Indicadores básicos para la planificación de la sostenibilidad urbana

Indicadores básicos para la planificación de la sostenibilidad urbana (resumen).

:Dentro del marco de la Agenda 21 Local asistimos a una búsqueda de indicadores que ayuden a la planificación sostenible de las ciudades. Sugerimos aquí una metodología posible para desarrollar acciones que posibiliten una adecuada selección de indicadores que permitan el desarrollo sostenible. Es importante que la población conozca, construya y asuma las acciones resultantes que, por otro lado, deben quedar recogidas en la planificación. Existen varios modelos, experiencias y metaanálisis cuyos resultados nos servirán para reflexionar sobre la utilidad de los indicadores en la planificación urbana.

The Local authorities must look for the best way to improve the sustainable development in their own municipalities. One of the most useful methods is a correct selection of indicators. An indicator must be clear, comprehensive, reliable and must help with the objetives in sustainable planning. Citizens must participate in the process as 21 Local Agenda advices. There are some experiences on these way of working.

El objetivo de nuestro estudio^[1] es ofrecer una metodología para la búsqueda y selección de los indicadores más adecuados en cada caso para el desarrollo sostenible y analizar cómo el desarrollo sostenible local, también llamado sostenibilidad local, debe y puede estar planificado y fundamentado en actuaciones claras y exactas para un lugar o contexto. Estas acciones deben ser vinculantes, lo que únicamente es posible a través de la planificación. Muchos de los aspectos sobre la planificación sostenible (consolidar o compactar la ciudad, reservar la herencia cultural) han sido trabajados anteriormente (González González, M.J., 2003). Se pretende reflexionar sobre los aspectos que han resultado más problemáticos al aplicar los indicadores sobre sostenibilidad a distintos municipios españoles. Se ha tenido en cuenta que el indicador puede y debe conllevar acciones que puedan mejorar la sostenibilidad de un entorno. Para la mejora de los resultados obtenidos por dichos indicadores se debe implicar a la población dentro de un marco de planificación local que ofrezca la financiación y el apoyo necesarios.

Somos conscientes de que el proceso o camino hacia la sostenibilidad urbana exige una concienciación colectiva y acciones concretas por parte de la administración que faciliten, por ejemplo el reciclaje, la reutilización, el civismo, el respeto mutuo, etc. Para dar cauce a estas acciones surgen iniciativas de gestión urbana y de planificación. La imprecisión conceptual asociada al paradigma de la sostenibilidad no debe ser obstáculo para la creación de indicadores (Instituto Universitario de Geografía, 2001) que, en este caso, deben ser resultado de un proceso creativo local que supere problemas y conflictos. Es imprescindible elegir indicadores significativos para los objetivos que se propongan en cada caso y luego establecer un plan de acción paralelo o una actuación eficaz que permita mejorar progresivamente los resultados de los indicadores para que la ciudad sea sostenible. Sin un cambio de mentalidad en las personas con hechos como el reciclaje, la reutilización, el civismo, el respeto mutuo, etc los resultados no serán más favorables a la sostenibilidad. También es necesario establecer prioridades, es decir, conocer en qué situación estamos para decidir por dónde empezar. Es importante tratar de reducir la huella ecológica de nuestras ciudades utilizando eficientemente nuestros recursos.

La aparición de la Agenda 21, entre otras iniciativas, impulsa una visión local del desarrollo sostenible, que se inicia con una visión global. La sostenibilidad es la búsqueda de un desarrollo urbano que no degrade el entorno y proporcione calidad de vida a los ciudadanos especialmente en aspectos de salud. Este concepto surge en el informe "Nuestro Futuro Común" elaborado en 1987 para las Naciones Unidas por la comisión creada al efecto y presidida entonces por la primera ministra noruega, Dra. Gro Harlem Brundtland. En él se afirmaba que el desarrollo sostenible permite "satisfacer las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades". Este paradigma se extiende a todos los aspectos del desarrollo humano, también a los aspectos locales y a la planificación. El desarrollo sostenible es una filosofía con dimensiones científicas, económicas y políticas y debe adquirir una vía legal si queremos que sea realmente efectivo y con aplicaciones concretas ante los tribunales más allá de las tipologías del delito ambiental. Poco a poco se va desarrollando una normativa, que debidamente incluida en la planificación local, puede ayudar junto con el esencial diálogo y la colaboración ciudadana, a un desarrollo sostenible, como pueden ser la implantación de un Sistema de Gestión Medioambiental (SGMA) basado en las normas de gestión ambiental (Reglamento 761/01 y la norma UNE-EN ISO 14001); o la legislación que se comienza a desarrollar internacionalmente (Ley de desarrollo sostenible); y sobre todo la valiosa inclusión en la planificación de las pequeñas medidas correctoras que vamos detectando al ir analizando la propia realidad local.

