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CAMBIOS EN LA CONSIDERACIÓN TERRITORIAL, CONCEPTUAL Y DE MÉTODO DE LOS RIESGOS NATURALES

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Cambios en la consideración territorial, conceptual y de método de los riesgos naturales (Resumen)

La última década ha asistido a cambios importantes en la consideración territorial, conceptual y de método de los riesgos naturales. Se ha ampliado el horizonte conceptual del riesgo con la aparición de nuevas expresiones que completan la visión integral que es necesario otorgar en los estudios de riesgo. Han aparecido directrices y leyes que amparan la incorporación de estudios de riesgo en los procesos territoriales; y se ha producido, asimismo, un oportuno cambio en la consideración de las medidas a adoptar para la mitigación del riesgo, donde se prima la sostenibilidad territorial. Y todo ello en el marco del actual cambio climático por efecto invernadero que supone una nueva incertidumbre de efectos poco favorables para el ser humano.

Palabras clave: riesgo, sociedad del riesgo, territorios de riesgo, vulnerabilidad, ordenación del territorio.

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Changes in territorial, conceptual and methodological consideration of natural risks (Abstract)

Last decade has been present an important changes in the territorial, conceptual and methodological consideration of natural risks. Conceptual horizon of risk has been extended by the appearance of new expressions that complete the integral vision that is necessary to grant in risk analysis. There have appeared directives and laws that protect the incorporation of risk studies in the territorial processes; and an opportune change has taken place, likewise, in the consideration of the measurements to adopt for the mitigation of the risk, where the territorial sostenibilidad is given priority. And all this,  in the frame of the current climatic change by greenhouse effect that supposes a new uncertainty of slightly favorable effects for the human being.

Key words: risk, risk society, risk territories, vulnerability, spatial planning.

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Se ha asistido en las últimas dos décadas, a cambios importantes en la consideración territorial de la peligrosidad natural en Europa y en España. Se ha pasado de una carencia de tratamiento del riesgo en los procesos de planificación espacial a la aprobación de normativas que obligan a la inclusión de análisis de riesgo en la documentación necesaria para su desarrollo. Los episodios de inundación han merecido una atención preferente en las políticas de reducción del riesgo puestas en marcha en los territorios europeos y españoles. La aprobación reciente de la Directiva 2007/60 sobre gestión de espacios inundables, por un lado, y de la nueva Ley del Suelo estatal (R.D.Legislativo 2/2008), por otro, van a suponer, en los próximos años, un cambio radical en la tramitación de actuaciones sobre el territorio, puesto que la elaboración y consulta de cartografía de riesgo se convierte en un requisito indispensable al efecto. Otros riesgos naturales, como sequías o temporales, no han tenido, hasta el momento, un tratamiento similar, aunque en el contexto actual de cambio climático por efecto invernadero, que prevé una agudización del carácter extremo del clima en el sur de Europa, tendrán que incorporarse a los procesos futuros de planificación territorial.

El análisis de eventos de rango extraordinario ha derivado en el estudio de territorios y sociedades de riesgo. Preocupa ahora la complejidad de las sociedades afectadas por los peligros naturales y las formas de ocupación de los espacios de riesgo. El riesgo ha pasado de ser la mera posibilidad de ocurrencia de un episodio extraordinario al análisis de la plasmación territorial de actuaciones llevadas a cabo por el ser humano en un espacio geográfico y que no han tenido en cuenta la dinámica propia de la naturaleza en dicho lugar. De este modo, es posible individualizar y caracterizar unidades de análisis territorial como “regiones-riesgo”.

Por último, se han producido cambios, también, en el método de análisis del riesgo. Se ha pasado del estudio detallado de la peligrosidad natural a la valoración de la vulnerabilidad que llevan implícita dichos peligros. De manera que el análisis físico de los procesos de riesgo se completa ahora con el estudio de las variables social y económica de los territorios de riesgo. Y, además, se tienen en cuenta la capacidad de respuesta de las sociedades a los efectos de los fenómenos de rango extraordinario.

1998-2008, contexto de cambios

El último decenio ha conocido cambios socioeconómicos muy intensos en el mundo. La sociedad global transforma las pautas de comportamiento a un ritmo acelerado

y sus efectos suponen, también, cambios profundos en el territorio. El medio natural ha cobrado una nueva dimensión como espacio de riesgo, en virtud de la puesta en marcha de actividades que no han tenido en cuenta los rasgos propios de un funcionamiento a veces extremo. Y las sociedades, en muchas áreas del planeta, se han transformado en sociedades de riesgo, salpicadas, con frecuencia, por episodios de signo catastrófico. En 1986, Ulrich Beck caracterizó la sociedad actual como sociedad del riesgo; desde entonces, nuevos enfoques han venido a enriquecer el análisis social del mundo moderno. Un mundo dominado por la economía global, donde son más evidentes y profundas las diferencias entre los países ricos y pobres, pero en el que ha calado –afortunadamente- la semilla del necesario respeto al medio ambiente. La publicación, en 1987, del informe Bruntland y la celebración de la Conferencia sobre Medio Ambiente de las Naciones Unidas en Río de Janeiro, en 1992, suponen un cambio determinante en la consideración de la cuestión ambiental de los países desarrollados. La aceptación de los principios liberales del desarrollo sostenible, contenidos en el informe Bruntland, inaugura una etapa caracterizada por la adopción de dicho concepto como principio rector de políticas socio-económicas y territoriales. Beck (1992) ha caracterizado el paso de la sociedad moderna a la post-moderna, entendida como sociedad del riesgo global, a partir de cinco nuevos procesos: globalización, individualización, revolución de los géneros, subempleo y riesgos globales (naturales, financieros), con el dato significativo de que la sociedad debe responder simultáneamente a todos estos desafíos.

