IX Coloquio Internacional de Geocrítica LOS PROBLEMAS DEL MUNDO ACTUAL. Porto Alegre, 28 de mayo - 1 de junio de 2007. |
ESTRATEGIAS PARA COMBATIR EL ENCARECIMIENTO DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA.
¿CONSTRUIR MÁS O INTERVENIR EN EL PARQUE EXISTENTE?[1]
Onofre Rullan
orullan@uib.es
Antoni A. Artigues
artigues.geografia@uib.es
Universitat de les Illes Balears[2]
Estrategias para combatir el encarecimiento de la vivienda en España. ¿Construir más o intervenir en el parque existente? (Resumen):
El trabajo analiza la problemática generada en España, de una parte, por el incremento de la urbanización y la construcción y, de otra, por el desproporcionado encarecimiento de la vivienda. Más producción residencial paralelo al incremento de precios en una aparente paradoja desde los planteamientos económicos al uso. Una vez presentado el problema se analizan las soluciones al mismo que plantean diferentes corrientes ideológicas, para llegar a unas conclusiones que pueden servir para abordar el urbanismo y el sector de la vivienda cara al futuro.
Palabras clave: España, vivienda, urbanismo.
Strategies for combatting the rising price of housing in Spain. Should we build more or take steps with regard to existing housing? (Abstract)
Desde la segunda mitad de la década de 1990 se han agudizado los problemas urbanísticos y ambientales que vienen asolando las ciudades y zonas turísticas españolas en una doble vertiente. Por un lado se da un importante encarecimiento de la vivienda que, de hecho, priva a amplias capas de la población del derecho a la misma reconocido por el artículo 47 de la Constitución española (CE)[3] y, por otro, se da un crecimiento expansivo de la urbanización residencial que pone en entredicho el también constitucional derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (Art. 45 de la CE).
Más producción residencial paralelo a un mayor encarecimiento del producto en una aparente paradoja con respeto a la doctrina económica neoliberal más ortodoxa. Las soluciones que se han planteado desde las distintas opciones políticas han sido diversas. Las más puramente neoliberales han propiciado la producción residencial como bien de cambio y la expansión de la urbanización como requisito para el incremento de la producción lo que, supuestamente, debería conducir a un abaratamiento del producto; las de signo socialdemócrata han propuesto la producción residencial de tutela pública y el fomento de la tenencia en alquiler para atender al derecho a la vivienda. Estas políticas socialdemócratas se han mostrado en muchas ocasiones vacilantes y, frecuentemente, contradictorias con políticas urbanas que, también de signo neoliberal, han practicado los gobiernos progresistas para garantizar el puro crecimiento cuantitativo impulsado desde la esfera de las carteras económicas.En materia de vivienda, en 2007, se están planteando algunas reformas importantes sobre las leyes que rigen el urbanismo en general y el sector de la vivienda en particular. En concreto los cambios más importantes, que este trabajo analiza, provienen de la reforma de la ley marco estatal sobre valoraciones y de las iniciativas de alguna administración autonómica que plantea la intervención sobre el parque de viviendas desocupado si sus propietarios no lo ocupan o alquilan.
1. Un doble problema: se expande la urbanización para la construcción residencial que, finalmente, encarece aún más la vivienda
El encarecimiento del producto residencial está privando en España a amplias capas de la población del derecho constitucional a una vivienda digna y, a la vez, el enorme crecimiento de la urbanización residencial cuestiona el derecho a un medio ambiente digno también reconocido en el texto constitucional. La razón no es otra que la primacía que los gobiernos han dado a otro principio básico que, frecuentemente, entra en contradicción con los derechos antes mencionados: el derecho a la propiedad y a la libertad de empresa[4].