La sostenibilidad es una responsabilidad compartida que requiere un progresivo aprendizaje para que todos los ciudadanos participen en su adecuada gestión. Esto supone sensibilizar a los ciudadanos en relación con la sostenibilidad y el medio ambiente y cambiar las muchas inercias en sus comportamientos. En la mayoría de las reflexiones e iniciativas existentes, que se resumen en M.J. González y M.L. Lázaro (2004), aparece la preocupación por controlar la expansión urbana, fomentar la recuperación de la ciudad, la gestión sostenible de recursos y residuos, la protección al patrimonio natural y cultural, la mejora de la accesibilidad y la eficiencia del transporte, etc. dentro de un enfoque integrado. El "Decálogo de la sostenibilidad urbana" (Ministerio Medio Ambiente, 2003:23-25) al hablar del nuevo proyecto urbano afirma la necesidad de que exista voluntad política para crear sistemas de seguimiento basados en indicadores precisos.

Con todo esto se va fraguando claramente la necesidad de sustentar el desarrollo sostenible en datos objetivos, para cuyo seguimiento son de indiscutible utilidad los indicadores.

Un indicador debe ser claro, comprensible, fiable y, en la planificación, debe ayudar a cumplir objetivos de mejora. Los indicadores deben responder a necesidades o problemas detectados o que simplemente se intuyen para profundizar sobre ellos, acotarlos y ser capaces de arbitrar soluciones. Todo esto ratifica la validez de los indicadores para el diagnóstico ambiental y la adopción de medidas correctoras, es decir para decidir una acción y realizar un seguimiento de la misma, lo que conlleva inversiones en la protección del Medio Ambiente. Esta filosofía de acción está ya recogida en la Agenda 21. Los indicadores son una creación intelectual con una precisión variable en función del contexto en el que se formulan y con distintos niveles de complejidad, con los que se pretende una visión integral y holística. No vamos a entrar en profundidad en las características y propiedades que deben tener los indicadores en general para no extendernos excesivamente. Se puede consultar para ello Feria Toribio (2003, 250), Instituto Universitario de Geografía (2001, 43), la FEMP (2001, 41) y Meadows, D.H. (1998, 17). Es una realidad de los últimos años el incremento del interés por la utilización de indicadores que muestren cambios y tendencias que permitan entender conceptos y políticas que permitan consensos e inviten a acciones concretas.

Los indicadores de sostenibilidad deben ir más allá de una aproximación sectorial (Comisión Europea, 2000) y con ellos se deben buscar objetivos que respondan a los puntos débiles prioritarios, y a las metas alcanzables, coherentes y progresivas, para lo que es necesario que se revisen periódicamente. Se debe tender a que los indicadores reflejen interacciones de los aspectos medioambientales, sociales y económicos, resultando prácticas de seguimiento más integradas, lo que exige nuevas necesidades de recogida de datos. Ello supone un esfuerzo conjunto de distintas áreas de gobierno municipal. Queda así claramente descartado que un indicador sea sólo un dato, es un modelo simplificado que permite a los responsables municipales evaluar, seguir y controlar la gestión medioambiental de su ciudad (Arévalo Fernández, 2000). Resulta así una herramienta de valoración y comunicación de la gestión medioambiental sostenible, sin juicios de valor, que permite observar los elementos de insostenibilidad que se detecten para tratar de minimizarlos. Un buen indicador debe comprender aspectos de información y de acción que permitan corregir los elementos no sostenibles detectados en la información. Es siempre necesaria una acción paralela. Los indicadores únicamente tienen sentido si se van a cuantificar las mejoras en alguno de los aspectos que deben cumplir las ciudades en su desarrollo sostenible antes y después de planificar las acciones, ya que permiten evaluar el medio ambiente e interpretar condiciones y tendencias de las características generales del entorno y observar los avances logrados por los programas y políticas implementadas para ello. También tienen utilidad para comparar distintos modelos de desarrollo local planteados en distintas ciudades.

