática.

A necessidade de mudanças na organização e nas funções do Estado estaria determinada pelo fato do Governo deter uma baixa capacidade de governo, ou seja ele não teria como fazer cumprir seus mandatos em função da inefetividade das decisões governamentais, por algum tipo de deficiência organizativa e/ou funcional. A reforma do aparelho de estado portanto visaria ampliar o grau de governabilidade, aumentando a capacidade do Estado em implementar de forma eficiente e eficaz as políticas públicas. Para tal seria necessário, aproximar-se da lógica privada de gerenciar: aumentar a competitividade, a eficiência, e a racionalidade no uso dos recursos.

Para isso o governo propõe um conjunto de medidas que implicam tanto em mudanças na base jurídico legal existente quanto nas relações de propriedade no interior do Estado. Essas mudanças visariam agilizar a administração através do aumento da descentralização e do grau de autonomia de órgãos e instancias da administração superando os atuais entraves que se situam nas áreas de compras, contratação de pessoal, execução orçamentária entre outros. Este conjunto de medidas envolve propostas de emendas constitucionais e a criação de nova legislação infra-constitucional contemplando: um redirecionamento do papel executor do Estado para o de promotor e regulador; uma ampliação da autonomia administrativa para fundações públicas e autarquias; implantação dos princípios da administração gerencial na administração pública; "publicização" de setores do Estado através da transferencia de suas atribuições para organizações privadas (organizações sociais); por um novo pacto federativo, através da descentralização da execução; por propostas de desregulamentação e desburocratização; modificações na lei de licitações e mudanças na legislação referente ao funcionalismo público.

O eixo central da proposta do Governo para a Reforma do Estado, parte da análise histórica dos três tipos de Administração Pública (patrimonialista, burocrática, gerencial). Defende o modelo gerencial que estaria baseado no controle de resultados, na competição administrada e na busca de eficiência (qualidade/custos) e critica o modelo burocrático que estaria baseado no controle de processos e na busca de efetividade e eficácia das decisões. O modelo patrimonialista estaria superado, tendo em vista o atual estágio de desenvolvimento da sociedade civil e da conquista de um grau maior de cidadania no país.

A estratégia definida pelo governo envolve três dimensões: o envio ao Congresso de um conjunto de emendas à constituição; projeto de lei criando as organizações sociais e mudanças na lei de licitações. As emendas constitucionais visam de um lado dar um grau diferenciado de autonomia às autarquias e fundações e de outro introduzir medidas que acabem com a estabilidade rígida do funcionalismo e com o r regime jurídico único.

Para dar consistência e lógica ao seu projeto o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) inovou ao definir uma matriz que classifica as funções de Estado em um gradiente indo daquelas consideradas típicas ou essenciais, àquelas em que o setor privado ou o mercado assumem papel relevante. A administração burocrática prevaleceria apenas no núcleo estratégico enquanto o mercado, através do programa nacional de privatizações absorveria as atuais empresas estatais. Para os níveis das atividades exclusivas e dos serviços não exclusivos foram concebidos respectivamente os modelos de agencias executivas e das organizações sociais. Enquanto o primeiro permanece dentro do Estado, o segundo transforma instituições públicas em organismos privados sem fins lucrativos. De comum aos dois, a implantação de modelos gerenciais semelhantes operacionalizados através dos denominados contratos de gestão.

As organizações sociais abrangeriam o setor de atividades não exclusivas a partir da transformação de instituições públicas das áreas de ensino, pesquisa, saúde, desenvolvimento tecnológico, cultura e preservação do meio-ambiente, em pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos.

Neste modelo analítico e propositivo, Estado e mercado são espaços onde se dá a articulação entre os sistemas econômicos e sociais. A proposta do governo sugere a existência de um espaço entre Estado e mercado em que no sentido Estado / mercado diminuiria a razão pública, decresceriam a racionalidade política e a efetividade e por outro lado aumentariam a razão privada, a racionalidade econômica e a eficiência. Uma avaliação mais critica destas propostas do governo demandaria um espaço e esforço de outra ordem do que nos propomos aqui e fica para uma outra oportunidade.

Como conclusão gostaríamos de salientar que a reforma do Estado, no sentido de instrumentalizá-lo com instituições descentralizadas e institucionalizadas é uma condição indispensável para a consubstanciação da democracia efetiva e é necessário ter paciência histórica já que o desenvolvimento da cultura cívica obedece uma relação simbiótica entre o engendrar de novas instituições e a participação e, o processo de descentralização política-administrativa é um passo importante da engenharia política a favorecer este aspecto. Neste sentido, as reformas propostas pelo governo são importantes mas não garantem por si só que teremos a institucionalização de um Estado mais horizontalizado, propiciando o acesso mais rápido dos cidadãos a ele. É necessário desenvolver uma cultura cívica e para isto teremos que lutar contra os resquícios de nossa história patrimonialista e de um estado centralizado e distante dos cidadãos.
 

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