Todos los derechos comentados se consideran “derechos y deberes fundamentales” (Título I de la CE) y, en principio, gozan de un nivel similar o idéntico en función de la variable jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC). Dentro del Título I de la CE "derechos y deberes fundamentales" el derecho a la propiedad y a la libertad de empresa se ubican entre los “derechos y deberes de los ciudadanos” (Capítulo II, sección 2ª) y el derecho a la vivienda y al medio ambiente entre los "principios rectores de la política social y económica" (Capítulo III).Como se ve todos los deberes y derechos están a un mismo nivel si bien, y aquí algunos juristas quieren ver un elemento diferenciador, el articulo 53 de la CE parece que quiere elevar la categoría de los derechos del capítulo II del título I al afirmar que vinculan a todos los poderes públicos (¿tal vez los otros no?). Una supuesta diferencia entre derechos que el TC no ha confirmado. Sin embargo sí que existe una diferencia esencial: los derechos del capitulo II pueden tutelarse directamente ante el TC, invocando únicamente el derecho que se esté conculcando, por ejemplo la libertad de empresa o el derecho a la propiedad (arts. 161.1.b y 162 de la CE), por contra el derecho a la vivienda o al medio ambiente no encuentran amparo directo ante el TC.
Resulta evidente que, desde punto de vista de defensa de los derechos ante el Constitucional, parecen más reforzados los derechos a la propiedad y a la libre empresa que los referidos a la vivienda y al medio ambiente, sin embargo es la doctrina del alto tribunal la que va marcando con sus sentencias la línea divisoria entre todos los derechos en aras a su ponderación y armonización. Sin embargo, cuestiones jurídicas aparte, lo cierto es que la CE ha tenido muy poca o nula influencia sobre los indicadores básicos de la economía que deberían asegurar el efectivo derecho al medio ambiente y a la vivienda. Veámoslo.
Los altos índices de producción residencial registrados en España, normalmente con todos los requisitos legales, sitúan al estado español a la cabeza de los países europeos en cuanto al incremento del stock de viviendas desde 1970 (Rodríguez Alonso, 2005: 4). Como no podía ser de otro modo ello ha supuesto, entre otros, también batir récords en cuanto a índices de urbanización que han conducido al deterioro ambiental y, a medio plazo, están conduciendo a la insostenibilidad también social y económica.A la hora de evaluar la transformación ambiental que ha supuesto alcanzar la posición líder comentada pueden manejarse diferentes indicadores. De algunos de ellos, como el consumo de cemento por parte de la economía española, se dispone de series lo suficientemente largas como para evaluar el impacto, mientras que otros, como el sellado de suelo por la urbanización y las infraestructuras, sólo recientemente empiezan a ser conocidos.
En cuanto a la variable cemento, cuya serie se dispone desde 1857, los datos muestran como mientras el consumo en 1978 -año de la aprobación de la CE que incorpora el derecho al medio ambiente- era de 22.348 toneladas anuales, en 2001, 23 años después de la aprobación de la carta magna, el consumo anual se había prácticamente doblado hasta alcanzar las 41.757 toneladas (Carreras y Tafunell, 2005: 499).Por su parte el proyecto europeo Corine-Land Cover, mediante técnicas de teledetección, ha permitido conocer las cifras globales de evolución del sellado de suelo entre 1987 y 2005.
Del referido estudio se concluye que mientras en 1987 eran 8.141 los kilómetros cuadrados sellados por la urbanización y las infraestructuras, en 2005 la cifra habría ascendido a 11.469 (OSE, 2006: 61).¿Cuál ha sido en crecimiento del parque residencial asociados a estos índices de consumo de cemento y sellado de suelo? y, como corolario, ¿de qué manera ha repercutido tal incremento en el precio de la vivienda? Según datos del Ministerio de la Vivienda[5] entre 1991 y 2005 se han acabado en España 5.507.884 viviendas de las cuales 4.646.351 (84%) han sido de promoción libre y 861.533 (16%) en régimen protegido. Tal incremento del parque podría haber absorbido más de 20 millones de nuevos residentes pero el incremento demográfico entre 1991 (39.297.064 habitantes) y 2005 (44.108.530 habitantes) ha sido tan solo de 4.811.466 habitantes. Lo cual concuerda con los datos de viviendas vacías que, según datos oficiales (cuadro 1), rondaría los 3 millones; lo que algunos economistas llaman las “casas desaparecidas”.Ante este panorama de incremento de la oferta muy por encima de la demanda potencial, según los cánones económicos neoliberales al uso, debería derivarse un decremento del precio medio de la vivienda, es decir, debería darse una correlación negativa entre el incremento del parque y el valor de la vivienda. Pues nada que ver con los datos de precios que se observan entre los dos años de referencia. Mientras en 1991 el precio medio del m2 de vivienda se situaba en los 646,34 €, en 2005 dicho precio había ascendido a 1.944,28. Número de viviendas acabadas y precio medio de la vivienda correlacionan positivamente con un índice de 0,92. La figura 1 muestra la evolución de ambas variables.