El proponer como metodología, en la gestión y la planificación territorial que contemplen el desarrollo sostenible, la búsqueda de los indicadores adecuados en cada caso, no es algo nuevo, ya que gran parte de la legislación en la que se enmarca la planificación urbana baraja esta posibilidad, que nos permite medir y comparar la sostenibilidad. Así sucede, por ejemplo, en la legislación recientemente aprobada de Galicia (Ley 8/2002,de 18 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico de Galicia, que en su artículo 35 habla de indicadores ambientales reconocidos con carácter general y comparables entre sí); o en la Ley Foral 345/2002, de 20 de diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Comunidad Foral de Navarra que propone indicadores para el seguimiento de la evolución territorial de Navarra en el art. 32 sobre Contenido de la Estrategia Territorial de Navarra.

Para seleccionar los indicadores adecuados debemos conocer primero los aspectos relevantes del municipio, teniendo en cuenta sus aspectos singulares, respecto a sus efectos sobre el desarrollo sostenible o insostenible del mismo. Estos indicadores en cada caso deberán responder a los problemas que los municipios pretenden resolver. Existen algunos indicadores específicos para áreas concretas^[2] (por ejemplo, los relacionados con la calidad de las playas únicamente se aplicarán a los municipios costeros) pero hay otros muchos relacionados con aspectos comunes a los distintos municipios. Es importante saber que un indicador no es sólo un dato cuantitativo, sino que puede y debe recoger también aspectos cualitativos y puede ser formulado como un mapa, signos, colores. Un indicador relacionado con el desarrollo sostenible no sólo recoge datos de crecimiento, sino de eficiencia, suficiencia, equidad y calidad de vida (Meadows, D.H., 1998).

Los indicadores, al proporcionar información sobre el estado actual de los recursos, su intensidad y la dirección de los cambios posibles, pueden ayudar a consensuar entre los ciudadanos la realidad del desarrollo sostenible o su inexistencia en una localidad y orientar la formulación de políticas de forma que se propongan acciones concretas que vayan a tener aceptación entre los ciudadanos. Así el equipo multidisciplinar de expertos y los ciudadanos deben ir juntos, dialogar por diferentes vías (sesiones explicativas, consultas, etc), de forma que los ciudadanos estén convencidos de las reflexiones realizadas y los expertos añadan la ciudad "vivida" a su estudio técnico, y en este camino colaboren en la obligada vinculación que marcan las leyes cada vez más proclives a incluir aspectos relacionados con la sostenibilidad y el medio ambiente. Estas acciones concretas, encaminadas a mejorar la realidad presente, deben ser claras e inequívocas y estar legisladas debidamente para que sean vinculantes. La planificación ofrece un marco legislativo que permite que esas acciones sean vinculantes y las puede dotar de la financiación pública necesaria para llevarlas a buen término. Son necesarias acciones de proyección tanto local como global, desde una perspectiva práctica, es decir, fomentando las actuaciones en los lugares en los que están las personas, en los centros educativos (ecoescuelas), en el ámbito del trabajo, empresas (ecoempresas, implantación de la etiqueta ecológica...), en las viviendas (inspecciones técnicas, recogida selectiva de basuras....), etc. También se deben fomentar actuaciones en las distintas problemáticas locales, como en las relacionadas con el tráfico y los coches (revisión ITV, control de contaminantes en la atmósfera...), con la inmigración (codesarrollo), con el consumo (calificación de productos como ecológicos, biológicos, energéticamente eficientes), etc, así hasta realizar acciones concretas en armonía con la sostenibilidad en todos los ámbitos de una localidad. Todos ellos son temas que afectan al crecimiento urbano y a la planificación y requieren un esfuerzo colectivo para el cual es necesaria una motivación grande. Se debe ir informando a la población de los logros colectivos adquiridos resultado de su propio esfuerzo, por ejemplo, con las cifras del reciclaje de vidrio o de papel^[3].

