INNOVACIONES SOCIALES, DIAGNÓSTICOS CIENTÍFICOS Y CONSTRUCCION DE LA CIUDAD 

Horacio Capel
Universidad de Barcelona  

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Innovaciones sociales, diagnósticos científicos y construcción de la ciudad (Resumen)

La identificación de la ‘periferia’ pobre en las áreas urbanas plantea hoy numerosos problemas. ya que la pobreza puede estar también en el centro, o en espacios intersticiales del casco urbano,  a la vez que está presente, y a veces de forma masiva, en los espacios periurbanos. Al mismo tiempo, en los espacios periféricos pueden vivir grupos sociales de rentas altas y medias que prefieren huir de la ciudad para instalarse –y a veces encerrarse- en ellas.

En este artículo se examina la naturaleza de las innovaciones sociales que se producen en los espacios periféricos, y se señala la necesidad de poner en marcha un programa de investigación sobre ellas. Finalmente, se alude a las implicaciones de los diagnósticos que realizan los científicos sociales y se defiende la necesidad de realizar propuestas sobre los problemas estudiados, con vistas a definir estrategias para la construcción física y política de la ciudad.

Palabras clave: periferias urbanas, innovaciones sociales, neo-institucionalismo, gobernanza, diagnósticos científicos, construcción de la ciudad.

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Social innovations, scientific diagnostics and building of the city (Abstract)

Identification of the periferies in urban areas poses a number of problems today, since poverty may also be in the center or in interstitial spaces of the inner city, while present, and sometimes massively, in peri-urban areas. At the same time, the peripheral areas can host  high and medium income social groups who prefer to leave the city to settle and sometimes to whithdraw into them.

The paper examines the nature of social innovations that occur in peripheral areas and points to the need to implement a program of research on them. Finally, it refers to the implications of the diagnoses made by social scientists and advocates the need for proposals on the problems studied in order to define strategies for the physical construction and city politics.

Key Words: urban peripheries, social innovations, new institutionalism, governance, scientific diagnosis, building of the city.

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Los problemas de la ciudad son hoy vivamente sentidos y discutidos. Muchas voces se levantan contra la forma como ésta se construye: esencialmente con la lógica del beneficio económico, que atiende sobre todo a la demanda solvente, que mantiene fuertes desigualdades e injusticias, que despilfarra energía y recursos. Muchas de las críticas que se hacen ponen en cuestión el sistema económico y social dominante, que, para simplificar, podemos denominar capitalista; un sistema que ha permitido alcanzar cotas nunca igualadas de riqueza pero no ha sido capaz de repartirla de forma justa y equitativa, y que ha generado graves riesgos para el planeta Tierra[1].

La búsqueda de alternativas a este sistema económico, y a la ciudad actual, es una preocupación para todas las personas, y grupos sociales, con sentido de la responsabilidad. Las propuestas que se realizan van desde la liquidación del sistema capitalista -sin que tras el derrumbamiento de los países socialistas, queden claras las alternativas- hasta propuestas de reformas dentro del Estado democrático, a través de una legislación adecuada y el control público de la construcción de la ciudad.

La convocatoria de este seminario sobre “Periferias urbanas y transformación comunitaria” parece proporcionar un marco adecuado para reflexionar sobre las vías que se están proponiendo o experimentando para la transformación de la ciudad. En dicha convocatoria se sostiene que las áreas periféricas de las ciudades son el lugar donde “acostumbran a producirse las experiencias más innovadoras de participación social, innovación cultural y artística etc.”. Si ello fuera cierto, el examen de dichas iniciativas tendría un gran interés, ya que podría mostrar nuevas vías para la reforma de la ciudad.

La caracterización de las periferias, tal como se hace en la convocatoria, plantea diversos problemas. Aunque el uso de metáforas espaciales, como norte-sur, centro-periferia y otras, está muy extendido en las ciencias sociales, a veces se convierten en herramientas conceptuales que se llenan de significados y de contenido social, generalmente en una difícil convivencia. El examen del valor de dichas metáforas y de sus implicaciones constituye el punto de partida para esta comunicación.

Parece oportuno discutir, además, la naturaleza de las innovaciones sociales identificadas, los diagnósticos que realizan los científicos sociales sobre los problemas estudiados y las consecuencias de los mismos, con vistas a definir estrategias adecuadas para la construcción física y política de la ciudad. Todo ello, de acuerdo con los objetivos del seminario, centrando la atención en la presencia o ausencia de instituciones políticas y económicas y en la organización social de la ciudad.

Metáforas espaciales: centro y periferia en la fase actual de urbanización

La convocatoria de este seminario pone énfasis en dos conceptos asociados, uno espacial y otro social. Podemos centrar la atención, en primer lugar, en las metáforas espaciales utilizadas y, a continuación, en la vinculación con los conceptos sociales asociados a ellas.

Son muchas las metáforas o imágenes espaciales usadas en las ciencias sociales. Algunas proceden de posiciones positivistas que aceptan la unidad de las teorías científicas y pretenden desarrollar una ciencia social modelada con las teorías de las ciencias de la naturaleza. Los sociólogos de Chicago utilizaron ampliamente conceptos biológicos para construir la ecología humana; entre ellos los de invasión-sucesión, tomados del comportamiento de las especies vivas en la lucha por el espacio y, de manera más general, los de ecosistema. No es necesario repetir ahora críticas hechas en otros lugares al uso de estos conceptos.

Más recientes han sido otras metáforas, entre las que se encuentran norte-sur y centro-periferia. La última es la que se utiliza para la convocatoria de este seminario, especialmente aplicada a las periferias urbanas. Esta contraposición se llena, a su vez,  de contenido social. Se advierte que la misma se usa “no en un sentido estrictamente físico o geográfico, sino desde una perspectiva más amplia y/o simbólica”. Las periferias urbanas serían “frecuentemente espacios territorialmente segregados con respecto a los espacios de centralidad urbana”; aunque “no todos los territorios segregados son espacios de marginación social ni todos los espacios territoriales de marginación son necesariamente periféricos”. También se alude a los “círculos de degradación socio-espacial en los que están inmersos estos territorios”, lo que parece mostrar que el modelo que se posee es precisamente circular, con el centro rico y organizado y, hacia el exterior, la periferia crecientemente pobre y desorganizada.

Vale la pena recordar que, aplicada al espacio urbano, la contraposición centro-periferia remite a la organización de la ciudad preindustrial que hizo Gideon Sjoberg en 1960. Y a la ciudad europea, donde la dualidad entre un centro ocupado por las rentas altas y una periferia por los pobres se mantuvo durante cierto tiempo. Todavía el significado de la denominación “suburbio” en España alude a esa situación periférica y marginal.

Centro y periferia: la localización de la pobreza en la ciudad

Pero centro y periferia no tienen hoy el mismo significado que en el pasado, o han dejado de tener sentido en lo urbano. Desde mediados del siglo XIX muchos residentes de los barrios centrales de las ciudades empezaron a trasladarse a las nuevas áreas de expansión urbana, o se vieron impulsados a hacerlo por las obras de reforma interior de las ciudades (por ejemplo, por la construcción de nuevas avenidas que rompían la continuidad del casco antiguo). Las viviendas que abandonaron pudieron ser divididas y transformadas en viviendas populares. Por eso, los recién llegados a las ciudades se localizaron muchas veces en los centros antiguos, que se convirtieron en la puerta de entrada de los inmigrantes.

En todo caso, abunda en esas áreas antiguas un parque de viviendas envejecido, y que no fue cuidado por sus propietarios debido a las políticas de congelación de alquileres que dominaron durante varias décadas del siglo XX en numerosos países. Muchas de dichas viviendas no poseen las condiciones mínimas para ser habitadas, y no podrían obtener lo que en España es la ‘cédula de habitabilidad’. Proporcionan solo un cobijo elemental en alquiler, realquiler y multialquiler, y pueden estar congestionadas y deterioradas.

A estas áreas centrales se unen, además, en todo el casco edificado otros sectores que tienen situaciones similares de envejecimiento, tales como antiguos núcleos periféricos anexionados a la ciudad principal; y otros localizados en tejidos intersticiales, con edificios de deficiente calidad.

