MUTACIONES METROPOLITANAS: DE LA CONSTRUCCIÓN DE BARRIOS CERRADOS A LA CREACIÓN DE CIUDADES PRIVADAS: BALANCE DE UNA DÉCADA DE URBANIZACIÓN PRIVADA EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

Dra. Arq. Sonia Vidal-Koppmann
Dto. Investigaciones Geográficas (IMHICIHU / CONICET)
Centro de Información Metropolitana (Universidad de Buenos Aires[1]
svidal@ciudad.com.ar

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Mutaciones metropolitanas: de la construcción de barrios cerrados a la creación de ciudades privadas: balance de una década de urbanización privada en la región metropolitana de Buenos Aires (Resumen)

Desde el punto de vista urbanístico, una de las transformaciones más profundas acaecida en la región metropolitana de Buenos Aires (RMBA) durante la última década, ha sido el cambio en los patrones de expansión metropolitana operado a través de la iniciativa privada, y su incidencia en las dimensiones socioeconómicas, políticas y culturales.

La transformación apunta directamente al concepto de ciudad, abarcando con el mismo no sólo el aspecto formal, sino el conjunto de prácticas cotidianas.

La incorporación de importantes fracciones de tierra suburbana (estimada en más de 400 Km²) al territorio metropolitano y su atomización en enclaves cerrados ubicados entre los 30 y los 60 kilómetros de la Ciudad de Buenos Aires, está marcando una nueva etapa en el proceso de metropolización.

Las motivaciones económicas de determinados actores, y las carencias propias de una región urbana hipertrofiada y con altos índices de violencia, han sido, probablemente, factores de peso para impulsar el proceso de “urbanización privada.”

El balance de los resultados de este proceso, nos lleva a afirmar que la creciente autosuficiencia de las urbanizaciones cerradas es un importante factor de desarticulación y de fragmentación con el resto de las ciudades abiertas, y que los argumentos acerca de la inseguridad urbana con los que justifican el crecimiento de los conjuntos residenciales cerrados, son sólo un factor más para encubrir el pujante negocio inmobiliario que subyace en este proceso de avance del urbanismo privado.

Palabras-clave: expansión metropolitana  – urbanizaciones privadas – evaluación de resultados

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Metropolitan mutations: from the building of gated communities to the foundation of private towns: Balance of a decade of private urbanization in Buenos Aires Metropolitan Region (Abstract)

From an urban point of view, one of the deepest transformations in Buenos Aires Metropolitan Region (RMBA) along the last decade has been the change of metropolitan expansion patterns operated through the private enterprise and its social, economic, politic and cultural dimensions incidence.

The transformation directly points at the urban concept, including not only the formal aspect, but also the whole everyday practices.

The incorporation of important suburban land fractions (estimated at more than 400 square kilometers) to the metropolitan space and its atomization on gated enclaves located between 30 and 60 kilometers far from Buenos Aires city, is indicating a new stage of the metropolitan process.

The economic motivations of certain actors, and the own deficiencies of an excessively developed urban region, with high violence indicators, have probably been essential factors to impulse the “private urbanization” process.

The balance of this process leads to affirm that the increasing self-sufficiency of gated communities is an important factor of disarticulation and fragmentation with the rest of the open towns, and that the urban insecurity arguments that justify the gated communities growth, are just one more issue to conceal the strong real estate business that underlies the private urbanism process advance.

Key words: metropolitan expansion - gated communities – private urbanism balance

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Consideraciones preliminares: una década de cambios políticos y socio-económicos

Ha transcurrido más de una década desde que el fenómeno de las urbanizaciones privadas hiciera un avance explosivo en los municipios que conforman la periferia de la Ciudad de Buenos Aires. Este lapso y los trabajos de investigación que se han elaborado siguiendo el proceso, habilitan para poder tener una visión crítica del mismo bajo la perspectiva del Planeamiento Urbano.

Más allá de la complejidad de los factores y variables intervinientes, y de las particularidades que dicho fenómeno presenta en distintas metrópolis de América latina, hay una cuestión común a destacar y es que la transformación operada en las regiones bajo su impacto implica un cambio en los patrones de urbanización.

Podría afirmarse que existe una homogeneización, por cuanto los mismos actores económicos se encuentran presentes en muchos de los países de la región, y han producido resultados semejantes en el proceso de urbanización, tal es el caso de las ciudades de San Pablo y de santiago de Chile, donde se ha podido investigar en paralelo.

En Argentina en la década de los ‘90, asistimos a un proceso en el cual el mercado inmobiliario marcó su preponderancia sobre cualquier intento de planificación. Dentro de este contexto, es innegable el avance de actores privados, que han llegado a ocupar, en algunos casos, espacios institucionales en la gobernabilidad y en la gestión de las ciudades.

La acción de los mismos ha resultado impactante sobre el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). En efecto, la ciudad metropolitana y su región de influencia fueron decididamente propicias para la construcción de más de cuatrocientos conjuntos residenciales cerrados de diferentes tipologías de diseño urbano, en un radio comprendido entre los 30 y los 70 kilómetros del centro financiero. La mayoría de ellos, alrededor de un 75%, se instalaron a partir de 1991 en adelante; verificándose en trabajos de investigación previos (Vidal. 2002, 2005, 2006; Ciccollela, 2004; Tella, 2001) que el porcentaje más alto se concentró  a lo largo de los corredores norte y noroeste de la región, en proximidad de la traza del Acceso Norte-Autopista Panamericana (Cuadro 1).

No obstante, el proceso de urbanización privada en nuestro país, llegó con retraso si se lo compara con otros casos latinoamericanos (Brasil, Venezuela, México, por citar algunos ejemplos), y es en este punto en donde intentaremos dar una breve explicación de las causas.

En primer lugar, debe destacarse la relación estrecha entre la dimensión económica y sus efectos en las transformaciones territoriales. Al respecto podemos afirmar que la implantación del modelo neoliberal posee como característica intrínseca la búsqueda de las situaciones más ventajosas para la reproducción del capital financiero; y para lograr este cometido ha contado con la colaboración de un aparato estatal que garantizara un ambiente de negocios favorable.

En el caso argentino, a partir de 1989 (primera presidencia de Menem) comenzó a consolidarse el modelo neoliberal que impulsó las desregulaciones y privatizaciones de empresas estatales, favoreciendo los emprendimientos de holdings empresariales locales y/o extranjeros.

Durante este período desapareció definitivamente el Estado de Bienestar y gran parte de la población, además de estar desocupada (los índices superaron el 20%, según el INDEC[2]), quedò fuera del sistema de prestaciones sociales y, en los casos más extremos, sin vivienda. Es importante señalar que el histórico déficit habitacional así como el empobrecimiento de las clases medias, habían comenzado años atrás con el advenimiento de la dictadura militar (1976-1983) y se fueron agudizando hasta llegar a la década del 90. La ausencia de políticas orientadas hacia lo social dio como resultado la paradójica situación de crecimiento económico sin desarrollo humano.

Los años posteriores a 1990, estuvieron marcados por la llegada al país las inversiones extranjeras (IED), atraídas por un ambiente de negocios receptivo. En este sentido, la estabilidad monetaria alcanzada y el interés estatal encauzado hacia el sector de obras públicas, constituyeron factores centrípetos para los capitales financieros, que se orientaron hacia el sector de bienes raíces, y en especial, a los emprendimientos urbanísticos privados.

Sin embargo, dichas inversiones no se distribuyeron en forma pareja en todo el territorio; sino que se concentraron en mayor medida en la región metropolitana de Buenos Aires. Informes del sector inmobiliario (Reporte Inmobiliario.com, abril de 2004) dan cuenta de que entre 1990 y 1997, la región recibió un 25% del total. De ese porcentaje, un 32% se canalizó en la industria de la construcción. Ello resulta significativo para medir la dinámica inmobiliaria y la transformación territorial operada en el área de influencia de Buenos Aires.

Asimismo hacia finales del período, más precisamente en el año 2000, en catorce municipios del Área Metropolitana se invirtió un monto total de 4.881 millones de dólares en proyectos de urbanizaciones cerradas, centros comerciales, complejos de cines, etc. Los municipios favorecidos estaban localizados en la segunda y tercera corona, anillos que históricamente han englobado las áreas urbanas más deficitarias en materia de viviendas, equipamientos sociales e infraestructura de servicios; y donde la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) promedio es superior al 20% del total.

Si en el orden económico una de las particularidades de la década fue el pasaje de una economía industrial a otra de servicios (Svampa, 2005); en el orden social, el aumento de las desigualdades entre clases y de la brecha entre ricos y pobres, determinó el creciente fenómeno de polarización que encontró su expresión territorial en las urbanizaciones cerradas. Svampa señala la fragmentación de las clases medias y la formación de “ganadores y perdedores”, estrechamente vinculada con la segregación territorial. En este nuevo sistema urbano los enclaves de riqueza y de pobreza compartieron los mismos territorios.

Obviamente hacia los “ganadores” fue lanzada la campaña de marketing de las urbanizaciones privadas, iniciando desde 1995 en adelante un proceso creciente de consolidación en el mercado inmobiliario; mientras que los perdedores fueron engrosando la categoría que los sociólogos denominaron “nuevos pobres”.

El formato de los barrios cerrados respondió a las expectativas de los sectores medios en ascenso y de la clase media alta. Los desarrolladores no ofrecieron sólo viviendas rodeadas de un paisaje agradable, avanzaron más allá, promocionando un nuevo estilo de vida: “la vida country”. Esta concepción del suburbio se asociaba a un paisaje diferente al de los interminables suburbios metropolitanos, grises monótonos y carentes de servicios. Tanto el diseño de las viviendas como el del entorno fueron una réplica de los suburbios estadounidenses sin guardar ninguna relación con el espacio circundante.

Los nuevos archipiélagos urbanos esparcidos por la periferia de Buenos Aires, aseguraron no sólo el contacto con la naturaleza a través de las bajas densidades, el tamaño generoso de los lotes y la presencia constante de áreas verdes; sino también aquellos servicios y equipamientos propios de la ciudad.

Es preciso volver unas décadas atrás en la evolución urbanística del área metropolitana para poder comprender las diferencias en el proceso de expansión suburbana. La expansión de los partidos del Gran Buenos Aires[3] asociada al cambio en los patrones de producción y empleo permite observar que durante el período de industrialización del país (1940-1960) el producto ofrecido por los agentes inmobiliarios fue el loteo masivo destinado a las clases populares.

La localización de fábricas y talleres en la primera corona del AMBA atrajo una oleada migratoria interna, que demandaba la creación de nuevas barriadas. Pero esta expansión no hubiera sido factible sin la prolongación de las redes de ferrocarriles suburbanos y sin el transporte automotor colectivo.

Los lotes en la periferia que los futuros propietarios podían adquirir mediante mecanismos de financiación a largo plazo, permitieron la expansión suburbana casi sin límites; puesto que las empresas inmobiliarias no encontraron trabas normativas para fraccionar y vender parcelas sin infraestructuras de servicios. Recién a finales de la década de los 80 se sancionó una ley para la provincia de Buenos Aires[4] que frenó, en parte, la especulación con la tierra suburbana.

Con posterioridad y a medida que numerosas industrias se fueron cerrando desde mediados de los 70, como consecuencias de las medidas político-económica implementadas; y las que quedaban dentro de la ciudad de Buenos Aires y la primera corona de municipios fueron obligadas a reinstalarse a más de 60 kilómetros de la Capital Federal, la región sufrió no sólo la transformación de su base económica sino cambios en los usos del suelo.

La etapa de desindustrialización y la pérdida de puestos de trabajo, indudablemente desalentaron las migraciones internas y de los países limítrofes; pero aún así el déficit habitacional siguió creciendo y los suburbios sin infraestructuras y con asentamientos precarios se extendieron por fuera de la segunda corona.

Después de los años oscuros de la década del 80, volvió a resurgir el negocio inmobiliario, asociado esta vez a un producto restringido a las clases medias ascendentes y a las clases altas; es decir, a los sectores de población que pudieron reubicarse dentro del nuevo modelo económico orientado hacia los servicios y el consumo.

Las urbanizaciones privadas no fueron el paliativo del déficit de viviendas sino la oferta de otra forma de habitar para aquellos sectores que habían quedado al margen de la crisis socio-económica, que llegó a su punto extremo en diciembre de 2001. La oferta de viviendas suburbanas en barrios cerrados con servicios de infraestructura privados transformó nuevamente el paisaje de la periferia metropolitana y pudo expandirse de forma ilimitada ante la falta de una normativa urbanística y frente a la ausencia de políticas de planeamiento urbano en los municipios.

En relación con las infraestructuras de transporte y la movilidad metropolitana, es de destacar que así como los ferrocarriles suburbanos permitieron la expansión de la urbanización en “mancha de aceite”, facilitando el traslado masivo de la población de menores recursos; las autopistas asociadas al modelo de uso intensivo del automóvil impusieron el sello del uso selectivo del territorio metropolitano, materializando la suburbanización insular. En ambos casos, la expansión de los usos del suelo urbano avanzó sobre las áreas rurales extendiendo en forma indefinida el radio de influencia de la ciudad de Buenos Aires.

Asimismo y como bien lo señala Ascher (2004), el uso de los medios de transporte rápido y de las telecomunicaciones por parte de las empresas también contribuyeron a la reestructuración de las ciudades y de los territorios. El desarrollo de la net-economía cambió los criterios de localización de las actividades, e influyò sobre la reconfiguración de los centros direccionales.

Sintetizando, la implantación del modelo neoliberal, la desaparición del Estado en el control de los procesos de desarrollo urbano y la privatización masiva de las empresas de servicios fueron factores de importancia para la reconfiguración socio-territorial metropolitana. Por otra parte, las transformaciones socio-culturales, donde las innovaciones en las tecnologías de comunicación e información tuvieron un papel preponderante, generando el entorno adecuado para que prosperara la versión vernácula del “new urbanism”.

En esta nueva lógica el mercado se convirtió en el conductor del proceso de ordenamiento territorial, colocando en el centro de la escena a los actores privados (empresarios de la construcción, desarrolladores, consultores inmobiliarios, etc.). Puede afirmarse que el urbanismo privado en la región metropolitana ha alcanzado una magnitud superlativa; ya que los conjuntos residenciales amurallados abarcan hasta el presente un territorio de alrededor de 40.000 hectáreas, o sea, aproximadamente dos veces la superficie de la ciudad de Buenos Aires.

La mutación de la periferia metropolitana

Con una extensión de 3.627 Km² y una población superior a los 12.000.000 habitantes, el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)[5] constituye la región urbana de mayor importancia en la Argentina. Actualmente, se reconoce como “aglomerado metropolitano” al conjunto de 30 municipios que en forma total o parcial, junto con la ciudad de Buenos Aires forman un continuo urbanizado (Figura 1).

El peso de esta región altamente urbanizada radica no sólo en la concentración de población, sino también en la jerarquía de los equipamientos y servicios y en su capacidad para atraer inversiones.

A pesar de que su territorio representa aproximadamente el 0,15% de la superficie total del país, el mismo reúne el 31% de la población total y su densidad promedio es de 2.390 habitantes por Km². La importancia económica de esta región es notablemente superior a su extensión geográfica. Según las estimaciones publicadas en el Plan Estratégico Buenos Aires 2010, su economía representa el 40% del Producto Bruto Interno del país, y en su territorio se concentra el 45% de las actividades manufactureras totales, el 38% de los establecimientos comerciales, el 44% de los establecimientos de servicios y el 34% de los financieros (Plan Estratégico, 2005:85).

En el mismo documento se señala que el 15,2% de los habitantes del Área Metropolitana se halla en situación de indigencia y que el 42,7% de la población está por debajo de la línea de pobreza; aunque se destaca que si bien las desigualdades conviven dentro de la Ciudad de Buenos Aires, se vuelven más evidentes a medida que nos alejamos de ella. Esta realidad se refleja, por un lado, en las cifras de desocupación y por otro, en la carencia de servicios e infraestructuras básicas. En efecto, en la ciudad primada, la tasa de desempleo es del 9,2%, mientras que el promedio en los distritos que integran su conurbación llega al 15,9%. En materia de servicios la ciudad primada y algunos municipios de la zona norte presentan una cobertura cercana al 100%, en tanto que muchos otros de las zonas sur y oeste no llegan a cubrir el 50%.

Del análisis de la evolución urbanística de la aglomeración metropolitana, surge que, a principios del siglo XX, los límites de la ciudad fueron traspasados por la urbanización y que desde 1940 en adelante se definieron los lineamientos de un proceso de extensión de los suburbios en forma de “mancha de aceite” o tentacular.

En esta transformación del suburbio que deja de ser rural para convertirse netamente en urbano, pueden distinguirse dos procesos territoriales topológicamente distintos. El primero de ellos está caracterizado por la expansión por contigüidad desarrollada a lo largo del tendido de los ferrocarriles suburbanos y reforzada paulatinamente por los recorridos del transporte automotor de pasajeros, que unió las estaciones ferroviarias (Scobie, 1977).

El segundo proceso, que aún está en vías de consolidación, se gestó a partir de la ampliación y  construcción de las autopistas viales, urbanizando fragmentos de la periferia lejana. Mientras que en el primero de ellos la expansión se realizó en forma tentacular, en el segundo adoptó un desarrollo de tipo insular o en archipiélago, incorporando definitivamente a la región los partidos del tercer cordón (Ciccolella, 2004).

Por ende, es dable afirmar que en la región metropolitana se pasó del crecimiento interno por extensión de la trama urbana y por densificación (tentacular), al crecimiento externo por anexión de ciudades y pueblos cada vez más alejados (insular).

Sin embargo, a pesar de las marcadas diferencias en los aspectos formales y funcionales, pensamos que no se produjo una ruptura total entre el modelo de suburbanización de la primera etapa y el de la segunda. Quizás sería más acertado afirmar que sobre las bases de lo ya consolidado se comenzó a construir un nuevo patrón espacial, que combinó una estructura areal con otra reticular.

El escenario principal para el desarrollo del mismo fueron los municipios de la segunda y tercera corona del AMBA. La totalidad de estos partidos, que hasta hace unos quince años poseían características primordialmente rurales, han sufrido un fuerte crecimiento demográfico y un proceso de urbanización acelerada, y han sido el escenario donde recalaron con mayor impulso los procesos de urbanización privada (Cuadro 2)

PARTIDO	CABECERA	% CRECIM.	URBANIZAC	OBSERVAC.
		POBLAC.	PRIVADAS
1ª corona
Avellaneda	Avellaneda	-4,45	0
General San Martín	General San Martín	-0,41	0
Hurlingham	Hurlingham	2,87	1
Ituzaingó	Ituzaingó	10,86	5
La Matanza	San Justo	11,94	1
Lanús	Lanas	-3,43	0
Lomas de Zamora	Lomas de Zamora	2,85	0
Morón	Morón	-7,54	0
San Fernando	San Fernando	4,5	10
San Isidro	San Isidro	-1,94	24
Tres de Febrero	Caseros	-3,95	0
Vicente López	Olivos	-5,42	0
2ª corona
Almirante Brown	Adrogué	14,42	0
Berazategui	Berazategui	17,85	8	2 pueblos priv.
Esteban Echeverría	Monte Grande	23,79	15	1 pueblo priv.
Ezeiza	José María Ezeiza	59,26	14
Florencio Varela	Florencio Varela	37,5	0
José C. Paz	José C. Paz	23,08	2
Malvinas Argentinas	Malvinas Argentinas	21,5	5
Merlo	Merlo	20,17	1
Moreno	Moreno	32,96	11
Presidente Perón	Guernica	47,03	3
Quilmes	Quilmes	1,46	1
San Miguel	San Miguel	19,01	15
Tigre	Tigre	16,03	57	2 pueblos priv.
3ª corona
Cañuelas	Cañuelas	33,26	8
Escobar	Belén de Escobar	41,58	41
General Rodríguez	General Rodríguez	52,79	10	1 pueblo priv.
Marcos Paz	Marcos Paz	56,76	1
Pilar	Pilar	67,43	114	3 pueblos priv.
San Vicente	San Vicente	31,25	3
Ciudad de Bs. Aires		-7,6

La explicación  del crecimiento de las coronas metropolitanas reside en los procesos migratorios provenientes de los países limítrofes, afectados por la falta de oportunidades laborales y por la pobreza, y del interior del país, sobre todo de las provincias del noroeste y nordeste. El incremento de la industria de la construcción y la posibilidad de empleos precarios en el sector de servicios y en el comercio informal constituyeron un poderoso factor de atracción.

Sin embargo, las corrientes de migrantes pobres hacia la región dieron como resultado el desarrollo de un proceso por fuera del mercado inmobiliario formal (Torrres, 1999; Chiozza, 2000; Yudnosky, 2000; Romero, 2000), que consistió en la apropiación ilegal de terrenos fiscales o privados por parte de sectores de población excluidos del sistema  laboral formal.

Estos enclaves de marginalidad se insertaron preferentemente dentro de la ciudad de Buenos Aires, en la zona Sur, y en todos los partidos del Gran Buenos Aires, creciendo de manera constante hasta la actualidad, como consecuencia de la incorporación de los denominados “nuevos pobres urbanos”[6]. Algunas investigaciones han estimado en más de dos millones, el número de habitantes en asentamientos precarios y villas de emergencia en el AMBA[7].

Si bien los procesos de expansión del aglomerado metropolitano pueden diferenciarse por sus características como lo hemos señalado precedentemente; es imposible dejar de reconocer que en ambas fases de la suburbanización la especulación inmobiliaria estuvo presente.

Analizados bajo la óptica de la provisión de infraestructuras de servicios y equipamientos, los loteos económicos extendieron la periferia de una manera irracional. En efecto, las bajas densidades resultaban poco rentables para poder asegurar el tendido de las redes básicas. Las empresas inmobiliarias se contentaron solamente con subdividir el suelo en lotes de 8,66 metros de frente (las 10 varas que estipulaban las Leyes de Indias) y no aseguraron la provisión de agua, desagües y otros servicios básicos. De hecho, en la actualidad todavía extensas zonas de la periferia carecen de los mismos. No obstante, esas incorporaciones de tierra urbana fueron la única forma para acceder a la vivienda propia para los sectores populares.

En la suburbanización insular, el negocio inmobiliario consistió en incorporar tierras de baja calidad (zonas de relleno, inundables o fracciones próximas a basurales) vendiéndolas a precios muy superiores a su valor real, mediante una hábil estrategia de marketing. Este proceso ha dejado comprometido el futuro de las ciudades en cuanto a sus posibilidades de crecimiento y a la provisión de servicios públicos.

En ambos casos se destacan los vacíos legales en materia urbanística, que han permitido aceptar numerosas excepciones en los códigos de planeamiento y/o edificación de los municipios. La Ley Provincial de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial fue sancionada recién en 1977, cuando la consolidación suburbana desprovista de infraestructuras de servicios era un hecho consumado. En cuanto a las leyes y reglamentos para controlar la urbanización privada, intentaron solucionar los problemas después de que estos se produjeron. La ausencia de una normativa específica para regular las urbanizaciones cerradas, ha dejado a criterio de cada municipio decisiones que deberían ser comunes a todos ellos.

Un elemento común a las fases de la suburbanización citadas es la permisividad de las reglamentaciones sobre el uso y ocupación del suelo, y la ausencia de un esquema ordenador del crecimiento metropolitano. Sobre este último aspecto ha incidido de manera negativa la falta de una estrategia de planificación metropolitana a mediano y largo plazo.

Resumiendo, a casi medio siglo de construcción del área metropolitana como producto de la acción de actores privados individuales, se contrapone una década en la cual la construcción de lo urbano pasa a ser la resultante del obrar de un conjunto de actores privados colectivos. Al pequeño capital individual que construyó su vivienda en los suburbios como parte de un proceso continuo de asegurar su reproducción social, es reemplazado por una fuerte inversión de capitales (nacionales y/o extranjeros) que colocan al hábitat como mercancía en un mercado global, buscando como fin último la reproducción del capital invertido. Estas dos formas de expansión de la urbanización, se expresan morfológica y funcionalmente en la configuración territorial, organizando dos paisajes superpuestos y con escasa articulación entre ellos uno de tipo areal, donde prevalece un orden local y el otro de tipo reticular que responde a una nueva lógica global.

Expansión metropolitana y dinámica inmobiliaria: principales tendencias de la urbanización privada

Como lo señaláramos precedentemente, la ciudad y su área metropolitana, no quedaron al margen de los procesos de reestructuración económica y de las consecuentes transformaciones socio-territoriales que se desarrollaron aceleradamente durante la década de los noventa.

A pesar de no reunir las características de centro de poder y control, tal como Sassen (2003) describe  las ciudades que juegan un rol de importancia dentro del proceso de globalización económica; puede afirmarse que Buenos Aires constituye la región urbana más austral con funciones de centro articulador entre las áreas subnacionales y los centros de poder mundial. De tal forma que al cumplir con un papel asignado dentro del proceso de globalización, los impactos del mismo sobre su territorio han tenido una fuerte repercusión.

Así mientras que determinados enclaves urbanos se asocian al modelo global de  ciudades, amplias áreas dentro de la región han quedado totalmente marginadas del proceso. El paisaje físico fragmentado es parte de una nueva realidad de la urbanización, que marca el comienzo del siglo XXI y que encuadra los procesos de segregación social.

En este punto es conveniente reiterar que la transformación económica estaría incidiendo en la mutación del modelo de ciudad, que sin perder del todo algunos elementos propios de su identidad, tiende a adoptar un patrón espacial difuso de crecimiento.

El concepto de “angelinización” planteado por la Red de Investigadores Iberoamericanos[8] da cuenta en forma muy gráfica de este fenómeno. La expansión de la región metropolitana de Buenos Aires se asocia a formas territoriales dispersas. Las nuevas superficies urbanizadas se distribuyen como un archipiélago de conjuntos cerrados por toda la periferia, concentrándose en mayor medida sobre los corredores norte y noroeste. Vale decir, que estaríamos asistiendo a la transformación del modelo de un área urbana monocéntrica y compacta, en otro cuyas principales características son la dispersión y el policentrismo (Figura 2).

“La ciudad emergente en esta fase de modernización capitalista constituye la expresión de una sociedad organizada según un modelo estructurado en base a nodos y redes, donde – como afirma Castells (2001)- la lógica enfrentada del espacio de los flujos y del espacio de los lugares estructura y desestructura simultáneamente las ciudades, que no desaparecen en las redes virtuales, sino que se transforman en la interfaz entre la comunicación electrónica y la interacción física mediante la combinación de redes y lugares” (De Mattos, 2002).

El cambio de estrategia económica y política, basada en la desregulación y la apertura externa propias del neoliberalismo, acarrearon cambios significativos en la producción y en la correspondiente base económica, tanto a nivel nacional como a nivel urbano. Hay una notoria reestructuración del mercado de trabajo, que conlleva a una redistribución de actividades en el territorio y, por consiguiente,  a la relocalización de ciertos estratos de la población. Ello es verificable en la región metropolitana, en donde se pueden observar tres procesos simultáneos:

1. El crecimiento de las “villas miseria” y asentamientos precarios en la ciudad de Buenos Aires y en la periferia

2. La migración de los estratos medios altos hacia las urbanizaciones cerradas de la periferia.

3. La localización de conjuntos residenciales “de interés social” en zonas periurbanas con escasez de infraestructura.

Estudiando estos tres procesos, se advierte que el común denominador es la localización en zonas de borde o periurbanas con ausencia de infraestructuras. La diferencia entre ellos consiste en que las villas miseria casi nunca logran la provisión de servicios básicos, a la inversa de las urbanizaciones cerradas que cuentan con todos ellos por acción de la iniciativa privada. En el medio de estos opuestos se encuentran los conjuntos habitacionales planificados que podrían definirse como “a mitad de camino” en materia de desarrollo urbano.

La acción del Estado en la década del 90 favoreció la acción de los privados creando un entorno favorable para los emprendimientos urbanísticos, pero sin aprovechar esta circunstancia para negociar algún tipo de beneficios para el desarrollo local. Por otra parte, se observa que la contra-cara del proceso de urbanización privada fue la expansión de los bolsones de pobreza, y que las soluciones al problema del hábitat no han sido suficientes.

El balance de los proyectos llevados desde mediados de los 90, permite constatar que los desarrollos urbanísticos se volcaron preferentemente hacia la zona norte de la Ciudad de Buenos Aires y hacia la subregión norte y noroeste del conurbano bonaerense. Mientras que en los barrios de Palermo, Belgrano, Núñez y Recoleta se están edificando más de doscientos edificios en propiedad horizontal, los municipios del conurbano de las zonas citadas precedentemente concentran una cifra superioral 75% de los emprendimientos privados.

De acuerdo con los resultados de una encuesta realizada por la publicación electrónica “Reporte Inmobiliario” (2006), en un workshop de Real Estate, con la asistencia de 140 participantes (desarrollares, empresarios de la construcción, etc.), se extrajo la siguiente información:

a)      El segmento del mercado inmobiliario que más atraía a los inversores eran las residencias en la ciudad de Buenos Aires (32% de los encuestados), seguido por las oficinas y las urbanizaciones cerradas (17%), y en un último término se ubicaban los parques industriales (13%) y las viviendas en el interior del país (9%).

b)      La zona que concentraba las preferencias de los encuestados fue la zona norte de la Capital Federal (38%), seguida por la zona norte y noroeste del conurbano (25%) y el resto se dividió entre el interior del país y las zonas sur de Capital y conurbano.

Las encuestas dirigidas a los desarrolladores revelaron que el 39% invertían fondos propios para financiar sus obras, el 31% lo hacía a través del sistema de pre-venta, mientras que el 16% restante buscaba financiamiento en inversores particulares. La opción de recurrir a familiares y amigos registró el 19% de los votos. Cuando se les preguntó a los emprendedores cuál era el factor más limitante para llevar adelante negocios inmobiliarios respondieron en un 33% que era la falta de financiamiento; un 25% se inclinó por mencionar el aumento de los costos y un 22% se refirió a la inseguridad jurídica (Reporte Inmobiliario, 24/07/06).

La dinámica inmobiliaria generada en la región muestra claramente la preferencia de expansión sobre el corredor norte. Esta situación va asociada a un factor histórico: la zona norte fue la primera en concentrar zonas de casa-quintas de fin de semana y dentro de la Ciudad de Buenos Aires los barrios de Palermo, Belgrano y Recoleta fueron los que tradicionalmente albergaron a las clases socio-económicas más altas; por este motivo, no es de extrañar que en dichas zonas la cobertura de servicios y de equipamientos fuera superior a la de otras zonas de la región: Por otra parte, en materia de accesibilidad, fue la primera en concretar una conexión directa con la ciudad central primero a través de la ex - ruta nacional Nº 8, y luego mediante el Acceso Norte- Autopista Panamericana.

Más tardíamente la búsqueda de grandes fracciones de tierra para desarrollar emprendimientos superiores a las doscientas hectáreas se encaminó hacia los corredores sudoeste, sur y oeste. Los proyectos fueron prosperando en la medida en que la red de autopistas concluyó su construcción.

Si bien a través de las campañas de promoción y marketing se ha asociado el concepto de urbanización cerrada a factores de seguridad, de calidad de vida y/o de distinción; indudablemente, el fin último de las intervenciones privadas en la región ha sido el de generar buenas ganancias, dejando de lado cualquier preocupación sobre ordenamiento urbano. Bajo el impacto de la liberalización económica y de la desregulación se integraron factores semejantes a los que impulsaron el sprawl norteamericano en las grandes ciudades. Procesos semejantes al de Buenos Aires se han verificado en Santiago de Chile (Hidalgo, Borsdorf y Sánchez, 2006) y en San Pablo (Pereira, 2005).

Los cambios más importantes se manifestaron en la segregación social y la expansión sin límites de la metrópolis, consolidando la maximización de la plusvalía urbana como el principal criterio urbanístico. Esto ha configurado una lógica exclusivamente capitalista de la producción y reproducción metropolitana.

La inversión en bienes raíces a gran escala no es novedosa como estrategia de acumulación y reproducción del capital, aunque para la región  metropolitana haya sido impactante en términos de una re-territorialización de actividades y haya incidido de manera directa en la estructura urbano-regional. Harvey (2003) explica en su obra El Nuevo Imperialismo cómo ocurrió en Nueva York en la década del 70 el crecimiento del mercado inmobiliario para dar cabida a un superávit de capital; y a su vez, M. Davis en Ciudad de Cuarzo (1993) también señala una situación semejante para explicar el crecimiento de Los Ángeles en la década del 60. Traslademos esta lógica a la dinámica de los enclaves cerrados en el caso de estudio.

En principio, la expansión de las urbanizaciones se fue gestando paulatinamente (desde fines de los sesenta hasta mediados de los ochenta) acompañada por las infraestructuras viales (rutas nacionales y/o provinciales). No configuró un proceso de construcción masiva de barrios cerrados y clubes de campo.

En un segundo momento, que podemos precisarlo en nuestro caso a partir de mediados de 1990, la “industria inmobiliaria” hizo eclosión y se comenzaron a construir una enorme cantidad de proyectos cada vez de mayor tamaño en cuanto a superficies ocupadas y equipamientos colectivos, determinando la localización concentrada de usos del suelo destinados a las actividades comerciales y de servicios (centros de compras, hipermercados, complejos de cines, colegios y universidades privadas, etc.).

Un tercer momento, consistió en la desaceleración y estancamiento del urbanismo privado después de la  crisis político- económica de 2001. Este año marcó un punto de inflexión en el mercado inmobiliario, ya que los valores de venta de los terrenos cayeron abruptamente como consecuencia de la salida del proceso de convertibilidad y de la posterior crisis económica. Mientras que en 1998, los precios promedio del metro cuadrado edificado en urbanizaciones cerradas equivalía a unos mil quinientos dólares; en el 2002 había caído hasta los quinientos dólares. Esta circunstancia que podría parecer desfavorable, fue capitalizada como una ventaja para animar a futuros compradores a invertir en bienes inmuebles.

El resguardo de los ahorros mediante inversiones inmobiliarias fue promocionado, aprovechando el tenso panorama económico generado por la incautación de los depósitos bancarios de los pequeños ahorristas. La desconfianza en las entidades bancarias, la creciente demanda de viviendas en lugares seguros y las deficiencias en los servicios públicos de los principales centros del conurbano se combinaron eficazmente para que los desarrollares se reposicionaran en el mercado.

A partir de 2003 las estadísticas comenzaron a mostrar un aumento siempre en alza de la industria de la construcción; aunque debe remarcarse que el tipo de urbanizaciones que comenzaron a desarrollarse desde el 2000 en adelante se han caracterizado como “megaproyectos”.

La publicación electrónica “Reporte Inmobiliario” dirigida fundamentalmente al sector de desarrollistas y empresas constructoras, en su informe “Construir como inversión”  señalaba:

“El conjunto social ha redescubierto los bienes raíces como una de las herramientas más hábiles para el resguardo de sus ahorros. Nuevos inversores individuales y pequeños grupos de ahorristas incursionan en proyectos constructivos en un grado cada vez más creciente. Un manejo cuidadoso y responsable en la organización y el desarrollo de los nuevos proyectos debe ser implementado para apuntalar esta tendencia positiva de inversión hacia el sector” (D.Tabakman, Reporte inmobiliario, 28/11/2005).

Los motivos de este vuelco hacia la inversión en bienes raíces aparecen también remarcados en este informe, encontrando como principales causas la falta de opciones de inversión, la inseguridad del sistema financiero y las tasas pasivas negativas ofrecidas por los bancos.

El factor financiero como impulsor del urbanismo privado no ha sido demasiado estudiado en el caso del AMBA; pero indudablemente su incidencia en la reconfiguración territorial es de relevancia.

Por otra parte, hacemos notar que entre los conjuntos de urbanizaciones promocionados y la efectiva consolidación de los mismos se extiende una enorme brecha. En la mayoría de los proyectos sólo se ha construido menos de la mitad de lo planificado. Ello se debe a varias causas; pero fundamentalmente, a los mecanismos de especulación mediante la venta anticipada de terrenos (pre-venta) y a que en ninguno de los municipios existe una legislación que imponga plazos para la finalización de las obras; por lo tanto, amplias fracciones de suelo destinadas a futura urbanización siguen en los catastros municipales figurando como suelo rural sin mejoras.

Analizando las cifras publicadas del último relevamiento realizado por la publicación on-line Verde Country se advierte que aproximadamente un 60% de las urbanizaciones existentes no se han terminado. En muchos casos hay terrenos vendidos pero sin construir; en otros casos, hay viviendas sin vender y en los denominados pueblos privados hay numerosos barrios proyectados pero no materializados. Cabe preguntarse, entonces ¿qué sucederá con el mantenimiento de estos conjuntos si la cantidad de propietarios no es suficiente para afrontar los costos? ¿Cómo podrá funcionar un proyecto de veinte barrios cuando sólo se lograron concretar tres o cuatro? ¿El equipamiento comunitario pensado para una demanda mayor se instalará igualmente, a sabiendas de que la situación ocasionará un déficit financiero? A estas y otras cuestiones todavía no se les ha encontrado respuesta.

Nos queda por suponer que como esta franja de borde de la región metropolitana es altamente dinámica y en constante transformación; probablemente en el transcurso de la próxima década se pueda establecer una tendencia clara, ya sea de ocupación y de crecimiento o bien, de desaceleración de la expansión.

Por el momento, hay coincidencia en que en el nuevo modelo emergente las urbanizaciones cerradas constituyen una de las transformaciones de mayor importancia en cuanto a la modificación de los usos del suelo y en lo referente a los patrones socioeconómicos de localización espacial de la población.  Modelo que implicaría un proceso de invasión-sucesión de los sectores de ingresos medio-altos sobre los sectores populares, modificando el tipo de ocupación del suelo y de sus valores en el mercado de tierras, al convertir suelos de alta productividad agropecuaria y extractiva en zonas residenciales de baja densidad.

Como corolario surge que la dinámica inmobiliaria generada en torno a las urbanizaciones cerradas ha transformado la plusvalía del suelo urbano en todos los partidos de la periferia. Este cambio se traduce dentro de los municipios en la contigüidad espacial de zonas pobres, con asentamientos precarios y basurales a cielo abierto y zonas de enclaves cerrados con todos los servicios y viviendas de alto costo. La modificación sustancial en los costos del suelo, aun sin urbanizar, nos lleva a preguntarnos ¿qué lugar queda para la vivienda de las clases de menor poder adquisitivo? ¿Tendrán siempre que seguir relegadas a los espacios “descartados” por la especulación? Entre la ocupación espontánea ilegal y el avance del urbanismo cerrado ¿qué espacio ocupará la trama urbana tradicional?

Reflexiones finales acerca del urbanismo privado

Una visión retrospectiva sobre el proceso de urbanización privada, nos lleva a afirmar que más allá de aspectos coyunturales que impulsaron el crecimiento de las urbanizaciones cerradas, tales como el aumento de delitos contra las propiedades y personas o las deficiencias de servicios e infraestructuras en las ciudades, la búsqueda de ventajas económicas de parte de la oferta y de la demanda ha jugado un rol preponderante. Este tema parecería no haber sido demasiado estudiado, a pesar de que en la mayoría de las investigaciones se le asigna al mercado un papel de importancia como agente de las transformaciones operadas en el territorio.

En este sentido hay que destacar la variación altamente dinámica del sector de bienes raíces y su repercusión en la dimensión espacial. Así como a mediados de los 90, la construcción de barrios cerrados concitó el interés de los inversores y desarrolladores, después de un lustro sólo las empresas desarrolladoras de mayor porte se mantuvieron en actividad y el producto ofrecido se volcó hacia los megaproyectos.

En efecto, todos los denominados pueblos privados, ciudades privadas o ciudadpueblo, comienzan a promocionarse a principios del siglo XXI. En el área metropolitana existen en la actualidad ocho emprendimientos de este tipo, con diferentes grados de consolidación.

A los conjuntos de barrios cerrados (ciudades privadas), se les han agregado los clubes de campo en zonas turísticas. Se vuelve a retomar el concepto de la segunda residencia en lugares de veraneo y el de los condominios en propiedad horizontal en zonas totalmente urbanizadas.

Pero indudablemente la mayor transformación en el negocio de bienes raíces es la propuesta de los emprendedores de “generar ciudad”. Las empresas líderes en el mercado inmobiliario están desarrollando sectores comerciales y de servicios para abastecer a las urbanizaciones cerradas vecinas a ellos. Vale decir, que se estaría materializando un sistema de áreas residenciales cerradas con nuevas áreas de centralidad externas a los núcleos urbanos existentes, sustentada en una estructura de comunicaciones de canales de circulación rápidos.

Este nuevo escenario de nodos de actividad semi-públicos y de redes de autopistas concesionadas no ha encontrado la debida articulación con el resto de los centros urbanos tradicionales, no obstante estar insertos dentro de los límites jurisdiccionales de los municipios.

Asimismo el crecimiento de los pueblos privados con sistemas propios de servicios e infraestructuras y con reglamentos de convivencia, códigos de edificación ad hoc y comisiones de disciplina para administrar las relaciones entre vecinos, está poniendo de relieve otras cuestiones no resueltas, tales como la de la gobernabilidad. Hasta el presente, no se han estudiado en profundidad, las formas de administración de ciudades privadas que podrían tener capacidad para más de cien mil habitantes. Este tema es una de las grandes asignaturas pendientes.

A la falta de un marco legal que encuadre las nuevas formas de urbanización que se vienen desarrollando desde hace más de una década, se le suman otras situaciones tales como el trabajo no registrado dentro de las mismas; la retención de suelo para especulación; o la evasión de tasas fiscales. Todo esto conforma la “zona oscura” de los emprendimientos privados.

Por otra parte, los resultados de estas acciones se reflejan en una periferia expandida e híbrida, en donde sobresalen islotes urbanizados con bajísimas densidades que han consumido más superficie que la ciudad de Buenos Aires y donde apenas se ha radicado un 1% de la totalidad de la población metropolitana.

Las consecuencias que han producido las intervenciones sobre el territorio sólo guiadas por las tendencias del mercado son variadas, pero a modo de síntesis destacaremos algunos aspectos urbanísticos que no fueron contemplados.

a)Integración de los emprendimientos con su entorno inmediato

Los estudios de impacto ambiental exigidos, intentan evitar las alteraciones en la calidad del entorno, pero no hay recomendaciones acerca de un diseño urbano que facilite la integración y la inserción urbanas, o de un diseño de las redes que a futuro puedan ampliar su cobertura hacia sectores urbanos pre-existentes. En cuanto a los equipamientos dentro de las urbanizaciones, su utilización por parte de habitantes externos al conjunto depende del reglamento interno de cada urbanización.

b)Control de las dimensiones de los proyectos

Este tema no aparece tratado en la ley provincial de Usos del Suelo y Ordenamiento Territorial. No obstante, debería ser revisado a nivel provincial, ya que los mega-emprendimientos proyectados en la actualidad llegan a topes superiores a los 100.000 habitantes, cifra equivalente a la población total de una ciudad de dimensiones intermedias en la provincia de Buenos Aires; y no hay ninguna precisión acerca de la máxima superficie que puede ser afectada por un emprendimiento de este tipo.[9]

c) Completamiento y consolidación de las urbanizaciones

La legislación contempla la construcción por etapas y las mejoras en los predios de acuerdo con un trazado urbanístico previamente aprobado. Los mega-proyectos deben presentar un Master Plan y, tanto en barrios cerrados como en clubes de campo, es posible adquirir un lote y luego comenzar la construcción de la vivienda. Lo que no aparece en la normativa es algún tipo de plazo para que una urbanización termine de construirse. Esto permite que los desarrolladores puedan conservar amplias fracciones sin urbanizar, a la espera de un aumento en la plusvalía de las tierras y, por lo tanto, se presta a mecanismos de especulación.

c)Tratamiento del espacio público

En la normativa vigente se hace alusión a elementos del dominio público (calles y lugares de uso común); pero no a espacios públicos. Entre ambos conceptos existen diferencias. El espacio público es inseparable de la noción de ciudad, ya que fuera de los edificios que pueden ser privados, semi-públicos o de uso público, las calles, plazas, espacios abiertos, etc., forman parte del mismo, permitiendo diferentes instancias de articulación desde el ámbito privado hacia el ámbito colectivo. En las urbanizaciones cerradas, las calles y los espacios comunes son de uso colectivo y no público existiendo también una diferencia entre ambas categorías; puesto que las mismas pueden ser utilizadas por todos los habitantes del complejo urbano, pero no por el resto de los habitantes del municipio. Advertimos la falta de preocupación en el tratamiento de este tipo de espacios y menos aún del diseño de los mismos, considerando la eventual posibilidad de la apertura, a futuro, del complejo urbanístico hacia la ciudad.

d)Reglamento urbanístico

Las cuestiones propiamente urbanísticas se dejan libradas al criterio de cada municipio y a los proyectistas y desarrolladores de cada emprendimiento.

e)Hibridez socio-territorial

La ubicuidad del “producto barrio cerrado”, la posibilidad de cambio de zonificación para la instalación de clubes de campo, la localización de potenciales ciudades privadas en medio de áreas rurales y la posibilidad de chacras con diseño de barrios cerrados en áreas complementarias en lugar de áreas rurales, son algunas de  las distintas combinaciones que surgen de adoptar los posibles encuadres legales aprobados por la provincia de Buenos Aires. La incidencia de esta situación en las dos últimas coronas de la región está generando un paisaje híbrido, donde el paradigma centro-periferia ha perdido vigencia, alterando los valores del suelo; ya que no se sabe si se trata de áreas urbanas dentro de zonas rurales, o de “suburbios de suburbios” con cobertura plena de servicios e infraestructuras. Cada fragmento obedece a su propia lógica, sin que se vislumbre una visión de todo el sistema en conjunto.

Puede afirmarse que la ausencia de una normativa clara y englobante de todas las tipologías de proyectos que subyacen bajo la denominación de urbanizaciones privadas, es una muestra más de las facultades que se le otorgaron al mercado inmobiliario para decidir sobre el desarrollo urbano de las ciudades. Cabe agregar que los aspectos urbanísticos son tan sólo una parte de este proceso que por ser de alta complejidad se extiende a otras dimensiones tales como la social, política y económica. La fragmentación territorial no es otra cosa que la visualización de la polarización cada vez más creciente de las clases sociales; en tanto que, las ciudades privadas siguen creciendo sin que se haya planteado su articulación político-administrativa dentro de los municipios que las contienen. Las cuestiones acerca de la gobernabilidad, de la fragmentación territorial, de la alteración de los valores del suelo, son algunas de las numerosas instancias que demandarían un estudio específico y transdisciplinario que hasta el presente no se ha realizado; pues como siempre la dinámica de las transformaciones ha superado los tiempos del Planeamiento Urbano.

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Publicaciones on-line consultadas

• Reporte Inmobiliario.com
• Verdecountry.com

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