Algunas de estas cifras hacen que estudios recientes afirmen abiertamente y sin ninguna duda que nuestras ciudades son insostenibles (Fundación Encuentro, 2003). Esto nos hace reflexionar sobre varias cuestiones: ¿Evaluamos la sostenibilidad con técnicas y métodos para el uso sostenible, para su conservación y restauración o estamos constatando la insostenibilidad del modelo de desarrollo existente sin proponer soluciones eficaces y vinculantes? ¿Podría ser la insostenibilidad del desarrollo una motivación mayor que la búsqueda de la sostenibilidad?¿O lo será aún más el ver cómo nuestra salud se resquebraja si no cambiamos muchos de los hábitos cotidianos? ¿Qué indicadores concretos adoptar?

Experiencias metodológicas de investigación sobre sostenibilidad local. Análisis y valoración de sus resultados. Repercusión en la planificación urbana.

Existen algunos modelos de análisis y gestión que encierran herramientas y conceptos que nos ayudan a reflexionar sobre la sostenibilidad local y a implementarla, como son el de la huella ecológica (Rees, 1999), el metabolismo urbano, los observatorios urbanos, la Auditoria Ambiental, la norma ISO 14.000, etc. y otros más concretamente relacionados con actuaciones concretas como son, entre otros, la mochila ecológica. Para facilitar la comprensión global de los problemas ambientales, en algunos casos se habla de barómetro ambiental (Albaida, España; Ghent, Bélgica).

Hay algunas experiencias en la elaboración y aplicación de modelos de indicadores muy útiles, entre las que podemos destacar el listado de indicadores de Naciones Unidas y el modelo PER (Presión-Estado-Respuesta) (OCDE, 1998), con 50 indicadores significativos para los países miembros. En el listado piloto de Indicadores europeos, que parte del citado listado de indicadores de las Naciones Unidas, los indicadores se subdividen en los de Fuerza Motriz-Estado-Respuesta. Posteriormente la Agencia Europea de Medio Ambiente aplica el modelo FPEIR (Fuerza-Presión-Estado-Impactos-Respuestas o actuaciones). También podemos señalar la Guía europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales (ICLEI, 1998), cuyo contenido va desde la identificación de problemas para el desarrollo sostenible y sus causas, pasando por el establecimiento de prioridades, hasta el diseño de un plan de acción. Se presentan algunos estudios de caso. Este sistema ha sido utilizado por muchas Diputaciones españolas.

En 1999 se establecen los indicadores comunes europeos (2000) la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea y por la Agencia Europea de Medio Ambiente a iniciativa del Grupo de Expertos en Medio ambiente de la UE (creado en 1991). Su objetivo es ofrecer un modelo para que las autoridades europeas lo apliquen y así matizarlo y mejorarlo, de forma que se complementen los indicadores definidos a nivel local o nacional. Estos indicadores no se centran en medidas absolutas sino en los cambios que se producen a lo largo del tiempo, en las tendencias y direcciones. De esta forma se pretende comparar el progreso y no la situación, de forma que sea notorio el avance hacia la sostenibilidad de la comunidad local independientemente del punto de partida y comprobar que las acciones adoptadas son las propias para guiar a la comunidad local. El VI Programa de Acción de la Comunidad Europea en Materia de Medio Ambiente de la UE para el periodo 2002 a 2012 realiza una clasificación de indicadores (2002).