Se trata de un contexto difícil, pero que cuenta con un dato positivo: la existencia de lo que Beck denomina una “política de la Tierra” que no existía hace unas décadas y que permite integrar el tratamiento del riesgo en el contexto de una dinámica global de consideración del medio. Cuestión distinta son las prácticas “individuales” que se siguen desarrollando en los territorios locales o supra-locales y que aumentan  el grado de incertidumbre de las sociedades que los habitan ante los peligros naturales.

Una de las cuestiones en esta política de la Tierra es el cambio climático por efecto invernadero que exige respuestas globales y actuaciones, también, locales; y que tiene implicaciones manifiestas en la sociedad del riesgo. El cambio en las condiciones climáticas de las regiones del mundo es ya, por si mismo, un aspecto de incertidumbre para la población de la Tierra en las próximas décadas; y si, además, la variación de estos rasgos climáticos regionales puede suponer el incremento del desarrollo de episodios atmosféricos extremos, el nivel de incertidumbre ante lo que nos puede deparar el medio natural en el futuro próximo es todavía mayor y nos exige una rápida capacidad de respuesta (IV Informe del IPCC, 2007). Esta respuesta puede resultar de la toma de acuerdos internacionales para evitar la causa del cambio climático (protocolo de Kyoto y post-Kyoto) o de medidas –de escala más o menos amplia- que aborden la reducción de consecuencias vinculadas a este proceso planetario. Es el caso de la aprobación de la Agenda Territorial Europea (2007) , ampliación de la Estrategia Territorial Europea de 1999, que establece los principios básicos para el desarrollo de procesos de ordenación territorial en el espacio europeo en el período 2007-2011. Uno de estos principios de ordenación es la consideración del cambio climático y de sus riesgos asociados en los procesos de planificación territorial. Y este aspecto comienza a ser tenido en cuenta en algunos países europeos que han aprobado estrategias de adaptación al cambio climático donde las medidas de ordenación del territorio juegan un papel decisivo en la reducción o adaptación a los efectos de este fenómeno (p.e. Holanda o el consorcio de países del Báltico). El cambio climático aparece, pues, como enigmático telón de fondo que modela procesos y actuaciones de la sociedad del riesgo.

Junto a los cambios socio-económicos que han supuesto la aparición de las nuevas sociedades del riesgo, una serie de acontecimientos de efectos catastróficos ocurridos en la última década han contribuido a  aumentar la consideración del riesgo en la investigación y en la puesta en marcha de políticas de reducción. Lo catastrófico se ha convertido en aliado del mantenimiento de la sociedad del riesgo y sus mecanismos de defensa, al dar prueba de los  efectos de la incertidumbres fabricadas. Destacan al respecto, los episodios del huracán “Mitch” en Centroamérica (1998), los terremotos de Taiwán y Turquía (1999) y las inundaciones en Centroeuropa (verano de 2002), que activaron la creación del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea para situaciones de catástrofe o la ola de calor del verano de 2003 en Europa occidental, que se vinculó de modo directo con el cambio climático por efecto invernadero. En España, la catástrofe de Biescas (agosto 1996) y las inundaciones en Alicante y Badajoz (1997) establecen un cambio en las políticas de reducción del riesgo, al pasar a considerar la ordenación del territorio como una medida eficaz a tal fin. Las reacciones ante estos desastres han sido diversas en esta última década en las distintas escalas de análisis; desde la creación del organismo de Estrategia Internacional de Reducción de Desastres Naturales, dependiente de las Naciones Unidas (1999), hasta la incorporación del riesgo en las conferencias internacionales sobre asentamientos humanos. En Europa, la aparición de la Ley del Medio Ambiente en Francia, conocida como Ley “Barnier” (1995), inaugura el desarrollo de normas que abordan la reducción del riesgo desde la ordenación del territorio. Junto a ella, la propia Estrategia Territorial Europea (1999), la citada Agenda Territorial (2007-2011) son ejemplo de documentos que considera la ordenación sostenible de los territorios como medida eficaz de gestión del riesgo. El último paso en esta relación de reacciones ante el riesgo en Europa es la aprobación, en octubre de 2007, de la Directiva de gestión de espacios inundables, que supone un avance fundamental para la incorporación del riesgo –de inundación- en los procesos territoriales. En España, junto a la adaptación de estas medidas europeas, destacan, entre otras medidas, la reciente aprobación del Programa Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, a desarrollar por el Ministerio de Medio Ambiente y la nueva Ley del Suelo (2008), con su obligación de elaborar cartografía de riesgos que es de obligada observancia en la planificación urbanística.

Parece, pues, que hay un interés creciente desde la esfera política (organismos internacionales y europeos, gobiernos) por abordar el riesgo en sus múltiples facetas y no sólo como problema de soluciones infraestructurales, como ha sido costumbre hasta el momento presente.