Esas viejas áreas centrales se convirtieron a veces en espacios densamente poblados, con problemas sociales diversos, desde hacinamiento y falta de control suficiente, a diversos ilegalismos o alegalismos (como prostitución o consumo y distribución de drogas). Pueden ser reflejo de ello las protestas que se ven en el centro histórico de Barcelona, concretamente en el Raval (“Volem un barri digne”), que han llevado a tomar medidas de urgencia para actuar en ciertos sectores del mismo. En estas áreas se han podido efectuar experiencias de rehabilitación, no siempre bien realizadas, a la vez que se han producido procesos de gentrificación, más o menos logrados[2].

Los estudios sobre la estructura de las ciudades muestran la existencia de estas áreas de viviendas pobres en el tejido de la ciudad, con dos dimensiones: una social y otra morfológica. En ambas la complejidad es grande y pueden hacerse numerosas tipologías. En lo que se refiere a la dimensión social, los estratos que se identifican (por ejemplo, estratos altos, medios y bajos, y en cada uno con matices diferenciales: alto-alto, alto-medio, medio-alto, etc) pueden encontrarse en áreas distintas del casco urbano edificado.

Aparentemente el establecimiento de tipologías es más fácil en lo que se refiere a la morfología. Pero también aquí aparecen muchos problemas. Con referencia a las ciudades españolas las clasificaciones morfológicas, más o menos detalladas, permiten identificar áreas de viviendas de mala calidad en diferentes áreas del espacio urbano, y no solo en la periferia[3].

Desde el siglo XIX, los grupos populares que no pudieron asentarse en el casco edificado, se instalaron en la periferia, donde había terrenos más baratos que permitían la construcción de un alojamiento formal o informal. En las ciudades españolas se situaron en lo que se calificó como el extrarradio (fuera del límite del ensanche legalmente aprobado) o suburbio (más lejos aun).

La pregunta sobre cuál es hoy la periferia en sentido social plantea, por todo ello, numerosos problemas. Ante todo, porque esa ‘periferia’ puede estar también en el centro, o en espacios intersticiales del casco urbano que son igualmente asiento de los grupos populares, a la vez que está presente, y a veces de forma masiva, en los espacios periurbanos.

Pero al mismo tiempo, también, dichos espacios periurbanos pueden ser asiento de muchos grupos sociales de rentas altas y medias que prefirieron huir de la ciudad para instalarse en ellos, en mayor contacto con lo rural o con la naturaleza. A partir de la difusión de nuevos medios de transporte en el siglo XIX, el área suburbana se convirtió en el suburb, en la banlieu o ‘área suburbana’, un espacio ocupado también por los grupos de rentas altas que podían pagarse el billete de ferrocarril o tranvía, primero, y del automóvil después. La difusión del concepto de ciudad-jardín permitió nuevos diseños de estos espacios.

Esta tradición de huída de los ricos hacia la periferia se ha intensificado en nuestros días con la creación de barrios e, incluso, de pueblos cerrados, aprovechando la construcción de autopistas. El sentimiento de inseguridad ha producido el enclaustramiento y la ghetización de las clases de mayores rentas, con efectos miméticos en otras. Los estudios existentes sobre estas nuevas realidades urbanas son ya numerosos especialmente con referencia a las ciudades de las grandes metrópolis iberoamericanas[4]. Sin duda en esas áreas están surgiendo numerosas innovaciones sociales; pero podemos aceptar, sin mayor discusión ahora, que la mayor parte de ellas no van en el sentido de crear una sociedad más igualitaria y democrática, y que, por tanto, deben ser cuestionadas.

Centraremos la atención en los otros espacios, los de las periferias pobres, que son el objeto preferente de este seminario.

Las periferias de los pobres

Las periferias son, como hemos visto, espacios donde frecuentemente se localizaron los inmigrantes que llegaban a las ciudades y no encontraban vivienda en el viejo centro o en otras áreas del casco urbano. Fuera del espacio edificado podían levantarse viviendas más baratas, por el menor precio del suelo, o por construirse fuera de normativa. Generalmente, situadas lejos de los lugares de la actividad, lo que, con la expansión de las áreas urbanas, obliga a largos tiempo de desplazamiento hasta el trabajo.

Las periferias urbanas son en sentido metafórico todos los espacios subintegrados, marginales. Se presentan a veces en los estudios como espacios homogéneos, tal como se hace en el libro de Mike Davis Planet Slum, donde se calcula que son mil millones de personas los que no cuentan con la vivienda adecuada, la mayor parte residiendo en la periferia[5]. Pero, en realidad, esas periferias pobres son espacios muy complejos y diferenciados (al igual que sucede en los centros antiguos de la ciudad). La percepción de esas áreas como homogéneas no es correcta; hay en ellas diferencias profundas, que tienen que ver con la época de creación, la composición social, las estructuras familiares, los niveles de renta de las economías del conjunto de la unidad familiar, la forma de acceso al suelo, los procesos de socialización que predominan, las tipologías constructivas, los equipamientos familiares, y otras muchos rasgos esenciales.

En la convocatoria de este seminario se dice que las periferias urbanas se ven como “áreas de degradación física y social como consecuencia de la concentración de problemas, de la desatención de los poderes públicos y del desinterés o marginación del capital privado”. 

Seguramente tendríamos que incorporar matices a esta caracterización. Ya vemos que en las periferias urbanas no solo hay pobres; que exista desatención de los poderes públicos, depende; y difícilmente puede aceptarse que haya áreas que no interesen al capital privado, ahora o con vistas al negocio futuro. Según la convocatoria, el “escaso o nulo interés para el capital privado explican en buena medida los círculos de degradación socio espacial”.  Pero, muchos de esos espacios, incluso los de los pobres,  han podido ser producidos por el capital privado, y con la lógica del sistema de parcelación y venta de terrenos. La periferia de las ciudades no es despreciada por el capital sino, al contrario, observada atentamente por él; es en ella donde se construye la nueva ciudad, donde el capital financiero e inmobiliario adquieren y acumulan suelo rústico para valorar en el futuro convirtiéndolo en espacio urbano.

Las periferias urbanas son espacios muy complejos; no solo para el estudio sino también para la planificación y la construcción inmobiliaria. En lo que se refiere a este último aspecto, si los arquitectos tienden a percibirlas como el lugar de la libertad, hemos de recordar que no lo son en absoluto: hay muchas preexistencias y muchas servidumbres que deben, o deberían, tenerse en cuenta en la planificación.

Hace falta prestar atención a las distintas formas de creación de los espacios de vivienda popular en la periferia, a la organización diferencial de las periferias pobres en el periurbano. Una primera distinción es la que deriva de un hecho fundamental: los que viven pueden hacerlo sin propiedad del suelo o con ella. Lo cual puede ir unido, aunque no siempre, a la localización sobre suelo público, en el primer caso, y sobre suelo privado, en el segundo, con frecuencia unido a procesos de venta legal de suelo rústico, aunque sin posibilidad de construir una vivienda urbana.

Los nombres con los que se han calificado dichas áreas de pobreza aluden, en su mayor parte, al hábitat precario. Algunas se refieren al tipo de construcción, elemental y somera, frecuentemente autoconstrucción: tugurios, bidonvilles, ranchitos, barriadas, colonias populares, callampas, barraquismo, chabolismo... A veces se las ha denominado ciudades-miseria. En España en algún momento pudieron ser calificadas de coreas[6], o recibieron la calificación de hábitat subintegrado, aludiendo a la falta de integración en el tejido urbano consolidado, hábitat marginal[7], barrios degradados[8]. La expresión portuguesa favela ha sido aceptada por la Real Academia Española y tiene una etimología vinculada a la primera que se reconoció en Rio de Janeiro y a las plantas que la ocupaban.

Podríamos utilizar los calificativos de formal e informal, pero tampoco parecen muy adecuados ya que la economía informal se ha extendido hoy ampliamente, e incluso las clases medias pueden estar insertas en ella.