En España contamos con varias iniciativas, algunas impulsadas desde la Administración, como el sistema español de indicadores elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente para el área urbana (2001), que aporta tanto las bases conceptuales que han llevado a la selección de indicadores (modelo PER de la OCDE, entre otros), como su aplicación a algunas áreas urbanas españolas. Otra iniciativa interesante es la metodología y orientaciones aportadas por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2000) en el Código de Buenas Prácticas Ambientales elaborado, que ha sido ampliamente utilizado por muchos municipios. Las Comunidades autónomas también han establecido su propio sistema de indicadores (Comunidad Autónoma Vasca, 2002; Andalucía). Algunas Diputaciones también han realizado sus propuestas, como sucede con el desarrollo metodológico "Xarxa" Red de Ciudades y Pueblos hacia la sostenibilidad, (Diputación de Barcelona, 2000). Otra iniciativa de carácter provincial es el modelo DEYNA, aplicado a la provincia de Soria que tiene como objetivos principales, la conservación y potenciación de recursos, el fomento de actividades sostenibles y la atenuación de efectos negativos. Sus autores consideran que se puede aplicar a otros lugares en un tiempo estimado máximo de seis meses. Tiene un carácter municipal, es breve, sencillo y divulgable y parte de una participación activa y de un consenso. De esta forma los ciudadanos aceptarán los cambios con una actitud positiva. Así las actuaciones desde arriba hacia abajo sonconvergentes y congruentes y darán con una población receptiva, concienciada y responsable (DEYNA,1997). De tal manera se ha visto impulsado el modelo, que se ha aplicado a diversos municipios de León y Cáceres. Responde a los requerimientos del "Programa 21" de la ONU, y se le ha dotado de un procedimiento que no aparecía en dicho programa (Pelayo Artigas, P., 2004).

Así, cada vez hay un mayor número de iniciativas municipales en marcha fruto de las reflexiones sobre la Agenda 21 Local y sus diversas aplicaciones. El objetivo principal es conocer el estado y la evolución de los principales riesgos medioambientales y comunicarlos de forma comprensible a los ciudadanos para que estos conozcan los avances y retos futuros del municipio. En la actualidad podemos decir que existe un mayor número de entidades con indicadores que sin ellos (Medio Ambiente, 2004:45). También los grupos de ecologistas (Ecologistas en Acción, Greenpeace, SEO/Birdlife, WWF Adena) aportan 225 medidas para el desarrollo sostenible (2002).

Podemos señalar algunos estudios recientes que realizan valoraciones sobre el trabajo realizado por distintos municipios en España, señalando las áreas temáticas más relevantes trabajadas en ellos y que resumimos en:

Todas estas áreas temáticas pueden ser trabajadas en las ciudades, quizás de los aspectos más relevantes y que suponen una mayor preocupación son los aspectos relacionados con la movilidad, los residuos y el agua. Todos estos aspectos deben ser por tanto recogidos en la planificación con soluciones claras y eficaces si no queremos seguir contribuyendo a que nuestras ciudades sean insostenibles.

En ocasiones tenemos dificultades por la inexistencia de fuentes y estadísticas para poder valorar adecuadamente muchos de los aspectos citados en una escala local, aunque es cierto que se está haciendo un esfuerzo en crear y mejorar las fuentes estadísticas de temática ambiental.

La variedad de municipios existentes con su diferente realidad histórica, política, sociológica, ambiental... supone distintos puntos de partida y caminos a recorrer. A pesar del gran número de problemas y planteamientos comunes no siempre se adoptan indicadores ya ideados y probados en otras realidades. A pesar de la gran variedad de experiencias y de indicadores escogidos, que a priori parece que pueden dificultar algunas comparaciones entre las diferentes ciudades, resulta muy interesante observar las debilidades y fortalezas más importantes en cada caso y los temas que aportan mayores dificultades para la sostenibilidad. Puede ser útil identificar los problemas ambientales detectados, para después construir y/o perfeccionar los indicadores de sostenibilidad en función de la finalidad que persigamos. Los aspectos más relevantes, a efectos de sostenibilidad, pueden ser aquellos en que la mayoría de los municipios se encuentran con dificultades. Su valoración debemos relacionarlos con la legislación vigente y con los riesgos ambientales que pueden comportar. También es importante analizar su contribución a la mejora del medio ambiente municipal, a la mejora de la calidad de vida y el grado de satisfacción o insatisfacción ciudadana que pueden comportar.

La mayoría de los problemas que afectan a la sostenibilidad están provocados por el conjunto de la sociedad y hay que arbitrar medidas para resolverlos. La planificación se rebela como una herramienta eficaz, ya que puede ser capaz de establecer indicadores que nos diagnostiquen la situación en la que nos encontramos y nos permiten su seguimiento. Se deberán arbitrar unas medidas financieras que nos permitan actuar sobre los problemas detectados. No aprovechar esta oportunidad puede acarrear consecuencias insospechadas. Es importante tener en cuenta que muchos de los aspectos problemáticos o insostenibles señalados se podrían paliar mediante una educación ambiental que lleve a acciones concretas y facilitara una mejor acogida entre la población de las iniciativas de la planificación. También deben ser tenidos en cuenta en la planificación los planes de emergencia y los riesgos ambientales más frecuentes en cada localidad de forma que las medidas preventivas eviten la causa y minimicen el efecto.