.
La teórica paradoja (más vivienda y menos disponibilidad, más producción y más encarecimiento) se explica porque lejos de darse una correlación negativa entre crecimiento de la construcción de viviendas y precios de las mismas lo que se da es una correlación positiva entre ambas variables en la que precisamente es el precio de la vivienda el que juega el papel de variable independiente. Dicho en otras palabras, no se construyen más viviendas porque haya una demanda mayor, sino porque los precios suben. La vivienda, de bien de uso, después del estallido de la burbuja tecnológica, se ha convertido fundamentalmente en bien de cambio.Ya otros autores habían observado la falta de relación entre la evolución demográfica del país y la construcción de viviendas (Figura 2) lo que debe atribuirse, fundamentalmente, a la llamada burbuja inmobiliaria, un fenómeno de alcance transestatal (Whitehead, 2006, Stevenson y Young, 2006) y que, contrariamente a lo que aconteció en anteriores ediciones de la misma (1969-74 y 1986-91)[6], ahora presenta la novedad de una mayor duración y de una perfecta sincronía a escala internacional. Esta novedad ha sido explicada por la sostenida y también sincrónica política de tipos de interés a escala internacional (García-Montalvo, 2006: 44). Globalización de mercados financieros que permiten más capacidad de endeudamiento y más capacidad potencial de expansión de las carteras de inversión paralelo a un abandono gubernamental de la provisión y asignación de viviendas (Whitehead, 2006: 3).
Cuadro 1
El parque de viviendas español en 2001
Principales nacionales |
13.688.771 |
Principales extranjeros |
498.398 |
Secundarias nacionales |
2.067.310 |
Secundarias extranjeros |
31.248 |
Secundarias no residentes |
1.262.073 |
Vacías |
3.106.422 |
Resto |
292.332 |
TOTAL |
20.946.554 |
Fuente: Martínez, Riestra y San Martín (2006: 103)
Cuestiones metodológicas aparte[8], los economistas suelen distinguir entre lo que llaman factores fundamentales y no fundamentales en la formación del precio de la vivienda. Entre los primeros, unos dependen de condicionantes a la oferta como los costes de producción (a la baja desde 1998) o como la oferta de suelo para la urbanización y la edificación, lo que los economistas suelen llamar “restricciones espaciales”. Como habitualmente se ha señalado, el precio del suelo suele ser el sospechoso habitual y principal acusado del encarecimiento de la vivienda. Pero ahí surge una, también habitual, confusión conceptual consistente en ignorar que la regresión de X sobre Y es diferente a la regresión de Y sobre X[9]. Dicho en otras palabras, una alta y positiva correlación (0,92) entre construcción de viviendas y el precio de las mismas nada nos dice sobre una hipotética relación de causa efecto entre ambas; correlación no implica necesariamente causalidad. Y aunque exista, como es evidente que existe, causalidad entre ambas variables ¿cuál de ellas es la independiente?
(…) el precio del suelo se fija en función del valor de las viviendas que se construirán sobre el mismo. Obviamente si el precio de la vivienda aumenta el propietario del suelo quiere que el promotor / constructor “comparta” con él parte de los beneficios que obtendrá de la venta futura de las viviendas. Desde esta perspectiva las medidas encaminadas a afectar al precio del suelo están condenadas a fracasar. Un ejemplo de este fracaso han sido las sucesivas leyes del suelo y, especialmente, la aprobada en 1998 a pesar de la existencia de un estudio del Ministerio de Obras Públicas que mostraba la ausencia de correlación entre el precio de la vivienda y la cantidad de suelo urbanizable[11]. Este hecho debería convencer de una vez por todas a los agentes de la política económica de que el precio del suelo no sube por que falte suelo urbanizable (García-Montalvo, 2004).