Concepto de riesgo: cambios

En las últimas dos décadas se ha conceptualizado el riesgo que ha adquirido categoría de disciplina o unidad temática de rango científico. Podemos señalar cinco cambios significativos que ha experimentado el propio concepto de riesgo:

• Se ha pasado de la catástrofe al riesgo (años 80)
• Se ha pasado, del peligro a la vulnerabilidad (años 90)
• Han aparecido nuevos conceptos de análisis: resistencia y resiliencia  (a partir de 1998)
• Han surgido nuevos conceptos de la “geografía de los riesgos”: territorios de riesgo, región-riesgo, paisajes de riesgo
• Por último, el riesgo natural –esencialmente los vinculados al clima-, integrado plenamente en el cambio climático (IPCC, 2007)

La reflexión sobre el riesgo ha existido siempre y se puede encontrar el propio origen del término “riesgo” en la Antigüedad. El Diccionario de la Real Academia introdujo en su 22ª edición un cambio en la etimología de este concepto puesto que hasta este momento lo hacía derivar del vocablo antiguo “resgar” (cortar), procedente del verlo latino “reseco” y este a su vez del griego ρήσσω  (romper, desgarrar). Se hacía alusión, de este modo, a la idea de ruptura de la normalidad que supone la asunción de un riesgo. En la versión vigente del Diccionario se indica que “riesgo” procede del italiano risico o rischio, y éste del árabe clásico. rizq, que significa “lo que depara la providencia”. De un modo u otro, subyace la idea de que el riesgo supone el desarrollo de una nueva situación y, generalmente, una ruptura con lo anterior que abre un nuevo escenario de incertidumbre.  Nocenzi (2002) relaciona en concepto riesgo con la innata propensión que desde la Antigüedad, ha tenido el ser humano a indagar en lo desconocido, a pesar de las consecuencias negativas que ello podía suponer. Sennett (1998) ha señalado que la palabra “riesgo” (risicare) se encontraría en la obra “Liber Abaci” (1202) de Leonardo Fibonacci “El Pisano” en la cual se indaga en la posibilidad de calcular con los números árabes cantidades imposibles de hallar en la numeración romana, aspecto que sería demostrado algunas centurias más tarde por los matemáticos Paccioli, Pascal, Jacob y Bernoulli.

Anthony Giddens (2003) encuentra el origen del concepto riesgo en la edad Moderna, en el empleo que de esta palabra realizaron los exploradores  occidentales en sus viajes por el mundo. La expresión habría llegado al inglés a través del español o del portugués, donde se usaba para referirse a navegar en aguas desconocidas. De manera que, como señala el sociólogo inglés, el concepto estuvo, en sus orígenes, vinculado al espacio geográfico. De ahí se trasladaría al mundo financiero para indicar el cálculo de las consecuencias probables de las decisiones inversoras para prestamistas y prestatarios. La primera edición de la Enciclopedia Británica (1771) vincula, precisamente, el término “risk” con la probabilidad en el juego. En la actualidad, se emplea para referirse a una amplia gana de situaciones de incertidumbre.

Algunos autores han propuesto una denominación propia para agrupar bajo un único campo del saber a las diversas disciplinas que se ocupan del estudio de los riesgos naturales. En el marco de una reunión de la UNESCO dedicada al estudio de los riesgos tecnológicos celebrada tras el desastre de la central nuclear ucraniana de Chernobil, Faugères  propuso, en 1987, la expresión “geo-cindínica” como “geo-ciencia del riesgo” (de kindunoV, peligro) (Phlipponneau, 2001).  La expresión fue recogida por Le Monde el 10 de diciembre de 1987.  Algunos años después, en 1991, Kervern y Rubise recogen esta denominación en su obra L´archipel du danger. Introduction aux Cyndiniques donde llevan a cabo una interesante defensa de la nueva ciencia del peligro a partir de planteamientos sistémicos. La relación de expresiones propuestas por estos autores  incluye los conceptos cyndinogénesis relativo a las causas de los peligros y cyndinolisis que alude a la defensa frente a aquéllos.  Recientemente, Dagorne y Dars (1999) han recogido esta expresión en su ensayo sobre riesgos naturales publicado en la popular colección “que sais je?” de la prestigiosa editora Presses Universitaires de France. 

Sin embargo, este término no ha hecho fortuna  en la bibliografía sobre riesgos, porque es tan amplia, como se ha señalado, la relación de disciplinas científicas que se han ido aproximando al estudio de los riesgos, que cada una de ella se ha apropiado de esta expresión como calificativo denominador de un sector específico de su campo de investigación.

La diferencia entre riesgo natural y desastre natural remite a la dicotomía aristotélica de la potencia y el acto propuesta por el estagirita para la interpretación del movimiento en cuanto devenir.  En efecto, riesgo y catástrofe  se asimilan a los términos de posibilidad y realidad. La literatura anglosajona habla de natural risk y natural hazard para designar a estos dos conceptos. Al ser el territorio el escenario de lo posible corresponde al estudioso de los riesgos naturales precisar, matizar y establecer jerarquía sobre la posibilidad de que un espacio geográfico registre un evento natural de rango extraordinario, lo que debe conducir al establecimiento de ámbitos y de grados de riesgo. En este sentido el riesgo el la plasmación territorial de una actuación humana poco acorde con los rasgos del medio donde tienen lugar; en otras palabras, es una infracción que el hombre comete sobre el territorio por la implantación inadecuada de actividades o asentamientos. Dicha implantación de usos en el suelo no se ajusta, por desconocimiento, o imprudencia, a las características físicas del medio. El riesgo natural siempre conlleva un componente de aleatoriedad, de probabilidad; en este sentido, Pagney (1994) se refiere al riesgo como “la espera de la catástrofe”. La catástrofe, por su parte,  supone fatalidad, que en el caso del desastre se convierte en grave retroceso respecto a las condiciones iniciales. Hay, por tanto, diferentes enfoques para la definición del concepto riesgo “natural”, según se otorgue prioridad al componente natural, social o territorial  que forman parte de él.

Algunos autores, especialmente desde la sociología, niegan la existencia de la expresión “riesgo natural”, porque el concepto de “riesgo” es esencialmente social, es decir, no se concibe el riesgo sin el ser humano. Y sin dejar de ser cierta esta postura, no es inadecuado calificar como “natural” un proceso de riesgo si la causa que provoca un probable hecho catastrófico es, justamente, la naturaleza. La expresión riesgo natural hace alusión, por tanto, a la probabilidad de que un grupo social pueda verse afectado por un fenómeno natural de rango extraordinario que se desarrolle en el espacio geográfico donde se localiza dicha comunidad.

El análisis de riesgo ha introducido tres conceptos que formarían parte del riesgo: peligro (peligrosidad), vulnerabilidad y exposición. Cada uno de ellos se relaciona con los tres componentes del espacio geográfico: la naturaleza, el hombre y el territorio. Por peligro se entiende el fenómeno o proceso de carácter natural  que puede originar daños a una comunidad, a sus actividades o al propio medio ambiente; la vulnerabilidad es la pérdida esperable de  un determinado bien expuesto, puede tratarse de vulnerabilidad humana, estructural, económica o ecológica, de acuerdo con el tipo de riesgo a evaluar. El bien vulnerable más apreciado es la vida humana, por eso el grado de riesgo es más elevado cuando puede correr peligro la vida de las personas. Por último, la exposición es la disposición sobre el territorio de un conjunto de bienes a preservar que pueden ser dañados por un peligro natural. 

El producto de estos tres factores que forman el riesgo se completa con la severidad o grado de intensidad de un fenómeno natural de rango extraordinario y la frecuencia o intervalo de tiempo de desarrollo de un episodio natural extremo.

 

Villevieille et alt. (Plan Azul del Mediterráneo ONU, 1997)	Producto matemático de la probabilidad de ocurrencia de un evento peligroso y de la estimación de daños susceptibles a causa del mismo.
Pita (coord.) et alii. (1999)	Todo fenómeno extremo y coyuntural que produce impactos negativos sobre el medio y la sociedad. Resultaría de multiplicar el valor de la peligrosidad por los daños causados. Se suele medir en unidades monetarias.
Aneas (2000)	Probabilidad   de   un   individuo  o  grupo  de  estar  expuesto  y  afectado. Probabilidad de ocurrencia de un peligro.
Dauphine (2001)	Producto de la peligrosidad y la vulnerabilidad que se da en un territorio.
Calvo García-Tornel (2001)	Umbral de cambio tolerable que se ve sobrepasado en un plazo más o menos breve y provoca el desencadenamiento de una situación que conduce a la catástrofe. La medida del riesgo es siempre humana.
Ayala-Carcedo y Olcina  (2002)	Daño o pérdida esperable a consecuencia de una acción de un peligro sobre un bien a preservar, sea la vida humana, los bienes económicos o el entorno natural.
Beck (2002)	Enfoque moderno de la previsión y control de las consecuencias futuras de la acción humana; las diversas consecuencias no deseadas de la modernización radicalizada.
Nocenzi (2002)	Estado de incertidumbre que caracteriza a la sociedad postmoderna y se manifiesta en una triple dimensión: sociológica, política y cultural.
Giddens  (2003)	Dinámica movilizadora de una sociedad volcada en el cambio que quiere determinar su propio futuro en lugar de dejarlo a la religión, la tradición o los caprichos de la naturaleza. “Riesgo manufacturado” es el riesgo creado por el impacto mismo de nuestro conocimiento creciente sobre el mundo
Gil Calvo  (2003)	Resultado del proceso histórico de modernización (globalización) en el cual lo que asciende no es el nivel agregado de seguridad pública y bienestar humano, sino, por el contrario, el saldo neto de inseguridad colectiva.
García Hom (2005)	Construcción social constituida por estructuras regladas (institucionales) mediante las cuales se les asigna significados y funciones.

En la balanza del riesgo natural el fiel se ha ido inclinando durante la segunda mitad del siglo XX hacia el lado de la acción del hombre  y ello porque se ha producido un cambio en la percepción social de los riesgos naturales; se ha pasado de la adaptación al medio de las poblaciones al intento de sometimiento de aquél por parte del hombre;  de manera que, cuando tiene lugar un peligro natural, se tiene como un hecho negativo, una contrariedad que la naturaleza ha querido poner en el camino del desarrollo humano.

Resulta, por otra parte, curioso observar que este cambio en la percepción de los fenómenos naturales extraordinarios se produce, en las sociedades desarrolladas, de consuno, con el incremento del nivel de vida. Las sociedades creen que el aumento de las posibilidades económicas y de la mejora en los conocimientos científicos y técnicos otorga salvaguarda plena ante los peligros naturales. De ahí que los daños asociados a uno de ellos se estima provocado por una naturaleza problemática, sin caer en la cuenta de que justamente la búsqueda del progreso colectivo no suele respetar las reglas de aquélla. Así, por ejemplo en la consideración del riesgo de sequía conforme ha aumentado el nivel de vida,  las sociedades desarrolladas han pasado de la austeridad en el gasto de agua al despilfarro, de la adaptación al catastrofismo (Morales, Olcina y Rico, 2000).

Diferente consideración merece la peligrosidad natural en los países subdesarrollados donde la carencia de medios económicos  aconseja el respeto de las leyes de la naturaleza para evitar, en la medida de lo posible, el desastre natural. Sin embargo, ésta es, desafortunadamente, la situación  habitual cuando tiene lugar un evento catastrófico porque no se arbitran medios para mitigar sus consecuencias. 

Sea como fuere, lo cierto es que en la superficie terrestre existen territorios de riesgo e incluso puede hablarse de paisajes de riesgo, esto es, espacios cuya característica geográfica principal es la inadecuada ocupación de un espacio que soporta frecuentes eventos naturales de rango extraordinario. Estas últimas corresponden, generalmente, con áreas urbanas de países menos desarrollados. La misión del estudioso de los riesgos naturales es sofaldar entre la abundancia de datos que ofrece el territorio para llegar a un conocimiento profundo de “territorios de riesgo”.

Han aparecido dos nuevas expresiones que se incluyen en el análisis de la parte social de los riesgos: las de resistencia y resiliencia.  Como señalan Ribas y Saurí (2006) se trata de dos expresiones que tinen su origen en la ecología y particularmente en los trabajos de C.S. Holling en el campo de la ecología de las  poblaciones. Por "resistencia", cabe entender la capacidad social de continuar con su dinámica normal después de una perturbación y depende fundamentalmente de las condiciones de la vida cotidiana de sus habitantes, en especial las que se refieren a bienestar y a salud pública. La resiliencia concierne a la capacidad de esta misma sociedad de recuperarse lo más rápidamente posible de las alteraciones negativas provocadas por una perturbación y, en este caso, depende del grado de preparación social (eficacia de las medidas de gestión del riesgo) ante una posible calamidad.

E igualmente ha aparecido un nuevo concepto, que refleja una nueva unidad de análisis territorial: la “región-riesgo”. En efecto, si existe una sociedad del riesgo, es porque en la Tierra hay áreas con peligros naturales y seres humanos que viven cerca de o directamente en ellas, transformando así el medio en territorios de riesgo. En efecto, el análisis territorial de la peligrosidad natural y sus efectos en las sociedades humanas muestra que, en la superficie terrestre, es posible delimitar unidades espaciales  que comparten una afección similar de algún episodio natural de rango extraordinario. De este modo el riesgo latente en un territorio se convierte en un elemento de significación geográfica importantes en el análisis de dicho medio. Como se ha señalado, el riesgo llega a adquirir significación cultural  y determina –condiciona- actuaciones de los seres humanos sobre el territorio orientadas a reducir o minimizar sus efectos.

Surge la “región-riesgo”, una unidad de análisis territorial, de dimensiones variables, que alzaprima el carácter vulnerable de una población ante un episodio natural extremo, sus implicaciones en el devenir de esa sociedad, como el rasgo más sobresaliente –o uno de ellos- de un medio geográfico. Existen ejemplos mundiales de espacios geográficos de riesgo –a diversa escala- donde el elemento clave de su interpretación territorial es, justamente, la frecuente aparición de peligros naturales que quiebran el desarrollo normal de una sociedad. La catástrofe natural deriva generalmente en desastre. Es el caso de Asia Meridional, Filipinas, el Caribe, Centroamérica, región del Sahel africano, Mozambique, llanuras aluviales de los grandes ríos chinos (particularmente el Yangtse), América andina. En otras ocasiones,  el riesgo es uno de los aspectos geográficos más destacados pero el nivel de desarrollo económico de los territorios contribuye a restituir la situación previa al desarrollo de un episodio natural de rango extraordinario (Europa mediterránea y central, territorios del Golfo de México y llanuras centrales de los Estados Unidos, área de California, Japón, Australia, Nueva Zelanda). Pese a la diferente capacidad de respuesta ante un episodios natural de rango extraordinario, unos y otros forman las “regiones-riesgo” de la superficie terrestre. La región-riesgo es, por tanto, un territorio de dimensiones conocidas afectado por uno o varios peligros naturales con incidencia sobre la población, los asentamientos y las actividades allí instaladas hasta el punto de suponer uno de los rasgos geográficamente más significativos de dicho espacio geográfico.

En este contexto, y teniendo presente el impulso que han experimentado las políticas del paisaje en Europa, que aparece ahora como unidad de trabajo de la ordenación territorial, no es extraño que en los próximos años los estudios de paisaje que acompañen a los documentos de planificación territorial y urbanística, incluyan categorías de paisaje vinculadas con el riesgo. Son los denominados “paisajes de riesgo”, plasmaciones visuales de los territorios de riesgo.

Por último, el riesgo –fundamentalmente, los climáticos- se ha incluido como un aspecto importante del proceso actual de cambio climático por efecto invernadero. El último informe de cambio climático del IPCC (2007) ha confirmado la relación entre incremento térmico planetario y aumento de episodios atmosféricos extremos en muchas regiones de la superficie terrestre. De manera que los análisis de riesgo deben comenzar a incluir las modelizaciones climáticas como parte básica de la valoración del mismo. Esto es sobre todo importante en la planificación territorial. Algunos países europeos han dado protagonismo a la planificación territorial a la hora de mitigar los efectos del cambio climático. Es el caso de Holanda o del consorcio de países del Báltico (Hilpert et alii, 2007), donde los planes de adaptación al cambio climático han priorizado las propuestas de ordenación de usos del suelo a la hora de evitar las consecuencias de la subida del nivel del mar y del posible aumento de inundaciones (elevación de construcciones, abandono de primeras líneas de cosa y ribera). En España este proceso todavía no se ha desarrollado, pero la integración del cambio climático -y sus efectos en el desarrollo de peligros climáticos- en la ordenación del territorio va a ser una de las iniciativas de mayor efecto en la gestión territorial durante las próximas décadas.

Análisis del riesgo: del peligro a la vulnerabilidad

Los estudios de riesgos naturales, que se inician en España en la geografía humana (Calvo García-Tornel) primaron, en la década de los años ochenta del pasado siglo, el análisis de la peligrosidad. Este hecho se plasmó en la publicación de trabajos sobre causas físicas, localización y efectos de eventos de rango extraordinario. En la última década sin embargo el análisis del riesgo ha desarrollado enfoques sistémicos, donde se prima el aspecto social (vulnerabilidad) y territorial (exposición) frente a lo estrictamente físico.

El paso de la peligrosidad natural a la vulnerabilidad –y exposición- en los análisis de riesgos naturales se vincula plenamente con los principios de lo que se ha venido en denominar la nueva modernidad (Giddens, Beck). El concepto moderno de riesgo en la medida que la naturaleza se industrializa se entiende como “incertidumbre fabricada” y la exposición a la peligrosidad, de modo más o menos conciente, es una plasmación evidente de esta nueva realidad.

En amplias zonas de la superficie terrestre el riesgo ha aumentado en las últimas décadas y no porque haya ocurrido un incremento de la peligrosidad, aspecto de momento no demostrado, sino porque es mayor el grado de ocupación de territorios de riesgo.  De ahí que los análisis de riesgo estén primando, en la actualidad, el estudio de la parte social. Interesa conocer el volumen de población, las actividades económicas, las infraestructuras y servicios que ha en un territorio para poder valorar, en sentido pleno, el grado de riesgo frente a episodios extremos.

En este sentido, la Unión Europea, en el marco de las nuevas políticas de ordenación del territorio derivadas de la aprobación de la Estrategia Territorial Europea de 1999, está llevando a cabo análisis de riesgos (naturales y tecnológicos) en el espacio geográfico europeo que puedan servir de referencia a la hora de llevar a cabo actuaciones en el territorio en cada uno de los Estados miembros. A tal fin ha elaborado cartografías de riesgo donde el criterio principal es la vulnerabilidad de los territorios ante los diferentes riesgos. En este caso, la vulnerabilidad no se mide en función de las victimas ocurridas ni de las potenciales, sino en función de otros aspectos socio-económicos. En efecto, la vulnerabilidad se determina a partir del valor del producto nacional bruto (escala regional), de la densidad demográfica, de la existencia de áreas en el territorio que podrían quedar muy seriamente dañadas si aconteciese un peligro (natural o tecnológico) –es lo que se denomina, “fragmented natural areas” y de la capacidad de respuesta del estado ante un desastre, medida en términos de producto nacional bruto (escala nacional). A partir de ello, se han definido 5 categorías de peligrosidad y otras 5 categorías de vulnerabilidad, de la combinación de las cuales se reconocen 25 niveles de riesgo en el territorio europeo.

Es un primer paso que debe seguir con el desarrollo de análisis de vulnerabilidad a menor escala. El municipio es un ámbito de trabajo idóneo para los estudios de riesgo puesto que la planificación de usos del suelo tiene, en última instancia- plasmación física en lo local  De ahí que en los próximos años tendrán que elaborarse análisis de riesgo donde el componente socio-económico va a resultar básico para poder aplicar medidas de reducción del riesgo basadas en la gestión económica de la incertidumbre (seguros) o estrategias de ordenación sostenible del territorio, en las que la mitigación del riesgo tenga un papel destacado.

Análisis del riesgo: de la teoría a la práctica

Las aportaciones teórico-descriptivas sobre el concepto de riesgo, sus procesos y sus efectos, que han resultado imprescindibles para el avance de esta disciplina y lo siguen siendo, se han visto complementadas en los últimos años con la aparición de aportaciones “prácticas” resultado de trabajos aplicados de análisis del riesgo. La creación del Colegio de Geógrafos (1999) y la aparición de una nueva generación de leyes del suelo y la ordenación del territorio –estatal y autonómicas- donde se incorpora la obligación de realizar estudios de riesgo a la hora de llevar a cabo nuevas actuaciones en el territorio, ha dinamizado la labor de los geógrafos en este sentido. Y han surgido informes, análisis de riesgo (p.e. inundabilidad) y cartografía de riesgo que acompaña estudios de impacto ambiental, planes de ordenación del territorio de escala regional o subregional, planes de ordenación urbana, proyectos de infraestructuras viarias, de abastecimiento y saneamiento, entre otros; algunos de esos trabajos han sido la base de artículos de investigación.

La aprobación de leyes ambientales y territoriales en los últimos años, donde se obliga a la incorporación de análisis de riesgo en los procesos de planificación de usos de suelo, ha resultado decisiva para impulsar los trabajos aplicados sobre riesgos naturales. Un territorio de riesgo que pretenda minimizar los posibles efectos catastróficos de un peligro natural debe compaginar este abanico de medidas en la medida necesaria para que se cumpla el objetivo de evitar la perdida de vidas humanas. En los países occidentales, superada la fase de construcción de grandes obras de infraestructura para la reducción de los riesgos naturales (hasta los años ochenta del siglo XX), se ha producido en los últimos lustros una apuesta decidida por la ordenación del territorio como la medida más económica y ambientalmente sostenible para la mitigación de los efectos de un evento natural de rango extraordinario.  Ello supone la promulgación de leyes y planes específicos orientados a la reducción del riesgo natural mediante la racional planificación de usos del suelo en el territorio.

 

ambito	legislacion
Internacional	-Rivers Flood Acts (Estados Unidos) -Ley Básica de Medidas ante Desastres de Japón (1959) -Directrices para la reducción de riesgos (ONU, 1976) -Manuales sobre “Prevención y mitigación de desastres” (1978-81) (Oficina del Coordinación de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre (UNDRO)). Para el ámbito iberoamericano. -Directrices ambientales para la planificación y gestión de asentamientos (1987). Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente -Agenda 21 (Naciones Unidas, Río de Janerio, 1992) -Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y Programa de Hábitat (1996). Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II). -Manual “Fundamentos para la mitigación de desastres en establecimientos de salud”, Organización Panamericana de la Salud, dentro del Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del Socorro en casos de Desastre (2000)  -“Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres”. Países centroamericanos (2000) -“Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres” (Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas,  2002) -Manual “Fundamentos de Planificación de sitios”, Asociación de Planificación Americana (2000) -Informe RADIUS (Sismicidad). Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (2001) -Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO-3). Presentado por el PNUMA a la Conferencia Rio+10 (Johannesburgo, 2002) -Estrategia Internacional de Reducción de Desastres ISDR (Resolución 58/214 ONU) -Resolución 58/215 ONU “Desastres naturales y vulnerabilidad” -Documento “Living at risk: a global Review of Disaster Reduction Initiatives” (ONU, 2004)
Europeo	-Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983) -Ley 95-101 de 2 de febrero 1995 (Francia) relativa al reforzamiento de la protección del medio ambiente, conocida como Ley Barnier. Interesante tratamiento de los riesgos naturales. -Estrategia Territorial Europea (1997) -Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (2000) -Directivas europeas sobre evaluación de impacto ambiental. -Reglamento sobre Auditorias medioambientales (1993) -Directiva Marco de Agua (2000) -Comunicación de la Comisión Europea (COM 2004 472 final). Flood risk management. Flood prevention, protection and mitigation.
Español	-Norma Sismorresistente (1994 y 2002) -Conclusiones de la Comisión especial para la prevención de Catástrofes (Senado, 1998) -Legislación del Suelo (2008) -Legislación de impacto ambiental (2001) -Legislación de Aguas (2001) y Reglamento DPH (1986 y 2008) -Plan Hidrológico Nacional (2001 y mod. 2004 y 2005) -Legislación de Costas (1988) y Reglamento (1989) -Legislación de Protección Civil (1985). Directrices Básicas (1994 y 1995) -Ley del Seguro Agrario Combinado (1978)
Autonómico	-Leyes de ordenación del territorio -Directrices y Estrategias de Ordenación del Territorio -Legislación autonómica del suelo y  urbanismo -Legislación autonómica de impacto ambiental -Legislación sobre el paisaje (paisajes de riesgo) -Planes Territoriales de Emergencias
Local	-Planes Generales de Ordenación Urbana -Agendas 21 Locales

Mitigación del riesgo: de lo estructural a lo preventivo

Por último, en la última década hemos asistido también a cambios en la consideración de las políticas de reducción del riesgo. Se ha pasado del recurso a la obra de infraestructura como pieza básica de la mitigación de los peligros naturales al planteamiento de medidas que tienen en la ordenación y gestión del territorio. En Europa, las inundaciones de los veranos de 1997 y 2002, inauguran una nueva fase en la reducción de este peligro natural que culmina con la aprobación de la Directiva Europea de gestión de territorios de inundación en octubre de 2007 (Directiva 60/2007)

Con este planteamiento, la Directiva establece un marco para la reducción del riesgo para la salud humana, el medio ambiente y la actividad económica asociado a las inundaciones en el territorio de la unión (art. 1). Para ello los Estados miembros realizarán, respecto a cada demarcación hidrográfica o a la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio, tres documentos:

• Evaluación preliminar del riesgo de inundación
• Mapas de riesgo de inundación
• Planes de gestión del riesgo de inundación

La “evaluación preliminar del riesgo de inundación” deberá incluir:

• Un mapa de la demarcación hidrográfica que presente los límites de las cuencas hidrográficas y las subcuencas y, cuando convenga, las zonas costeras asociadas, y que indique la topografía y los usos del suelo.
• Una descripción de las inundaciones sucedidas en el pasado.
• Una descripción de los procesos de inundación y su vulnerabilidad al cambio, incluido el papel de las llanuras aluviales como barrera o retención natural de los desbordamientos y de las vías de evacuación de inundaciones en la actualidad o en el futuro.
• Una descripción de los planes de desarrollo que pudieran provocar un cambio de los usos del suelo o de la distribución de la población y de las actividades económicas que pudiera hacer aumentar los riesgos de inundación en la misma zona o en las regiones situadas río abajo o río arriba.
• Un análisis de la probabilidad de futuras inundaciones basado en datos hidrológicos, tipos de inundaciones y en el impacto previsto del cambio climático y de las tendencias de los usos del suelo.
• Un pronóstico de las consecuencias estimadas de inundaciones futuras sobre la salud humana, el medio ambiente y la actividad económica que tenga en cuenta la evolución a largo plazo, incluido el cambio climático.

Los Estados de la Unión Europea se comprometen a realizar esta evaluación en 2010. Asimismo, deberán realizarse una actualización de dicha evaluación antes de 2018 y luego sucesivas revisiones cada seis años.

Junto a la evaluación del riesgo de inundación, la Directiva obliga, también, a los países europeos a la elaboración de una cartografía detallada de riesgo de inundación que incluirá dos clases de mapas: “mapas de inundaciones” y mapas indicativos de los daños derivados de las inundaciones o “mapas de riesgo de inundación”). Esta cartografía se realizará a escala de demarcación hidrográfica –según la denominación oficial contemplada en la Directiva Marco de Agua 2000/60-  y deberá estar concluida en 2013. En España se ha puesto en marcha –noviembre de 2007- el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, para desarrollar los preceptos establecidos en la Directiva.

Los mapas de inundaciones incluirán las zonas geográficas que podrían inundarse según las hipótesis siguientes:

(a) alta probabilidad de inundación (período de retorno probable de 10 años);
(b) probabilidad media de inundación (período de retorno probable de 100 años);
(c) baja probabilidad de inundación (fenómenos extremos).

Para cada una de estos niveles de probabilidad tendrá que indicarse los niveles del agua previstos, la velocidad de la corriente, cuando proceda y las zonas en las que podría producirse erosión de las orillas y sedimentación de arrastres.

Por su parte, los mapas indicativos de daños derivados de inundaciones (“mapas de riesgo de inundación”) indicarán los daños potenciales asociados a éstas expresados por medio de los parámetros siguientes:

• número de habitantes que pueden verse afectados
• daños económicos potenciales en la zona
• daños potenciales al medio ambiente.

Por último, la reducción del riesgo de inundación debe incluir, según se incluye en la Directiva, la redacción de un “Plan de gestión del riesgo de inundación” que incluirá dos fases: un primer plan, que deberá estar finalizado y puesto en marcha en 2015 y un segundo plan o revisión y actualización del anterior, que entrará en vigor en 2021. Los planes de gestión del riesgo de inundación abarcarán todas las fases del ciclo de gestión del riesgo de inundación, centrándose en la prevención, protección y preparación y teniendo en cuenta las características de la cuenca hidrográfica o subcuenca considerada. La Directiva hace una apuesta explícita por la participación activa de todos los agentes implicados en la gestión de los territorios con riesgo de inundación a la hora de elaborar los documentos a que obliga la misma. Se señala, en concreto, que “los Estados miembros pondrán a disposición de la población la evaluación preliminar del riesgo de inundación, los mapas de riesgo de inundación y los planes de gestión del riesgo de inundación”. Asimismo, deben garantizar la participación activa de todas las partes interesadas en la elaboración, revisión y actualización de los planes de gestión del riesgo de inundación previstos.

Se trata de una iniciativa necesaria pero que tendrá que ampliarse a otros peligros naturales de similar o mayor repercusión territorial y económica existente en la Unión Europea (sequías, erosión, incendios).

En España, la catástrofe de Biescas marca un antes y un después en la consideración del riesgo en los procesos de planificación territorial. Es cierto que, desde finales de los años ochenta del pasado siglo, algunas Comunidades Autónomas, en el desarrollo de sus competencias en materia de ordenación del territorio, habían aprobado leyes y planes de ordenación del territorio donde se incluía la obligación de considerar el riesgo natural (esencialmente inundaciones) a la hora de aprobar nuevas actuaciones sobre el territorio. Es el caso del País Vasco, Navarra, Comunidad Valenciana, Baleares y Cataluña. A escala estatal, la modificación de la Ley del Suelo de 1992 y la aprobación de la entonces nueva ley de 1998 fue un paso primero hacia la verdadera incorporación de los análisis de riesgos en la ordenación territorial. No obstante, la ley del suelo de 1998 –adaptada con posterioridad por las Comunidades Autónomas- quedó a estos efectos en mera declaración de intenciones, porque la obligación de clasificar como “no urbanizable” aquellos terrenos que tuvieran riesgo natural “acreditado” (art. 9) suponía la necesidad de contar con cartografías de riesgo que permitieran acreditarlo en cada caso. En aquellos casos –la gran mayoría del territorio español- donde no se disponía de esta cartografía dicha norma quedaba sin efecto, como de hecho ocurrió. De ahí que la reciente aprobación de la Ley del Suelo (R.D. Legislativo 2/2008) que obliga –art. 15- a incluir mapa de “riesgos existentes” en los nuevos procesos urbanísticos vaya a suponer una revolución en este sentido.  

Junto a la ordenación del territorio, la comunicación y educación para el riesgo es otra de las medidas “no estructurales” de reducción de los riesgos naturales. No obstante, estas iniciativas no han merecido apenas impulso en Europa y España cuando son las acciones más económicas y de efectos más evidentes en una sociedad para la mitigación del riesgo. Sirva el ejemplo del proyecto de cooperación llevado a cabo por los países ribereños del Mediterráneo Occidental, en el marco de las política regional europea (INTERREG III B) entre los años 2004 y 2005. El proyecto RINAMED tuvo entre sus objetivos establecimiento de un marco de prevención y de información común en el ámbito europeo mediterráneo que pueda adaptarse rápidamente para cada zona y para ello el establecimiento de unas pautas comunes para la buena comunicación de los aspectos de peligrosidad natural a la sociedad resulta, esencial. En este sentido, uno de los resultado de dicho proyecto fue la aprobación de un “Decálogo de la comunicación de los riesgos naturales en el arco mediterráneo occidental” que quiere ser un punto de encuentro de los diferentes agentes de la comunicación del riesgo en un espacio geográfico –territorios de la cuenca occidental del Mediterráneo-, como se ha señalado, es una de las regiones planetarias con mayor incidencia de los peligros naturales

Debemos ser conscientes de que los riesgos naturales van a ser protagonistas importantes en el futuro inmediato de las sociedades que habitan en la superficie terrestre. Desafortunadamente va a seguir siendo así. Lo importante es que nos esforcemos en reducir dicho protagonismo porque seamos capaces de mitigar racionalmente el riesgo.

El respeto a la vida es lo más importante de la existencia del ser humano sobre la Tierra. La Naturaleza ofrece bondades y dificultades y está ahí para ser respetada. El riesgo es un aspecto condigno a la vida…Si se asumen estas afirmaciones como objetivos básicos en la investigación y gestión de los peligros de la naturaleza cabe la esperanza de ver cumplido el principio primero de la salvaguarda de la vida que reclama cualquier actuación ética y que recogen declaraciones internacionales y leyes fundamentales.

 

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