CONSIDERACIONES SOBRE EL ARTÍCULO DE HORACIO CAPEL CONTESTANDO A JEAN-PIERRE GARNIER

Martin Bassols Coma
Catedrático de Derecho Administrativo
Presidente de la Asociación Española de Derecho Urbanístico

Consideraciones sobre el artículo de Horacio Capel contestando a Jean-Pierre Garnier (Resumen)

A la vista del debate Capel-Garnier, se destaca el papel del derecho y, particularmente, del derecho urbanístico, en el proceso de cambio social.

Considerations on the paper by Horacio Capel replying Jean-Pierre Garnier (Abstract)

In view of the debate between Capel and Garnier, this paper emphasizes the role of law and, particularly, urban law, in the social change process.

I

El tema de fondo del debate mantenido es una cuestión de interés para la ciencia jurídica; en definitiva, se conecta con el problema clásico de las relaciones entre el Derecho y el Estado (o mejor dicho con las fuerzas políticas que integran el Estado o el Gobierno en cada caso). Sobre esta última cuestión existen multitud de opiniones y teorías que en esta ocasión me resulta imposible referir por la extensa bibliografía. Pero en cualquier caso, me interesa dejar constancia de una serie de impresiones que me ha suscitado el diálogo intelectual entre Jean-Pierre Garnier y Horacio Capel.

Recuerdo haber leído en un libro de Pierre Vilar dedicado al concepto de historia, como el Derecho tiene una gran capacidad de explicar el contenido descriptivo y el funcionamiento de un sistema político y social, pero es incapaz de dar cuenta de si mismo y de su fundamentación última. Y ello impone la necesidad de intentar discernir entre el derecho como puro instrumento de dominio o fuerza organizativa y como sistema o fuente de legitimación de los derechos de los ciudadanos y de la actuación de los poderes públicos. Por ello, Derecho y política son dos elementos que se retroalimentan y explican los éxitos o disfunciones que generan.

Al propio tiempo, el Derecho ofrece distintas perspectivas según se le observa como Derecho legislado; como Derecho administrativo (el derecho producido y gestionado por las Administraciones Publicas); y, por otra parte, el Derecho judicial o aplicado por los Tribunales. A mi modo de ver el derecho legislado por los Parlamentos es el que ofrece más posibilidades para el cambio social, a condición de que sea un derecho razonable y no meramente declamatorio que incurra en lo que los juristas italianos denominan “el círculo vicioso legislativo”[1]. Es decir, leyes retóricas desprovistas de evaluación real o de soporte financiero, y dictadas como leyes manifiesto con fines electorales o sin voluntad real de aplicación, que generan graves frustraciones sociales y políticas (este tipo de leyes las dictan tanto los gobiernos de derechas como los de izquierdas).

Por su parte, el derecho reglamentario, producido y aplicado por las Administraciones Públicas también incurre en multitud de disfunciones que se multiplican en un Estado compuesto de base regional o autonómica, que producen también grandes frustraciones sociales. Muchas veces da la sensación de que el legislador o el gobierno que promueve las Leyes se satisface meramente con su promulgación para cumplir un mandato europeo o un objetivo electoral, desentendiéndose inmediatamente de la misma después de su promulgación. Un ejemplo paradigmático lo tenemos con la Ley del Suelo de 2007 y su Texto Refundido de 2008 (dictada antes de explotar la crisis económica) en la que se preveía que se dictaría un Reglamento sobre métodos e índices de valoración del suelo a efectos expropiatorios. Pues bien, pasados ya tres años y medio, este Reglamento sigue sin dictarse y cabe presumir –nadie lo ha reivindicado– que a pesar, o con ocasión, de la crisis inmobiliaria hubiese podido tener alguna utilidad para reconducir el impacto de la crisis en el mundo inmobiliario e hipotecario. Todo ello nos lleva a otra consideración a tener en cuenta, con independencia de los grupos de presión en cuanto al condicionamiento en la producción de las leyes, la coyuntura económica tiene también una gran influencia en su aplicación y no puede desconocerse el uso social que de las leyes hacen los propios individuos. En épocas de crisis, el afán posesivo de la propiedad resurge cual ola enfurecida en todos los sectores, lo que anula (especialmente en nuestro país) cualquier planteamiento a favor del interés público.

