Asentamientos precarios:

¿erradicación y mejora?

 

Norma García de Hernández

Universidad Nacional Experimental del Táchira

San Cristóbal, Venezuela

normagh@cantv.net

 

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Asentamientos precarios: ¿ erradicación y mejora?  (Resumen):

 

Los pobres del mundo ante la dificultad de acceder a una vivienda digna, viven o tratan de sobrevivir en áreas insalubres, en asentamientos precarios carentes de servicios. A comienzo del siglo XXI en Latinoamérica y el Caribe, los habitantes de estos asentamientos representaban el 31.9% de la población urbana. Actuar sobre estas zonas para mejorar las condiciones de vida de sus residentes, es un reto planteado en la Declaración del Milenio, adoptada por las Naciones Unidas. Reto que han tratado de afrontar los gobiernos latinoamericanos, casi desde el momento que estos asentamientos irrumpieron en el escenario urbano, sin logar resultados positivos. Este trabajo plantea un conjunto de consideraciones previas, que se han de tomar en cuenta al intervenir en los asentamientos precarios a fin de encontrar soluciones en la mejora de este hábitat, fundamentadas en experiencias sucedidas en San Cristóbal, ciudad venezolana.

 

Palabras clave: asentamientos precarios, mejora del hábitat, intervenciones.

 

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Precarious Settlements: Eradication and Improvement? (Abstract)

 

The poor men and women of the world live or try to survive in precarious settlements with unhealthy conditions and lack of services amid their difficulty to have access to a worthy house.  At the beginning of the 21st century the inhabitants of these settlements represented the 31.9% of the urban population in Latin America and the Caribbean. The United Nations, as stated in the Declaration of the Millennium, aims to improve the quality of life for the residents of these settlements. This objective represents a significant challenge which Latin American Governments have tried to confront from the moment when these settlements appeared in the urban scene.  However, Latin American Governments have not achieved any positive results in this matter. The results of this research include a set of considerations that should be taken into account during the process of developing actions aimed to improve the conditions of precarious settlements through interventions.  These considerations have been based on developments and actions observed in San Cristobal, Venezuela.

Key words: precarious settlements, habitat improvement, interventions.

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En Latinoamérica, los necesitados de vivienda, con escaso o ningún poder adquisitivo, han creado sus propias estrategias para poder subsistir. Se instalan en diferentes áreas, generalmente en zonas no aptas para el desarrollo urbano. Así, se han formado asentamientos surgidos fuera de mecanismos establecidos, diferenciados del entorno físico-urbano y social.  Por ello, se les ha calificado de diferente manera: informales, marginales, espontáneos, ilegales, irregulares, clandestinos, no controlados y sub-normales o sub-urbanos.  Nos referimos a los asentamientos llamados en Argentina, villas miseria o villas de emergencia; en Brasil, favelas; en Colombia, ciudades pirata o ilegales; en Bolivia, villas periféricas; en Chile, callampas; en México, colonias populares; barriadas o pueblos jóvenes en Perú y en Venezuela, barrios de ranchos. Se trata de asentamientos precarios, de aquellos lugares conformados por viviendas y servicios inadecuados, no reconocidos y no incorporados a la ciudad (UN-HABITAT, 2003)[1].

 

En la conformación de las ciudades latinoamericanas, los asentamientos precarios han ido en aumento. La presencia sostenida y continua del flagelo de la pobreza ha influido en ello. Hardoy y Satterhwaite (1987) mencionan que la pobreza en las ciudades del Tercer Mundo es tan determinante que define la forma y estructura de sus ciudades. Y como no las van a definir, si a comienzos del siglo XXI en Latinoamérica los niveles de pobreza alcanzaban al 61,6% de la población (Cepal, 2002).

 

Con el fin de afrontar la deficiente calidad del hábitat formado por los asentamientos precarios y frenar las extensiones de suelo que han ido ocupando, los gobiernos latinoamericanos han ejecutado diversas acciones. Con base en esas acciones y en las experiencias implementadas en los barrios de ranchos implantados en la ciudad de San Cristóbal, en este trabajo se plantea, a manera de recomendaciones, un conjunto de consideraciones previas a tomar en cuenta al momento de intervenir en estos desarrollos. Ello con el propósito de encontrar soluciones en la mejora de este hábitat.

 

La realización del trabajo significó apelar a diferentes fuentes bibliográficas y así, tener una visión general de las actuaciones gubernamentales respecto a la formación, consolidación y expansión de los asentamientos precarios. Mediante la identificación de determinadas intervenciones, puestas en práctica en el contexto latinoamericano en diferentes épocas, logramos detectar el propósito del estudio. Hecho que se reforzó, al tomar en consideración las acciones implementadas en los barrios de ranchos de San Cristóbal.

 

Propósito que se revela en cuatro segmentos. El primer apartado, titulado Surgimiento y expansión de los asentamientos precarios. Actuaciones estatales en Latinoamérica: una revisión necesaria, comprende un estudio general de las intervenciones implementadas por los gobiernos latinoamericanos con el objeto de tomar parte en el asunto de los asentamientos precarios, abarca desde las primeras actuaciones puestas en práctica hasta las emprendidas a comienzos del siglo XXI.