Pero éstos son sólo unos de los factores fundamentales, los que gravitan en torno a la formación de la oferta. Otros lo hacen en torno a la formación de la demanda como la bajada generalizada de los tipos de interés que, de media, se han visto reducidos a 1/3 o la ampliación de los plazos de devolución de las hipotecas que, también de media, se han doblado, o el crecimiento de la renta de los potenciales compradores de vivienda experimentado en los últimos años, o el propio vector demográfico que, como hemos comentado más arriba, sólo justificaría en torno a una cuarta parte del crecimiento del parque. El comportamiento reciente de este último grupo de factores ha hecho que, en los últimos años, haya sido mayor la demanda de vivienda en propiedad que en alquiler, aproximadamente en una relación 9 a 1.
El papel jugado por las distintas administraciones en este proceso, más allá de declaraciones de buenas intenciones, ha sido, como decíamos, de fomento de la actividad del sector de la construcción. El proceso se ha alentado, también, con una política de infraestructuras que ha espoleado la actividad del sector tanto de forma directa, con gigantescos proyectos en muchas ocasiones llevados a cabo con dinero europeo, como indirectamente gracias a una política fiscal proclive al sector y al fomento inducido por las nuevas rentas de situación que propician precisamente las nuevas infraestructuras.
2. Soluciones planteadas:
construir más o, además, intervenir sobre el parque desocupado.
2.1. La solución neoliberal.
El intento de saltar por encima del plan urbanístico, en tanto en cuanto este podía frenar la actividad urbanizadora y edificatoria, lo llevó a cabo la aún vigente (marzo de 2007) ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones[12]. Sucintamente dicho intento consiste en abrir la posibilidad de urbanización a todos aquellos terrenos no urbanos que no estén explícitamente protegidos del proceso urbanizador. Es decir, que lo que seria el suelo no urbanizable común, previos los trámites pertinentes, podrá ser objeto de urbanización aún cuando así no lo previera el plan urbanístico municipal correspondiente. Tal disposición, en 1998, seguía dejando bastantes posibilidades efectivas a la administración local para frenar la urbanización si así lo consideraba conveniente, unas posibilidades de freno a la urbanización que fueron eliminadas en 2000 y 2003[13].
La consideración del suelo urbanizable como algo residual, después de haber delimitado lo urbano y lo no urbanizable de especial protección, como ya analizamos en otra ocasión (Rullan, 1999: 12-3), tiene un antecedente claro en la polémica suscitada en 1993 entre el Tribunal de Defensa de la Competencia, organismo situado en la esfera de la administración económica, y la comisión de expertos que, bajo la influencia de la administración urbanística, en 1994 dio a luz el llamado “Informe sobre Suelo y Urbanismo” conocido como “el informe de Salamanca”[14]. El triunfo conservador de 1996 implantaría las tesis del Tribunal de Defensa de la Competencia al establecer que, todo lo no protegido expresamente es urbanizable. Había caído la barrera urbanística que frenaba la expansión de la urbanización sobre la inmensa mayoría del campo.
Pero una vez levantada la prohibición urbanística a la urbanización había otro escollo que podía impedirla, la propiedad del suelo. Después de otorgarse la autorización para llevar a cabo la urbanización, “la pelota está en el tejado” del propietario o de los propietarios de los terrenos en los que se ubica o ubican el sector o sectores en los que se pretende materializar la urbanización. Ahí, por tanto, puede darse una coincidencia o no entre los propietarios de los terrenos y los promotores de la urbanización. La legislación urbanística española preautonómica -una legislación que muchas comunidades autónomas, con ligeros matices, todavía mantienen- establecía tres caminos distintos para llevar a cabo el proceso urbanizador, lo que la terminología urbanística española llama los “sistemas de actuación”: compensación, cooperación y expropiación (Ballesteros, 2001).