La relación entre espacio y condiciones sociales ha sido claramente formulada: ”¿Se puede vincular el lugar donde uno vive con la desigualdad social que padece?”, han preguntado Ismael Blanco y Joan Subirats[9]; a lo que añaden “¿qué efectos tiene el territorio en las oportunidades vitales de las gentes que habitan en el mismo?”. Su punto de vista es que “la pobreza y la exclusión social tienden a estar territorialmente concentradas”, no tanto en Europa como en otras partes del mundo.

En la bibliografía actual son muchas las afirmaciones de que esos territorios periféricos de condiciones físicas degradadas se caracterizan también por la violencia, la falta de derechos cívicos, por la debilidad o inexistencia de vínculos y relaciones sociales, que se hacen difíciles precisamente en el contexto del lugar. Se insiste frecuentemente en “la fragilidad de los vínculos sociales y la falta de integración”; “barrios periféricos y exclusión social tienden a coincidir y a solaparse como una única realidad”[10].

Todas esas caracterizaciones pueden ser adecuadas en un momento concreto; pero pueden quedar invalidadas por análisis que consideran un ámbito temporal más extenso, que permiten percibir los procesos de cambio social y morfológico. Todas las ciudades, e incluso las periferias de auto-construcción, ofrecen oportunidades para sus habitantes, con ascenso social al cabo de dos o tres generaciones. Los ejemplos que podríamos aportar son muy numerosos, y no creo que sea necesario citarlos aquí; todos muestran que las ciudades hacen a la gente más rica, más lista, más saludable y más feliz[11].

El fenómeno de las favelas ha sido muy estudiado. En las revistas Scripta Nova y Biblio 3W han aparecido numerosos trabajos sobre ellas, y especialmente sobre las ciudades brasileñas. Han puesto de manifiesto la vinculación de la formación de favelas con la lógica capitalista, que da lugar asimismo a procesos de segregación social y espacial; han analizado tambiaén las políticas habitacionales, y la vinculación de la favelización con los cambios en las políticas de vivienda, que han afectado a ciudades de diferentes tamaños. Se han destacado las graves consecuencias que tienen en las condiciones medioambientales, comprometiendo ambientes frágiles y homogeneizando el paisaje periférico. También se ha puesto de manifiesto que en numerosos casos el crecimiento de las favelas se ha visto intensificado en las últimas décadas con el aumento del trabajo informal, la contención del gasto público y la especulación inmobiliaria[12].

Pero las periferias no son solo los lugares de la autoconstrucción y de la residencia marginal. Son también periferias organizadas con la construcción inmobiliaria. Además de convertirse en periferias informales, esos espacios periurbanos son asimismo aquellos por donde crece la urbanización. Ya hemos visto que los ricos viven en ellas desde el siglo XIX. También es en ellas donde se han construido los barrios de promoción privada con casas unifamiliares de distinto tamaño y calidad, sobre todo con la difusión de las ideas de la ciudad jardín, y de la casita y el huerto familiar.

Ha sido igualmente en las áreas periféricas donde se han construido los polígonos de viviendas. Hoy es ahí donde se siguen construyendo nuevas viviendas para las clases populares, debido al menor coste del suelo. El problema es que están a distancia cada vez mayor del centro de la ciudad, lo que genera problemas en relación con el desplazamiento al trabajo, que muchas veces está situado en el centro y en el interior del casco urbano.

El caso de Ciudad de México es significativo. Se construyen nuevos barrios formales, y se hace publicidad de ellos, pero pueden ser de condiciones ínfimas. Es el caso de Ixtapaluca; situado a gran distancia del centro y con los empleos localizados en el casco urbano; vivir en este lugar significa tener que dedicar mucho tiempo al desplazamiento: hasta seis horas para el viaje, diez horas de trabajo y cuatro para comida, aseo y descanso; por tanto, en algunos casos, solo cuatro horas diarias de sueño[13].

Podríamos seguir dando datos, pero no es necesario. Entre las preguntas clave que hay que hacerse una es la que se refiere a cuál es el futuro, a qué retos tiene que enfrentarse la urbanización. Las críticas que en el siglo XIX y durante parte del siglo XX se hicieron a la gran ciudad no tienen sentido hoy. No hay marcha atrás. Los estudios marxistas han vinculado la gran ciudad al capitalismo, y su crecimiento al gran capital. Engels proponía que desaparecieran, pero eso hoy es imposible. Otras críticas tienen que ver con el odio a la ciudad, una tradición que va unida frecuentemente a actitudes pesimistas frente a la ciudad, y de valoración de lo rural[14]. Al mismo tiempo, están apareciendo, sin duda, nuevas estructuras urbanas, metropolitanas y regionales[15]. Pero ¿cual es el futuro?

Los problemas son numerosos, así como las alternativas existentes: por ejemplo, ciudad difusa y ciudad compacta. Pero también se plantean problemas de diseño y de las tipologías constructivas, de la promoción inmobiliaria, de la morfología, de la propiedad del suelo. ¿Cómo se articula lo público y lo privado? ¿Qué pueden hacer los habitantes de las periferias pobres? ¿Qué iniciativas hay que estimular? En todo caso, se ha de hacer con la planificación urbana y el control público del suelo y de los equipamientos, con el diálogo y la participación, con una política de provisión de suelo y de construcción de viviendas accesibles para los grupos populares. Hay para ello condiciones y medios, aunque a veces falta la voluntad política para acometerlo.

Mercado de trabajo y espacios de ilegalidad

Desde el siglo XIX las ciudades han tenido necesidad de mano de obra. Por eso los pobres han llegado a la ciudad y siguen llegando hoy. Arribaron de forma creciente con las transformaciones que se produjeron en el siglo XIX y XX, atraídos por la industria y los servicios. Siguieron llegando luego, por el crecimiento de la población rural en un momento en que los cambios técnicos generaban ‘excedentes de mano de obra’; es decir, aumentaba la fuerza de trabajo a la vez que se necesitaba cada vez menos en el campo. Sabían que podían tener dificultades en las ciudades, pero también que hallarían posibilidades, que sus hijos mejorarían por la educación y el trabajo. Incluso viviendo en los suburbios podían estar mejor que en el campo[16].

Los pobres han seguido llegando a las ciudades porque, en todo caso, los índices de pobreza son siempre menores en las áreas urbanas que en las rurales[17].  El mito de la ciudad se conserva y sigue teniendo fuerza para atraer inmigrantes a las metrópolis y para hacerlas crecer con ritmos intensos, que hacen muy difícil atender a todas las necesidades de esa nueva población. Las cifras de crecimiento urbano de las grandes metrópolis en Asia, Africa y América son bien conocidas. El proceso sigue actuando hoy, especialmente a la escala de las áreas y regiones metropolitanas, y ha dado lugar a crecientes problemas sociales. Cada vez hay más población en el mundo, al tiempo que los procesos productivos industriales requieren cada vez menos mano de obra, debido a la automatización, a las posibilidades de robotización.

El mercado de la vivienda puede ser poco transparente, y estar segmentado. Uno es el mercado de vivienda al que acceden los ciudadanos que llevan tiempo viviendo en la ciudad; es distinto para ricos y pobres, pero todos pueden tener acceso a la información y, en cierta manera, capacidad para elegir. Otro es el mercado de vivienda para los inmigrantes recién llegados. Generalmente se apoyan en redes sociales de paisanos y familias, algo que se ha reconocido en numerosos estudios, incluso referidos al siglo XIX[18]. A pesar de eso, pueden tener problemas para el acceso a la información, y un mapa mental sesgado o incompleto de la ciudad. Asimismo pueden encontrar dificultades para, incluso con la información adecuada, tener acceso a la vivienda, ya que los propietarios y las empresas inmobiliarias pueden exigir documentos y avales que no poseen.

Se van produciendo así segregaciones intensas entre viejos residentes y recién llegados, que se añaden a la segmentación social y de niveles de renta. Los nuevamente llegados se sitúan, muchas veces, en espacios distintos de la ciudad. Integración, adaptación, aceptación de las normas, civilidad son cuestiones debatidas en los análisis sobre los inmigrantes[19].

Una parte de los espacios periurbanos son espacios de ilegalidad o de alegalidad, que pretenden quedar al margen del sistema. Pero conviene señalar a continuación que eso sucede no solo en los espacios de los pobres, sino también en el de los ricos.