La gestión ambiental, que debe estar incluida en la planificación, comprendería las acciones necesarias que debe llevar aparejado el conocimiento de la realidad a través, entre otras cosas, de indicadores. Para ello puede seguirse una norma con certificación homologada, que debidamente incluida en la planificación, puede forzar a esta a una reflexión sobre la sostenibilidad local. Gran parte de estas reflexiones se están realizando al amparo de las agendas 21 locales y es importante que la planificación las aproveche.

Después de nuestra reflexión sobre los indicadores y el análisis de algunas experiencias se ha tratado de establecer una metodología para ayudar a buscar soluciones a los problemas ambientales desde una perspectiva holística. Esta metodología nos permite definir o establecer una serie de criterios para seleccionar indicadores (algunos de ellos ya sugeridos por la legislación vigente) que nos puedan llevar a acciones concretas y que comprendan al menos los siguientes criterios:

Abarcar las problemáticas mas graves que atentan contra la sostenibilidad en nuestra localidad a la vista de otras experiencias. Establecer objetivos y conceptos en los que vamos a trabajar. En esta línea podemos señalar las temáticas siguientes y algunas líneas de actuación en consecuencia:

Agua. Una vez asegurado el abastecimiento de agua potable a la población de una localidad, pasamos al problema de seguir asegurando una creciente demanda de agua en buenas condiciones y de poder tratar adecuadamente las aguas residuales para no contaminar los ríos. Es importante que la población conozca que existen muchos elementos que no se deben verter a las aguas que posteriormente serán aguas residuales. Se barajan algunas soluciones posibles, como la reutilización del agua, quizás con una doble circulación de la misma, o con evitar pérdidas innecesarias de agua. Algunos también barajan la posibilidad de subir el precio del agua como medida para reducir su consumo.

Contaminación. Producida por el tráfico, las fuentes de energía utilizadas, etc., lo que provoca unos niveles en la atmósfera superiores a los deseables de sustancias como SO_2,NO₂, CO₂, O₃, NH₃. En la actualidad hay alguna iniciativa para minimizar esto, como es la puesta en marcha de autobuses que se mueven con hidrógeno. También la contaminación acústica es un elemento preocupante en algunos lugares. La medición de los niveles de ruidos puede ayudarnos a detectar los lugares con ruidos excesivos que pueden atentar a la salud, y sobre todo, a localizar la fuente de los mismos para poderlos combatir.

Energía. Este aspecto interrelaciona o sintetiza un gran cúmulo de problemas que hacen insostenibles nuestras ciudades. Por una parte es fundamental tener asegurado su abastecimiento y por otro sería interesante frenar el continuo incremento de su consumo y, por supuesto, evitar la contaminación como consecuencia de la fuente de energía utilizada, por ejemplo, fomentando la utilización de las energías renovables desde la propia planificación. Esto exigiría una normativa para las nuevas promociones de viviendas y otra para la implantación de energías renovables en la ciudad ya construida. Existe la posibilidad de que los edificios obtengan un certificado de eficiencia energética. Muchos de los centros de enseñanza acogidos al programa de las ecoescuelas han instalado paneles solares en sus edificios.

Residuos urbanos, que suponen un problema tanto por su creciente producción como por su gestión. Existen laudables iniciativas, como la de tratar de minimizar la generación de residuos promoviendo la clasificación de basuras en origen, para lo que es fundamental la colaboración ciudadana. La recogida selectiva de las basuras permiten un eficaz reciclaje de las mismas, al menos de aquellas que lo permiten más fácilmente, como son el vidrio y el cartón e incluso las que contribuyen al compostaje.

Tráfico y los problemas de movilidad generados: accesibilidad de calles y nodos, y de la propia ciudad dentro de la red de carreteras, excesivas intensidades de tráfico en las calles. Podemos destacar algunos trabajos basados en indicadores relacionados con estos problemas (Gutiérrez Puebla, J., 1999) o en reflexiones sobre el mismo (González, M.J., 2002).