II

Las anteriores reflexiones son, quizás, en exceso pesimistas. Pero la propia experiencia del Derecho Urbanístico nos debería dar un poco de ánimos, a pesar de todo. Alguien ha podido decir y yo lo creo firmemente que el urbanismo no es otra cosa que “política social petrificada”; en pocos ámbitos de la sociedad pueden verse tan plásticamente los efectos materiales de una determinada acción político –social o ciudadana (o, como decían los clásicos “acción cívica”). Pues bien, si atendemos a lo que ha visto esta generación sobre el cambio urbanístico de nuestras ciudades, no puede menos que sentirse orgullosa, ya que en ellos ha tenido mucha influencia el Derecho y los movimientos sociales (que junto a su acción reivindicativa se apoyaban en argumentos jurídicos). A través de los resquicios legales han aflorado avances importantes. ¿Cabria imaginar en pleno franquismo que la información pública en el planeamiento y la utilización de la llamada acción pública de la Ley del Suelo de 1956 con apoyo de las asociaciones de vecinos y Colegios profesionales, pudiera haber alcanzado objetivos relevantes? Actualmente, los estudios de Impacto ambiental a que debe someterse el planeamiento urbanístico permiten trasladar las preocupaciones sociales a favor de actuaciones medioambientales o sobre el cambio climático y nos están ofreciendo nuevas oportunidades en la participación de los ciudadanos para mejorar la legislación y, muy especialmente, su aplicación. Lo que ocurre es que la atonía social sobre estas cuestiones es manifiesta, y precisa de  voluntades y estrategias innovadoras, distintas de las practicadas en los años sesenta y setenta.

La proliferación de Cartas de derechos de los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos, con sus Defensores, tanto en el ámbito de las Administraciones públicas y de las empresas privadas (a veces también con fines demagógicos), puede constituir una herramienta importante para informar y movilizar a la sociedad así como para generar nuevas estrategias.

III

Lo dicho anteriormente creo que, en sus grandes líneas, coincide con las ideas y reivindicaciones expuestas en el interesante artículo de Scripta Nova dedicado a “Urbanización Generalizada, derecho a la ciudad y derecho para la ciudad”. Especialmente, en cuanto se afirma la necesidad de no descalificar la democracia y exponer las ideas de forma “correcta y convincente”. Esta última idea es importantísima, a mi juicio; en nuestro país ni la sociedad ni los medios de comunicación se pronuncian públicamente por vía de argumentación y contraste mientras se está elaborando la legislación, sino que prefieren una vez promulgadas las leyes o reglamentos pronunciarse ácida y negativamente sobre las mismas. La Ley de prohibición de fumar en locales públicos es paradigmática en este sentido; el ciudadano fumador no se ha interesado por ella ni ha manifestado argumentativamente sus puntos de vista; ha preferido, una vez promulgada la Ley, soltar su mal humor a traves de criticas, improperios y otros epítetos.

Es manifiesto que el Derecho, por su vinculación al círculo de la política durante su formación y ejecución, presenta muchas debilidades y limitaciones. Pero creo también que es una de las vías mas utilices de generación y acceso al cambio social en una democracia; más que de defensa del liberalismo como se hace en el artículo citado, hablaría yo de defensa de la democracia o marco democrático –a condición de que a los agentes económicos y sociales se les ilustre o exponga una evaluación racional ex ante de las normas jurídicas, y muy especialmente de una evaluación ex post de su efectos, para corregirlas o enmendarlas. Creo que los científicos sociales no deben abandonar, desde sus respectivas parcelas, los efectos que producen las leyes en su aplicación. Este posicionamiento creo que es clave para generar un nuevo tipo de aportación social y de confianza para los ciudadanos (al tiempo que se conciencia a los partidos políticos) que pueden ser actores del cambio social.

Coincido también con Horacio Capel en que no procede descalificar a la democracia, aunque esta sea mínima o formalista, puesto que la experiencia demuestra que es el único marco de referencia sólido –aunque a veces, o demasiadas veces, nos decepcione– para el avance social. Las críticas de Garnier me parecen un poco ancladas en tesis anquilosadas y quizás en exceso rígidas, pero en cualquier caso digno de consideración y reflexión en cuanto tienen como punto de referencia una serie de disfunciones en la aplicación del derecho a una sociedad desgarrada y desencantada por la crisis económica y social. Por todo ello, el dialogo y contraste  critico que se ha mantenido en ese debate me parece, además de necesario en nuestros días, muy fructífero por lo que constituye un ejemplo para acometer nuevas experiencias al respecto; y, en particular, la que podría extenderse a un dialogo profundo entre juristas, geógrafos, sociólogos y urbanistas, entre otros. Pienso, finalmente, que la crisis económica y climática por la que están atravesando las sociedades es una oportunidad para rescatar el Urbanismo y, en particular, el Derecho urbanístico, de las garras de una visión puramente patrimonialista que le impiden evolucionar hacia una recuperación y renovación de su auténtica misión de generar una convivencia habitacional y ambiental adecuada socialmente.

Nota