La LRAU, y su sucesora la Ley Urbanística Valenciana de 2005, incorpora una importante novedad en cuanto a los sistemas de actuación urbanística como es la introducción del llamado “Agente Urbanizador” (Koninckx, 2001) que, sin necesidad de contar con la titularidad de los terrenos, será el responsable de llevar a cabo la acción urbanizadora y, consecuentemente, quien pueda patrimonializar las plusvalías generadas por el proceso[17]. El sistema será posteriormente incorporado a los sistemas urbanísticos de la mayoría de comunidades autónomas como un sistema de actuación más entre los posibles o, como en el caso de la Comunidad Valenciana y, desde 1998, también en Castilla-la Mancha, como único sistema posible. El sistema pretende “desatascar” el proceso de urbanización que, eventualmente, puede verse acosado por problemas de gestión y entendimiento con los propietarios de los terrenos. Se trata de un diagnóstico típico de jurista que pretende hacer “más eficiente” la gestión urbanística sin plantearse si tal desatasco puede, como posteriormente se ha demostrado, inundar el paisaje de urbanización.
Con el sistema por Agente Urbanizador el proceso se inicia con un concurso entre urbanizadores (empresarios constructores e inmobiliarios) el ganador del cual será el beneficiario de la actuación[18]. Con este sistema cae el segundo freno que puede atascar el proceso urbanístico: la propiedad de los terrenos que podía no estar en manos de los agentes urbanizadores.
La capacidad de financiación de las empresas y los particulares ha experimentado un giro copernicano desde la reforma de los mercados crediticios e hipotecarios llevada a cabo, a escala europea, como consecuencia de las reformas económicas que los diferentes países llevaron a cabo tras firmar el Acta Única de 1986. A partir de tales reformas los mercados hipotecarios se abren, crecen y se integran en los sistemas financieros con lo que el crédito pasa a ser abundante aunque, en un primer momento y debido a los altos tipos de interés, además de abundante también era caro. La bajada posterior -década de 1990- de los tipos de interés en un mercado crediticio e hipotecario que, desde la década anterior, se mantenía abierto, grande e integrado hará eclosionar el crecimiento económico general que, en España, afectará fundamentalmente al sector bancario, al turístico[19] y al de la construcción y la promoción inmobiliaria.
En esta situación los promotores, desde medianos de la década de 1990, han podido disponer de abundante dinero barato que, además, han podido avalar con fincas rústicas pues, a efectos de valoración, los bancos se ajustan a lo establecido en la antes mencionada Ley 6/1998 en su artículo 10: El suelo que, a los efectos de esta Ley [fundamentalmente la valoración del suelo] no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación (…).
Así, con la liberalización del mercado crediticio y del urbanístico se puede saltar sobre la tercera frontera que podía haber frenado la urbanización y la edificación: la disponibilidad de crédito para llevar a cabo el proceso urbanizador y la consecuente producción de viviendasEn resumen, las políticas neoliberales han saltado por encima de los límites urbanísticos (Ley 6/1996), dominicales (agente urbanizador) y financieros (abundancia de créditos para las familias y los empresarios avalados sobre expectativas) generando una inmensa oferta que, lejos de conseguir abaratar el precio de la vivienda, como hemos podido comprobar más arriba, lo han encarecido. Y es que, como insisten los economistas no neoliberales, el precio de la urbanización y de la vivienda queda fijado por la máxima cuota del préstamo que un empresario o una familia puede pagar y, en consecuencia, las desgravaciones fiscales o el abaratamiento del crédito, se transmiten directamente a un aumento de los precios. Dicho en otras palabras, el precio de la vivienda no viene determinado únicamente por los costes de producción y los legítimos beneficios empresariales, sino también por las posibilidades de compra de los consumidores. Es decir: a mayor capacidad de compra, mayor precio[20].