Otros problemas que también reflejan los indicadores como preocupantes se relacionan con: usos del suelo, es decir, la escasez de zonas verdes, los índices excesivos de edificabilidad en algunas áreas, las parcelaciones ilegales... lo que se puede paliar con una nueva planificación. La mejora de los usos del suelo en la planificación pasa también por medidas como la recuperación de las áreas paisajísticas degradadas, la consolidación de la ciudad construida frente a la dispersión urbana, la rehabilitación, la protección y conservación del patrimonio, etc. Aspectos sociales, como la lucha contra las bolsas de pobreza, la infravivienda, la delincuencia y el paro, la protección y el fomento de la salud, la integración de los inmigrantes.

Tomar indicadores que ya han sido experimentados por organismos internacionales y que pueden facilitar comparaciones entre unas localidades y otras, pero siempre teniendo en cuenta que si queremos realizar una comparación válida debemos considerar al menos:

Esto nos facilita que los indicadores elegidos sean viables en sus aspectos técnicos (con un rigor científico y facilidad de medición demostrado), de implantación, y políticos. Para cada indicador concreto debemos aportar al menos: nombre del indicador y objetivo que pretende medir; definición del indicador, método de obtención (estimación, cálculo, medida y unidad de medida), referencias o valores "objetivos", métodos alternativos de medición, fuente de la que obtener el dato (INE; PGOU, estadísticas municipales, mediciones sobre cartografía u otros); ventajas y problemas o limitaciones que presenta; cuadro estadístico de su evolución en el tiempo, tendencia deseada y comparación de los resultados con otros resultados anteriores; utilidad del indicador; relación con otros indicadores, acciones a acometer para mejorar los resultados del mismo (propuestas para un Plan de Acción Ambiental); relación de la metodología empleada con la de otros modelos (europeos, de otros municipios...).

Para las acciones que conlleva un indicador debemos prever la financiación y analizar al menos las sinergias posibles, los actores y normativa implicada, la demanda social, la prioridad (alta, media o baja, por ejemplo), y los plazos (largo, medio y corto) y si se precisa una actuación parcial.

Realizar una jerarquización en función de la gravedad de los problemas detectados para comenzar por las acciones prioritarias. Los indicadores deben responder a las Líneas Estratégicas de la Entidad local, la FEMP (2000) aconseja que esas Líneas no sean más de diez y que cada una de ellas vaya unida a un Programa de Actuación con Proyectos específicos cada uno de los cuales debe responder a un objetivo de la línea estratégica.

Buscar el consenso y la colaboración ciudadana como medio de posibilitar la viabilidad y la minimización del problema detectado. Cualquier conflicto que se pueda plantear a la hora de la exposición pública de lo planificado, se debe resolver siempre sin personalizar, sin tomar decisiones mientras siga vivo el conflicto, intentando exponer y entender todos los puntos de vista, buscando un interlocutor neutral, y procurando no olvidar una perspectiva: cualquier conflicto ambiental transciende el municipio, puede repercutir en un ámbito supramunicipal y llegar a influir en alguna medida en la globalidad del planeta. Por lo que puede ser interesante profundizar sobre el problema motivo del conflicto y buscar datos e indicadores con cuyo estudio se pueda ir resolviendo. Es importante siempre buscar un consenso, aunque para ello sea necesario cambiar los términos o las premisas de la formulación del problema. La propia Declaración de Hannover (2000) insiste en la necesidad de involucrar a la población. Para ello se sugiere potenciar algunas vías claras de acción que abarquen a toda la sociedad, desde el trabajo hasta la escuela y pasando por la problemática de la inmigración. Existen algunas experiencias en las cuales ya desde la propia selección de indicadores se ha buscado la participación de la población, como por ejemplo en el programa VISION 2020 aplicado a la región Hamilton-Wentworth (Canadá), seleccionada en el concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998 (http://www.iula.net/noticias/n000018.htm ).