 

El segundo segmento, denominado Los barrios de ranchos en San Cristóbal. Actuaciones estatales, se refiere a las intervenciones llevadas adelante por el gobierno, tanto nacional como local, en los asentamientos precarios insertos en un contexto específico: la ciudad de San Cristóbal[2].

 

En el tercer fragmento, llamado Diversidad de actuaciones y poca efectividad, se da cuenta de la variedad de intervenciones implementadas por los gobiernos latinoamericanos y de los pocos resultados obtenidos. La intención de este aparte, igualmente, se explica con situaciones de los barrios de ranchos implantados en la ciudad de San Cristóbal. Situación que pudiéramos extender para el resto del contexto latinoamericano.

 

El cuarto apartado, llamado Asentamientos precarios: consideraciones previas respecto a su formación y consolidación, contiene un conjunto de recomendaciones a fin de que sean tomadas en cuenta al momento de actuar en este tipo de asentamiento.

 

 

Surgimiento y expansión de los asentamientos precarios. Actuaciones estatales en Latinoamérica: una revisión necesaria

 

A finales de los años cuarenta del siglo pasado, las ciudades latinoamericanas comienzan su expansión. Para esa época, los asentamientos precarios ya contribuían en esa extensión, aunque de manera incipiente. Diferentes registros dan cuenta de ello. Para 1930, cuando Caracas tomaba visos de modernidad y se extendía sobre una superficie de 1.151 hectáreas, los barrios de ranchos ocupaban 21 hectáreas (Duhau, 1998). En 1940, la Zona Metropolitana de la ciudad de México alcanzaba 11.750 hectáreas,   y en de parte de esa superficie las colonias populares servían de área residencial a 100.000 habitantes. Para ese entonces, sus pobladores representaban solo el 6% de la población metropolitana (Perló, citado por Duhau, 1998).  En Río de Janeiro, para el año 1947 existían unas 100 favelas, habitadas por 138.000 favelados (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1986).

 

Los gobiernos comienzan a ejercer diferentes acciones, debido a las particularidades del tipo de asentamiento que se estaba formando

 

…una forma de asentamiento urbano compleja, caracterizada por la segregación social y espacial y por condiciones de vida inferiores a las del resto de la ciudad debido a que los terrenos baldíos que las personas sin casa pueden ocupar, se encuentran usualmente en zonas periféricas, lejanas a los centros urbanos, o en terrenos en situación de riesgo, de difícil acceso y con carencia de servicios adecuados… (Martín, 1985: sp).

 

Acciones traducidas en estudios que dan cuenta de la realidad de los asentamientos precarios y en el inicio de una serie de actuaciones, consistentes en un conjunto de instrumentos tendientes a abordar la situación. En un principio, se apuesta por su erradicación y prohibición. En Caracas, entre los años 1929 y 1930, se les exige a la Ingeniería Municipal, Concejo y Gobernación, que prohíban las construcciones de barrios de ranchos en los cerros y quebradas (Martín, 1995). Y en el articulado del Código de Obras de 1937 de Río de Janeiro, se definen a las favelas como una aberración que no pueden aparecer en el mapa oficial de la ciudad. De manera categórica, se afirma que estos asentamientos deben ser erradicados y prohibida su construcción. Como solución, se propone la edificación de parques proletarios para ser vendidos exclusivamente a familias pobres (Baumann, 1999).

 

En Caracas, en el año 1951, cuando los 96 barrios de ranchos registrados estaban conformados por 53.360 ranchos, sus 310.976 habitantes representaban el 38, 53% de la población capitalina (Martín, 1995), se da inicio a la conocida batalla contra el rancho. Con ello, se pretendía lograr…la liquidación de las condiciones del rancho miserable que alojaba a las clases sociales más necesitadas… (Martín, 1994: 344). Para su liquidación, se propone la ejecución de un programa habitacional ambicioso, inserto dentro de los postulados del Nuevo Ideal Nacional[3].

 

En la ciudad de Buenos Aires, en el año 1977, nuevamente se recurre a la erradicación de asentamientos precarios al decretarse, en ordenanza municipal, la eliminación compulsiva de villas de emergencias (Cravino, 2001). 

 

La aplicación de estas acciones se puede extender para el resto del contexto latinoamericano. Acciones que se intensificaron en tanto que los asentamientos precarios cobraban mayor presencia en el escenario urbano y además tomaban otros visos, pues al lado de la erradicación y de su prohibición surgían intervenciones tendientes a lograr su mejoramiento.

 

En el mismo año, en 1951, en Caracas, además de recurrir a la erradicación de los barrios de ranchos se apela a otras actuaciones. En informe, presentado a la Gobernación, con el objeto de solucionar el problema de estos barrios, se proponen tres soluciones: erradicación, mejoramiento y reurbanización. La primera medida, se contempla para aquellos barrios de ranchos que por sus condiciones, sus habitantes deben ser trasladados a zonas previamente establecidas. El mejoramiento sólo comprende la rehabilitación de los servicios públicos básicos. Las viviendas deberían ser mejoradas por sus ocupantes. La última solución, la reurbanización, se plantea para los barrios de ranchos en los que no existía proporción entre el valor de la tierra y las inversión de los particulares (Martín, 1995).