Debemos recordar que las áreas habitadas por los ricos pueden ser también áreas de ilegalidad o alegalidad. Es en ellas donde los que tienen mayores rentas construyen sus barrios cerrados, sus equipamientos, su propio servicio de mantenimiento, vigilancia e incluso policía privada. Los estudios existentes lo muestran y señalan las prácticas sociales que incluso vulneran la legalidad o pretenden crear una nueva. Es más fácil que haya en ellos financieros que evaden capitales, empresarios que no pagan a la Seguridad Social, artistas o deportistas que eluden impuestos, que haya consumidores de drogas, que obtienen de forma ilegal etc. También los barrios periféricos para clases de rentas altas puede construirse fuera de normativa, por tanto de forma no legal, como ocurre en numerosas ciudades donde la corrupción urbanística es frecuente.

En los barrios pobres podemos encontrar, desde luego, viviendas construidas en contra o al margen del planeamiento, lo que no deja de ser una ilegalidad; que, sin embargo, puede ordenarse y regularse con normas adecuadas, como se está haciendo en Brasil. Pero, más importante que eso, existen áreas de favelas en donde no entra la policía, barrios controlados por el narcotráfico o las mafias. Nuevos sistemas de poder que se imponen territorialmente, como el narcotráfico en México y en otros países. Se trata de áreas al margen de la legalidad y de la institucionalización. La crisis del Estado del Bienestar ha reducido la presencia de la administración pública, su capacidad de actuación en muchos sectores de la vida cotidiana y de la organización social.

No sabemos si eso ha llevado a la sustitución de la administración pública por la sociedad civil; y, cuando se ha hecho, si lo ha sido con beneficios para la comunidad o con consecuencias negativas por el dominio de las mafias. Si el poder institucional no se ejerce, es probable que alguien lo ocupe. Eso plantea el problema de conocer quién ocupa esas parcelas abandonadas por la administración pública.

En muchos casos quienes las ocupan son, efectivamente, los grupos ilegales, el narcotráfico, y las mafias. En ciudades de México se puede hablar de “la construcción de la violencia”, una  violencia construida social y económicamente, con cifras espectaculares de muertos y heridos[20]. Surgen numerosos problemas cuando se decide intervenir en ellos con la policía, como muestran los ejemplos de ciudades mexicanas y brasileñas, especialmente, en este último país, el caso de Rio de Janeiro. Las respuestas son diversas y exigen de mayores investigaciones.

Una de las cuestiones esenciales de la urbanización es la de cómo convertir a todos los recién llegados en ciudadanos, con todos los derechos a los que se extiende hoy el “derecho a la ciudad”.

Las innovaciones sociales en las periferias pobres urbanas. Un programa para su estudio

En el anterior seminario se planteó ya la cuestión de las innovaciones que se producían en el ámbito local para hacer frente a los impactos que está teniendo la globalización y las transformaciones en las esferas productiva, comunitaria y política. Según los editores de dicho seminario, es en la escala metropolitana donde, ante los cambios y las inseguridades provocadas por la globalización, se ven más claramente “las nuevas inseguridades sociales y, por lo tanto, donde más presión existe para articular respuestas 'innovadoras' “[21].  La atención al medio local estaría justificada porque es en él donde muchos consideran que es prioritario articular respuestas, y donde debe preguntarse sobre cuáles son “las potencialidades (y los límites) de la acción  local frente a los riesgos sociales emergentes”[22].

En la convocatoria de este seminario se volvía a insistir en el tema y se señalaba la necesidad de  profundizar en él, centrando la atención en las innovaciones sociales que se han puesto en marcha desde las periferias. Seguramente son muchas, y su identificación y estudio es un buen tema de investigación en el campo de la sociología y otras ciencias sociales y territoriales. Podría suceder que, al no estar presente el Estado, la gente tomara decisiones tendentes a la autoorganización.

Un aspecto fundamental de este seminario debería ser examinar si es cierto, como se señala en la convocatoria, que en esos lugares ‘desorganizados’ la ausencia de instituciones da lugar a la creatividad y a la innovación, a esfuerzos por atender colectivamente las necesidades básicas, a la creación de nuevas instituciones. Es posible; pero, seguramente, deberíamos añadir que  no todas son positivas o válidas para la organización social: algunas son negativas y deben cuestionarse.

Solo deberían ser aceptables aquellas que permiten la organización en el marco del Estado democrático, y que pueden ser acreditadas por normas jurídicas. Debería evitarse que exaltar el nuevo institucionalismo conduzca a la deslegitimación del Estado, como ha podido hacerse desde la óptica neoliberal, la que cuestiona lo público y magnifica lo privado y el laissez faire. En caso de ausencia del Estado, pueden ser las mafias las que funcionen y tomen el poder. ¿Qué iniciativas comunitarias pueden darse en esos espacios controlados por la mafia, el narcotráfico, que están fuera de la legalidad, de la institucionalización? ¿Qué experimentos comunitarios pueden existir en esas áreas al margen de la ley? Una respuesta inicial podría ser ésta: ninguno, porque, generalmente, están condenadas al fracaso o la mediatización por las organizaciones ilegales.

De todas maneras, es evidente que se necesita más información y más reflexión sobre iniciativas sociales que pueden estar surgiendo en muchos lugares. Las advertencias sobre los peligros derivados de la creación de nuevos marcos institucionales al margen del Estado son ya grandes y preocupantes; como sucede, por ejemplo, con las propuestas para aumentar las policías privadas, los sistemas de vigilancia ciudadana y los mecanismos de privatización del castigo, todas ellas estrechamente vinculadas a la difusión de ideas neo-liberales.

Incluso las iniciativas más aparentemente favorables han de mirarse con prevención. Las ONG tienen algo benéfico para sus miembros, que se sienten realizados en su generosidad. Pero con frecuencia son incoherentes y contribuyen a deslegitimar el Estado. Deberían ser claramente reguladas por el Estado, y funcionar con entera transparencia dentro de las normas estatales, al igual que, en general, toda la colaboración del Estado y el llamado tercer sector. Pueden cuestionarse sus reclamaciones de subsidios estatales, y ya que son ‘no gubernamentales’ deberían funcionar solo con ayudas económicas privadas. También se han de rechazar todas las organizaciones confesionales que pretenden sustituir al Estado laico.

De todas formas, debemos también preguntarnos si hay experiencias enraizadas en la tradición y que pueden ser valoradas y utilizadas. Por ejemplo, si existen formas de solidaridad vecinal que deben apoyarse, y la posibilidad de su institucionalización. El caso de las favelas de Brasil es bien significativo de las potencialidades y los riesgos que existen.  La debilidad de las instituciones y la ausencia del Estado, es sustituida a veces por organizaciones mafiosas. Los estudios realizados por el Observatorio das Favelas de Rio de Janeiro, que dirige el profesor Jorge Luiz Barbosa, nos ponen ante esa realidad con su riqueza de redes sociales y de iniciativas, pero tambíén con sus riesgos[23].  Se ha señalado que “el actual cuadro de pérdida de soberanía por parte del Estado en relación a determinados territorios de la ciudad” ha sido responsable de “la afirmación del poder de grupos armados en las favelas y, por ello, de su presencia criminal en la ciudad”.  Lo que se ha llamado el “noviembre amargo de décadas perdidas” -en alusión a la intervención policial, a fines de 2010, para retomar el control de algunas favelas cariocas-, ha puesto de manifiesto, según el Observatorio, la necesidad de

“retomar la soberanía republicana de territorios todavía dominados por grupos armados (incluyendo en ellos las milicias); la elaboración de políticas de seguridad en amplio diálogo e integración con políticas sociales consistentes y duraderas; la creación de alternativas para la salida de jóvenes de las redes ilícitas; la afirmación de la autoridad del Estado en consonancia con los Derechos Humanos; y sobre todo, el reconocimiento de la legitimidad de las comunidades populares como protagonistas de políticas de derechos humanos”[24].

Un programa para el estudio de las innovaciones sociales

En realidad, además del estudio de las posibles innovaciones sociales como problemas para investigar en el marco de las ciencias sociales, deberíamos hablar también de innovaciones para la acción política. Y para la construcción física y política de la ciudad. Tenemos necesidad de programas de investigación que permitan elaborar  diagnósticos y, más allá de ellos, también propuestas para debatir. Este Seminario es una oportunidad para avanzar en esa dirección.