Todo ello ayudará a cada municipio en la búsqueda de su propia sostenibilidad, ya que hay que contemplar los aspectos singulares y las trayectorias seguidas en cada municipio, que lo hace diferente a otros y complica su propia búsqueda de sostenibilidad. El análisis y diagnóstico debe ser en todos los casos previo a la aplicación de los indicadores más significativos para las problemáticas predominantes. La participación ciudadana debe estar presente en todo el proceso y el comenzar por los indicadores más significativos y realizar un seguimiento sistemático no excluye el ir ampliando con el tiempo los indicadores a analizar. Estas medidas deben estar recogidas en la planificación (como legislación que se ocupa por excelencia de la ordenación del territorio, si queremos que resulten vinculantes.

La tecnología resulta de gran ayuda en todo este proceso que culmina con el poner en práctica de las medidas correctoras, que procedan en cada caso, para conseguir una ciudad más sostenible. Podemos señalar la gran capacidad de análisis territorial que tiene un Sistema de Información Geográfica y las posibilidades para presentar sus resultados. Lo que añade eficiencia y eficacia a la planificación.

Un sistema de indicadores exige un seguimiento sistemático de los mismos con continuidad en el tiempo, lo que se podría hacer sistemáticamente incluyendo en la planificación una auditoria externa anual, por ejemplo.

No resulta operativo un número excesivo de indicadores, pues en este caso el seguimiento y control de las actuaciones ambientales dejaría de ser práctico y manejable. Es importante jerarquizar y resumir los indicadores: que sean pocos, pero significativos. Según se vaya trabajando eficazmente con ellos se pueden ir incorporando otros, si la necesidad así lo aconseja, ya que cualquier estudio sobre sostenibilidad nunca se puede considerar cerrado, entre otras cosas porque las técnicas medioambientales están en continua evolución. Es necesario crear y potenciar una verdadera cultura de la sostenibilidad que pase por una profunda educación ambiental que desemboque en acciones concretas. En esa línea se ha pretendido demostrar en este artículo la importancia de que las acciones que favorezcan la sostenibilidad sean vinculantes para la población, lo cual sólo es posible mediante la planificación y la participación ciudadana. Las acciones concretas que posibiliten el desarrollo sostenible constituyen la finalidad de las agendas 21 locales. Estas acciones sólo es posible planificarlas pasando por una adecuada selección de indicadores. Las experiencias analizadas nos han servido para ver que no se puede hacer todo a la vez, por lo que la metodología que proponemos debe servir para jerarquizar los aspectos más problemáticos de la localidad en relación con la sostenibilidad en función de su gravedad y para llegar a acciones concretas que supongan alternativas de solución en la planificación de forma que esas acciones sean vinculantes y estén consensuadas entre la población, como pretende la Agenda 21 para asegurar su viabilidad y eficacia. Para todo ello es necesario conocer y cuidar cada vez mas las estadísticas que puedan arrojar alguna luz sobre estos problemas.

Es muy importante que la planificación recoja como vinculante los resultados claros y objetivos que se relacionen con la sostenibilidad y la necesidad de que sean implementados continuamente. De no ser así, ésta seguirá siendo objeto de debate y buenas intenciones sin llegar a ningún resultado eficaz que suponga una mejora.

1 Este trabajo se lleva a cabo en el marco de un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología y FEDER (BS02002-02432)

[2] E incluso metodologías específicas como, por ejemplo, la recogida en la Guía para la Evaluación de los Aspectos Medioambientales en un municipio turístico editada por la Secretaría General de Turismo.

[3] Así por ejemplo en la web del INE aparecen las cifras del incremento del reciclaje del vidrio, como elemento positivo a señalar, pero también el incremento del consumo medio de agua desde 1998 a 1999 en un 3,8 %, lo que constituye un paso hacia la insostenibilidad si no se empieza acompañar de algunas acciones que resuelvan el problema. En los últimos años el INE ha comenzado a elaborar estadísticas que permitan construir indicadores y valorar distintos aspectos del desarrollo sostenible. Algunos ayuntamientos están realizando esfuerzos en este sentido.

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Ficha bibliográfica

GONZÁLEZ, M.J. LÁZARO, M.L. Indicadores básicos para la planificación de la sostenibilidad urbana. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. X, nº 586, 30 de mayo de 2005. [http://www.ub.es/geocrit/b3w-586.htm]. [ISSN 1138-9796].

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