 

En Río de Janeiro, entre los años 1947 y 1954, por intervención de la Fundación León XIII, se dota de servicios básicos —agua, cloacas, luz, vialidad—   a 34 favelas[4] (Baumann, 1999). En Colombia, en 1963, se plantean planes y programas de habilitación   y mejoramiento para las ciudades pirata (Clichevsky, 2003). En 1966, el Instituto de Crédito Territorial (ICT) realiza un seminario con el propósito de buscar soluciones a la irrupción de estos asentamientos en el medio urbano. Se exponen, en el evento, las características de los programas de mejoramiento, rehabilitación y erradicación que el ICT, conjuntamente con la Caja de Vivienda Popular llevaban adelante (Pineda, 1989). Se enfatiza, que a las barriadas marginales se les debe visualizar como un problema social, pero bajo una óptica amplia. Igualmente, se acentúa la necesidad de ejercer acciones preventivas para detener el crecimiento de estos asentamientos.

 

En función de la obligación del Estado venezolano de facilitar a las familias una vivienda cómoda, higiénica y velar por el mejoramiento de sus condiciones de vida, en 1969, se crea el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios. Dependencia instituida con el objeto de mejorar las viviendas, promover la creación de servicios públicos y estimular a los habitantes a residir en comunidades que contribuyan al desarrollo de la persona. Para llevar adelante las primeras acciones, se seleccionaron un conjunto de barrios en diferentes ciudades del país, con base en variables estratégicas y tácticas, debido a la falta de información sobre las particularidades específicas de los barrios de ranchos en diferentes áreas del país (Banco Obrero, 1969).

 

En cuanto a las medidas conducentes a lograr el mejoramiento de los asentamientos precarios, se caracterizaron porque en un principio comprendían lineamientos sólo con el fin específico de mejorar el asentamiento en aspectos urbanos. Con el tiempo, los alcances se fueron extendiendo a objeto de obtener logros en otros ámbitos.  A partir de los años sesenta, quizás por la dimensión que habían alcanzado los asentamientos informales en el contexto latinoamericano la mayoría de las acciones apuntan hacia su regularización.

 

Así, en Perú, en 1961, la Corporación Nacional de la Vivienda, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 13517, se encarga de la remodelación, saneamiento y legalización de los barrios marginales o barriadas. Dentro del reglamento de esta ley, se incluía la adjudicación de lotes y el otorgamiento de títulos. Hecho que permitió al Estado regularizar barriadas y, a la vez, proponer políticas de suelo con servicios (Riofrío, et al 2002). En el mismo año que se crea la ley, se reconocen 139 barriadas (Clichevsky, 2003).

 

En México, en 1971, se crea el Programa Nacional de Regularización de Zonas Urbanas Ejidales (Pronarzue), con el objeto de regularizar la tenencia irregular de la tierra en las colonias proletarias (Clichevsky, 2003). Programa que en el año 1973, se transforma en el Comité para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett), con el propósito de regularizar, a escala nacional, la tenencia de la tierra y, además, prever espacios para el crecimiento urbano (Huamán, 1998).

 

Para 1987, en Venezuela se sanciona la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, dentro de sus atribuciones se contempla establecer instrumentos de ordenación urbanística a escala nacional, además de dictar normas y lineamientos técnicos para la elaboración de los Planes de Ordenación Urbanística, tanto a escala nacional como local. Dentro de estos planes, integrados por un sistema jerarquizado, se encuentran los Planes Especiales. Planes concebidos con el objeto ordenar, crear o mejorar algún sector particular de la ciudad. En estos sectores, se contemplan los asentamientos no controlados, valga decir los barrios de ranchos. Acción que se toma “Con el propósito de solventar, en parte, los serios problemas de salud y seguridad que afectan a los habitantes de los asentamientos no controlados…” (Mindur, 1988:3). Y de aminorar la enorme dispersión de esfuerzos, representada en cuantiosos recursos empleados en obras de consolidación y equipamiento de barrios.  En tanto se estimaba que

 

…Estas inversiones son aisladas y no se ajustan a un plan general de desarrollo urbano; por lo cual, muchas veces, se consolidan áreas con afectaciones físicas y legales o áreas sujetas a cambio de uso, con el consiguiente desperdicio de los recursos y esfuerzos invertidos por el Estado y la población… (Mindur, 1988:4).

 

Con estas intenciones, se ratifica la imperiosa necesidad de racionalizar el crecimiento de estos asentamientos, de coordinar las inversiones a realizar y de subordinar el conjunto de acciones a políticas establecidas en los planes de ordenamiento urbano. Todo ello, con el objetivo de garantizar un desarrollo armónico de la ciudad en su conjunto. La inclusión de los barrios de ranchos dentro de los Planes Especiales supuso su reconocimiento oficial.

 

En Brasil, la Constitución de 1988 al incluir el concepto de función social de la propiedad dio pie a que se institucionalizara la regularización de tenencia de la tierra. El Estatuto de la Ciudad de 2001 enfatizó en la situación, al reconocer el derecho social de los habitantes de los asentamientos precarios a la vivienda (Clichevsky, 2003).

 

En Argentina, en 1990, se crearon mecanismos que permitieron la regularización de la tenencia de la tierra en aquellos asentamientos implantados en terrenos fiscales nacionales. Con la aplicación del Decreto 1.001/90, se logró traspasar la tierra a sus ocupantes o las asociaciones que conformaban (Cravino, 2001). Cuatro años más tarde, se implementa igual acción, con la Ley 24.374/94, para terrenos privados. En su articulado, se establece la regularización de dominio a favor de los ocupantes que constaten la posesión continua, con antigüedad de tres años, al 1 de enero de 1992. Y a partir de 1997, se pone en práctica el Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba) con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. La legalización de la tenencia de la tierra constituye un aspecto obligatorio del programa (Clichevsky, 2003).

 

En Perú, el Decreto Supremo 021JUS de 2002 permitió seguir la línea impuesta en 1961 con la Ley 13.517, ya mencionada, en cuanto a la regularización de la tenencia de la tierra, pues contempla que los invasores de terrenos sin valor, localizados en los cerros, pueden seguir ocupándolos y recibir títulos de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (Riofrío, et al  2002). En el mismo año, en Venezuela, se aprueba la Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra, según Decreto 1.666.  Documento aprobado con la finalidad de regularizar la tenencia de la tierra en barrios y comunidades populares, bajo un espíritu de justicia y equidad, con la participación protagónica de las comunidades.

 

Finalizando el siglo XX, en las actuaciones puestas en práctica en Brasil y Venezuela observamos una intención más. Se trata de aquella tendiente a lograr la inserción de los habitantes en la ciudad. Se aplican principios de ciudadanía. Intención que observamos en el Plan Director de la Ciudad de Río de Janeiro de 1992, cuando se prevé la inserción de las favelas a la planificación de la ciudad. Se contempla la estructuración y regularización de estos asentamientos y su integración al área de la ciudad donde están insertos y, además, se incluyen aspectos sociales.  Con este espíritu, se formula, en 1993, el Programa Favela –Barrio.

 

Y en Venezuela, estas intenciones se perciben en la Política Habitacional del año 1999, creada bajo principios de seguridad social integral. Al efecto, se contempla el desarrollo de siete programas habitacionales. Dentro de ellos, se considera el Programa de Habilitación Física de Zonas de Barrios, el cual persigue

 

…Proyectar y construir infraestructura y equipamientos comunales para la dotación interna y la integración plena de las grandes zonas de barrios con la ciudad hasta homologar sus condiciones habitacionales con las del resto de los venezolanos, contando con la participación activa de la comunidad… (Conavi, 1999:3.).

 

Para lograr estos fines, el Programa de Habilitación Física de Zonas de Barrios contempla, entre otros aspectos, la construcción, reconstrucción, ampliación, remodelación, mejora, y obras conducentes al mantenimiento de obras de prevención de riesgos geológicos y de equipamiento colectivo. Igualmente, pretende lograr la inserción de sus habitantes en el sistema social y económico, a través del apoyo y el fortalecimiento de la organización comunitaria.

 

Además de estos aspectos, el Programa de Habilitación Física de Zonas de Barrios comprende la preinversión en estudios necesarios a objeto de lograr una mejor orientación. En efecto, se prevé, a nivel macro, la elaboración de Planes Sectoriales de Habilitación Física, en las zonas de barrios. Planes nacidos con la el objeto de planificar, programar, proyectar y ejecutar las obras necesarias de urbanización, a escala macro, que permitan la adecuada integración de los barrios de ranchos a la ciudad, así como la superación de sus carencias internas en cuanto a niveles de urbanización (Conavi, 2000).

 

Dentro de los estudios planteados a nivel intermedio, el Programa de Habilitación Física de Zonas de Barrios establece la elaboración de Planes Específicos para zonas continuas y extensas de barrios, entre otros aspectos contempla propuestas de obras de ingeniería correctiva y preventiva frente a riesgos geológicos y a riesgos por inundación y deslaves, acueductos de aducción, emisarios cloacales y drenajes de carácter estructurante principales. Y a nivel local, se contemplan Proyectos de Habilitación Física para Zonas de Barrios para áreas de barrios menos extensas que permiten desarrollar proyectos integrales de diseño urbano. En las distintas fases del proyecto se prevé la participación de la comunidad.

 

Los barrios de ranchos en San Cristóbal. Actuaciones estatales

 

En Venezuela, el simple sistema urbano existente a finales de los años cuarenta del siglo pasado comienza a volverse complejo. Las pequeñas ciudades venezolanas dejan atrás la imagen colonial que aún conservaban, comienzan su expansión y se requería de estudios que trataran de ordenar el territorio. Los tiempos que se vivían significaban cambios, la revolución de octubre de 1945 inicia la formulación de planes con alcance social.

 

Dentro de esos planes, se propone la creación de la Comisión Nacional de Urbanismo.  Al efecto, el gobierno nacional, en 1946, decide crear un organismo que se aboque a organizar el desarrollo urbano y funda esta comisión con el objetivo de estudiar proyectos de urbanismo para las regiones y principales poblaciones de Venezuela. Para algunos, con la creación de este organismo se inicia la planificación en Venezuela mientras que para otros, este hecho comienza en el año 1937 cuando se nombra la Comisión de Planificación Urbana para Caracas, la ciudad capital (Barrios, et al 1998).

A la recién creada Comisión de Urbanismo se le encarga la tarea de llevar adelante la elaboración de planes reguladores para las principales ciudades del país. Así, Caracas, Maracaibo, Valencia, Barquisimeto, Maracay, Mérida y San Cristóbal estaban a la espera de los instrumentos que regularían su territorio. El Plan Regulador para San Cristóbal se presenta el 24 de junio de 1952. En los estudios realizados a propósito de este plan se da cuenta del área que, para ese entonces, ocupaban los barrios de ranchos, bordeaban la ciudad existente. Parte de esos barrios conforman actualmente tres zonas de barrios de ranchos. Una de ellas, es hoy la de mayor extensión y población[5].

 

Más tarde, el 31 de marzo de 1976, se promulga el Plan de Desarrollo Urbano – Ordenanza de Zonificación de San Cristóbal.  Se trata de un documento que contiene la reglamentación de todo lo concerniente a la extensión comprendida dentro del perímetro urbano de la ciudad. En este instrumento, se reglamenta hasta para los menos pudientes.

 

En el capítulo XXIII, denominado Zonificación especial para barrios y urbanización para bajos ingresos se contemplan áreas para: …llevar a cabo programas especiales de urbanización dirigidos a familias de muy bajos ingresos, programas de autoconstrucción, zonas de recepción, de invasión organizada, etc., de acuerdo a disposiciones competentes...

 

Igualmente, se contemplan Áreas a renovar o erradicar. Se trata de zonas de crecimiento informal ocupadas por barrios de ranchos. Y al observar el plano de zonificación del Plan de Desarrollo para San Cristóbal, notamos dos zonas demarcadas como Urbanización para bajos ingresos. Ambas están localizadas cercanas a los límites de la poligonal urbana delimitada en este instrumento, al norte y al sur, están bordeadas por cursos de aguas y corresponden con áreas señaladas como de máxima pendiente. Pareciera que se ordenaba el territorio haciendo distinciones, discriminaciones. Para los menos pudientes se dejan áreas alejadas y, además, aquéllas que presentan restricciones. En la actualidad, la zona delimitada al norte no se ha intervenido. A diferencia de la señalada al sur, en ella surgieron barrios de ranchos que forman parte de una zona continua de barrios.

 

Por otra parte, al constatar la condición de los barrios de ranchos existentes para el momento de la puesta en marcha del Plan de Desarrollo Urbano y la de asentamientos establecidos años después, notamos mayor cantidad de barrios de ranchos implantados en áreas con restricciones para ser desarrolladas —zonas demarcadas como Áreas de protección, Reserva urbana y Servicios industriales— en aquellos surgidos del año 1976 en adelante y esta ordenanza aun está en vigencia.

 

Para 1978, en Venezuela, en razón del crecimiento de los barrios de ranchos y del estado en que se encontraban, bajo la coordinación de la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (Fundacomún) se realiza el Primer Inventario Nacional de Barrios. Se registran 1.842 barrios en 59 ciudades. En San Cristóbal, se hallan 68 asentamientos, habitados por 72.943 pobladores que representaban el 39,8% de la población de la ciudad. De ellos, 26 ya conformaban zonas de barrios de ranchos, los restantes permanecían aislados.

 

En el año 1984 se aprueba el Plan Rector del Área Metropolitana de San Cristóbal. La dinámica urbana y la conjunción de ámbitos cercanos inciden en ello.  Este instrumento se crea con la intención de integrar diferentes espacios a objeto de que funcionen como una unidad territorial. Aunque, los ámbitos en cuestión ya funcionaban como tal. Quizás, lo que se buscaba era ordenar el territorio con una visión integral.

 

En este plan, se consideran los barrios de ranchos existentes, a parte de ellos se denominan Áreas residenciales espontáneas. Se definen como zonas de crecimiento espontáneo de reciente formación, que requieren de la consolidación de su estructura urbana, de dotación de servicios de infraestructura y equipamiento comunal. Igualmente, al verificar la condición de la mayoría de los barrios de ranchos, en el Plan Rector, observamos que la situación se repite. Están demarcados como áreas de protección, áreas no aptas para ser intervenidas con fines urbanísticos.  Con ello, se corrobora el carácter de ilegalidad reinante en el contexto de los asentamientos precarios. Se caracterizan por surgir en contra de lo establecido, en situaciones irregulares.

 

Por otra parte, en San Cristóbal en los planes y estudios de menor alcance para determinados sectores de la ciudad, la exclusión de las áreas ocupadas por los barrios de ranchos ha sido una constante. Ejemplo significativo de este hecho, se ilustra en el estudio de renovación urbana, realizado, en el año 1991, a través de la Dirección de Planes Especiales de Mindur, para el Área Central de San Cristóbal. Al delimitar el área de actuación, al sur se deja por fuera la extensa zona ocupada por los barrios de ranchos que hoy constituyen la mayor zona continua de barrios, que ya hemos mencionado. Y si el plan pretendía definir un conjunto de lineamientos con el fin de renovar el área, consideramos este hecho como oportuno para intervenir esta deprimida zona de la ciudad. Así, se hubiera logrado regular y controlar el desarrollo del sector del área central de la ciudad de San Cristóbal que mayores aires de renovación, regulación y control requería. El estar ocupado por asentamientos precarios quizás influyó en la decisión de no incorporarlo, pues esta medida resultaba la más fácil.