2.2. La solución socialdemócrata
El discurso socialdemócrata en esta materia, a diferencia del neoliberal, se ha mostrado muy vacilante y dubitativo. Mientras, por un lado se ha apostado por el crecimiento puro y duro (política económica de la década de 1980) en ocasiones, desde los ministerios, consejerías y concejalías no económicas, se han planteado actuaciones que aspiraban a introducir racionalidad en el sistema. En esta línea deben entenderse las tímidas medidas tendentes al calmado de la expansión de la urbanización de administraciones autonómicas como la balear o la andaluza[21], las apuestas por el fomento de la rehabilitación[22], las políticas tendentes a la ampliación de la oferta de vivienda pública o privada protegida (Parreño, 2006) que reflejan los sucesivos planes de vivienda o el fomento del régimen de tenencia en alquiler frente al de propiedad.
El fomento de la vivienda protegida y del régimen de alquiler se han convertido en los últimos años en los referentes principales de las políticas socialdemócratas tendentes a solucionar “el problema de la vivienda”.
Países de nuestro entorno como Francia obligan a una reserva del 50% para vivienda social en todo tipo de promociones (Rodríguez Alonso, 2005: 6), muchas legislaciones autonómicas reservan asimismo porcentajes concretos para la vivienda protegida “de la codicia del mercado”… Los antes mencionados planes de vivienda han trabajado en esta misma línea y el último de ellos, aprobado mediante el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, regulador del Plan estatal de vivienda 2005-2008, además de apostar por la rehabilitación y el alquiler, prevé la construcción de 331.450 viviendas de nueva planta para esta finalidad. En este sentido es un plan, como todos los de fomento de la vivienda protegida, que sigue diagnosticando que “faltan viviendas” aunque el propio ministerio que lo auspicia reconoce que hay más de 3 millones de viviendas vacías (cuadro 1).
En cuanto a las políticas de fomento del alquiler la situación española es algo singular en el entorno europeo. De hecho España, con el 81% del parque de viviendas en régimen de propiedad, va a la cabeza europea en este régimen de tenencia (Rodríguez Alonso, 2005: 10) mientras que otras formas de tenencia como el alquiler se han sido desincentivadas en los últimos años[23] hasta el punto que En 1998 la renta que los inquilinos pagan por su vivienda en alquiler deja de deducir del IRPF, en beneficio de las ayudas a los propietarios (Rodríguez Alonso, 2005: 22).
Con el fomento del alquiler se pretende sacar de la demanda de vivienda en propiedad a una parte de los demandantes que aspiran a poseer una residencia como bien de uso y no de cambio. El problema es que los propietarios hacen números y si hay demandantes de vivienda como bien de cambio preferirán vender a alquilar.
Las medidas tendentes a deshinchar la burbuja inmobiliaria que consiguieran rebajar los precios para los demandantes de vivienda como bien de uso son, si cabe, aún más tímidas. Aquí chocan de nuevo los intereses de los departamentos económicos que no quieren ver reducidos sus indicadores de crecimiento con los de los departamentos sociales y/o territoriales que aspirarían a ver satisfechos los deseos de calidad de vida con “el problema de la vivienda” resuelto en un entorno medioambientalmente preservado de la presión de la insostenible actividad económica actual.
Entre los tímidos intentos de deshinchar la burbuja inmobiliaria que se plantean ahora mismo está el proyecto de ley del suelo que se está tramitando en las Cortes Españolas (marzo de 2007)[24]. La propuesta, de aprobarse, derogaría la vigente ley 6/1998 antes citada, estableciendo, entre otros, un nuevo sistema de valoraciones del suelo.
La novedad de la propuesta, frente a una situación actual que valora los terrenos en función de sus expectativas urbanísticas, consiste en distinguir, a efectos de valoración, entre dos situaciones: rural o urbanizado. La recepción de la urbanización por parte de la administración actuante marcaría el límite entre ambas situaciones. En el primer caso, en situación rural, la valoración se establece sin tener en cuenta las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no han sido aún plenamente realizadas (Art. 22.2). La disposición puede reducir las posibilidades de financiación de las empresas a avalar con los terrenos de que disponen lo que, presumiblemente, a medio plazo debería ralentizar el crecimiento de la urbanización.