Cuál es el papel de los individuos en la creación de instituciones es una pregunta típica del nuevo institucionalismo Desde ese punto de vista, es posible preguntarse por la aparición de innovaciones y de nuevas instituciones en las periferias urbanas ante problemas concretos como la inseguridad, la vivienda, el empleo, el transporte, y otros.

La hipótesis principal que parece guiar la convocatoria de este seminario es que la falta de atención de las instituciones públicas y el desinterés de los capitales privados por la periferia produciría una degradación en las mismas, pero que, a pesar de ello, y en una hipótesis  “aparentemente contraintuitiva” sucede algo sorprendente, que se formula así: “que precisamente esa ausencia de las instituciones políticas y económicas dominantes convierte a estas áreas en espacios proclives a la innovación y la creatividad”. Esta última afirmación muestra una actitud optimista que yo aprecio mucho. Pero debemos preguntarnos hasta qué punto corresponde a la realidad.

Puede ser oportuno elaborar un inventario general de innovaciones que se están produciendo, y que deben estudiarse en relación con la construcción de una sociedad democrática, abierta, plural, cohesionada y dialogante. Se han de poner en marcha estudios científicos para detectar esas innovaciones y para medir su grado de difusión y aceptación, en diferentes barrios, ciudades y países, realizando estudios comparativos. Necesitamos también un marco general que permita interpretarlos. Es en relación con él como debemos considerar y evaluar las innovaciones sociales o técnicas que se vayan realizando. Se pueden, ante todo, identificar y estudiar; pero también impulsar iniciativas innovadoras de carácter social, económico y técnico en las áreas de pobreza, tanto en los centros antiguos como en la periferia.

Se ha de animar a los individuos y a los grupos sociales, a las asociaciones y a los políticos a impulsar iniciativas innovadoras, a generar y discutir nuevas ideas. Ha de existir un talante de apertura y atención hacia las iniciativas que vengan de abajo, una actitud hacia la colaboración y la solidaridad, hacia la profundización de la democracia, hacia la participación y el diálogo permanente. La administración pública debería ser la primera interesada en apoyar y facilitar estos debates.

La innovación social ha de servir para conseguir un desarrollo social y económico, para aumentar la participación democrática en el poder. Ha de difundir nuevos valores sociales y contribuir a la lucha contra la exclusión social; ayudar a difundir ideas nuevas sobre la solidaridad, mejorar la calidad ambiental, la sanidad, la extensión y eficiencia de los transportes públicos. Promover una sociedad más solidaria, más culta, más preocupada por el despliegue de valores intelectuales, éticos; que aprecie el esfuerzo y el trabajo; que invente formas nuevas de ocio no mercantil.

Un inventario de iniciativas sociales

Las iniciativas sociales que se están poniendo en marcha deben examinarse y valorarse en relación  con la necesidad de transformar profundamente las ciudades en que vivimos, teniendo en cuenta numerosas dimensiones. Dichas iniciativas tienen que ver con problemas viejos y nuevos, y con necesidades sociales a las que se debe atender. Es preciso hablar de ello y debatir propuestas concretas para hacerlo, lejos de los planteamientos neoliberales que han sido tan influyentes en los últimos años, incluso entre los gobiernos de izquierdas.

Existen numerosos esfuerzos para identificar y valorar esas iniciativas innovadoras y la puesta en marcha de proyectos nuevos con participación comunitaria. Especialmente en países iberoamericanos, donde la CEPAL y otras instituciones han convocado concursos para premiar las más originales o exitosas. Recientemente esa institución ha presentado los 25 programas más innovadores, con mayor participación comunitaria y bajos costes, desarrollados para superar la pobreza y las desigualdades en diferentes países de América Latina.  Un total de 4.800 iniciativas, que se refieren a cuatro áreas: generación de ingresos; juventud en riesgo; afirmación de derechos en salud y educación; y voluntariado y participación comunitaria. Incluyen propuestas y realizaciones en marcha sobre problemas muy diversos, desde la organización de micro-lecherías, a la lucha contra la violencia familiar, la ayuda a los partos, la puesta en marcha de iniciativas deportivas, y el cuidado del medio ambiente[25]. Las iniciativas ganadoras pertenecen a una docena de países, entre los que destacan Brasil, con siete, y Argentina, con cinco, seguidas por Chile y Ecuador con dos, y un total de nueve países más con una iniciativa destacada; todas ellas constituyen innovaciones sociales que implican la participación ciudadana y que contribuyen a la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social en sus comunidades.  

Es, sin duda, una buena muestra de lo que está sucediendo en muchas ciudades de todo el mundo; lo que justifica la realización de estudios para elaborar inventarios de ellas y valorar sus aportaciones[26]. Las numerosas e importantes transformaciones que se están produciendo en las estructuras familiares, en las redes sociales, en el empleo, en el urbanismo y en otros campos están obligando a grandes adaptaciones en la esfera comunitaria e institucional, y pueden dar lugar a iniciativas de gran valor, con nuevas pautas de confianza, solidaridad y cooperación para la atención a los niños, a las personas mayores o a los discapacitados, la ayuda para la construcción de la vivienda o para compartir servicios, y a iniciativas interesantes en lo que se refiere al empleo. Todas ellas deben recibir atención de los científicos sociales.

La falta de trabajo o de empleos formales es un problema gravemente sentido en las ciudades, y especialmente en las áreas pobres. Para enfrentarse a él pueden estar surgiendo numerosas innovaciones que valdría la pena investigar. Entre ellas, especialmente, la formación de cooperativas y de movimientos de ayuda mutua, la exploración de yacimientos de empleo, los bancos de tiempo, la cooperación en tareas domésticas y, en general, formas nuevas de cooperación social y económica.  Tiene gran interés también la puesta en marcha de sistemas financieros para pobres, de creación de microcréditos, con el ejemplo de los que ha impulsado Mohammad Yunus. La participación, la cooperación, la gestión colectiva son caminos que ofrecen asimismo interés para la producción de alimentos; en ese sentido, es importante prestar atención al movimiento cooperativo en la actividad agraria, que tiene una gran potencialidad, como han mostrado algunas investigaciones recientes sobre la agricultura familiar en Brasil[27]. Muchas de estas iniciativas tienen un valor más general, ya que se pueden poner en relación con la búsqueda de alternativas post-capitalistas, con la creación de formas de economía social y solidaria[28] que tratan de situarse al margen de la lógica capitalista.

En nuestro ámbito cultural, la afirmación de la propiedad privada por el Estado liberal, durante el siglo XIX, acabó con muchas formas de propiedad colectiva. En España y diversos países iberoamericanos la desamortización de bienes de propios y comunales tuvo una gran influencia en ese retroceso[29]. Esa línea de enfrentamiento a lo colectivo, continuada durante el siglo XX en numerosos países, ha podido conducir a extremos inaceptables, como son las declaraciones sobre “la tragedia de los comunes”. En ese contexto es preciso plantear, primero, si hay expresiones ancestrales de prácticas colectivas que son utilizadas todavía y que pueden tener interés; segundo, si existen otras nuevas y cómo se valoran, especialmente si no hay acuerdos sobre lo que es verdaderamente institucional vinculado al Estado, y lo que es ilegal o alegal.

Pueden identificarse en las ciudades, asimismo, gran número de iniciativas que se relacionan con el bienestar individual y social. En lo que se refiere a la salud, además de las reclamaciones para el acceso a un sistema de salud público de calidad, es interesante investigar si hay iniciativas relacionadas con la puesta en marcha de sistemas de igualas, iniciativas de sanidad cooperativa, médicos sin fronteras, y otros. En relación con la salubridad y la vida sana existen también iniciativas sobre la alimentación y la nutrición, las  diferencias de salud, el acceso al equipamiento sanitario y a centros de atención médica, así como sistemas de ayuda a la tercera edad, colaboración con los cuidados de la infancia y atención a los minusválidos.

Desde el punto de vista educativo debe reconocerse que las políticas que se han seguido en muchos países no han tenido todos los efectos deseables, en lo que se refiere a la calidad de la enseñanza y a las políticas inclusivas y justas. Debe prestarse atención a las innovaciones en el establecimientos de sistemas educativos, la reivindicación y organización de guarderías, de centros para la formación profesional, las reivindicaciones para la instalación de escuelas públicas y la participación de asociaciones de padres en ellas, o, de manera general, la inquietud por los programas de estudio y las propuestas de otros nuevos.

Es importante igualmente el estudio de las iniciativas que se refieren a la creación de bibliotecas públicas y de centros culturales así como de movimientos cooperativos para la creación de coros, grupos de música, teatro y otras actividades culturales; y, en general todas aquellas que conducen a poner en marcha sistemas de ocio que permiten el despliegue de un tiempo libre no sometido a los imperativos mercantiles.

El problema de la vivienda es una consecuencia de la pobreza, de los bajos salarios, del paro, de los contratos precarios e inestables. Pero mas allá de realizar diagnósticos, hace falta elaborar propuestas razonables sobre cómo se resuelven, y analizar las iniciativas que se están emprendiendo en este sentido. Necesitamos, ante todo, conocer las formas de ocupación de suelo, y la colaboración para la construcción de viviendas, incluyendo la autoconstrucción, la creación de viviendas cooperativas, los sistemas de propiedad o alquiler, las formas de aprovechamiento de materiales desechables (como vagones de trenes…) y otras. En el caso de las áreas de autoconstrucción se han descrito iniciativas de asociaciones de vecinos para organizar sistemas de control de la propiedad que den fe pública de la apropiación de una parcela y de las transacciones que se realizan entre los residentes[30].

Los procesos de regeneración urbana, tienen numerosas dimensiones. La oposición vecinal a dichos procesos conduce frecuentemente a la participación. Las formas de renovación urbana en las áreas ya edificadas del centro afectadas por la gentrificación, y de la periferia (en éste caso, amenazadas por demoliciones de polígonos de viviendas sociales deterioradas), dan lugar a procesos de acoso inmobiliario y desplazan a las poblaciones afectadas hacia una periferia más lejana; se rompen con ello redes de relaciones, de solidaridad, vínculos conocimientos espaciales que son importantes para los vecinos de esas áreas.

Atención especial hay que dedicar a las nuevas formas de hacer el urbanismo, con el examen y valoración de experiencias concretas de planificación, que existen en todo el mundo ante los retos de la urbanización. También interesan las políticas sobre el espacio público, y las experiencias para diseñarlo comunitariamente; los usos políticos y prácticas ciudadanas en el espacio urbano, la creación de equipamientos en los planes de urbanismo. Necesitamos saber qué experiencias existen sobre el aumento y el uso o remodelación del espacio público, cómo se ve afectado dicho espacio por nuevas forma sociales que se reconocen hoy y que se aceptan (familias monoparentales, homosexuales, drogadictos...), qué experiencias existen en este sentido, y qué conflictos. Las experiencias de gestión de parques, comprometiendo a la sociedad civil en ello, tiene gran trascendencia para la puesta en marcha de sistemas eficientes de gestión del territorio y conservación del medio natural. De manera similar deben identificarse estrategias para la conservación de la biodiversidad en espacios naturales y en áreas rurales bajo presión urbana.

Las áreas periféricas tienen a veces problemas en el suministro de energía, o en el coste de la misma. Interesa conocer también las alternativas que se proponen a las formas actuales de producción de energía, los estudios del coste energético de los edificios de diferente tipo que hay en la ciudad. Los procesos de privatización de muchos servicios públicos, entre ellos el abastecimiento de agua, han tenido grandes consecuencias, dificultando el suministro a las áreas periféricas pobres[31]. Deben promoverse estudios sobre coste, redes, usos del agua, formas cooperativas de captación, almacenamiento y distribución, y los sistemas innovadores para el aprovechamiento del agua de lluvia o de gestión de los residuos sólidos e hídricos[32].

El problema de la movilidad y de los transportes adquiere una importancia esencial con la creciente extensión de las áreas urbanas y la separación de los lugares de trabajo y de residencia. Se ha de estudiar la movilidad de los pobres y las agendas diarias en los casos en que el transporte público es deficiente, así como las formas de colaboración que se han puesto en marcha para atenuar sus efectos.

Desde el punto de vista del comercio, se producen numerosos conflictos entre los equipamientos formales, que pagan impuestos, e informales, que no lo hacen. En éstos últimos las dos situaciones extremas son las de los campesinos o artesanos que venden el producto de su trabajo, y el de las redes mafiosas que importan los productos y emplean a inmigrantes ilegales. Ante esto surgen numerosos problemas que han de investigarse y que se refieren a la geografía del comercio y la del consumo; por ejemplo: la manera como se debe organizar el comercio y, de forma general, la distribución de productos. Existen propuestas sobre ese tema, por ejemplo sobre el comercio ambulante en las ciudades, que merecen atención de los investigadores[33].

Especial importancia adquieren hoy las iniciativas sobre el asociacionismo; entre ellas, de manera destacada, las que se relacionan con las redes electrónicas locales y regionales, el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la vida personal, doméstica institucional, comercial o en el ocio; o el acceso a la sociedad de la información y la instalación de locutorios y otros equipamientos para las nuevas tecnologías. Debe prestarse atención a las radios y sitios web comunitarios, a las modalidades del acceso a las redes de teléfono e internet. Un aspecto esencial es el conocimiento de las innovaciones que se producen en las áreas periféricas.

Téngase en cuenta que las nuevas tecnologías de la información y la comunicación están presentes también de una u otra forma, y a veces de manera intensa, en las áreas pobres. Puede haber centros antiguos y periferias pobres que presentan un aspecto morfológico degradado o una morfología incompleta, así como con grandes problemas sociales, y que, sin embargo, disponen de televisión, teléfono móvil y están conectados a Internet, incluso con banda ancha. Se han señalado numerosas formas de acceso a las nuevas tecnologías en espacios considerados como territorios de exclusión, como las favelas, y debemos entender cómo esa apropiación de tecnología puede modificar la vida cotidiana y favorecer formas nuevas de ciudadanía, así como las innovaciones que se han producido en las periferias[34]. Todo eso puede crear condiciones favorables a la aparición de alternativas descentralizadas de carácter socio-técnico, entre las cuales sistemas autónomos para el abastecimiento de energía o de redes de interacción.

El gobierno democrático, la construcción de la ciudadanía, la participación, la democracia en los barrios, pueden verse facilitados por la existencia de información transparente, de páginas Web municipales, gubernamentales o locales. Todo lo cual puede influir en la creación de redes sociales: frente a los “círculos de degradación” que experimentan los entornos urbanos pobres y socialmente segregados, se han destacado también la existencia de elementos innovadores como “la participación ciudadana y el trabajo en red”[35]. Volveremos a hablar de ello más adelante en relación con la práctica reglada de la participación para el ejercicio de la ciudadanía. 

Un problema importante, que se destacó ya en el primer Seminario, es el de la seguridad, y concretamente el sentimiento de inseguridad ciudadana. Generalmente, se afirma que en las áreas metropolitanas se está debilitando la capacidad de convivencia entre extraños. En su lugar estaría emergiendo el miedo al extraño, la mixofobia, es decir el miedo a la mezcla social. La respuesta a eso sería el aislamiento, la auto-segregación en espacios privados. Es evidente que eso se produce, ante todo, en las clases elevadas, y luego por mimetismo en las clases medias e incluso en las populares, con la creación de promociones urbanas cerradas. Pero se trata claramente de innovaciones rechazables que van contra la misma idea de ciudad. Y podemos añadir que no son tan recientes, porque espacios de segregación social han existido siempre en las ciudades, e incluso guetos con puertas cerradas por fuera y por dentro. Precisamente fue la desaparición jurídica de ellos lo que se afirmó con la construcción del Estado liberal.