 

En Venezuela, en 1993, se realiza el Tercer Inventario Nacional de Barrios. En San Cristóbal se registran 94.483 habitantes pobladores residiendo en barrios de ranchos.  Su población sube, pero la relación porcentual baja respecto a los datos del primer inventario. Ello obedece a que los barrios de ranchos se van a áreas cada vez más alejadas de la capital, principalmente hacia el sur, a predios del municipio contiguo: Torbes.

 

En la capital venezolana, en el año 1994, se presenta el Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital. El plan comprende programas de actuaciones urbanísticas para las zonas de barrios de ranchos insertas dentro del área metropolitana y la región capital.  Estos programas, detallan el conjunto de obras a realizar y las inversiones respectivas tanto para zonas continuas y extensas de barrios como para zonas de menor superficie que permitan el desarrollo de proyectos de habilitación física. En este estudio, las zonas de barrios de barrios delimitadas se extendían en una superficie de 4.616 hectáreas en las que residían 1.061.418 habitantes.

 

Siguiendo lineamientos contemplados en la política de vivienda puesta en vigencia en 1999 y con base en el Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital se han llevado adelante Planes Sectoriales de Habilitación Física de las Zonas de Barrios en diferentes ciudades de Venezuela. 

 

Los planes sectoriales comprenden una serie de programas de actuaciones que detallan un conjunto de obras a realizar y las inversiones respectivas tanto para zonas continuas y extensas de barrios de ranchos como para zonas de menor superficie.  Para ello, es necesario determinar los niveles de urbanización de las diversas zonas de barrios. En función de los niveles de urbanización que presenten se actúa. Aunque pareciera contradictorio hablar en este tipo de asentamiento de grados o niveles de urbanización, sí entendemos por urbanización a un núcleo formado por viviendas de características semejantes, dotado de instalaciones y servicios propios, pues como ya sabemos estos asentamientos carecen de todo aquello relacionado con urbanización. Pero en la práctica, más que grados de urbanización se determinan deficiencias.

 

Uno de los planes sectoriales realizados se culmina en el año 2002. Se trata del Plan Sectorial de Habilitación Física de las Zonas de Barrios San Cristóbal – San Josecito.  Su ámbito de actuación abarca el área urbana de los municipios Guásimos, Cárdenas, San Cristóbal y Torbes del estado Táchira[6].   En el municipio San Cristóbal se localizan 23 zonas de barrios de ranchos, las conforman 61 barrios de ranchos (figura 1), y en ellas residían 96.968 pobladores, quienes representaban el 39,18% de la población de este municipio.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Figura 1 - San Cristóbal y los barrios de ranchos, a finales  de 2002.

Fuente: García, N. La dinámica urbana informal. Eje Urbano Palmira- San Josecito

Área Metropolitana de San Cristóbal

 

Al contemplar el programa de actuaciones urbanísticas, objetivo final de los planes sectoriales como ya hemos mencionado, se determinó que en seis de las zonas de barrios de ranchos contempladas no se deberían plantear programas de actuaciones relativos a servicios y obras de ingeniería por presentar condiciones de alto riesgo y dificultades de accesibilidad. En consecuencia, se deberían desalojar. En el resto de las zonas de barrios, se plantean intervenciones en los apartes referentes a geotecnia, vialidad, drenajes, cloacas, acueductos y electrificación. Es importante destacar que las intervenciones conducentes a solucionar problemas relativos a aspectos geotécnicos comprenden demolición de viviendas existentes y construcción de viviendas de sustitución.

 

Los resultados del Plan Sectorial fueron expuestos a los organismos encargados de planificar y gestionar la ciudad de San Cristóbal.  Además, se entregaron informes a la Alcaldía del municipio San Cristóbal, pero no tenemos conocimiento de que sus resultados hayan sido tomados en cuenta al momento de intervenir en los barrios de ranchos o en estudios relacionados con la ciudad.

 

A la par de la elaboración del Plan Sectorial y en concordancia con la política de vivienda vigente, se da inicio al Proyecto de Habilitación Física de la Zona de Barrios UDU 2.1 – 8 de Diciembre[7]. Producto de problemas habidos en la gestión del mencionado proyecto por parte del organismo contratante, el trabajo no se culmina. Sin embargo en la síntesis analítica, resultado de un diagnóstico detallado, se da cuenta  que de las 47 hectáreas ocupadas por  las zonas de barrios que los conforman, 22 hectáreas se consideran no aptas para su desarrollo por cuanto constituyen áreas de protección de quebradas, máxima pendiente, inestabilidad geotécnica y riesgo hidrológico. Igualmente se indican zonas de alto riesgo que deben ser desalojadas. Información que tampoco es tomada en cuenta,  pues lamentablemente el 16 de octubre de 2006, parte del barrio 8 de Diciembre ubicado dentro de los límites de la zona objeto del proyecto se derrumba. Los periódicos nacionales y locales anunciaron catástrofe: 7 muertos, 4 heridos y 100 damnificados es el saldo.

 

 

                                                              

 

Figura 2 - En el registro fotográfico, se aprecian escombros de las viviendas derrumbadas en el barrio 8 de diciembre,

confundidos con las bases del viaducto sobre la quebrada La Bermeja.

 

 

 

Diversidad de actuaciones y poca efectividad

 

Como hemos visto, las acciones para aminorar el problema de los asentamientos precarios no han cesado. En unos países latinoamericanos habrán tenido mayor efectividad y en otros menos. Pero la realidad nos indica que se ha fallado.  A finales del siglo pasado, la extensión que habían alcanzado y la calidad del hábitat formado dan fe de ello. A medida que han servido de albergue a un mayor número de personas y que ha resultado difícil darle solución, las medidas han ido cambiando. Se comienza por su erradicación, luego las medidas tienden hacia el reconocimiento.

Y en los últimos tiempos, ese reconocimiento implica igualar las condiciones de vida de los habitantes de los asentamientos precarios con el resto de la ciudad en la que están insertos. 

 

En San Cristóbal, las actuaciones han sido débiles. Desde los inicios de los barrios de ranchos, los organismos encargados de gestionar la ciudad han permitido su formación y consolidación. EL origen del centenario barrio Guzmán Blanco, que hoy forma parte de la extensa zona de barrios 23 de Enero se remonta al año 1883, cuando se pide autorización al Concejo Municipal del entonces distrito San Cristóbal para  …la apertura de calles que van de norte a sur hacia la quebrada Bermeja, y la repartición de puestos para fabricar en esos terrenos por ser ejidos… (Villamizar, 1980: 551). Así, un número significativo de barrios de ranchos se han originado, con anuencia de autoridades locales (Figura 3).

 

 

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Figura 3 - En la San Cristóbal de 1907, se aprecia en la periferia de ese entonces,

bordeando la quebrada La Bermeja, el barrio de ranchos Guzmán Blanco.

Fuente: García, N. La dinámica urbana Informal. Eje Urbano Palmira- San Josecito. Área Metropolitana de San Cristóbal

 

 

 Los gobiernos de turno y los políticos, quizás con fines electoreros, han fungido de actores en el proceso de formación de los barrios de ranchos, pues con regularidad participan, de manera encubierta, aupando a los pobladores en diferentes etapas del proceso de formación de estos asentamientos. En San Cristóbal, al igual que en otros contextos, los nombres dados a los barrios nos aclaran esta situación, corresponden a políticos. Así, encontramos los barrios Carlos Andrés Pérez, Eleazar López Contreras, Rafael Moreno, Andrés Eloy Blanco, Ruiz Pineda y Marco Tulio Rangel, entre otros.

 

 

Por otro lado, en los planes urbanos, los barrios de ranchos sancristobalenses han sido tratados con desigualdad. En unos, han sido olvidados y en otros se han dejado los sitios de escaso valor urbano para su reubicación. Y un plan debería tener propósitos deliberados, actuar sobre una realidad y orientar su futuro, pero la realidad real es que el espacio habitado por los más necesitados, ha sido desconocido. Un espacio que a finales del año 2002 ocupaba una superficie de 420 hectáreas, habitada por 96.968 pobladores, quienes representaban el 39,18%% de la población de San Cristóbal para ese entonces

 

 

Asentamientos precarios: consideraciones previas respecto a su formación y consolidación

 

Como hemos visto, los gobiernos latinoamericanos han aplicado o tratado de aplicar una amplia gama de medidas con el objeto de enfrentar los problemas relacionados con la formación, consolidación y expansión de los asentamientos precarios. Cabe preguntarnos el por qué estas medidas no han sido exitosas. Dar la respuesta resulta un tanto difícil. Pudiéramos responder con otra pregunta ¿Por qué se originan estos asentamientos?

 

En sus inicios, el origen de estos asentamientos se asociaba con la masa de campesinos que arribaba a las ciudades y con la indisponibilidad de la ciudad para ofertar bienes y servicios. De ser cierta esta aseveración, cabe hacernos nuevamente una pregunta ¿Cuáles habrán sido o cuáles serán las causas qué han originado estos asentamientos después de acontecida la desocupación violenta del campo, luego de ocurrir lo que se ha llamado el vaciado del campo latinoamericano?

 

Y veremos en la respuesta, que la masiva llegada de emigrantes rurales a las ciudades no ha sido la causa fundamental, hay otras razones.

 

Desde que los asentamientos precarios irrumpieron en el contexto de las ciudades latinoamericanas, las causas estructurales que los originaron, y continúan originándolos, guardan relación con el problema de cómo y dónde dar alojamiento a una numerosa población necesitada de vivienda. Esta causa explica, en parte, la razón de ser, la existencia de estos asentamientos. Se han formado porque un número significativo de familias no dispone de medios de ningún tipo, es decir, de recursos para acceder a una vivienda por vías regulares, formales o legales.

Entonces en el contexto latinoamericano y quizás en otros más lejanos, como se ha venido predicando, no debemos considerar a la migración campesina como la causa fundamental que ha dado origen a los asentamientos precarios. Ello, ha sido sólo un factor que ha incidido, de manera significativa, en su formación. Desde aquellos tiempos, el problema radicaba en que la población recién llegada a la ciudad, sin trabajo y sin recursos económicos, no podía acceder al mercado convencional de la vivienda. Y ante tal necesidad, buscaba otros medios, otros mecanismos, que le permitieran establecerse de alguna manera en cualquier lugar.  

 

Así pues, podemos vislumbrar que los orígenes de los asentamientos precarios están relacionados con el no disponer de una vivienda, con el no tener donde vivir. La población necesitada de vivienda no dispone de este bien esencial porque los pocos recursos disponibles no le permiten acceder al restringido y selectivo mercado de la vivienda. Y ante esta incapacidad, las familias de bajos ingresos para poder tener un techo donde guarecerse, participan activamente en la formación de asentamientos signados por la precariedad.

 

Esta situación nos lleva a fijar una primera consideración a tomar en cuenta para abordar la cuestión de los asentamientos precarios. Se trata de aquella concerniente a atacar la causa estructural que da origen a su formación.  Al efecto, los gobiernos deberían centrar acciones tendientes a disminuir las condiciones de pobreza en las que se encuentra un porcentaje significativo de la población latinoamericana por un lado y por otro, brindar posibilidades a las familias de escasos recursos para que puedan acceder al mercado formal de la vivienda[8].

 

Ello se puede alcanzar, sí los encargados de aplicar medidas para reducir niveles de pobreza e impulsar el desarrollo económico y aquellos comisionados de planificar los programas de vivienda actúan con sentido y responsabilidad social. Este modo de actuar, lo planteamos como una segunda consideración a tomar en cuenta. Sentido y responsabilidad social significa, partiendo de la postura de Moreno (2006), asumir responsabilidades surgidas de un compromiso sincero por encontrar soluciones que beneficien una causa.  En este caso, la causa está relacionada con la formación de asentamientos precarios y el tipo de hábitat formado.

 

La responsabilidad social tiene que ver con principios de inclusión. Y es aquí, donde podemos incluir la tercera de las consideraciones a tomar en cuenta. Se trata de aquella relacionada con la inclusión de la población afectada; valga decir la de los asentamientos precarios. Para ello, se deben establecer marcos participativos donde el conjunto de decisiones y caminos a seguir se fijen entre los diferentes actores sociales involucrados, incluidos los excluidos.

 

Para que ese marco participativo obtenga frutos, los encargados de llevar adelante la planificación y gestión de la ciudad deben actuar de manera conciente. La racionalidad en la toma de decisiones debe privar. Por ello, se propone ésta como una cuarta consideración a seguir. Pues, los cambios y propuestas han de estar acordes a las necesidades de los ciudadanos.

 

Es aquí donde se deberá hacer énfasis, dado que el compromiso mayor ha de ser con los más necesitados. La racionalidad tiene que ver con racional y racionalización. Entonces, en este contexto se debe actuar con sentido, ser previsible, económico y efectivos.

 

Igualmente, el conjunto de decisiones, estrategias y esfuerzos que se hayan de tomar en relación con la formación y consolidación de los asentamientos precarios ha de seguir todas aquellas características propias de una política de vivienda. En consecuencia, deben ser instrumentos de desarrollo económico y social, flexibles, integrados a planes de diferentes órdenes y escalas. Es ésta la quinta consideración a seguir. 

La última consideración guarda relación con el ejercicio pleno de ciudadanía. Ejercicio claramente expresado en la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad del Foro Social de las Américas: Las ciudades deben ser un ámbito de realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas, en condiciones de igualdad, equidad y justicia, así como el pleno respeto a la producción social del hábitat. Todas las personas tienen el derecho de encontrar en la ciudad las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social, ecológica, asumiendo el deber de la solidaridad. Entonces, la ciudad debe brindar medios para que los más necesitados tengan el derecho de disfrutar de un mejor hábitat.

 

 

Conclusiones

 

Los hechos nos indican que para darle solución a un determinado problema, con regularidad se recurre a dictaminar un conjunto de leyes, programas, políticas o cualquier otro tipo de instrumento, sin antes estudiar, detalladamente, las causas que originan y mantienen sostenidamente en el tiempo ese problema.

 

En este caso, el problema: el hábitat de los más necesitados —los asentamientos precarios— se ha ido apropiando de extensas superficies del tejido urbano en las ciudades latinoamericanas.

 

Han conformado ambientes segregados física y socialmente, marcados por la pobreza de sus habitantes, pero el problema no lo hemos hecho propio.

 

Hacerlo propio significa actuar a tiempo, atacar la esencia del problema, adoptar las decisiones que se hayan de tomar sin que priven intereses distintos a aquellos que conduzcan a erradicar su surgimiento y lograr su mejora. Sólo así, conseguiremos alcanzar la meta planteada por UN- HABITAT: Para el año 2020 haber mejorado sustancialmente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios. Apostemos por su erradicación y mejora.