Todas estas medidas, como vemos, actúan sobre lo que todavía no existe, futuros alquileres, futuras viviendas de protección, futura urbanización, futuras financiaciones…, pero tienen muy poca incidencia sobre el parque inmobiliario existente el que, como vimos, registra más de 3 millones de viviendas vacías. Algunas de las políticas de tono socialdemócrata que ahora mismo se están planteando tienen precisamente como objetivo la intervención sobre el parque existente. Unas pretenden gravar fiscalmente las viviendas desocupadas mientras que otras van incluso más lejos, pretenden expropiar el usufructo de la vivienda para alquilarlo a terceros si sus propietarios no las usan o alquilan.
Las políticas de fiscalidad sobre las viviendas desocupadas se dan en muchos países como Francia que tiene tasas sobre viviendas vacantes (Rodríguez Alonso, 2005: 14) o el Reino Unido donde, desde 2000 existe una tasa local sobre viviendas vacantes (Rodríguez Alonso, 2005: 17). En España la medida propuesta que ha tenido más repercusión mediática y polémica ha desatado ha sido la iniciativa del departamento de vivienda del País Vasco, que pretende gravar con 9 euros diarios todas las viviendas vacías[25].
Pero,
como decíamos, otros proyectos pretenden ir un poco más allá y entrar
directamente sobre las viviendas vacías para ponerlas en el mercado en forma de
alquiler. Tales medidas cuentan con un referente claro en las requisas
francesas que pueden llegar hasta los 6 años -ampliables a 12- aunque no es de aplicación
a personas físicas, sólo a las jurídicas (Rodríguez Alonso, 2005: 15-16).
En
España ha sido el proyecto de ley del derecho a la vivienda elaborado por el
departamento de Medio Ambiente y Vivienda del Gobierno catalán aprobado el 12
de diciembre de 2006[26] el que, por ahora, plantea horizontes más ambiciosos aunque, como veremos a
continuación, un examen detallado de la misma indica que, más que una voluntad
real de intervención, lo que se pretende es desincentivar el mantenimiento de
las viviendas en situación de desocupadas.
El
proyecto catalán declara que la desocupación permanente supone el
incumplimiento de la función social de la propiedad (Art. 5.1.b) y una
situación anómala (Art. 41.1.a) para, mediante el polémico artículo 42.6,
llegar a plantear la intervención directa sobre el parque de viviendas
construido y desocupado permanentemente. La redacción actual del artículo 42.6
es actualmente (marzo de 2007) la siguiente:
Un cop exhaurides les vies de foment referides als apartats anteriors, en els àmbits qualificats pel Pla Territorial Sectorial d’Habitatge i demés instruments de desplegament previstos en aquesta llei, com d’una forta i acreditada demanda residencial, l’Administració competent podrà acordar el lloguer forçós de l’habitatge prèvia la declaració d’incompliment de la funció social de la propietat. A l’expedient de declaració s’ha d’advertir que l’Administració, un cop transcorreguts dos anys des de la seva notificació, pot procedir a l’expropiació de l’usdefruit de l’habitatge per llogar-lo a tercers. En l’expedient de preu just es valorarà la indemnització corresponent al dret d’usdefruit temporal, tenint també en consideració les despeses invertides per l’Administració en la gestió i les eventuals obres de millora efectuades en l’habitatge, concretant a més la forma en què la propietat podrà recuperar l’ús de l’habitatge un cop transcorregut el termini de lloguer forçós. El termini de lloguer forçós no podrà ser superior a sis anys. El procediment s’ajustarà al previst a les legislacions urbanística i d’expropiació forçosa.