La percepción de la ciudad como un espacio de inseguridad parece que está aumentando, alimentada, o creada, por los medios de comunicación. Es posible que constituya una percepción errónea, ya que no es seguro que sea mayor que en el pasado, ni percibida por todos así. La ciudad sigue siendo el espacio de la seguridad: nunca hemos estado más controlados y vigilados, especialmente en la ciudad. Respecto a las políticas neoliberales sobre el miedo, es evidente que han existido y van unidas a la desvalorización de lo público, a la organización de sistemas privados de defensa. Frente a ellos debe realizarse una afirmación del Estado de derecho como garante de la paz y depositario del monopolio de la fuerza para asegurarla. Debe rechazarse, además, de forma decidida la criminalización de la pobreza.

Instituciones y periferias urbanas

Deberíamos ser cuidadosos al referirnos al neo-institucionalismo, y a la gobernanza, en las periferias urbanas, como resultado de iniciativas sociales. Debemos ser críticos con las falsas institucionalizaciones[36]. Pero también hemos de observar qué prácticas se están definiendo en esos espacios, y de manera general en el espacio urbano, y si tienen alguna posibilidad de convertirse en instituciones sancionadas por leyes. De la información disponible, parece desprenderse que la más importante innovación, por su repercusión institucional, es la que se refiere a la participación de los ciudadanos en la administración local.

Con la organización del Estado liberal los ayuntamientos fueron considerados como ‘el último escalón de la administración del Estado’, sometidos en todo al gobierno central.

A partir de fines del siglo XIX se produjo un despertar del municipalismo, en relación con los nuevos problemas que se plantearon en las ciudades (redes de saneamiento y energéticas,….), a veces con el apoyo de estudios históricos[37]; en las décadas siguientes llevaron a modificaciones importantes en el marco constitucional y legal, con la concesión de derechos de representación a los municipios, que permitieron elegir democráticamente a los ayuntamientos, y ampliar sus atribuciones.

El proceso ha tenido diferentes modalidades y cronologías según los países, y ha podido ser incompleto. Por eso, a veces, los sistemas de representación local son débiles, o incluso inexistentes; por ejemplo, sin elección de los ayuntamientos y con el nombramiento de los alcaldes por el poder central. En esos casos, por razones diversas, ha podido aparecer la reivindicación de nuevas formas de participación local.

En la España del tardo-franquismo, la carencia de un marco político democrático canalizó una parte de la lucha hacia los problemas locales, donde se dejaban sentir grandes carencias urbanísticas y sociales, y que plantearon la exigencia de nuevas formas de gestión de las políticas públicas urbanas. El movimiento vecinal adquirió una fuerte actividad con el apoyo de partidos políticos en la clandestinidad, con el despliegue de importantes movimientos reivindicativos que consiguieron influir decisivamente en las políticas urbanas[38]. Pero a partir de los años 1980 se produciría un distanciamiento entre los representantes elegidos democráticamente, y que se consideraron depositarios de toda la legitimidad, y los movimientos vecinales.  A pesar de que se han elaborado nuevos marcos institucionales para la participación, éstos no han funcionado bien, por las desconfianzas que los ayuntamientos, incluso los de izquierdas, han tenido hacia el movimiento popular. Con graves consecuencias para las ciudades, ya que han sido los movimientos vecinales los que han planteado cuestiones que eran muy relevantes para la organización social y económica de los espacios metropolitanos (desde la importancia de la actividad económica local y del patrimonio, a la lucha contra la corrupción).

En otros países las demandas de participación han tenido desigual éxito, tal como se muestra en algunas de las comunicaciones presentadas a este seminario[39].

En la convocatoria del seminario se aludía al papel decisivo de lo local. No podría estar más de acuerdo en la afirmación que han hecho en varias ocasiones los organizadores del mismo sobre la importancia de lo local y sobre el hecho de que la política local tiene que ver con la cotidianeidad[40].

Pero la capacidad y la voluntad de los gobiernos municipales está por debajo de las posibilidades que poseen. Unas veces porque no tienen todas las competencias necesarias para ello, que radican en buena parte en el gobierno del Estado o de las regiones o provincias; otras, porque no poseen conocimientos técnicos para enfrentarse a la gravedad de los retos, o porque no disponen de la capacidad de inversión suficiente. Pero pueden faltarles también la voluntad, ya que en ocasiones están más preocupados por las próximas confrontaciones electorales y por adoptar medidas a corto plazo, a ser posible espectaculares y que tengan ecos mediáticos, aunque sean en realidad poco eficaces. En todo caso, parece necesaria una mayor descentralización, atribuyendo más competencias y recursos a los gobiernos municipales.

El debate sobre ‘el derecho a la ciudad’ ha permitido reconocer la necesidad de acceso general a ciertas formas del modo de vida urbano, también en las periferias pobres de las ciudades. Se trata de una demanda justificada y revolucionaria, que exige la profunda transformación de esas áreas y, por consiguiente, fuertes inversiones en ellas. En este sentido queda mucho por hacer, lo que implica una nueva manera de construir la ciudad. Pero es posible que debamos plantearnos la cuestión de si todos los derechos reclamados son posibles, para ricos y para pobres. Especialmente hoy, cuando se ha de limitar el crecimiento o, dicho de forma más apropiada, se ha de conseguir un crecimiento que podemos calificar como ‘de suma cero’.

En todo caso, puestos en la vía de valorar el diálogo con la sociedad civil y la las organizaciones privadas, habría que afirmar (o añadir) que no son solo las empresas y los agentes económicos, los que constituyen la llamada ‘sociedad civil’ y con los que hay que negociar y relacionarse. Tan importante o más que ellos son los movimientos cívicos, ciudadanos, vecinales. Como representan a más personas, han de ser más influyentes, fundamentales. Lo que hay que discutir es cómo se articula en uno y otro caso.

Me parece que la respuesta es clara: ha de hacerse siempre con transparencia, con negociaciones diáfanas, con interlocutores bien identificados, con actas para que consten las demandas y los intereses de los que intervienen, o las transacciones a las que se llega. Lo que sirve tanto para las negociaciones con las organizaciones y corporaciones privadas de todo tipo (desde empresas concretas a asociaciones de empresarios) como para las que se realicen con los movimientos vecinales. En la democracia todo ha de estar bien formalizado, bien regulado y bien conocido. No valen la existencia de grupos de presión, de lobbies ni de improvisaciones; tampoco de comportamientos que podríamos calificar de  ‘asamblearios’, y en los que se desconoce la personalidad de los que hablan y a quiénes representan.

Diagnósticos científicos y urbanismo como construcción física y política de la ciudad

Mirando al futuro: ciencias sociales y objetivos políticos

Los científicos acostumbran a realizar análisis que son, a la vez, diagnósticos sobre situaciones concretas.  El problema es que están afectados por presupuestos e ideas previas sobre el orden social, que deberían explicitarse. Convendría realizar dichos diagnósticos en relación con objetivos y marcos teóricos concretos; pero además deberíamos rebasarlos, y pasar también a las propuestas de soluciones[41].

La responsabilidad de los científicos sociales es muy grande, ya que pueden tener influencia en los políticos, y ésta no siempre es positiva. Hemos de ser conscientes de la trascendencia y los riesgos de los conceptos y teorías científicas, cuando se convierten en guías para la acción política, o cuando los científicos son llamados para actuar como consejeros de los políticos. Conceptos como subdesarrollo, postfordismo, postindustrialización y otros han significado en un primer momento avances importantes para la reflexión científica, pero han podido tener también consecuencias políticas nefastas, cuando se solidifican y se convierten, de forma acrítica, en guías para la acción política o la planificación económica o territorial.

Debemos reflexionar abiertamente sobre los conceptos que se usan en la organización de este seminario en el que se reúnen científicos sociales de España y México, en un momento en que, como resultado de la globalización, se está produciendo lo que se describe como “una acentuación de las dinámicas de individualización y fragmentación social, lo que sin duda constituye una amenaza a la cohesión social en ambos continentes”[42]. Frente a ello, además estudios y de diagnósticos, hace falta diseñar estrategias para aumentar la cohesión social, para luchar contra el individualismo y para evitar la fragmentación.

El sistema económico dominante ha permitido alcanzar niveles de riqueza y de desarrollo que antes eran impensables. Pero, como es evidente, ha sido incapaz de distribuir de forma justa esa riqueza y ha generado problemas enormes que amenazan al futuro de la especie humana sobre la Tierra. La actual crisis económica se percibe cada vez más como una crisis del capitalismo: los problemas planteados por este sistema económico son ya tan evidentes que se puede contar con un consenso general para transformarlo. Pero, además de ello, cada vez son más los que aceptan que debería sustituirse por otro, mas justo y beneficioso para la Humanidad. Para lo primero se puede contar ya fácilmente con un consenso democrático. Para lo segundo necesitamos hacer propuestas concretas que permitan mostrar que es posible y cuáles son las alternativas. Por ejemplo presentar las posibilidades de la economía solidaria, del cooperativismo[43], de la gestión colectiva de los bienes comunes[44], del carácter necesario de la administración pública para resolver los problemas económicos, la redistribución de recursos y la asignación de servicios.

¿Para qué han de servir las ciencias sociales si no es para pensar en resolver los problemas del mundo? El debate científico debe alimentar el debate político, y ayudar a definir los objetivos. Los graves problemas en el mundo de hoy, la crisis del capitalismo exigen de una nueva izquierda[45]. La actual está sumida en una gran confusión, como muestra el desapego de amplias capas de la población respecto a las propuestas que se realizan.

Urbanismo, participación y diálogo en la construcción física y política de la ciudad

El urbanismo ha de entenderse como construcción física y política de la ciudad. Se ha de basar cada vez más en el diálogo y en la participación. Están aquí enlazadas dos cuestiones diferentes. Una la relación entre los diferentes niveles de la administración: el local, el regional, el estatal y el supranacional. Se trata de niveles que corresponden a diferentes escalas, y que pueden estar muy imbricados e influyendo todos en el funcionamiento del espacio urbano.

En lo que se refiere a este espacio, se pueden considerar, a su vez, diferentes ámbitos territoriales. En la escala que se refiere al territorio más extenso, hoy se habla de las áreas metropolitanas, de la ciudad-región, de las regiones transfronterizas, de las euroregiones urbanas, de las ciudades mundiales. Es el nivel al que se refieren el planeamiento general metropolitano y regional, los planes estratégicos, la ciudad global, etc. Es también, al igual que los anteriores, el nivel de la representación, de la actuación de los políticos elegidos democráticamente. Pero, además, es sobre todo un nivel en el que los ciudadanos pueden, y deben, participar activamente en la resolución de los problemas de la comunidad, de la organización urbana y de la vida cotidiana.

El tema de la participación es crucial en estos momentos. Va unido a la cuestión de la profundización de la democracia representativa con la democracia participativa. La aceptación del marco de un Estado democrático implica la voluntad de mejorar la democracia institucional. Lo cual significa muchas cosas, pero, ante todo, el diálogo y la participación. Un tema fundamental, al que hay que prestar atención. El error fundamental de los gobiernos municipales, incluso de la izquierda, ha sido, muchas veces, menospreciar los movimientos vecinales y cerrarse a la participación[46].

Los organizadores de este seminario han aludido en alguna ocasión a ”la necesidad de inventar una nueva tecnología político-administrativa”[47] basada en el diálogo y la participación, aunque reconocen la existencia de dificultades. Las alusiones a la rigidez de un marco institucional y a las dificultades para poner en marcha mecanismos de participación, no deben servir de excusa para la falta de propuestas concretas y el compromiso político, y deberían incluir el análisis de las dificultades que proceden del miedo de los partidos políticos[48]. Hay problemas políticos, diferencias entre partidos (e  internas a ellos) por controlar el proceso; también aspectos personales: conflictos de personalidad, formaciones diferentes, tiempo para dedicar a  las tareas, necesidades distintas de viejos y jóvenes, de hombres y mujeres, de nativos e inmigrantes.

Hay que reconocer que la participación no es fácil, aunque pueden existir situaciones muy diversas. Una de ellas se da en poblaciones integradas, conscientes de sus derechos, con hábitos democráticos; en este caso la participación puede ser relativamente fácil, aunque también se presentan muchos problemas. Otra situación es la que se produce en situaciones de fuerte marginalidad social, como en el caso de barrios de autoconstrucción sobre suelo público, con viviendas someras y tejido social desorganizado. Aquí la participación puede ser mucho más difícil, especialmente en el caso de personas marginales, sin techo, población pobre, inmigrantes sin papeles etc.

¿Como se gestiona todo ello? Tenemos necesidad de realizar estudios sociales para analizarlo. Pero también hace falta un objetivo claro: construir colectivamente un futuro que sea plural y donde tengan cabida todos, incluso los que no piensan como nosotros.

Existe también la posibilidad de que grandes carencias estimulen la participación, como ha sucedido en el origen de movimientos sociales muy activos, tanto en ciudades españolas como iberoamericanas.

La actitud de los ayuntamientos ante la participación tiene un amplio abanico de respuestas. En general, todos reconocen su necesidad, aunque muchas veces es una simple declaración retórica. El estudio de la participación en una serie de municipios catalanes muestra que, en general son los ayuntamientos de izquierdas los que más aceptan iniciar procesos participativos, pero que éstos se realizan por razones diversas: “desde el deseo de revertir la alta abstención municipal, y la obtención de beneficios electorales hasta la importancia de las trayectorias personales de los políticos, y el conocimiento de otras experiencias participativas”[49]; en todo caso, el factor desencadenante es siempre la existencia de movimientos vecinales reivindicativos, que deben ser, por ello, valorados y potenciados.

La normativa existente sobre la participación y, sobre todo, los discursos elaborados en torno a ella, es ya amplia. Pero no parece que sean capaces de democratizar la elaboración de planes, de ampliar la movilización ciudadana sobre lo público y animar a los ciudadanos a hacer propuestas a los poderes locales. Los ayuntamientos son los primeros interesado en promover una cultura democrática de participación. Pero ello obliga a ser muy cuidadoso en el funcionamiento de las estructuras que ya existen.

La acción participativa tiene varias dimensiones: información, consulta popular, elaboración de planes, diálogo y debate, toma de decisiones de los representantes políticos locales.

Una cuestión fundamental es qué movimientos cívicos han aparecido y se han ido organizando y a quiénes afectan (trabajadores, desempleados, jóvenes, mujeres..) y también los efectos sobre la vida local, regional y estatal; cómo se ven reflejados estos movimientos en modificaciones del marco legal y constitucional, desde cambios electorales a nuevas leyes locales que reconocen las participación en la elaboración del urbanismo y de la gestión de la vida local.

Algunos políticos parecen pensar que la participación es simplemente información a la ciudadanía de decisiones tomadas por políticos y técnicos, para obtener asentimiento y legitimar así dichas decisiones. Pero si los ciudadanos se sienten maltratados, o no escuchados, si llegan a percibir que sus propuestas no son tenidas en cuenta, que el diálogo es ficticio, que las reuniones son pura propaganda o intentos para legitimar decisiones previamente adoptadas, es evidente que acabarán desinteresándose del proceso de participación. Se necesita de un aprendizaje colectivo de unos (políticos y técnicos) y otros (ciudadanos).

Una tarea sin duda difícil. Es preciso potenciar los movimientos vecinales, su capacidad para intervenir en la toma de decisiones, concederles asesoramiento técnico, independiente del poder municipal, fortalecer los canales de discusión pública. Es necesario tener en cuenta la gran fragmentación de los movimientos ciudadanos, de los actores y agentes que actúan en la ciudad, de los intereses económicos políticos y culturales en juego. Para lo cual se necesita poner en marcha mecanismos de debate y concertación.

Se han de valorar especialmente las iniciativas de relaciones entre movimientos vecinales de diferentes barrios y de diferentes ciudades, del propio país y del extranjero. La existencia de esas relaciones y la participación de movimientos vecinales y ciudadanos en conferencias y reuniones internacionales constituye un mecanismo valioso para el reconocimiento y la difusión de iniciativas sociales, de gran trascendencia para el futuro.

Conviene insistir en que el problema de la participación no es una cuestión de expertos, sino de decisión política. Al movimiento ciudadano se le puede exigir que haga un esfuerzo importante en ese sentido. Pero el primer paso lo han de dar los políticos, mostrando que la participación tiene una incidencia real y perceptible en la toma de decisiones.

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