La
medida ha sido acusada desde las esferas conservadoras y neoliberales de atacar
la propiedad privada y de promover la “expropiación de las viviendas
desocupadas”. Sin embargo una lectura estrictamente técnica del artículo 42.6
del proyecto de ley deja claro que, por una parte, en ningún caso se expropia
la titularidad, sólo el usufructo y como máximo para seis años y, por otro, que
incluso la expropiación del usufructo sólo puede darse una vez agotadas otras
vías, también previstas en el proyecto de ley, destinadas a evitar la
desocupación. Además, una vez agotadas las otras vías (fomento del alquiler,
subvenciones a la rehabilitación destinada al alquiler, cesión voluntaria a la
Administración para que ésta alquile a terceros, medidas de carácter fiscal) la
expropiación del usufructo no es en absoluto inmediata. Para empezar sólo podrá
darse en aquellos ámbitos calificados expresamente a tal efecto por contar con
una fuerte “y acreditada” demanda residencial. Además el procedimiento de
expropiación -conforme a lo establecido en la legislación urbanística y de
expropiación forzosa- tendente a posibilitar el alquiler forzoso -que en
cualquier caso no podrá exceder los 6 años-, sólo podrá iniciarse a partir de
los dos años después de la notificación del inicio de la declaración de
incumplimiento de la función social de la propiedad.
La
medida, como se ve, parece que más que pretender llevar a cabo procesos reales
de expropiación de usufructos, lo que quiere es “asustar” a los propietarios
para que, por su cuenta, saquen sus viviendas al mercado de venta o alquiler.
La legislación urbanística española ya contaba con mecanismos que planteaban
expropiar los solares no edificados como consecuencia de las políticas de
retención de suelo: el registro municipal de solares de las leyes del suelo de
1956 y 1975 o varios mecanismos de la antigua ley del suelo de 1990: el Patrimonio
Municipal de Suelo (Art. 278), la delimitación de áreas sometidas a tanteo y
retracto (Art. 292), los concursos de venta forzosa (Art. 233), o la liberación
de expropiaciones (Art. 175). Todos ellos mediante mecanismos mucho más
sencillos pues afectaban al suelo y no al vuelo, a la edificación, y que las
administraciones apenas se han atrevido a hacer uso de ellos. Con estos
antecedentes y con la complejidad prevista en el proyecto catalán no creemos
que el mecanismo del artículo 42.6 obtenga resultado alguno.
3. Conclusiones.
Se da una importante disparidad de objetivos entre, por un lado, algunas políticas urbanísticas y la mayoría de las medioambientales y, por otro, las económicas. Un rasgo que, con muy pocos matices, es común a todas las sensibilidades políticas. El gestor económico no quiere que sus indicadores se vean afectados por decisiones -urbanísticas, medioambientales o sociales- que considera externas al sistema económico. En consecuencia las medidas urbanísticas y/o medioambientales se ven relegadas a un simple papel paliativo de las políticas económicas.
En el particular problema de la vivienda y la incontrolada expansión de la urbanización las políticas practicadas hasta el momento se han mostrado completamente inoperantes ante los retos planteados. La urbanización y los precios de la edificación siguen creciendo generando un importante volumen de “casas ocultas” explicadas por la supremacía del valor de cambio sobre el de uso en el sector de la vivienda.La producción residencial y la urbanización deberían ajustarse a la capacidad de uso de la población y no a los designios de los agentes económicos pues, tanto la vivienda como el medio ambiente, son bienes protegidos constitucionalmente y no productos de consumo cualquiera.
Con este planteamiento la expropiación de las viviendas desocupadas permanentemente, no sólo de su usufructo, está más que justificada, como lo está la expropiación para el trazado del Tren de Alta Velocidad o para la construcción de un instituto o un hospital.
Con intervención administrativa vía expropiación podría solucionarse el problema de la vivienda aunque no tendría por qué calmarse el galopante proceso de urbanización si éste, como hemos comentado, está ligado a la vivienda como bien de cambio. Para ello, además de medidas paliativas y protectoras desde el urbanismo y la ordenación del territorio, se imponen las medidas económico-fiscales que, lejos de incentivar el crecimiento cuantitativo los desincentiven.
Bibliografía Citada
BALLESTEROS,
Ángel. Sistemas de actuación. In Manual
de Urbanismo. Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas. 2001, 1001
p. (391-430).
BUADES, Joan. Exportando paraísos. La colonización turística del planeta. Palma: La Lucerna. 2006. 133 p.
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Notas: